Stjórnsýslukæra vegna ákvörðunar Heilbrigðiseftirlits Garðabæjar, Hafnarfjarðar, Kópavogs, Mosfellsbæjar og Seltjarnarness um útgáfu starfsleyfis

Fimmtudaginn, 22. október 2026, var í 
atvinnuvegaráðuneytinu kveðinn upp svohljóðandi úrskurður:

 

Stjórnsýslukæra

Með bréfi dags. 13. nóvember 2025 bar A fram kæru f.h. X (kæranda) vegna ákvörðunar Heilbrigðiseftirlits Garðabæjar, Hafnarfjarðar, Kópavogs, Mosfellsbæjar og Seltjarnarness (heilbrigðiseftirlitsins) þann 13. ágúst 2025 um að binda veitingu starfsleyfis nánar tilgreindum skilyrðum.

Stjórnsýslukæran er byggð á 1. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og barst innan kærufrests.

Kröfur

Þess er krafist að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi að hluta til, annars vegar hvað varðar það orðalag hinnar kærðu ákvörðunar að nota hugtakið „vöruhótel“ um starfsemi kæranda, en hins vegar varðandi það skilyrði leyfisveitingarinnar að geymsla og afgreiðsla drykkjarvöru fyrir hönd annarra aðila sé háð því að viðkomandi aðilar hafi gilt starfsleyfi fyrir markaðssetningu matvæla.

Þess er einnig krafist að ráðuneytið taki afstöðu til málshraða málsmeðferðar heilbrigðiseftirlitsins.

Málsatvik og ágreiningsefni málsins

Tildrög málsins má rekja til þess er kærandi sótti um starfsleyfi fyrir húsnæði í byrjun júlí 2024. Kærandi er einkahlutafélag starfandi á sviði heildverslunar. Félagið starfar einkum í samstarfi við félagið Y sem rekur netverslun með áfengi undir merkjum Z. Þann 10. júlí 2024 fór heilbrigðiseftirlitið í úttekt vegna umsóknar kæranda.

Þann 17. september 2024 sendi heilbrigðiseftirlitið fyrirspurn til Matvælastofnunar. Varðaði hún starfsleyfi kæranda og hvort netsala á vegum Y væri háð starfsleyfi heilbrigðisnefndar. Svar Matvælastofnunar barst þann 2. október 2024, en í því kom fram að netsala matvæla væri háð leyfi heilbrigðisnefndar. Kærandi væri umsóknaraðili og þar sem einhver þyrfti að vera ábyrgur fyrir dreifingu vörunnar ætti umsókn kæranda að gilda bæði um lager og dreifingu frá húsnæði kæranda.

Þann 7. nóvember 2024 sendi heilbrigðiseftirlitið erindi með tölvupósti til lögreglunnar á höfuðborgarsvæðinu. Í erindinu kom fram að það væri túlkun heilbrigðiseftirlitsins að innflutningur og dreifing matvöru væru leyfisskyld samkvæmt 1. mgr. 9. gr. laga nr. 93/1995, um matvæli og þar af leiðandi bæri Y, sem væri að sögn kæranda söluaðili til neytenda í gegnum netsölu, að sækja um starfsleyfi til heilbrigðiseftirlitsins þar sem það bæri ábyrgð á dreifingu til neytenda. Í þeirri starfsemi sem starfrækt væri á léni Z væri reikningur gefinn út af téðu fyrirtæki. Það væri ekki skráð hjá Skattinum þrátt fyrir að vera komið með íslenska kennitölu. Reikningar frá fyrirtækinu væru hins vegar skráðir með virðisaukaskattsnúmeri kæranda. Það væri því mat heilbrigðiseftirlitsins að báðir aðilar, kærandi og Y, brytu þar með ákvæði laga nr. 86/2011, um verslun með áfengi og tóbak, þar sem það væru í reynd ekki erlendir söluaðilar sem stæðu fyrir sölu, heldur téð íslensk fyrirtæki.

Af framlögðum málsgögnum fæst ráðið að fyrirsvarsmaður kæranda sótti um starfsleyfi fyrir smásölu matvæla fyrir hönd Y þann 27. nóvember 2024. Með tölvupósti þann 5. desember 2024 sendi heilbrigðiseftirlitið erindi á fyrirsvarsmann kæranda þar sem fram kom að umsókn hans um starfsleyfi fyrir smásölu matvæla, þ.e. áfengis- og gosdrykkja, væri móttekin. Líkt og fram hefði komið væri samkomulag milli kæranda og Y um að geyma matvælin í lagerhúsnæði kæranda. Því var óskað eftir upplýsingum um birgja sem Y keypti matvæli af, verklag rekjanleika og vörumóttöku, verklag fyrir sölustöðvanir og innkallanir og verklag upplýsingagjafar um innihaldsefni, þ. á m. ofnæmisvalda á sölusíðu.

Svar fyrir hönd Y barst þann 27. desember 2024. Því fylgdu umbeðin gögn auk þess sem fram kom að upplýsingar um innihaldsefni væru settar inn fyrir hverja vöru á sölusíðu þannig að upplýsingar lægju fyrir um magn og innihaldsefni og að ofnæmisvaldar væru feitletraðir. Svaraði heilbrigðiseftirlitið þann 31. janúar 2025 og benti á atriði sem þörf væri á að lagfæra, þ.á m. að bæta við innihaldslýsingum fyrir áfenga drykki og sérmerkja ofnæmis- og óþolsvalda þegar það ætti við. Þann 6. febrúar 2025 barst svar Y þar sem fram kom að bætt hefði verið úr athugasemdum heilbrigðiseftirlitsins. Heilbrigðiseftirlitið svaraði erindinu þann 7. febrúar 2025 og upplýsti um að það gæti afgreitt starfsleyfisumsókn kæranda, X, fyrir heildverslun með áfengi og aðra drykkjarvöru. Hún væri í samræmi við þegar útgefið leyfi til kæranda í öðru húsnæði að því frátöldu að í þessu tilviki væru einnig tilgreindir þeir óáfengu drykkir sem hefðu bæst við starfsemina. Gæti heilbrigðiseftirlitið einnig afgreitt leyfi fyrir Y vegna netsölu drykkjarvöru og myndi það tilgreina í leyfinu hvernig afhending færi fram, þ.e. með milligöngu kæranda í formi geymslu og afgreiðslu frá húsnæði á hans vegum. Sú niðurstaða byggðist á því sem komið hefði fram við rannsókn málsins um að meðhöndlun matvælanna ætti sér stað í húsnæði kæranda og hún skilgreindist sem smásala.

