1381/2026. Úrskurður frá 1. september 2026
Hinn 1. september 2026 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð nr. 1381/2026 í máli ÚNU 25050002.
Kæra og málsatvik
Með erindi, dags. 30. apríl 2025, kærðu Samtök fyrirtækja í sjávarútvegi til úrskurðarnefndar um upplýsingamál þá ákvörðun atvinnuvegaráðuneytis að synja beiðni samtakanna um aðgang að gögnum.
Ráðuneytið birti hinn 25. mars 2025 í samráðsgátt stjórnvalda drög að frumvarpi til laga um breytingar á lögum um veiðigjald, nr. 145/2018 (aflaverðmæti í reiknistofni), sbr. mál nr. S-62/2025. Í samráðsgáttinni kom fram að í frumvarpinu væri mælt fyrir um breytingu á skráðu aflaverðmæti í tilteknum nytjastofnum við útreikning veiðigjalds, þannig að það endurspeglaði betur raunverulegt aflaverðmæti og þar með réttlát auðlindagjöld fyrir aðgang að auðlindinni. Samhliða því væru lagðar til breytingar á frítekjumarki meðal annars vegna áhrifa á litlar og meðalstórar útgerðir. Í samráðsgáttinni var jafnframt birt skýrsla sem innihélt greiningu á verðum á tilteknum fiskitegundum í Noregi á árunum 2019–2024.
Með tölvupósti til ráðuneytisins, dags. 27. mars 2025, vísaði kærandi til fyrrgreinds frumvarps og óskaði eftir að fá öll gögn sem lægju að baki þeim töflum sem fram kæmu í frumvarpinu, þ.m.t. öll fyrirliggjandi excel-skjöl.
Með tölvupósti, dags. 31. sama mánaðar, afhenti ráðuneytið kæranda uppfærða útreikninga á veiðigjöldum „frá síðasta skjali“ sem hafði verið sent til kæranda. Sama dag ítrekaði kærandi beiðni sína um afrit af excel-skjölum og öðrum undirliggjandi gögnum. Þá óskaði kærandi einnig eftir að fá aðgang að upplýsingabeiðnum ráðuneytisins til Deloitte og norsks sérfræðings auk annarra samskipta á milli þessara aðila og ráðuneytisins vegna málsins.
Ráðuneytið svaraði beiðni kæranda hinn 11. apríl 2025 og afhenti honum fyrrnefnda skýrslu um verð í Noregi og afrit af samningi og samskiptum við skýrsluhöfund skýrslunnar. Þá afhenti ráðuneytið kæranda einnig minnisblað Deloitte ehf. um greiningu á áhrifum hækkunar veiðigjalda á EBITDA og hagnað sjávarútvegsfélaga, samning ráðuneytisins við Deloitte ehf. í tengslum við gerð minnisblaðsins og samskipti þeirra á milli. Í svari ráðuneytisins kom fram að hluti umbeðinna gagna væri vinnugögn, þ.m.t. undirliggjandi gögn að baki þeim töflum sem kæmu fram í frumvarpinu. Umrædd gögn væru undanþegin upplýsingarétti almennings, sbr. 5. tölul. 6. gr. og 8. gr. upplýsingalaga, nr. 140/2012. Þá upplýsti ráðuneytið að það hefði lagt mat á hvort veita ætti aðgang að þeim í ríkari mæli en skylt væri samkvæmt 1. og 2. mgr. 11. gr. laganna.
Í svari ráðuneytisins kom jafnframt fram, í samhengi við beiðni kæranda um þau gögn sem lægju að baki þeim töflum sem kæmu fram í frumvarpinu, að þeir útreikningar byggðu á opinberum gögnum líkt og kæmi fram í heimildum við hverja töflu og að upplýsingarnar mætti finna á nánar tilgreindum vefslóðum. Þá byggðu upplýsingar um áætlun á veiðigjöldum vegna áranna 2023–2025 á opinberum verðum frá Hagstofu Íslands og upplýsingum um afkomu sem safnað væri saman á tilteknu eyðublaði hjá ríkisskattstjóra. Loks leiðbeindi ráðuneytið um kæruheimild og kærufrest.
