1386/2026. Úrskurður frá 15. september 2026
Hinn 15. september 2026 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð nr. 1386/2026 í máli ÚNU 26050010.
Kæra og málsatvik
Hinn 13. maí 2026 kærði […] til úrskurðarnefndar um upplýsingamál ákvörðun Sveitarfélagsins Árborgar að synja beiðni hennar um aðgang að gögnum.
Með erindi, dags. 9. apríl 2026, óskaði kærandi eftir milliuppgjöri og fjárhagstölum fyrir árið 2026, út febrúarmánuð, sem lögð hefðu verið fram á fundi bæjarráðs Árborgar sama dag. Daginn eftir synjaði sveitarfélagið beiðninni á þeim grunni að gögnin teldust vinnugögn samkvæmt upplýsingalögum, þar sem milliuppgjörið væri ekki endanlegt og afstemmt. Í opnu bókhaldi á vef sveitarfélagsins væri hins vegar að finna alla ársreikninga sveitarfélagsins og fjárhagsáætlanir. Kærandi kveðst ósammála þeirri afstöðu sveitarfélagsins að um vinnugögn sé að ræða, enda hafi gögnin verið lögð fram á fundi bæjarráðs og fengið málsnúmer.
Málsmeðferð
Kæran var kynnt Sveitarfélaginu Árborg 15. maí 2026 og kostur gefinn á að koma á framfæri umsögn um kæruna. Þá var þess óskað að sveitarfélagið afhenti úrskurðarnefnd um upplýsingamál þau gögn sem kæran varðar.
Umsögn sveitarfélagsins barst úrskurðarnefndinni hinn 8. júní 2026. Umsögninni fylgdu fjögur skjöl sem sveitarfélagið teldi að heyrðu undir beiðni kæranda:
1. „Útskýringar á frávikum febrúar 2026“
2. „Uppáskriftareikninga feb 2026“
3. „Frávik febrúar niður á deildir 2026“
4. „Frávik febrúar 2026“
Í umsögninni kemur fram að gögnin sem málið varða uppfylli öll skilyrði vinnugagna í skilningi upplýsingalaga. Gögnin hafi verið útbúin af starfsmanni fjármáladeildar sveitarfélagsins. Þau séu ekki hluti af endanlega afstemmdum rekstrar- og efnahagsreikningi heldur ófullgerð vinnugögn; því sé ekki hægt að byggja á þeim við neina formlega ákvarðanatöku. Tilgangur með gögnunum hafi eingöngu verið sá að vera innanhúss vinnugögn til að fylgjast með þróun fjárhagsstærða. Þá hafi gögnin alfarið verið rituð og sett saman innanhúss af starfsmanni fjármáladeildar sveitarfélagsins, ekki af utanaðkomandi sérfræðingum eða verktökum. Gögnin hafi verið lögð fram á fundi bæjarráðs sem liður í innri starfsemi og stjórnun sveitarfélagsins. Bæjarráð og bæjarstjórn heyri til innra skipulags sveitarfélagsins og því feli kynning eða afhending vinnugagna til kjörinna fulltrúa ekki í sér afhendingu til utanaðkomandi. Gögnunum hafi ekki verið dreift eða þau afhent út fyrir stjórnsýslu sveitarfélagsins.
Þá eigi 3. mgr. 8. gr. upplýsingalaga, nr. 140/2012, ekki við í málinu; gögnin hafi ekki verið endanlega afstemmd og sýni því ekki raunverulega efnahagslega stöðu. Því hafi ekki verið byggt á þeim við ákvarðanir eða úrlausnir mála í bæjarráði eða bæjarstjórn. Upplýsingar um raunveruleg og endanleg fjármál sveitarfélagsins komi fram í öðrum opinberum gögnum, einkum ársreikningum og opnu bókhaldi sveitarfélagsins sem aðgengilegt sé almenningi.
Umsögn sveitarfélagsins var kynnt kæranda með erindi, dags. 8. júní 2026, og honum gefinn kostur á að koma á framfæri frekari athugasemdum. Þær bárust sama dag.
Með erindi, dags. 18. ágúst 2026, óskaði úrskurðarnefndin eftir nánari útskýringum á þeim gögnum sem sveitarfélagið teldi að féllu undir beiðni kæranda og afhent höfðu verið samhliða umsögn til nefndarinnar. Svör sveitarfélagsins bárust hinn 26. ágúst 2026. Í þeim kemur í fyrsta lagi fram að „Frávik febrúar niður á deildir 2026“ og „Frávik febrúar 2026“ séu fjárhagsupplýsingar um frávik deilda eða sviða. Gögnin gefi ákveðna sýn á rekstur sveitarfélagsins en séu ekki nærri því eins nákvæm og sex mánaða milliuppgjörið eða ársreikningur. Gögnin bjóði því upp á rangtúlkun á niðurstöðum. Þá komi í þeim fram frávik deilda og sviða sem í sumum tilvikum sé unnt að tengja við tiltekna starfsmenn.