Fyrirsvarsmaður kæranda sendi heilbrigðiseftirlitinu tölvupóst þann 25. febrúar 2025 þar sem hann upplýsti um að Y væri ekki íslenskt félag og væri ekki með starfsemi hérlendis. Félagið starfaði erlendis og seldi áfengi beint til kaupenda í gegnum vefsíðu. Félagið væri ekki með atvinnuhúsnæði eða aðstöðu fyrir starfsemi sína á landinu. Kærandi sé innflutningsaðili og bæri ábyrgð á því að vörur sem félagið flytti inn og seldi uppfylli skilyrði um öryggi matvæla og hefði til þess tilskilin leyfi. Í þeim tilvikum sem Y keypti matvöru af kæranda hér á landi væri hún geymd í húsnæði sem væri á ábyrgð og í eigu kæranda og afgreidd þaðan.

Heilbrigðiseftirlitið svaraði erindinu með tölvupósti þann 27. febrúar 2025 og tók fram að það hefði verið sannreynt að Y keypti matvæli af kæranda og seldi þau áfram beint til neytenda á Íslandi og að allan þann tíma sem umrædd matvæli væru í eigu Y væru þau staðsett í húsnæði kæranda á Íslandi. Því væri nauðsynlegt að starfsemin yrði tengd við skráða kennitölu og heimilisfang á Íslandi, enda væri slíkt nauðsynlegt til að tilgangur leyfisins næðist, m.a. til þess að skilgreina hver bæri ábyrgð á umræddri matvælastarfsemi.

Þann 4. mars 2025 barst kæranda eftirlitsskýrsla rituð í kjölfar eftirlitsúttektar heilbrigðiseftirlitsins þann 8. janúar 2025 þar sem heilbrigðisfulltrúi og sérfræðingur á vegum heilbrigðiseftirlitsins fóru í eftirlitsúttekt í húsnæði kæranda. Í skýrslunni kom fram að kærandi áformaði að starfrækja í húsnæðinu annars vegar heildsölu með áfenga og óáfenga drykkjarvöru og hins vegar afgreiðslu á téðri drykkjarvöru fyrir hönd Y. Vakin væri athygli kæranda á ákvæðum 10. gr. áfengislaga nr. 75/1998, 7. gr. laga nr. 86/2011, um verslun með áfengi og tóbak, og 5. gr. reglugerðar nr. 828/2005, um framleiðslu, innflutning og heildsölu áfengis í atvinnuskyni, í samhengi við afhendingu áfengis.

Samdægurs, þann 4. mars 2025, sendi heilbrigðisfulltrúi erindi á lögregluna á höfuðborgarsvæðinu. Erindinu fylgdi afrit af eftirlitsskýrslu um húsnæði kæranda vegna eftirlits þann 8. janúar 2025. Upplýsti heilbrigðisfulltrúi um að áformað væri að afhending áfengis færi fram af hálfu kæranda fyrir hönd Y í húsnæði kæranda og að heilbrigðiseftirlitið hefði vakið athygli kæranda á nánar tilgreindum ákvæðum löggjafar um áfengi. Í erindinu spurðist heilbrigðisfulltrúi einnig fyrir um það hvort heilbrigðiseftirlitinu væri heimilt að gefa út starfsleyfi fyrir starfsemi Y án þess að tilgreina að það eigi einungis við um dreifingu óáfengrar drykkjarvöru. Ekki er að sjá af gögnum máls að svar hafi borist frá lögreglunni á höfuðborgarsvæðinu.

Hinn 5. mars 2025 ritaði heilbrigðisfulltrúi minnisblað. Í því er lýst að lögreglan á höfuðborgarsvæðinu hefði haft samband við heilbrigðiseftirlitið vegna rannsóknar á smásölu áfengis sumarið 2024. Rannsóknin hefði tengst starfsemi kæranda á annarri starfsstöð, en heilbrigðiseftirlitið hefði veitt kæranda starfsleyfi þar þann 22. desember 2023. Fulltrúar þess hefðu mætt á vettvang á starfsstöðina og fengið staðfest að þar færi fram afhending áfengis beint til neytenda. Þá hefði komið fram að Y, sem væri í eigu sömu aðila og kærandi, keypti áfengið af kæranda og seldi það beint til neytenda í gegnum vef Z. Við rannsókn málsins hefði einnig komið í ljós að kærandi stundaði ekki innflutning, heldur keypti drykkjarvörur einungis frá birgjum á Íslandi. Þá er starfsemi og samstarfi kæranda og Y lýst ítarlega í minnisblaðinu og er því lýst að heilbrigðiseftirlitið teldi að starfsemi Y færi fram á Íslandi, enda væru drykkjarvörurnar staðsettar á Íslandi allan þann tíma sem þær væru í eigu bæði kæranda og Y og því hefði heilbrigðiseftirlitið farið fram á að Y myndi sækja um starfsleyfi fyrir matvælastarfsemi. Það væri ekkert því til fyrirstöðu fyrir Y að fá starfsleyfi fyrir dreifingu óáfengrar drykkjarvöru, en samkvæmt lögreglunni á höfuðborgarsvæðinu væri aðilum öðrum en ÁTVR óheimilt að selja áfengi beint til neytenda. Þá væri einnig mikilvægt að tilgreina ávallt gildissvið starfsleyfa í leyfisskjalinu og samkvæmt venju væri sérstaklega tekið fram þegar um væri að ræða heildsölu eða smásölu áfengis. Í ljósi ofangreinds væri ekki grundvöllur fyrir því að tilgreina dreifingu áfengis í drögum að starfsleyfi fyrir Y, enda væri sá hluti starfseminnar ólöglegur og sætti eftirliti lögreglu.