Kærandi bendir á að hann hafi frá upphafi málsins lagt ríka áherslu á að fá undirliggjandi gögn og útreikninga sem frumvarpsdrögin hafi byggst á. Í samskiptum við ráðuneytið hafi kærandi meðal annars nefnt og bent á villur í tölum ráðuneytisins en ekki hafi reynst unnt að leita uppruna þeirra og leiðrétta þær. Þar sem gögn og útreikningar ráðuneytisins séu ekki tiltæk hafi slíkt reynst ómögulegt.
Kærandi rekur samskipti sín við ráðuneytið og efni afhentra gagna og tiltekur að ráðuneytið hafi aldrei afhent honum útreikninga. Tiltekið skjal sem hafi verið afhent hafi ekki að geyma útreikninga, gögn eða forsendur heldur aðeins niðurstöðu. Í afgreiðslu ráðuneytisins hafi kæranda verið bent á að útreikningar byggi á opinberum gögnum og því geti hann gert sína eigin útreikninga. Á þetta geti kærandi ekki fallist, ekki síst í ljósi þess sem um ræði. Mikilvægt sé að grundvöllur löggjafar liggi ljós fyrir og hið sama gildi um áhrif lagasetningar. Markmiðið með samráðsgátt stjórnvalda sé að auka gagnsæi og möguleika almennings og hagsmunaaðila á þátttöku í stefnumótun, reglusetningu og ákvarðanatöku opinberra mála. Það sé ekki síst í því skyni að mál séu þannig útbúin að þau liggi ljós fyrir þegar til afgreiðslu komi.
Kærandi hafi bent ráðuneytinu á að framlagðar niðurstöður geti ekki staðist. Í niðurstöðunum hafi meðal annars verið að finna sama aflaverðmæti í síld á milli ára auk þess sem þar hafi verið sama aflaverðmæti út frá kílóverði í bæði síld og kolmunna á milli ára. Það fáist augljóslega ekki staðist og þarfnist sérstakrar skoðunar að um sé að ræða sömu tölur milli ára. Líkurnar á slíkum tilviljunum séu stjarnfræðilega litlar og til að átta sig á þessum mistökum ráðuneytisins þurfi að kanna undirliggjandi útreikninga.
Í frumvarpsdrögunum sé lagt til að miða skuli við meðalverð á makríl í Noregi samkvæmt gögnum Fiskistofu Noregs á því tímabili sem íslensk skip stundi veiðar hvert ár. Þess sé getið að munur geti verið á gæðum aflans og þar með afurðarverði, eftir því hvenær makríll sé veiddur. Því hafi verið gerður samanburður á meðalverði á makríl í júlí og ágúst, sem séu þeir mánuðir sem íslensk skip sæki makríl. Niðurstaða þess samanburðar hafi sýnt að meðalverð á makríl í Noregi hafi verið 124% til 144% hærra en meðalverð á Íslandi á sama tímabili árin 2021 til 2023. Kærandi hafi gert sömu útreikninga á meðalverði, miðað við sömu aðferðafræði og sé lýst í frumvarpsdrögunum, en niðurstaða þeirra hafi sýnt 6–10% lægra meðalverð á makríl í Noregi en fram komi í frumvarpsdrögunum og aðeins hærra verð á Íslandi fyrir árið 2021. Verulegur verðmunur hafi þó enn verið til staðar.
Ekki hafi verið unnt að sannreyna þessa útreikninga, þar sem beiðni kæranda um afhendingu þessara gagna og útreikninga hafi verið hafnað. Líkur standi til þess að í útreikningum fyrir meðalverð í Noregi hafi ráðuneytið stuðst við vegið meðaltal af veiðum norskra skipa í júlí og ágúst í stað þess að miða við veiðar íslenskra skipa. Það skekki samanburðinn, enda sé veiðihlutfall þjóðanna mjög ólíkt á þessum mánuðum, en verðið sveiflist verulega á milli mánaða.
Svipað hafi verið upp á teningnum með síld, en í því tilviki hafi munurinn verið meiri. Þannig hafi meðalverð í Noregi í frumvarpsdrögunum verið 37% hærra á árinu 2022 og 18% hærra á árinu 2023 en útreikningar kæranda hafi sýnt. Einnig sé líklegt að þessi munur skýrist af því að í drögunum hafi verið stuðst við vegið meðaltal veiða norskra skipa í september og október, í stað þess að miða við veiðar á Íslandi á sama tíma. Þetta skipti máli þegar miklar sveiflur séu á verði á milli mánaða, líkt og eigi við um norsk-íslenska síld í Noregi. Norðmenn veiði nær ekkert í september, á meðan íslensk skip hafi að jafnaði veitt meira í september en október. Þessi munur á veiðitímabili og verðþróun milli mánaða hafi því bein áhrif á samanburð á einföldu meðalverði. Meðalverð á kolmunna hafi verið hið eina sem samhljómur hafi verið með niðurstöðum ráðuneytisins og þeim meðalverðum sem birt hafi verið í frumvarpsdrögunum. Það veki þó athygli að hvergi hafi verið minnst á þátt gengis í þessum verðsamanburði, þrátt fyrir að ljóst sé að þau áhrif geti verið umtalsverð.