Í öðru lagi kemur fram að „Uppáskriftareikninga feb 2026“ sýni þá reikninga sem ekki séu samþykktir fyrir viðkomandi tímabil. Skjalið sé einnig notað til að kanna hvort sömu starfsmenn vanræki reglulega uppáskrift reikninga og þar komi fram nöfn þeirra. Skjalinu sé aðeins ætlað að vera hliðsjónargagn en ekki opinbert skjal fyrir almenning. Í þriðja lagi sé skjalið „Útskýringar á frávikum febrúar 2026“ hliðsjónarskjal sem sé hugsað fyrir þá í bæjarstjórn sem ekki séu vanir að lesa úr tölulegum upplýsingum. Gögnin innihaldi skriflegar og ítarlegri upplýsingar um svið, deildir, reikninga o.fl. sem í sumum tilvikum sé unnt að tengja við tiltekna starfsmenn, fyrirtæki, einstaklinga eða mál.
Óþarft er að rekja frekar það sem fram kemur í gögnum málsins með vísan til 31. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Úrskurðarnefndin hefur haft hliðsjón af öllum gögnum málsins við úrlausn þess.
Niðurstaða
Í máli þessu er deilt um rétt kæranda til aðgangs að gögnum í vörslu Sveitarfélagsins Árborgar. Beiðni kæranda var um milliuppgjör og fjárhagstölur fyrir árið 2026, út febrúarmánuð. Ákvörðun sveitarfélagsins að hafna beiðninni var byggð á því að gögnin væru vinnugögn samkvæmt upplýsingalögum.
Þau gögn sem sveitarfélagið hefur afmarkað beiðnina við eru í fyrsta lagi skjalið „Útskýringar á frávikum febrúar 2026“, sem hefur að geyma skriflegar skýringar á frávikum og breytingum frá fyrri mánuði. Í öðru lagi er skjalið „Uppáskriftareikninga feb 2026“, sem er yfirlit úr bókhaldskerfi yfir reikninga sem ekki höfðu verið samþykktir fyrir viðkomandi tímabil. Í þriðja lagi er skjalið „Frávik febrúar niður á deildir 2026“, sem hefur að geyma rauntölur ársins 2026 út febrúarmánuð, samanburðartölur samkvæmt mánaðaráætlun ársins 2026 að teknu tilliti til viðauka og mismun þar á milli, sundurliðað eftir deildum. Í fjórða lagi er skjalið „Frávik febrúar 2026“, sem hefur að geyma sams konar yfirlit eftir málaflokkum og sjóðum, auk upplýsinga um tólf mánaða áætlun.
Samkvæmt 5. tölul. 6. gr. upplýsingalaga, nr. 140/2012, tekur réttur almennings til aðgangs að gögnum ekki til vinnugagna. Hugtakið vinnugagn er skilgreint í 1. mgr. 8. gr. upplýsingalaga en samkvæmt málsgreininni eru vinnugögn þau gögn sem stjórnvöld eða aðrir aðilar samkvæmt I. kafla laganna hafa ritað eða útbúið til eigin nota við undirbúning ákvörðunar eða annarra lykta máls. Í síðari málslið málsgreinarinnar er tekið fram að gögn teljist ekki lengur til vinnugagna hafi þau verið afhent öðrum, nema afhending hafi verið til eftirlitsaðila á grundvelli lagaskyldu.
Í athugasemdum við 8. gr. með frumvarpinu sem varð að upplýsingalögum, nr. 140/2012, segir um 1. mgr. að stjórnvöldum sé falið að taka ýmsar matskenndar ákvarðanir og móta tillögur um áætlanir eða aðrar aðgerðir. Eins geti verið að stjórnvöld þurfi að undirbúa ýmsar aðrar ákvarðanir, svo sem um samninga við einkaaðila. Oft geymi lög ekki að öllu leyti þau skilyrði sem þurfi að fullnægja svo slíkar ákvarðanir verði teknar, eða þau sjónarmið eða markmið sem að skuli stefnt. Þegar stjórnvöld standi frammi fyrir slíkum verkefnum verði þau iðulega að vega og meta ólík sjónarmið og velja svo á hvaða grundvelli úr málinu skuli leyst. Af því leiði að það taki einatt einhvern tíma að móta afstöðu til fyrirliggjandi mála og á því tímabili kunni ólík sjónarmið að hafa mismunandi vægi og breytast, t.d. ef fram komi nýjar upplýsingar. Í athugasemdunum er tekið fram að gögn sem til verði í slíku ferli þurfi ekki að endurspegla réttilega að hvaða niðurstöðu sé stefnt. Því sé eðlilegt að stjórnvöldum sé heimilt að hafna aðgangi að þeim þótt stjórnvöldum sé einnig á grundvelli reglunnar um aukinn aðgang að gögnum heimilt að afhenda slík gögn, standi reglur um þagnarskyldu því ekki í vegi.