Hinn 7. mars 2025 sendi heilbrigðiseftirlitið með tölvupósti til fyrirsvarsmanns kæranda drög að starfsleyfi fyrir kæranda ásamt drögum að starfsleyfi fyrir Y. Í þeim kemur fram að leyfið sé veitt „fyrir heildverslun með áfengi og aðra drykkjarvöru“ og að „leyfið sé gefið út með skilyrðum um að ákvæðum gildandi laga og reglugerða um matvæli, hverju sinni, sé fylgt.“ Undir kaflanum „almennar kröfur“ kemur fram að „við reksturinn beri m.a. að fylgja ákvæðum sem fram koma í reglugerð um miðlun upplýsinga um matvæli til neytenda, nr. 1294/2014 og reglugerð um framleiðslu, innflutning og heildsölu áfengis í atvinnuskyni, nr. 828/2005“. Í tölvupóstinum kom fram að í drög að starfsleyfi Y hafi bæst við kafli þar sem vísað væri til 10. gr. áfengislaga, 7. gr. laga um verslun með áfengi og tóbak og 1. og 2. mgr. 5. gr. reglugerðar um framleiðslu, innflutning og heildsölu áfengis í atvinnuskyni. Það væri ekki á forræði heilbrigðiseftirlitsins að framfylgja ákvæðum áfengislöggjafar, en sem stjórnvald tæki það mið af löggjöf sem tengdist málefnasviði þess sem hluti af almennri samvinnu og samræmingu stjórnvalda.

Hinn 4. apríl 2025 sendi lögmaður kæranda erindi á heilbrigðiseftirlitið og óskaði eftir því að umsókn Y um starfsleyfi yrði dregin til baka og að starfsleyfisumsókn kæranda yrði afgreidd eins fljótt og kostur væri. Y teldi að félagið væri ekki starfsleyfisskylt, enda hefði það ekki verið afstaða annarra heilbrigðiseftirlita vegna sömu starfsemi annars staðar, auk þess sem sömu kröfur hefðu ekki verið gerðar af hálfu heilbrigðiseftirlitsins til annarra félaga í sömu stöðu. Félagið hefði  jafnframt talið að framkvæmd heilbrigðiseftirlitsins hefði ekki verið í samræmi við jafnræðisreglur og aðrar viðeigandi stjórnsýslureglur. Þá tók lögmaður kæranda fram að vottorð um lokaúttekt í húsnæði kæranda lægi fyrir og benti á að afstaða eftirlitsins í fyrri samskiptum hefði verið sú að ekkert stæði út af til að afgreiða starfsleyfisumsókn kæranda.

Í svari sínu við erindi lögmanns kæranda þann 16. apríl 2025 lýsti heilbrigðiseftirlitið því að framkvæmd þess yrði samræmd gagnvart Y og öðrum sambærilegum aðilum. Heilbrigðiseftirlitið hefði ráðfært sig við Matvælastofnun og væri jafnframt í samskiptum við önnur heilbrigðiseftirlitssvæði um samræmda framkvæmd varðandi téða starfsemi. Y væri heimilt að draga umsókn sína til baka, en vakin væri athygli á því að þá myndi Y þurfa að hætta matvælastarfsemi sinni á Íslandi og að sama skapi yrði kæranda ekki lengur heimilt að selja matvæli til Y. Erindinu fylgdu uppfærð drög að starfsleyfi fyrir kæranda, en drögin voru óbreytt frá fyrri drögum dags. 7. mars 2025 að því frátöldu að felld hafði verið brott áðurnefnd tilvísun í reglugerð nr. 828/2005, um framleiðslu, innflutning og heildsölu áfengis í atvinnuskyni.

Lögmaður kæranda ítrekaði í kjölfarið beiðni sína um afgreiðslu leyfisumsóknar kæranda bæði þann 2. maí 2025 sem og þann 9. sama mánaðar. Hinn 12. maí 2025 svaraði heilbrigðiseftirlitið og lýsti því að afgreiðsla umsóknarinnar hefði tafist vegna annríkis sem stafaði m.a. af því að undirbúningur afgreiðslunnar hefði reynst umfangsmeiri en við hefði verið búist, einkum í tengslum við það að sannreyna að smásala Y færi fram á Íslandi. Beðið væri eftir svari frá byggingarfulltrúa vegna umsagnarbeiðni heilbrigðiseftirlitsins til hans m.t.t. notkunar á húsnæðinu. Óskað hefði verið eftir umsögn þar sem í lokaúttektarvottorði hefði einungis verið minnst á lager, en starfsemin fæli í sér afgreiðslu. Því þyrfti að fá formlegt svar frá byggingarfulltrúa, til að ganga úr skugga um að málið væri nægilega upplýst, líkt og venja væri á grundvelli 8. gr. reglugerðar nr. 903/2024, um hollustuhætti. Að því loknu væri ekkert því til fyrirstöðu að afgreiða leyfisumsóknina.

Lokadrög að starfsleyfi til kæranda, X, voru send kæranda þann 28. maí 2025. Í drögunum tók gildissvið starfsleyfisins til „heildverslunar og dreifingar á drykkjarvöru, þ.m.t. áfengi, og geymslu og dreifingu drykkjarvöru fyrir hönd annarra aðila (vöruhótel) sbr. reglugerð  nr. 103/2010 um gildistöku reglugerðar ESB nr. 852/2004 um hollustuhætti er varða matvæli“. Þá kemur fram í kafla um almennar kröfur að „geymsla og afgreiðsla drykkjarvöru fyrir hönd annarra aðila er háð því að viðkomandi aðilar hafi gilt starfsleyfi fyrir markaðssetningu matvæla“.

Þann 6. júní 2025 sendi lögmaður kæranda bréf til heilbrigðiseftirlitsins þar sem gerð var sú krafa að starfsleyfisdrögum heilbrigðiseftirlitsins yrði breytt áður en leyfi yrði gefið út. Vísast til sjónarmiða kæranda að því er varðar efni bréfsins.