Hvaða meðaltöl séu rétt eða röng sé þó ekki aðalatriðið heldur frekari greining á því hvers vegna verðmunur sé til staðar. Engin slík greining hafi hins vegar verið lögð fram, fyrir utan niðurstöður meðaltalsútreikninga á hagtölum Fiskistofu Noregs og Hagstofu Íslands. Slíkt teljist ekki greining, þótt því sé haldið fram í frumvarpsdrögunum. Mikilvægt sé að fá undirliggjandi gögn til að sannreyna útreikninga ráðuneytisins og varpa raunverulegu ljósi á áhrif breytinganna sem ætlunin hafi verið að gera á lögum um veiðigjald.
Taka megi annað dæmi sem snúi að heildaráhrifum breytinganna sem ætlunin sé að ráðast í. Hvert veiðigjald hafi verið undanfarin ár eða yrði í ár samkvæmt boðuðum breytingum í frumvarpsdrögunum sé erfitt að meta til fulls. Til þess þurfi að hafa öll gögn undir höndum. Kærandi hafi gert tilraun og lagt mat á áhrifin, þar sem stuðst hafi verið við þau viðmið um verð sem birt séu í frumvarpsdrögunum á þorsk, ýsu, síld, kolmunna og makríl. Þá hafi kærandi reiknað fjárhæð veiðigjalds miðað við það sem ráðuneytið fái í krónutölu veiðigjalds fyrir hverja tegund og birt sé í frumvarpsdrögunum, en í því tilviki hafi verið lagt upp með að áhrifin yrðu engin á aðrar tegundir þar sem ekki hafi verið minnst á það í frumvarpsdrögunum. Ítrekað sé að aðferðafræðin við útreikning veiðigjalds haldist óbreytt, því það hafi áhrif á veiðigjald á öðrum tegundum en síld, makríl, kolmunna, þorsk og ýsu, þegar aflaverðmæti þessara fimm tegunda sé hækkað miðað við eitthvað nýtt viðmið. Þá hafi jafnframt verið einkennilegt að sjá að þau sem reiknuðu út veiðigjald á uppsjávartegundirnar þrjár annars vegar og svo þorsk og ýsu hins vegar virðist hafa beitt ólíkri aðferð við að meta veiðigjald á þessum tegundum. Slíkt standist ekki skoðun enda sé aðferðafræðin sú sama.
Mat kæranda á áhrifum breytinganna á heildarfjárhæð veiðigjalds fyrir árið 2023 og 2024 sé umtalsvert hærra en mat ráðuneytisins. Munurinn sé sérlega mikill á árinu 2023 en þá sé fjárhæð veiðigjalds um 130% hærri en hún hafi í raun verið á árinu 2023. Minni munur sé á fjárhæð veiðigjalds á árinu 2024, en munurinn hefði verið meiri ef ekki hefði orðið loðnubrestur það ár. Ljóst sé að munurinn hlaupi á milljörðum á mati ráðuneytisins annars vegar og kæranda hins vegar og verði að telja slíkt óásættanlegt, ekki síst í ljósi þess mikilvægis sem samráði sé ætlað að skila.
Vinnugögn séu undanþegin upplýsingaskyldu samkvæmt skýru ákvæði 8. gr. upplýsingalaga. Á þessu séu þó undantekningar og séu þær tilgreindar í 3. mgr. 8. gr. laganna. Þar sé meðal annars kveðið á um að afhenda beri vinnugögn ef þar komi fram upplýsingar um atvik máls sem ekki komi fram annars staðar, sbr. 3. tölul. ákvæðisins. Þar sé einnig kveðið á um að afhendi beri vinnugögn ef þar komi fram lýsing á vinnureglum eða stjórnsýsluframkvæmd á viðkomandi sviði, sbr. 4. tölul. ákvæðisins.