Í athugasemdum við 8. gr. kemur enn fremur fram að til þess að skjal teljist vinnuskjal þurfi þremur skilyrðum að vera fullnægt. Gagn þurfi að vera undirbúningsgagn í reynd, það skuli hafa verið útbúið eða ritað af starfsmönnum stjórnvaldsins sjálfs og það megi ekki hafa verið afhent öðrum.
Úrskurðarnefndin hefur kynnt sér gögnin sem málið varðar. Gögnin voru útbúin af fjármáladeild sveitarfélagsins í tengslum við yfirferð bæjarráðs á fjárhagsstöðu sveitarfélagsins út febrúar 2026. Gögnin voru lögð fram á fundi bæjarráðs hinn 9. apríl 2026. Af fundargerðum bæjarráðs Sveitarfélagsins Árborgar verður ráðið að milliuppgjör hafi verið lögð fyrir ráðið mánaðarlega á árinu 2026.
Af efni gagnanna og skýringum sveitarfélagsins er ljóst að gögnin hafi verið sérstaklega tekin saman til að gera bæjarráði kleift að sinna því hlutverki sínu að yfirfara rekstur sveitarfélagsins, þ.m.t. að kanna frávik og reikninga sem ekki höfðu verið samþykktir, og meta hvort þörf væri á frekari skýringum, leiðréttingum eða annarri eftirfylgni. Því til stuðnings má vísa til þess að í skýringaskjalinu kemur t.d. fram að óskað verði frekari skýringa vegna frávika á launaliðum hjá tilgreindri deild. Þá kveður sveitarfélagið að yfirlitið yfir uppáskriftarreikninga hafi verið notað til að hafa eftirlit með því hvort uppáskrift reikninga hefði ítrekað dregist hjá sömu starfsmönnum. Gögnin voru sérstaklega tekin saman sem grundvöllur þessarar yfirferðar og eftirfylgni sem af henni kynni að leiða. Að mati nefndarinnar teljast gögnin því undirbúningsgögn í reynd í skilningi 1. mgr. 8. gr. upplýsingalaga.
Að mati nefndarinnar fól afhending gagnanna til bæjarráðs ekki í sér afhendingu til annarra í skilningi 1. mgr. 8. gr. upplýsingalaga, enda er bæjarráð fastanefnd sveitarstjórnar og fékk gögnin afhent til að sinna lögbundnu hlutverki sínu við fjármálastjórn sveitarfélagsins. Þá hefur það enga þýðingu fyrir mat á hvort gagn teljist vinnugagn hvort það hafi verið skráð í málaskrá eða því úthlutað tilteknu málsnúmeri.
Þar sem gögnin teljast vinnugögn ber að taka afstöðu til þess hvort engu að síður skuli afhenda þau samkvæmt 3. mgr. 8. gr. upplýsingalaga. Í gögnunum kemur hvorki fram endanleg ákvörðun um afgreiðslu máls né lýsing á vinnureglum eða stjórnsýsluframkvæmd. Þá koma ekki fram upplýsingar í gögnunum sem skylt var að skrá samkvæmt 1. mgr. 27. gr. laganna.
Varðandi það hvort í gögnunum komi fram upplýsingar um málsatvik sem ekki komi annars staðar fram telur nefndin að þótt gögnin hafi að geyma tölulegar upplýsingar um rekstur, frávik og reikninga sem ekki höfðu verið samþykktir, auk skýringa á tilteknum frávikum, komi ekki fram í gögnunum mikilvægar staðreyndir sem skýri forsendur tiltekinnar ákvörðunar eða annarra lykta máls. Verður því ekki talið að 3. tölul. 3. mgr. 8. gr. upplýsingalaga eigi við um gögnin.
Að þessu virtu telur úrskurðarnefndin að gögnin sem hafnað var að afhenda kæranda séu vinnugögn samkvæmt upplýsingalögum og að Sveitarfélaginu Árborg hafi verið heimilt að takmarka aðgang kæranda að þeim. Ákvörðun sveitarfélagsins verður því staðfest.
Í hinni kærðu ákvörðun var ekki tekin afstaða til þess hvort veita bæri kæranda aðgang að gögnunum í ríkari mæli en skylt er samkvæmt lögunum, sbr. 2. mgr. 11. gr. upplýsingalaga. Var ákvörðunin að þessu leyti ekki í samræmi við ákvæðið. Nefndin beinir því til sveitarfélagsins að gæta framvegis að fyrirmælum upplýsingalaga að þessu leyti.
Úrskurðarorð
Ákvörðun Sveitarfélagsins Árborgar, dags. 10. apríl 2026, að hafna beiðni kæranda, […], er staðfest.
Trausti Fannar Valsson, formaður
Hafsteinn Þór Hauksson
Sigríður Árnadóttir