Hinn 8. júlí 2025 sendi heilbrigðiseftirlitið erindi á lögmann kæranda. Erindinu fylgdi fundargerð Heilbrigðisnefndar Garðabæjar, Hafnarfjarðar, Kópavogs, Mosfellsbæjar og Seltjarnarness þann 7. júlí 2025. Fram kom í fundargerð að heilbrigðisnefnd hefði farið yfir gögn málsins og athugasemdir kæranda. Nefndin hefði talið mikilvægt að útgáfa starfsleyfis væri í samræmi við lög og reglugerðir um matvæli. Þá hefði nefndin talið eðlilegt að gildissvið starfsleyfis næði yfir þá starfsemi sem kærandi hefði undir höndum. Varðandi þá kröfu að þeir aðilar sem nýttu þjónustu kæranda, að geyma eða afgreiða drykkjarvöru, hefðu gilt starfsleyfi, benti nefndin á að í 9. gr. laga nr. 93/1995, um matvæli, kæmi fram að öll matvælafyrirtæki skyldu hafa starfsleyfi frá opinberum eftirlitsaðila og því væri það eðlileg krafa í starfsleyfi. Í erindinu var vikið að málsástæðum og lagarökum kæranda auk þess sem niðurstaða heilbrigðisnefndar um að staðfesta ákvörðun heilbrigðiseftirlitsins var tilkynnt kæranda. Því er lýst að heilbrigðiseftirlitið hefði tekið til skoðunar að vísa til áfengislöggjafar í starfsleyfi kæranda, en fallið hefði verið frá þeirri nálgun. Skilyrði fyrirhugaðs starfsleyfis sneru eingöngu að ákvæðum matvælalöggjafar þar sem framfylgd áfengislöggjafar væri í höndum lögreglu, en ekki heilbrigðiseftirlits. Kærandi hefði átt sinn þátt í málshraða málsins, m.a. með því að tilgreina ekki frá upphafi að starfsemin fæli í sér geymslu og afhendingu matvæla til neytenda fyrir hönd Y. Þá væri skilyrðið um að kærandi mætti einungis meðhöndla matvæli fyrir hönd aðila sem hefðu gilt starfsleyfi almenn og ófrávíkjanleg krafa, sbr. 18. tölul. 4. gr., 9. gr. og 2. mgr. 10. gr. laga nr. 93/1995, um matvæli. Heilbrigðiseftirlitið tilgreindi téð skilyrði sérstaklega í starfsleyfinu þar sem kærandi hefði sýnt fram á ásetning til að fylgja þeirri reglu ekki þrátt fyrir leiðbeiningar þess. Að öðru leyti vísast til greinargerðar heilbrigðiseftirlitsins þann 12. desember 2025 að því er varðar efni erindisins.

Endanlegt starfsleyfi var gefið út þann 13. ágúst 2025. Starfsleyfið var gefið út „fyrir heildverslun með drykkjarvöru, þ.m.t. áfengi, og vöruhótel“ og í því er tilgreint það skilyrði að „geymsla og afgreiðsla drykkjarvöru fyrir hönd annarra aðila er háð því að viðkomandi hafi gilt starfsleyfi fyrir markaðssetningu matvæla“. Í starfsleyfinu er gildissvið þess jafnframt tilgreint sem „heildverslun og dreifing drykkjarvöru, þ.m.t. áfengi, og geymsla og dreifing drykkjarvöru fyrir hönd annarra aðila (vöruhótel)“.

Málsmeðferð ráðuneytisins

Stjórnsýslukæra barst ráðuneytinu þann 13. nóvember 2025. Ráðuneytið óskaði eftir umsögn heilbrigðiseftirlitsins og barst hún þann 12. desember 2025. Þá var kæranda veittur frestur til andmæla til og með 12. janúar 2026 og bárust andmæli kæranda sama dag.

Sjónarmið kæranda

Kærandi byggir á því að þau skilyrði sem hvíla á hinni kærðu ákvörðun um veitingu starfsleyfis séu ekki í samræmi við lög. Í fyrsta lagi hafi heilbrigðiseftirlitið ekki fullnægjandi heimild til að nota hugtakið „vöruhótel“ í starfsleyfi kæranda, en það sé óskilgreint í lögum. Slíkt skilyrði fari í bága við grundvallarreglur stjórnsýsluréttar, einkum lögmætisregluna og kröfu um skýrleika stjórnvaldsákvarðana. Þrátt fyrir að starfsemin sem hugtakið vísar til geti fallið undir gildissvið matvælalöggjafar telur kærandi að notkun á óskilgreindu hugtaki sem þessu í bindandi stjórnvaldsákvörðun um starfsleyfi eigi sér ekki fullnægjandi lagastoð. Eina lagastoðin sem heilbrigðiseftirlitið  hafi vísað til í því sambandi sé reglugerð 103/2010, um gildistöku reglugerðar Evrópuþingsins og ráðsins (EB) nr. 852/2004 um hollustuhætti sem varða matvæli, en þar sé ekki vikið að téðu hugtaki. Af lögmætisreglunni felist að stjórnvöld verði að byggja íþyngjandi ákvarðanir sínar á skýrri lagaheimild, sbr. dóm Hæstaréttar í máli nr. 514/2008. Stjórnvöld beri auk þess hallann af öllum skýringarvafa, sbr. dóm Hæstaréttar í máli nr. 28/2015. Þá leiði af skýrleikareglunni að ákvarðanir stjórnvalda verði að vera skýrar, fyrirsjáanlegar og ótvíræðar. Notkun á hugtaki sem ekki sé skilgreint í lögum eða reglugerðum sem heyri undir starfs- og valdsvið heilbrigðiseftirlitsins og hafi ekki fastmótaða merkingu í dóma- eða stjórnsýsluframkvæmd skapi réttaróvissu um umfang og inntak þeirra skyldna sem lagðar séu á leyfishafa. Þar með sé ekki ljóst hvaða kröfur fylgi þeirri starfsemi og þá umfram þær kröfur sem hafi verið gerðar til sömu starfsemi hingað til. Samræmist það illa kröfum um fyrirsjáanleika og skýrleika. Kærandi telur því að skilyrðið sem um ræðir eigi sér ekki fullnægjandi lagastoð.

Í öðru lagi byggir kærandi á að heilbrigðiseftirlitið hafi ekki fullnægjandi lagaheimild til að setja það skilyrði í starfsleyfi að geymsla og afgreiðsla drykkjarvöru fyrir hönd annarra aðila sé háð því að viðkomandi aðilar hafi gilt starfsleyfi fyrir markaðssetningu matvæla. Þrátt fyrir að heilbrigðiseftirlitið hafi svigrúm við mat á því hvaða kröfur eigi að gera til að tryggja öryggi og rekjanleika matvæla séu þær þó ekki án takmarkana og reglur stjórnsýsluréttar setji því skorður. Kærandi byggir á því að þær skyldur sem felist í framangreindu skilyrði gangi lengra en heimildir heilbrigðiseftirlitsins sem byggi á rekjanleika og öryggi samkvæmt reglum matvælalöggjafar. Orðalag 13. gr. a laga um matvæli og 18. gr. reglugerðar (EB) nr. 178/2002 geri þá kröfu að rekstraraðili geti „tilgreint“ eða „haft uppi á“ þeim sem hann eigi í viðskiptum við. Í því felist ekki skylda til að bera ábyrgð á lögmæti starfsemi þeirra. Sú ábyrgð hvíli á hverjum aðila fyrir sig, sbr. 8. gr. b. laga um matvæli sem og á eftirlitsaðilum. Með skilyrðinu sé í reynd verið að færa eftirlitshlutverk, sem hvíli á heilbrigðiseftirlitinu, yfir á herðar einkaaðila. Slíkt framsal sé íþyngjandi og takmarki atvinnufrelsi kæranda. Í slíkum tilvikum séu gerðar ríkar kröfur um skýra lagaheimild, sem sé ekki fyrir hendi í þessu máli.