Rökin fyrir framangreindum undanþágum séu þau að þrátt fyrir að stjórnvöld eða lögaðili sem falli undir gildissvið upplýsingalaga kunni að hafa útbúið tiltekið gagn í eigin þágu og til nota við meðferð máls geti efni þess að engu síður verið slíkt að rök standi til að veita almenna aðgang að því, líkt og fram komi í lögskýringargögnum með 3. mgr. 8. gr. upplýsingalaga.
Kærandi telji ljóst að umbeðin gögn falli undir 1., 3. og 4. tölul. 3. mgr. 8. gr. og því beri ráðuneytinu að veita aðgang að gögnunum. Við blasi að kærandi geti ekki aflað umbeðinna upplýsinga annars staðar og þá liggi í augum uppi að umbeðnar upplýsingar geti skipt miklu máli um það verklag sem búi að baki þeim breytingum sem ætlunin sé að gera á útreikningi veiðigjalds. Slíkt þurfi að skilja í þaula og áhrif að liggja ljós fyrir.
Mikilvægt sé að fá úr því skorið hvort ráðuneytið geti með réttu neitað að afhenda vinnugögn af þeim toga sem hér sé óskað eftir, ekki síst í ljósi þess að umrædd gögn liggi til grundvallar áhrifaríkum breytingum á lögum um veiðigjald.
Málsmeðferð
Kæran var kynnt atvinnuvegaráðuneyti með erindi, dags. 2. maí 2025, og ráðuneytinu veittur kostur á að koma á framfæri umsögn um hana. Jafnframt var þess óskað að ráðuneytið léti úrskurðarnefnd um upplýsingamál í té afrit af þeim gögnum sem kæran lyti að.
Umsögn ráðuneytisins barst úrskurðarnefndinni hinn 23. maí 2025. Meðfylgjandi henni voru þau gögn sem ráðuneytið taldi að kæran lyti að.
Í umsögninni kemur fram að ráðuneytið telji gögnin falla undir 5. tölul. 6. gr. upplýsingalaga, sbr. 8. gr. laganna. Umbeðin gögn uppfylli það skilyrði að hafa verið rituð eða útbúin til eigin nota af stjórnvöldum við undirbúning ákvörðunar eða annarra lykta máls, þ.e. í þessu tilviki í tengslum við gerð og mótun lagafrumvarps.
Eins og segi í úrskurði nefndarinnar nr. 1244/2025 sé eðlilegt að stjórnvöld geti við undirbúning lagafrumvarps útbúið ýmis vinnugögn í því skyni að meta áhrif ólíkra leiða að markmiði þess. Líkt og umbeðin gögn beri skýrlega með sér sé um að ræða skjöl sem unnin hafi verið af starfsfólki ráðuneytisins við undirbúning að mótun frumvarps á meðan það hafi enn verið til vinnslu og endanleg niðurstaða hafi ekki legið fyrir. Gögnin sýni til að mynda samanburð á ólíkum leiðum og útreikningum, mat og könnun á áhrifum mismunandi leiða og á grundvelli ólíkra forsendna. Gögnin hafi verið unnin til eigin nota ráðuneytisins við ritun frumvarpsins og hafi ekki verið afhent öðrum. Það sé samkvæmt þessu afstaða ráðuneytisins að umbeðin gögn uppfylli öll skilyrði vinnugagnahugtaksins og séu því undanþegin upplýsingarétti almennings.
Að því er varðar þær undantekningar sem fram koma í 1. og 3.–4. tölul. 3. mgr. 8. gr. upplýsingalaga telji ráðuneytið að þær eigi ekki við um umbeðin gögn. Gögnin feli í sér útreikninga vegna greiningar ráðuneytisins á mögulegum áhrifum lagabreytinga. Þar sé því ekki að finna upplýsingar um endanlega afgreiðslu máls í skilningi 1. tölul. 3. mgr. 8. gr. upplýsinga og geti ráðuneytið því ekki tekið undir það með kæranda að undantekning þessi leiði til þess að afhenda beri umbeðin gögn.
