1385/2026. Úrskurður frá 15. september 2026
Hinn 15. september 2026 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð nr. 1385/2026 í máli ÚNU 26030017.
Kæra og málsatvik
Með erindi, dags. 30. mars 2026, kærði […] til úrskurðarnefndar um upplýsingamál ákvörðun Fiskistofu að synja beiðni hans um aðgang að gögnum.
Með erindi til Fiskistofu og fleiri stjórnvalda, dags. 10. febrúar 2026, óskaði kærandi eftir daglegum DCA-skeytum færeyskra og norskra línuveiðiskipa með öllum upplýsingum, þegar skipin væru í íslenskri landhelgi. Ósk kæranda væri að fá afladagbókarupplýsingar (hnit og veiði) um alla veiðidaga á bak við hverja löndun. Hann óskaði helst eftir gögnum frá árinu 2014 fram til dagsetningar beiðninnar, en að minnsta kosti frá árinu 2020.
Með erindi til Fiskistofu, dags. 12. febrúar 2026, tók kærandi fram að hann hefði fundið allar dagskýrslur norskra línuveiðiskipa. Beiðni kæranda næði nú aðeins til upplýsinga um færeysk línuveiðiskip, að minnsta kosti síðustu fimm ár.
Hinn 2. mars 2026 synjaði Fiskistofa beiðninni með vísan til 2. gr. reglugerðar nr. 307/2023, þar sem kveðið væri á um að aflaupplýsingar skuli vera trúnaðarmál, sbr. 5. gr. laga nr. 22/1998, og 9. gr upplýsingalaga, nr. 140/2012, þar sem gögnin hefðu að geyma upplýsingar um mikilvæga virka fjárhags- eða viðskiptahagsmuni eigenda eða útgerðaraðila þeirra skipa sem gögnin fjölluðu um. Þá kom fram að þótt DCA-skeyti kynnu að vera aðgengileg eða opinber á grundvelli erlendra réttarreglna breytti það því ekki að aðgangur að gögnunum sætti takmörkunum samkvæmt íslenskum lögum. Því væri Fiskistofu óheimilt að afhenda gögnin.
Málsmeðferð
Kæran var kynnt Fiskistofu með erindi, dags. 31. mars 2026, og stofnuninni gefinn kostur á að koma á framfæri umsögn um kæruna. Þá var þess óskað að Fiskistofa afhenti úrskurðarnefnd um upplýsingamál þau gögn sem kæran varðar, ef þau lægju fyrir hjá stofnuninni.
Umsögn Fiskistofu barst úrskurðarnefndinni hinn 28. apríl 2026. Í umsögninni kom fram að Fiskistofa liti svo á að kæra í málinu varðaði DCA-skeyti færeyskra línuveiðiskipa. DCA-skeyti væru rafrænar tilkynningar um afla og athafnir samkvæmt 5. gr. reglugerðar um rafrænar skeytasendingar, upplýsingagjöf og rafræn afladagbókarskil erlendra fiskiskipa í efnahagslögsögu Íslands, nr. 1170/2013. Fiskistofa hefði synjað beiðni kæranda með vísan til 2. gr. reglugerðar um stafræna skráningu og skil aflaupplýsinga, nr. 307/2023, sbr. 5. gr. laga um veiðar og vinnslu erlendra skipa í fiskveiðilandhelgi Íslands, nr. 22/1998, og 9. gr. upplýsingalaga.
Þá kom fram í umsögninni að Fiskistofa teldi óljóst hvort upplýsingarnar væru fyrirliggjandi hjá stofnuninni í skilningi 5. gr. upplýsingalaga. Til þess að nálgast upplýsingarnar þyrfti að hanna fyrirspurn í gagnagrunn Fiskistofu þar sem upplýsingarnar væru geymdar eftir að þær væru framsendar frá vaktstöð siglinga.
Fiskistofa hefði útbúið nýja framsetningu á upplýsingunum þannig að þær upplýsingar sem kæran lyti að kæmu fram. Þannig fylgdi umsögn Fiskistofu til úrskurðarnefndarinnar afrit af töflureiknisskjali, afhent í trúnaði, sem útbúið hefði verið vegna kærunnar með upplýsingum úr gagnagrunni um afla og veiðar færeyskra línuveiðiskipa á tímabilinu frá 15. maí 2014 til 20. apríl 2026, þar á meðal upplýsingum úr DCA-skeytum.