Í þriðja lagi byggir kærandi á því að rök heilbrigðiseftirlitsins fyrir téðu skilyrði, sem byggist á áfengislöggjöf, séu ómálefnaleg og brjóti því í bága við réttmætisregluna. Það eigi ekki að hafa þýðingu um hvaða matvæli sé að ræða þegar kröfur eru gerðar um rekjanleika og öryggi matvæla umfram það sem leiði af eðli þeirrar vöru sem um ræðir út frá matvælaöryggi. Áfengi falli undir skilgreiningu matvæla, sbr. 20. tölul. 4. gr. laga um matvæli. Því sé eftirlit með hollustuháttum við geymslu og dreifingu þess á verksviði heilbrigðiseftirlits. Hins vegar lúti eftirlit með leyfum fyrir áfengi að öðrum markmiðum en matvælaöryggi og heyri undir önnur stjórnvöld. Skilyrði sett í starfsleyfi á grundvelli laga um matvæli til að framfylgja reglum á öðru sviði, sem heyri undir önnur stjórnvöld, fari gegn aðgreiningarreglum stjórnsýsluréttar og teljist ómálefnalegt. Stjórnvöldum sé óheimilt að nota valdheimildir sínar í þeim tilgangi að ná fram markmiðum sem falli utan verksviðs þeirra. Stjórnvöldum beri hins vegar að halda sig innan valdmarka sinna og vinna að þeim markmiðum sem þeim beri að vinna að lögum samkvæmt, en láta vera að skipta sér af málefnum sem heyri undir aðra og þau hafi ekki sérþekkingu á. Sé markmið heilbrigðiseftirlitsins að tryggja matvælaöryggi með því að tryggja rekjanleika allra aðila í keðjunni geti það talist málefnalegt. Slíkur rekjanleiki sé tryggður í tilviki kæranda, enda haldi hann skrá yfir viðskiptavini sína og viðskipti. Hvorki hafi verið sýnt fram á að frekari skilyrði séu nauðsynleg, né að þau eigi sér fullnægjandi lagastoð. Kærandi bendir á að til þessa hafi hann starfað samkvæmt starfsleyfum útgefnum af hinu kærða stjórnvaldi sem og Heilbrigðiseftirliti Reykjavíkur án þess að þurfa að hlíta þeim skilyrðum sem ágreiningur er um. Mat eftirlitsins eða starfsmanna þess á eðli starfseminnar samkvæmt áfengislöggjöf geti ekki leitt til þess að slíkar skorður séu settar á starfsemi félagsins og atvinnufrelsi í starfsleyfi án skýrrar lagastoðar, sbr. 75. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands nr. 33/1944.

Í fjórða lagi byggir kærandi á því að heilbrigðiseftirlitið hafi brotið gegn reglum um valdmörk stjórnvalda. Heilbrigðisnefndum sé afmarkað í lögum ákveðið hlutverk sem varði hollustuhætti, mengunarvarnir og matvælaöryggi. Til þess að stjórnvald geti tekið afstöðu til hátternis einstaklings eða lögaðila verða að standa til þess skýr lagaheimild, sbr. m.a. álit Umboðsmanns Alþingis 3835/2003.

Í fimmta lagi byggir kærandi á því að brotið hafi verið gegn jafnræðisreglu 11. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, einkum þar sem kærandi hafi ítrekað óskað eftir afritum af útgefnum starfsleyfum þar sem gerðar væru sambærilegar kröfur, en fengið þau svör frá heilbrigðiseftirlitinu að þau væru ekki fyrir hendi. Mikilvægt sé að mati kæranda að eftirlitið leggi ekki íþyngjandi skilyrði á eitt matvælafyrirtæki umfram önnur.

Kærandi byggir í sjötta lagi á því að málsmeðferð heilbrigðiseftirlitsins hafi falið í sér óréttlættar tafir sem brjóti gegn 1.-3. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Sótt hafi verið um starfsleyfi í júlí 2024, lokadrög þeirra hafi ekki borist fyrr en 28. maí 2025 og starfsleyfi endanlega gefið út 13. ágúst 2025. Kærandi telur að ef tafir verða á málum á vegum stjórnvalda verði þær að vera réttlætanlegar. Engar aðstæður séu til staðar í þessu máli sem réttlæti þær tafir sem hafi orðið á málinu af hálfu eftirlitsins og ekki megi rekja tafirnar til háttsemi kæranda. Þá hafi áður verið framkvæmd skoðun á samskonar umsókn vegna annarrar starfsstöðvar félagsins. Tafir málsins hafi lotið að rannsókn eftirlitsins á Y og áfengislöggjöf. Að mati kæranda hafi heilbrigðiseftirlitinu borið að skýra kæranda frá því að fyrirsjáanlegt hefði verið að málið tefðist, sbr. 3. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga.

Sjónarmið Heilbrigðiseftirlits Garðabæjar, Hafnarfjarðar, Kópavogs, Mosfellsbæjar og Seltjarnarness

Heilbrigðiseftirlitið telur að ekki hafi verið brotið gegn málshraðareglu stjórnsýsluréttar við meðferð málsins. Heilbrigðiseftirlitinu hafi borist ábending frá lögreglunni á höfuðborgarsvæðinu um starfsemi kæranda á annarri starfsstöð. Við rannsókn hafi komið í ljós að starfsemi kæranda á þeirri starfsstöð hefði ekki verið í samræmi við útgefið starfsleyfi. Komið hafi í ljós að smásala færi fram í húsnæðinu þar sem neytendur kæmu á staðinn og fengju afgreidd matvæli. Skýring fyrirsvarsmanna kæranda hefði verið sú að um væri að ræða dreifingu matvæla fyrir hönd Y.