Auk framangreinds eigi 3. tölul. 3. mgr. 8. gr. upplýsingalaga ekki við um gögnin. Afstaða ráðuneytisins sé að þær upplýsingar sem fram komi í greinargerð með lagafrumvarpinu feli í sér viðhlítandi skýringar á þeim forsendum sem lagðar hafi verið til grundvallar við gerð þess. Þar sé að finna ítarlega umfjöllun um þær greiningar sem liggi fyrir sem og tilvísanir til þeirra opinberu gagna sem útreikningar ráðuneytisins byggi á. Af efni umbeðinna gagna verði ráðið að þar sé ekki að finna mikilvægar upplýsingar um atvik máls sem ekki komi annars staðar fram. Öllu heldur sé um að ræða útreikninga byggða á annars vegar opinberum gögnum og hins vegar greiningum sem kærandi hafi nú þegar fengið afhentar. Í ljósi þessa telji ráðuneytið umbeðin gögn ekki vera þess eðlis að 3. tölul. eigi við um upplýsingabeiðni kæranda.
Loks sé það afstaða ráðuneytisins að í umbeðnum gögnum sé ekki að finna lýsingu á vinnureglu eða stjórnsýsluframkvæmd á viðkomandi sviði í skilningi 4. tölul. 3. mgr. 8. gr. upplýsingalaga. Af athugasemdum um 8. gr. leiði að ákvæðið eigi einkum við þegar stjórnvald hafi sérstaklega tekið saman upplýsingar um verklag þess, sem telja verði mikilvægt að almenningur geti kynnt sér. Í umbeðnum gögnum sé aðeins að finna útreikninga sem útbúnir hafi verið til þess að meta ólíkar leiðir og áhrif leiðréttingar á reiknistofni veiðigjalds. Í þeim sé þannig ekki að finna lýsingu á tilteknum fastmótuðum og almennum verklagsreglum. Telji ráðuneytið því að undantekning 4. tölul. eigi ekki við um umbeðin gögn.
Kæranda var kynnt umsögn ráðuneytisins með erindi, dags. 23. maí 2025, og gefinn kostur á að koma á framfæri frekari athugasemdum sem hann og gerði 10. júní sama ár. Kærandi bendir á að verði málatilbúnaður ráðuneytisins tekinn til greina megi ætla að öll gögn og útreikningar sem liggi að baki gerð lagafrumvarpa séu undanþegin upplýsingarétti í andstöðu við markmið upplýsingalaga.
Í samhengi við 1. tölul. 3. mgr. 8. gr. upplýsingalaga bendir kærandi á að umbeðin gögn innihaldi útreikninga og greiningar sem hafi verið nýtt við mótun lagafrumvarpsins. Gögnin séu órjúfanlegur hluti af því ákvarðanatökuferli sem hafi lokið með framlagningu frumvarps og teljist því hluti af endanlegri afgreiðslu máls. Þá veki það athygli að ráðuneytið láti í það skína að í umbeðnum gögnum sé að finna greiningar á öðrum sviðsmyndum en þeim sem hafi á endanum ratað í frumvarpið. Þetta breyti ekki neinu varðandi þær skyldur sem hvíli á ráðuneytinu varðandi afhendingu gagnanna.
Auk framangreinds haldi ráðuneytið því fram að allar upplýsingar séu aðgengilegar í greinargerð með frumvarpinu en kærandi bendir á að frumvarpið hafi aðeins að geyma niðurstöðu útreikninga. Ef útreikningar ráðuneytisins innihaldi forsendur, breytur eða aðferðir sem ekki séu nákvæmlega tilgreindar í öðrum gögnum, þar á meðal frumvarpinu sjálfu, þá teljist þær upplýsingar ekki að fullu aðgengilegar annars staðar. Samkvæmt lögskýringargögnum og framkvæmd úrskurðarnefndar beri að veita aðgang að slíkum upplýsingum enda geti þær skipt sköpum við mat á málsmeðferð og ákvarðanatöku stjórnvalds, í þessu tilviki við álagningu og útreikninga veiðigjalds. Því sé mikilvægt að hagaðilar fái umbeðin gögn í því skyni að geta lagt mat á áhrif þeirra breytinga sem um ræði. Ráðuneytinu beri því að veita aðgang að umbeðnum upplýsingum á grundvelli 3. tölul. 3. mgr. 8. gr. upplýsingalaga.