Umsögn Fiskistofu var kynnt kæranda með erindi, dags. 29. apríl 2026, og honum gefinn kostur á að koma á framfæri frekari athugasemdum. Í athugasemdum kæranda, dags. 30. apríl 2026, kom fram að markmið kærunnar væri að vekja athygli á íslensku regluverki. Vonir stæður til að Fiskistofa gæti einn daginn birt reglulega á vef stofnunarinnar upplýsingar á borð við þær sem óskað væri eftir.
Óþarft er að rekja frekar það sem fram kemur í gögnum málsins, sbr. 31. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993. Úrskurðarnefndin hefur tekið mið af öllum gögnum málsins við úrlausn þess.
Niðurstaða
Mál þetta varðar beiðni kæranda um daglegar afla- eða athafnatilkynningar færeyskra línuveiðiskipa, þ.e. DCA-skeyti, þegar þau hefðu verið að veiðum í íslenskri fiskveiðilandhelgi, frá árinu 2014 fram til þess dags sem beiðnin væri sett fram. Fiskistofa hafnaði beiðninni með vísan til þess að upplýsingar af þessu tagi væru trúnaðarupplýsingar bæði samkvæmt reglugerð um stafræna skráningu og skil aflaupplýsinga og upplýsingalögum. Þá væri jafnframt óljóst hvort upplýsingarnar teldust liggja fyrir í skilningi upplýsingalaga.
Samkvæmt 1. mgr. 5. gr. upplýsingalaga, nr. 140/2012, er skylt, ef þess er óskað, að veita almenningi aðgang að fyrirliggjandi gögnum sem varða tiltekið mál, með þeim takmörkunum sem greinir í 6.–10. gr. laganna. Sama gildir þegar óskað er aðgangs að tilteknum fyrirliggjandi gögnum. Ekki er þó skylt að útbúa ný skjöl eða önnur gögn í ríkari mæli en leiðir af 3. mgr. ákvæðisins.
Við meðferð málsins hjá úrskurðarnefndinni útbjó Fiskistofa töflureiknisskjal vegna kærunnar með upplýsingum úr gagnagrunni um afla og veiðar færeyskra línuveiðiskipa á tímabilinu frá 15. maí 2014 til 20. apríl 2026. Í skjalinu eru upplýsingar m.a. um dag- og tímasetningar, skip, fánaríki, tegund og magn afla, staðsetningu og tímalengd veiða, veiðarfæri og veiðisvæði. Skjalið hefur þannig að geyma að verulegu leyti þær upplýsingar sem beiðni kæranda laut að. Þar sem töflureiknisskjalið liggur nú fyrir og Fiskistofa hefur tekið efnislega afstöðu til aðgangs að þeim upplýsingum sem þar koma fram tekur úrskurðarnefndin afstöðu Fiskistofu til aðgangs að skjalinu til endurskoðunar. Ekki er nauðsynlegt að taka afstöðu til þess í úrskurði þessum hvort Fiskistofu hafi verið skylt að útbúa skjalið samkvæmt upplýsingalögum.
Samkvæmt 5. gr. laga um veiðar og vinnslu erlendra skipa í fiskveiðilandhelgi Íslands, nr. 22/1998, gilda ákvæði laga og reglugerða sem gilda um veiðar íslenskra skipa í fiskveiðilandhelginni, ef ekki er um annað samið í milliríkjasamningi. Fiskistofa vísar til 2. gr. reglugerðar um stafræna skráningu og skil á aflaupplýsingum, nr. 307/2023, til stuðnings ákvörðun sinni um að synja beiðni kæranda um aðgang að umbeðnum upplýsingum. Í ákvæðinu segir:
Upplýsingar sem skráðar eru samkvæmt 3. gr. skulu nýtast í vísindalegum tilgangi fyrir Hafrannsóknastofnun, rannsókna- og ráðgjafarstofnun hafs og vatna, sem eftirlitsgögn fyrir Fiskistofu og Landhelgisgæslu og til annarra verkefna sem varða stjórnun fiskveiða. Hafrannsóknastofnun er heimilt að veita öðrum rannsóknaraðilum aðgang að gögnunum sem ekki eru rekjanleg til einstakra skipa til vísindarannsókna er varða stjórn fiskveiða. Að öðru leyti skulu upplýsingarnar vera trúnaðarmál milli ofangreindra aðila.