Heilbrigðiseftirlitið bendir á að húsnæði kæranda hafi ekki verið tilbúið til úttektar fyrr en hinn 17. maí 2025. Í tilfelli hinnar kærðu leyfisveitingar hafi umsóknin verið tekin til skoðunar um leið og hún barst embættinu og umsækjendum leiðbeint um þau atriði sem þyrfti að uppfylla áður en hægt væri að samþykkja starfsleyfið. Kærandi hafi meðal annars verið upplýstur um þau skilyrði sem fram komi í matvælalöggjöf varðandi dreifingu matvæla. Kæranda hafi verið send drög að starfsleyfi þann 28. maí 2025, ellefu dögum frá því að staðfesting byggingarfulltrúa á húsnæðinu barst. Þá hafi kærandi mótmælt drögum að starfsleyfi og óskað eftir því þann 6. júní 2025 að afstaða hans yrði borin undir heilbrigðisnefnd. Hafi heilbrigðisnefnd fundað þann 7. júlí 2025 og staðfest niðurstöðu heilbrigðiseftirlitsins um útgáfu starfsleyfis í þeirri mynd sem komið hafi fram í drögum eftirlitsins.

Heilbrigðiseftirlitið byggir á því að ekki hafi verið brotið gegn jafnræði þar sem í kjölfar rannsóknar sinnar í tengslum við mál kæranda hafi eftirlitið rannsakað aðra sambærilega aðila á sama markaði, auk þess sem óskað hafi verið eftir leiðbeiningum frá Matvælastofnun um hlutverk heilbrigðiseftirlits vegna netsölu matvæla og afhendingar til neytenda. Hafi heilbrigðiseftirlitið ákveðið að fylgja leiðbeiningum Matvælastofnunar þar sem hún fari með yfirumsjón með opinberu eftirliti matvæla og hafi samræmingarhlutverk á því sviði, sbr. 8. og 9. mgr. 22. gr. laga um matvæli.

Heilbrigðiseftirlitið lýsir því að ofangreind rannsókn á starfsemi kæranda hafi leitt í ljós að í starfseminni felist geymsla og afhending vara fyrir hönd annarra aðila. Þá hafi verið ljóst að til þess að framfylgja lögum og reglum matvælalöggjafar þurfi starfsleyfi kæranda að endurspegla þá starfsemi sem félagið hafi með höndum. Þannig sé ljóst að matvælafyrirtæki sem taki við matvælum, þ.m.t. þegar þau eru geymd og afgreidd fyrir aðra aðila, beri skylda til að tryggja að matvælin séu örugg og uppfylli viðeigandi kröfur, þ.m.t. leyfisskyldu matvælafyrirtækja, sbr. 9. gr. laga um matvæli. Þá sé einnig gerð sú krafa að matvælafyrirtæki þurfi að ganga úr skugga um að önnur matvælafyrirtæki sem þau eigi í viðskiptum við hafi tilskilin leyfi, sbr. 2. mgr. 10. gr. laga um matvæli, þar sem gerð sé krafa um innra eftirlit. Að mati heilbrigðiseftirlitsins leiki enginn vafi á því hvað átt sé við með hugtakinu vöruhótel, enda sé það útskýrt nánar með því að tilgreina að átt sé við „geymslu matvæla fyrir hönd annarra aðila“. Þetta sé gert til þess að uppfylla með skýrum hætti ákvæði 4. mgr. 9. gr. laga um matvæli, þar sem fram komi að í starfsleyfi skuli tilgreina tegund starfseminnar.

Heilbrigðiseftirlitið mótmælir að lokum þeirri staðhæfingu kæranda að málatilbúnaður heilbrigðiseftirlitsins byggi á áfengislöggjöf, heldur hafi öll viðleitni eftirlits snúið að matvælaöryggi og þeim skyldum sem opinberum eftirlitsaðilum er falið við að tryggja öryggi matvæla.

Athugasemdir kæranda við sjónarmið Heilbrigðiseftirlits Garðabæjar, Hafnarfjarðar, Kópavogs, Mosfellsbæjar og Seltjarnarness

Kærandi mótmælir þeim rökum heilbrigðiseftirlitsins að tafir máls megi rekja til kæranda. Útgáfa starfsleyfisins hafi tekið rúmlega eitt ár, sem sé langt umfram þann tíma sem telja megi réttlætanlegan og eðlilegan í ljósi umfangs og starfsemi kæranda. Gögn máls sýni að tafirnar megi rekja til athugunar sem hafi lotið að meginstefnu til að meintu broti á áfengislöggjöf og samsömun kæranda og Y. Þá hafi eftirlitið neitað svo mánuðum skipti að afgreiða umsókn kæranda þar sem það hafi talið að Y þyrfti að sækja um starfsleyfi á Íslandi. Í greinargerð heilbrigðiseftirlitsins sé einnig staðfest að rannsókn, og þar með tafir málsins, hafi einkum lotið að starfsemi Y og meintum brotum á áfengislöggjöf sem heyri ekki undir téð stjórnvald að taka afstöðu til eða byggja ákvarðanir sínar á.

Kærandi telur að heilbrigðiseftirlitið hafi ekki veitt neinar skýringar á því hvers vegna nauðsynlegt hafi verið að bæta hugtakinu „vöruhótel“ við starfsleyfi kæranda. Áréttar kærandi að um sé að ræða óskýrt hugtak sem hvorki sé að finna í lögum né starfsleyfum almennt svo kærandi viti til.

Kærandi bendir jafnframt á að heilbrigðiseftirlitið hafi upplýst kæranda um að það hafi ekki gert þá kröfu áður að erlendur aðili sem kaupi vöru af íslenskum heildsala sé með starfsleyfi hérlendis, og að engin slík leyfi hafi verið gefin út. Ekki hafi verið upplýst um af hverju ekki hafi verið gerðar sambærilegar kröfur til annarra starfsleyfishafa með sambærilega starfsemi í umdæmi eftirlitsins.

Kærandi áréttar að þrátt fyrir að heilbrigðiseftirlitið hafi haldið því fram að málsmeðferð þess hafi eingöngu beinst að matvælalöggjöf, rekjanleika þeirra og öryggi bendi samtímagögn málsins til annars, enda hafi athugun eftirlitsins einkum lotið að áfengislögum og reglum í samhengi við starfsemi Y. Þá sé ekkert vikið að meginsjónarmiðum kæranda í greinargerð stjórnvaldsins, en hún hafi lotið að því að það sé óheimilt að binda starfsleyfi kæranda skilyrði um að þriðji aðili hafi tiltekin leyfi.