Loks haldi ráðuneytið því fram að gögnin lýsi ekki fastmótuðum verkslagsreglum. Ef gögnin sýni hvernig ráðuneytið meti áhrif lagabreytinga með tilteknum reikniforsendum eða aðferðum, beri að líta á þau sem lýsingu á stjórnsýsluframkvæmd. Slík gögn geti haft leiðbeinandi gildi og séu því mikilvæg fyrir almenning að kynna sér, í samræmi við markmið upplýsingalaga um gagnsæi og aðhald. Mikilvægi þess að geta metið áhrif lagabreyting á fjárhæð og útreikninga veiðigjalds, skattlagningar í þessu tilviki, sé ótvírætt. Afstaða ráðuneytisins feli í sér að slíkt sé raunar ómögulegt og gangi þvert á þau markmið sem samráði sé ætlað að hafa.
Þá séu gögnin ekki aðgengileg annars staðar ef útreikningar ráðuneytisins innihaldi forsendur, breytur eða aðferðir sem ekki séu nákvæmlega tilgreindar í öðrum gögnum, þar á meðal frumvarpinu sjálfu. Mikilvægt sé að hagaðilar fái slík gögn í því skyni að geta lagt mat á áhrif þeirra breytinga sem um ræðir. Því beri að veita aðgang að upplýsingunum á grundvelli 3. tölul. 3. mgr. 8. gr. upplýsingalaga.
Úrskurðarnefnd um upplýsingamál hafi í úrskurðum sínum, sem snúi að greiningum á áhrifum lagabreytinga, útreikningum sem notaðir séu við kostnaðarmöt og stefnumörkun og vinnugögnum sem innihaldi staðreyndir sem ekki komi annars staðar fram, lagt áherslu á að slíkar upplýsingar skuli veittar ef þær séu ekki aðgengilegar annars staðar eða hafa haft áhrif á ákvarðanatöku, sbr. úrskurði nefndarinnar í málum nr. A-267/2007, A-499/2013 og 1157/2023.
Óþarft er að rekja frekar það sem fram kemur í gögnum málsins með vísan til 31. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993. Úrskurðarnefndin hefur haft hliðsjón af öllum gögnum málsins við úrlausn þess.
Niðurstaða
1. Afmörkun kæruefnis
Í máli þessu er deilt um rétt kæranda til aðgangs að gögnum í vörslu atvinnuvegaráðuneytis. Beiðni kæranda til ráðuneytisins var sett fram í samhengi við drög að frumvarpi um breytingu á lögum um veiðigjald, nr. 145/2018 (aflaverðmæti í reiknistofni), sem atvinnuvegaráðuneytið birti í samráðsgátt stjórnvalda hinn 25. mars 2025. Breytingar á lögum um veiðigjald voru samþykktar á Alþingi 14. júlí 2025, sbr. lög nr. 55/2025, og öðluðust gildi 1. nóvember sama ár.
Ráðuneytið hefur afhent úrskurðarnefndinni þau gögn sem það afmarkaði beiðni kæranda við. Um er að ræða níu excel-skjöl sem eru auðkennd með eftirfarandi rafrænum skráarheitum:
1. „Töflur_1,4_og_5“.
2. „Tafla_2“.
3. „Tafla_3“.
4. „Töflur 6-15“.
5. „Tafla_15“.
6. „Tafla_16“.
7. „Töflur_17_og_18“.
8. „Tafla_19_og_20“.
9. „Tafla_20“.
Um rétt kæranda til aðgangs að umbeðnum gögnum fer eftir 1. mgr. 5. gr. upplýsingalaga, nr. 140/2012, en samkvæmt ákvæðinu er þeim sem falla undir lögin skylt, sé þess óskað, að veita almenningi aðgang að fyrirliggjandi gögnum með þeim takmörkunum sem greinir í 6.–10. gr. laganna.
2. Almennt um 8. gr. upplýsingalaga
Synjun ráðuneytisins á afhendingu umbeðinna gagna er byggð á því að um sé að ræða vinnugögn í skilningi upplýsingalaga.
Samkvæmt 5. tölul. 6. gr. upplýsingalaga tekur réttur almennings til aðgangs að gögnum ekki til vinnugagna. Hugtakið vinnugagn er skilgreint í 1. mgr. 8. gr. laganna en samkvæmt ákvæðinu eru vinnugögn þau gögn sem stjórnvöld eða lögaðilar hafa ritað eða útbúið til eigin nota við undirbúning ákvörðunar eða annarra lykta máls. Þá er tekið fram að gögn teljist ekki lengur til vinnugagna hafi þau verið afhent öðrum, nema afhending hafi verið til eftirlitsaðila á grundvelli lagaskyldu. Með vísan til þess að 8. gr. upplýsingalaga felur í sér takmörkun á upplýsingarétti samkvæmt meginreglu í 5. gr. þeirra ber að mati nefndarinnar að túlka ákvæðið þröngt, sbr. m.a. úrskurð nefndarinnar nr. 1274/2025.