Reglugerð nr. 307/2023 gildir samkvæmt 1. gr. hennar um skráningu, form og skil aflaupplýsinga íslenskra skipa. Um rafrænar skeytasendingar og upplýsingagjöf erlendra fiskiskipa í íslenskri efnahagslögsögu fer hins vegar samkvæmt reglugerð nr. 1170/2013, sem tekur samkvæmt viðauka 1 meðal annars til færeyskra fiskiskipa. Samkvæmt 5. gr. þeirrar reglugerðar skulu þau senda daglegar tilkynningar um afla og athafnir, DCA, með þeim upplýsingum sem tilgreindar eru í viðaukum 2.1 og 2.3 reglugerðarinnar.
Í 2. málsl. 3. mgr. 4. gr. upplýsingalaga segir að almenn ákvæði laga um þagnarskyldu takmarki ekki rétt til aðgangs að gögnum samkvæmt lögunum. Andspænis slíkum ákvæðum eru sérstök þagnarskylduákvæði þar sem upplýsingar þær, sem þagnarskyldan tekur til, eru sérgreindar. Með gagnályktun frá 2. málsl. 3. mgr. 4. gr. upplýsingalaga hefur verið á því byggt að sérstök þagnarskylduákvæði geti takmarkað rétt til aðgangs að gögnum samkvæmt upplýsingalögum.
Í athugasemdum við 4. gr. í frumvarpi því er varð að gildandi upplýsingalögum er áréttað að sérákvæði um þagnarskyldu sem fram koma í stjórnvaldsfyrirmælum takmarki ekki aðgang að upplýsingum samkvæmt frumvarpinu, nema slík þagnarskylduákvæði eigi sér sérstaka og skýra lagastoð. Ákvæði, sem t.d. veiti ráðherra almenna heimild til þess að setja nánari fyrirmæli um framkvæmd laga í reglugerð, nægi því ekki.
Reglugerð nr. 307/2023 er sett með stoð í 4. mgr. 9. gr. laga um umgengni um nytjastofna sjávar, nr. 57/1996. Í ákvæðinu segir:
Skipstjórnarmenn veiðiskipa, sem hafa veiðileyfi í atvinnuskyni samkvæmt lögum um stjórn fiskveiða, eða sérveiðileyfi, skulu senda aflaupplýsingar stafrænt til Fiskistofu áður en veiðiferð lýkur. Ráðherra skal með reglugerð kveða nánar á um þær upplýsingar sem skal skrá, og form þeirra og skil til Fiskistofu. Þá er skipstjórum skipa sem vinna afla um borð skylt að skrá upplýsingar um vinnslu aflans á því formi sem Fiskistofa samþykkir.
Að mati úrskurðarnefndarinnar hefur 4. mgr. 9. gr. laga nr. 57/1996 ekki að geyma nægjanlega skýra heimild til að mæla í reglugerð fyrir um þagnarskyldu sem takmarki upplýsingarétt samkvæmt upplýsingalögum. Að því virtu telur nefndin að ákvæði 2. gr. reglugerðar nr. 307/2023, sem kveður á um að umbeðnar upplýsingar skuli vera trúnaðarmál, feli ekki í sér sérstaka þagnarskyldu sem gangi framar ákvæðum upplýsingalaga.
Afstaða Fiskistofu til synjunar aðgangs að því gagni sem stofnunin bjó til í tilefni af kæru til nefndarinnar er reist á síðari málslið 9. gr. upplýsingalaga, þar sem mælt er fyrir um að óheimilt sé að veita aðgang að gögnum sem varði mikilvæga virka fjárhags- eða viðskiptahagsmuni fyrirtækja eða annarra lögaðila.