Forsendur og niðurstaða

Ágreiningur málsins lýtur að ákvörðun Heilbrigðiseftirlits Garðabæjar, Hafnarfjarðar, Kópavogs, Mosfellsbæjar og Seltjarnarness um að binda starfsleyfi kæranda tilteknum skilyrðum með útgáfu þess þann 13. ágúst 2025. Kærandi krefst þess nánar tiltekið að tvö atriði í starfsleyfinu verði felld úr gildi, annars vegar að starfsemi hans sé lýst sem „vöruhóteli“ og hins vegar það skilyrði að geymsla og afgreiðsla drykkjarvöru fyrir hönd annarra aðila sé háð því að viðkomandi aðilar hafi gilt starfsleyfi fyrir markaðssetningu matvæla. Þá krefst kærandi þess að ráðuneytið taki afstöðu til málshraða við meðferð málsins.

Í 1. mgr. 22. gr. laga nr. 93/1995, um matvæli, kemur fram að heilbrigðisnefnd annist opinbert eftirlit með dreifingu matvæla undir yfirstjórn Matvælastofnunar. Í 1. mgr. 9. gr. laganna er kveðið á um að matvælafyrirtæki skuli hafa starfsleyfi frá opinberum eftirlitsaðila. Í 2. mgr. sömu greinar segir að gefa skuli út starfsleyfi, enda uppfylli starfsemin skilyrði laga og stjórnvaldsreglna sem um hana gilda.

Kærandi gerir kröfu um að hugtakið „vöruhótel“ verði fellt úr fyrirliggjandi útgefnu starfsleyfi. Telur kærandi að um sé að ræða íþyngjandi hugtak sem sé svo óljóst að efni til að það fáist ekki ráðið hvaða skyldur leiði af því. Þá megi hvergi finna skilgreiningu þess í lögum og því skapist réttaróvissa um umfang og inntak þeirra skyldna sem lagðar eru á leyfishafa. Lögmætisreglan áskilji að íþyngjandi ákvarðanir stjórnvalda verði að byggjast á skýrri lagaheimild.

Í fylgiskjölum framlögðum af kæranda má finna starfsleyfi kæranda fyrir heildverslun með áfengi á annarri starfsstöð sem tók gildi 6. desember 2023. Í því er starfsemi kæranda lýst sem „heildverslun með áfengi“ og gildissvið leyfisins tekur til heildverslunar og dreifingar á áfengi. Í starfsleyfum kæranda veittum af Heilbrigðiseftirliti Reykjavíkur vegna tveggja starfsstöðva hans í Reykjavík er tegund starfseminnar tilgreind sem „geymsla á forpökkuðum matvælum“.

Við mat á því hvort heilbrigðiseftirlitinu hafi verið heimilt að nota hugtakið „vöruhótel“ um starfsemi kæranda í útgefnu starfsleyfi ber að líta til þeirrar lagaheimildar sem útgáfa starfsleyfis byggir á, en í 4. mgr. 9. gr. laga um matvæli segir að í starfsleyfi skuli tilgreina stjórnanda og staðsetningu starfsemi, tegund hennar, skilyrði og endurskoðun starfsleyfis, auk ákvæða um eftirlit, umgengni, hreinlæti og innra eftirlit eftir því sem við á hverju sinni. Ekki er kveðið á um að tilgreining tegundar starfsemi þurfi að byggja á hugtökum sem eiga sér tiltekna lögbundna skilgreiningu, heldur er leyfisveitanda með orðalagi ákvæðisins veitt visst svigrúm við að lýsa tegund þeirrar starfsemi sem fer fram á grundvelli leyfisins. Hugtakið „vöruhótel“ ber með sér að starfsemi kæranda felist að hluta í geymslu matvæla fyrir hönd annarra. Unnt er að fallast á með kæranda að sú almenna regla gildir að þegar lagaregla veitir stjórnvöldum heimild til töku íþyngjandi ákvarðana er gerður áskilnaður um þeim mun skýrari lagaheimild eftir því sem heimildin felur í sér þungbærari áhrif á aðila máls. Hins vegar verður ekki séð að notkun hugtaksins feli í sér íþyngjandi ákvörðun gagnvart kæranda. Þá telur ráðuneytið hugtakið samræmast þeim lýsingum á starfsemi kæranda sem hafa komið fram af hálfu beggja aðila málsins, sbr. m.a. erindi fyrirsvarsmanns kæranda 25. febrúar 2025 þar sem fram kom að matvæli sem Y keypti af kæranda væru geymd í húsnæði kæranda og afgreidd þaðan. Þá telur ráðuneytið að fyrirliggjandi lagagrundvöllur rúmi þá ákvörðun heilbrigðiseftirlitsins að nota orðið „vöruhótel“ um starfsemi sem lýtur leyfisskyldu. Ekki er unnt að fallast á með kæranda að hugtakið sé slíkum vafa undirorpið að óljóst sé hvaða skyldur kunni að fylgja því, enda er hugtakið skýrt nánar í starfsleyfinu þannig að átt sé við geymslu og dreifingu drykkjarvöru fyrir hönd annarra aðila. Þar af leiðandi er kröfu kæranda um að hugtakið „vöruhótel“ verði fellt brott úr starfsleyfinu hafnað.

Kærandi gerir að auki þá kröfu að fellt verði úr gildi það skilyrði í útgefnu starfsleyfi að geymsla og afgreiðsla drykkjarvöru fyrir hönd annarra aðila sé háð því að viðkomandi aðilar hafi gilt starfsleyfi fyrir markaðssetningu matvæla. Gerir hann þá kröfu á þeim grundvelli að heilbrigðiseftirlitið hafi skort lagaheimild fyrir setningu skilyrðisins auk þess sem skilyrðið brjóti gegn réttmætisreglu stjórnsýsluréttar.