Í athugasemdum við 8. gr. í greinargerð með frumvarpi því sem varð að upplýsingalögum kemur eftirfarandi fram um 1. mgr. greinarinnar:
Stjórnvöldum er að lögum falið að taka ýmsar matskenndar ákvarðanir og móta tillögur um áætlanir eða aðrar aðgerðir. […] Oft geyma lög ekki að öllu leyti þau skilyrði sem þarf að fullnægja svo slíkar ákvarðanir verði teknar, eða þau sjónarmið eða markmið sem að skal stefnt. Þegar stjórnvöld standa frammi fyrir slíkum verkefnum verða þau iðulega að vega og meta ólík sjónarmið og velja svo á hvaða grundvelli úr máli skuli leyst. Af því leiðir að það tekur einatt einhvern tíma að móta afstöðu til fyrirliggjandi mála og á því tímabili kunna ólík sjónarmið að hafa mismunandi vægi og breytast, t.d. ef fram koma nýjar upplýsingar. Gögn sem til verða í slíku ferli þurfa ekki að endurspegla réttilega að hvaða niðurstöðu er stefnt. Eðlilegt er því að stjórnvöldum sé heimilt að hafna aðgangi að þeim […].
Af orðalagi 1. mgr. 8. gr. upplýsingalaga leiðir að til að skjal teljist vinnugagn þurfi almennt þremur skilyrðum að vera fullnægt. Gagn þarf í reynd að vera undirbúningsgagn, það skal ritað eða útbúið af starfsmönnum stjórnvaldsins eða lögaðilans sjálfs og má ekki hafa verið afhent öðrum. Teljist gögn til vinnugagna að hluta eða öllu leyti þarf síðan að taka afstöðu til þess hvort veita beri aðgang að þeim á grundvelli 3. mgr. 8. gr. upplýsingalaga.
3. Ákvæði 1. og 3. mgr. 8. gr. upplýsingalaga
Úrskurðarnefndin hefur farið yfir þau gögn sem deilt er um aðgang að en svo sem fyrr greinir er um að ræða níu excel-skjöl sem eru auðkennt með tilteknum töflunúmerum. Í drögum að fyrrnefndu frumvarpi var að finna 22 töflur sem höfðu að geyma upplýsingar um tiltekin atriði. Í töflu 1 var sem dæmi að finna samanburð á aflaverðmæti síldar, kolmunna og makríls á Íslandi og í Noregi á árunum 2021–2023 og í töflu 2 og 3 var að finna samanburð á afurðaverði makríls og síldar í Noregi og á Íslandi á árunum 2020–2024.
Af efni og heiti umbeðinna gagna verður ráðið að þau hafi að geyma greiningar og samantekt upplýsinga sem voru að baki þeim upplýsingum sem voru settar fram í fyrrgreindum töflum frumvarpsins. Að þessu gættu og að virtu efni umbeðinna gagna að öðru leyti hefur úrskurðarnefndin ekki ástæðu til að draga í efa staðhæfingar ráðuneytisins um að gögnin hafi verið útbúin við undirbúning að mótun lagafrumvarpsins.
Að mati úrskurðarnefndar um upplýsingamál verður að telja að öflun og samantekt upplýsinga af því tagi sem umbeðin gögn hafa að geyma og greining á þeim upplýsingum sé jafnan eðlilegur hluti af undirbúningi lagasetningar sem geti haft þýðingu við mat á ólíkum leiðum sem færar séu í þeim efnum, sbr. til hliðsjónar úrskurð nefndarinnar nr. 1244/2025. Þá er það mat nefndarinnar að um sé að ræða gögn sem hafi verið útbúin til undirbúnings þeim málalyktum að endurskoða lög um veiðigjald. Þá hefur nefndin ekki ástæðu til að rengja þá fullyrðingu ráðuneytisins að gögnin hafi verið unnin til eigin nota ráðuneytisins við ritun frumvarpsins og hafi ekki verið afhent öðrum. Að þessu og öðru framangreindu gættu telur úrskurðarnefndin að umbeðin gögn uppfylli skilyrði upplýsingalaga fyrir því að teljast vinnugögn, sbr. 1. mgr. 8. gr. laganna.