Í athugasemdum um 9. gr. með frumvarpinu sem varð að upplýsingalögum, nr. 140/2012, kemur fram:
Óheimilt er að veita almenningi aðgang að gögnum um mikilvæga fjárhags- eða viðskiptahagsmuni fyrirtækja og annarra lögaðila. Þannig er óheimilt að veita upplýsingar um atvinnu-, framleiðslu- og viðskiptaleyndarmál eða viðkvæmar upplýsingar um rekstrar- eða samkeppnisstöðu svo og aðra mikilvæga viðskiptahagsmuni. Hér skiptir miklu að lagt sé mat á tilvik hverju sinni með hliðsjón af hagsmunum þess lögaðila sem upplýsingar varða. Við matið þarf almennt að vega saman hagsmuni viðkomandi lögaðila af því að upplýsingum sé haldið leyndum gagnvart þeim mikilvægu hagsmunum að upplýsingar um ráðstöfun opinberra hagsmuna séu aðgengilegar almenningi. Þegar lögaðilar gera samninga við opinbera aðila, þar sem ráðstafað er opinberum hagsmunum, getur þetta sjónarmið haft mikið vægi við ákvörðun um aðgang að upplýsingum.
Við beitingu síðari málsliðar 9. gr. gera upplýsingalög ráð fyrir að metið sé hvort upplýsingar varði svo mikilvæga fjárhags- eða viðskiptahagsmuni fyrirtækja eða annarra lögaðila að ætla megi að þær séu til þess fallnar að valda þeim tjóni, verði þær gerðar opinberar. Við framkvæmd slíks mats verður að líta til þess hversu mikið tjónið geti orðið og hversu líklegt það sé að tjón verði ef aðgangur væri veittur að upplýsingunum. Enn fremur verður að líta til eðlis upplýsinganna, framsetningar þeirra og aldurs, svo og hvaða þýðingu þær hafa fyrir þann lögaðila sem um ræðir á þeim tíma er matið fer fram.
Þegar allt þetta hefur verið virt verður að meta hvort vegi þyngra, hagsmunir viðkomandi lögaðila af því að upplýsingunum sé haldið leyndum eða þeir hagsmunir sem meginreglu upplýsingalaga um upplýsingarétt almennings er ætlað að tryggja.
Að mati Fiskistofu getur umrætt skjal varðað fjárhags- og viðskiptahagsmuni eiganda og útgerðaraðila hlutaðeigandi skipa, þar sem það hefur meðal annars að geyma upplýsingar um staðsetningu, aflasamsetningu, gerð veiðarfæra og tíma þeirra í sjó. Þrátt fyrir að upplýsingarnar séu komnar til ára sinna gefi þær innsýn í hvar og hvernig best sé að haga veiðum.
Af gögnum málsins verður ekki ráðið, þótt Fiskistofa hafi vísað til 9. gr. upplýsingalaga til stuðnings synjun beiðni kæranda, að stofnunin hafi framkvæmt það mat sem leiðir af ákvæðinu að skuli fara fram. Þannig liggur ekki fyrir að stofnunin hafi t.d. afmarkað þá lögaðila sem ættu hagsmuni af að gögnin yrðu ekki afhent, hversu líklegt það væri að þeir yrðu fyrir tjóni vegna afhendingar gagnanna, og hvort mögulegt væri að afhenda gagnið að hluta, sbr. 3. mgr. 5. gr. upplýsingalaga, ef niðurstaðan væri að hluti upplýsinganna félli undir 9. gr. upplýsingalaga. Eins og mál þetta er vaxið telur úrskurðarnefndin ekki vera forsendur fyrir að nefndin framkvæmi þetta mat á fyrsta stjórnsýslustigi.
Verður því beiðni kæranda vísað til Fiskistofu til nýrrar meðferðar og afgreiðslu. Við hina nýju meðferð ber stofnuninni að taka afstöðu m.a. til aðgangs að því töflureiknisskjali sem útbúið var við meðferð þessa máls, með hliðsjón af þeim sjónarmiðum sem að framan hafa verið rakin, og eftir atvikum til annarra atriða sem beiðni kæranda tók til.
Úrskurðarorð
Ákvörðun Fiskistofu, dags. 2. mars 2026, um synjun á beiðni kæranda, […], dags. 10. febrúar 2026, eins og hún var afmörkuð og nánar skýrð 12. febrúar 2026, er felld úr gildi. Beiðni kæranda er vísað til Fiskistofu til nýrrar meðferðar og afgreiðslu.
Trausti Fannar Valsson, formaður
Hafsteinn Þór Hauksson
Sigríður Árnadóttir