Þrátt fyrir að komist hafi verið að þeirri niðurstöðu að umbeðin gögn teljist til vinnugagna í skilningi upplýsingalaga getur engu að síður komið til afhendingar þeirra ef ákvæði 3. mgr. 8. gr. upplýsingalaga á við um þau. Í ákvæðinu er mælt fyrir um að þrátt fyrir 5. tölul. 6. gr. beri að afhenda vinnugögn ef:
1. þar kemur fram endanleg ákvörðun um afgreiðslu máls,
2. þar koma fram upplýsingar sem er skylt að skrá skv. 1. mgr. 27. gr.,
3. þar koma fram upplýsingar um atvik máls sem ekki koma annars staðar fram,
4. þar kemur fram lýsing á vinureglum eða stjórnsýsluframkvæmd á viðkomandi sviði.
Að mati úrskurðarnefndar um upplýsingamál verður að telja að umbeðin gögn hafi ekki að geyma endanlega ákvörðun um afgreiðslu máls. Þá er hvorki í gögnunum að finna upplýsingar sem skylt er að skrá samkvæmt 1. mgr. 27. gr. upplýsingalaga né lýsing á vinnureglum eða stjórnsýsluframkvæmd á viðkomandi sviði. Verður því að telja að atvinnuvegaráðuneytinu sé ekki skylt að afhenda umbeðin gögn á grundvelli 1., 2. eða 4. tölul. 3. mgr. 8. gr. upplýsingalaga.
Við mat á því hvort í gögnunum komi fram upplýsingar um atvik máls sem ekki koma annars staðar fram er rétt að líta til athugasemda við 3. mgr. 8. gr. í greinargerð með frumvarpi því sem varð að upplýsingalögum en þar segir:
Með þessu orðalagi er einkum vísað til upplýsinga um mikilvægar staðreyndir máls sem af einhverjum ástæðum er ekki að finna annars staðar en kunna að hafa haft áhrif á ákvörðunartöku. Rökin að baki þessari reglu eru einkum þau að slíkar upplýsingar geti verið ómissandi til skýringar á ákvörðun og af þeim orsökum sé ekki rétt að undanþiggja þær aðgangi almennings enda þótt þær sé aðeins að finna í vinnuskjölum.
Við mat á því hvort 3. tölul. 3. mgr. 8. gr. upplýsingalaga eigi við um upplýsingar í umbeðnum gögnum er þess að gæta að í drögum að fyrrgreindu frumvarpi var að finna ýmsar upplýsingar, meðal annars um tilefni og nauðsyn lagasetningarinnar og upplýsingar um þær forsendur sem voru lagðar til grundvallar við gerð frumvarpsins. Þá birti atvinnuvegaráðuneytið jafnframt opinberlega skýrslu með greiningu á verðum tiltekinna fisktegunda í Noregi á árunum 2019–2024. Jafnframt afhenti atvinnuvegaráðuneytið kæranda hluta þeirra upplýsinga sem er að finna í því skjali sem er tilgreint undir lið 1 í kafla 1 hér að framan og leiðbeindi honum hvar nálgast mætti upplýsingar um tiltekin önnur atriði.
Að virtum þeim upplýsingum sem kærandi hafði þegar aðgang að verður að mati úrskurðarnefndar um upplýsingamál ekki séð að umbeðin gögn innihaldi upplýsingar sem séu ómissandi til skýringar á ákvarðanatöku ráðuneytisins. Að þessu og öðru framangreindu gættu verður að leggja til grundvallar að umbeðin gögn innihaldi ekki upplýsingar um atvik máls sem ekki komi annars staðar fram í skilningi 3. tölul. 3. mgr. 8. gr. upplýsingalaga.
Samkvæmt öllu framangreindu telur úrskurðarnefndin að ráðuneytinu hafi verið heimilt að takmarka aðgang kæranda að umbeðnum gögnum. Verður ákvörðun atvinnuvegaráðuneytisins því staðfest.
Úrskurðarorð
Ákvörðun atvinnuvegaráðuneytis, dags. 11. apríl 2025, að synja beiðni kæranda, Samtaka fyrirtækja í sjávarútvegi, er staðfest.
Trausti Fannar Valsson, formaður
Hafsteinn Þór Hauksson
Sigríður Árnadóttir