Samkvæmt 2. mgr. 9. gr. laga um matvæli skal gefa út starfsleyfi, enda uppfylli matvælastarfsemi skilyrði laga og stjórnvaldsreglna sem um hana gilda. Í 4. mgr. sömu greinar kemur fram að kveða skuli á um skilyrði starfseminnar. Heimild 4. mgr. 9. gr. til að kveða á um skilyrði í starfsleyfi verður að skýra í samhengi við 2. mgr. sömu greinar, þannig að skilyrði verða að eiga sér stoð í þeim lögum og reglum sem gilda um starfsemina sjálfa og þjóna markmiðum laganna, sbr. 1. gr. þeirra. Ákvæðið felur ekki í sér sjálfstæða heimild til að leggja á leyfishafa skyldur sem ekki verða leiddar af þeim reglum. Téð skilyrði felur það í sér í reynd að heimild kæranda samkvæmt starfsleyfinu er að þessu leyti háð því að þeir aðilar sem kærandi geymir eða afgreiðir drykkjarvöru fyrir hafi sjálfir gilt starfsleyfi fyrir markaðssetningu matvæla. Ráðuneytið telur að í téðu skilyrði felist víðtæk skylda sem hafi íþyngjandi áhrif á starfsemi kæranda. Í því felst að kærandi þarf að ganga úr skugga um að hver og einn viðsemjandi hans hafi gilt starfsleyfi, þ.m.t. erlendir aðilar, og að brestur á leyfismálum þriðja aðila getur leitt til þess að kærandi teljist hafa brotið gegn skilyrðum eigin starfsleyfis.

Líkt og áður hefur verið nefnt gildir sú almenna regla að þegar lagaregla veitir stjórnvöldum heimild til töku íþyngjandi ákvörðunar er gerður áskilnaður um þeim mun skýrari lagaheimild eftir því sem heimildin felur í sér þungbærari áhrif á aðila máls. Því telur ráðuneytið að heilbrigðiseftirlitinu hafi borið að byggja ákvörðun sína um setningu téðs skilyrðis á skýrri lagaheimild. Heilbrigðiseftirlitið vísar til 2. mgr. 10. gr. laga um matvæli til stuðnings ákvörðun sinni, en í ákvæðinu segir að stjórnendur matvælafyrirtækja beri ábyrgð á því að sett sé á fót og starfrækt innra eftirlit með starfseminni, byggt á meginreglum hættugreiningar, til að fyrirbyggja að matvæli geti valdið matarsjúkdómum og til þess að tryggja að matvæli séu að öðru leyti í samræmi við ákvæði matvælalaga og reglugerða settra samkvæmt þeim. Innra eftirlit fyrirtækisins skuli miðast við eðli og umfang starfseminnar og byggjast á reglum sem ráðherra ákveður í reglugerð. Starfsfólk, sem starfar við framleiðslu matvæla eða dreifir þeim, skuli gæta hreinlætis við störf sín. Það skuli hafa þekkingu á meðferð matvæla. Stjórnendur matvælafyrirtækja beri ábyrgð á að starfsfólkinu sé veitt fræðsla.

Ekki er hægt að fallast á með heilbrigðiseftirlitinu að unnt sé að túlka 2. mgr. 10. gr. laga um matvæli á þá vegu að unnt sé að leggja svo ríkar skyldur á herðar matvælafyrirtækja með vísan til ákvæðisins. Ákvæðið lýtur að innra eftirliti matvælafyrirtækis með eigin starfsemi, svo sem hættugreiningu, hreinlæti og fræðslu starfsfólks, en í því er ekki kveðið á um skyldu til að sannreyna leyfismál viðsemjenda. Skylda til að hafa starfsleyfi samkvæmt 1. mgr. 9. gr. laganna hvílir á hverju matvælafyrirtæki fyrir sig og er það hlutverk opinberra eftirlitsaðila að framfylgja henni gagnvart viðkomandi fyrirtæki. Þá verður ekki séð að reglur um rekjanleika, sbr. 13. gr. a laganna og 18. gr. reglugerðar (EB) nr. 178/2002, gangi lengra en að áskilja að matvælafyrirtæki geti tilgreint þá aðila sem það hefur fengið matvæli frá og afhent matvæli til. Loks verður að líta til þess að ekki liggur fyrir stjórnvaldsákvörðun um að Y sé skylt að hafa starfsleyfi hér á landi, en með skilyrðinu er í reynd leitast við að framfylgja slíkri skyldu gagnvart Y með því að binda starfsleyfi kæranda skilyrði þar um. Af þeirri ástæðu telur ráðuneytið að heilbrigðiseftirlitið hafi skort fullnægjandi lagastoð fyrir téðu skilyrði í starfsleyfi kæranda. Því ber að fella framangreint skilyrði í starfsleyfi kæranda úr gildi. Skilyrðið er aðgreinanlegt frá öðrum efnisþáttum starfsleyfisins og stendur starfsleyfið því að öðru leyti óhaggað. Niðurstaðan haggar ekki heimildum opinberra eftirlitsaðila til að beita úrræðum laga um matvæli gagnvart hverju því fyrirtæki sem stundar starfsleyfisskylda matvælastarfsemi án tilskilins leyfis. Í ljósi þessarar niðurstöðu er ekki ástæða til að fjalla um aðrar málsástæður kæranda að þessu leyti, enda hefur verið tekin afstaða til efnislegra krafna hans.

Kærandi gerir þá kröfu að ráðuneytið taki afstöðu til málshraða við afgreiðslu hins kærða máls. Í 1. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga segir að ákvarðanir í málum skuli teknar svo fljótt sem unnt er. Við mat á því hvað getur talist eðlilegur afgreiðslutími ber að líta til atvika, eðlis og umfangs máls. Þá hefur áhrif hve veigamiklir hagsmunir eru undir í máli, en almennt hefur verið byggt á því að hraða beri meðferð mála sem varða verulega fjárhagslega hagsmuni aðila, þ.m.t. atvinnuréttindi þeirra, sbr. t.d. álit umboðsmanns í máli nr. 12872/2024. Við beitingu málshraðareglunnar verður að hafa í huga rannsóknarskyldu stjórnvalda samkvæmt 10. gr. stjórnsýslulaga. Af henni leiðir að stjórnvald skal sjá til þess að mál sé nægjanlega upplýst áður en ákvörðun er tekin í því. Málshraðareglan setur hins vegar rannsókn máls ákveðin takmörk og hefur rannsóknarreglan verið túlkuð þannig að mál teljist nægilega rannsakað þegar stjórnvald hefur aflað þeirra upplýsinga sem nauðsynlegar eru til að hægt sé að taka efnislega rétta ákvörðun.

Fyrirliggjandi ákvörðun um útgáfu starfsleyfis varðar fjárhagslega hagsmuni kæranda, en atvinnustarfsemi hans byggir á því að hann hafi gilt starfsleyfi frá þar til bæru stjórnvaldi. Kærandi hefur áður hlotið starfsleyfi á annarri starfsstöð sinni innan eftirlitssvæðis hins kærða stjórnvalds vegna sömu starfsemi og á reynir í fyrirliggjandi máli og bendir það fremur til þess að unnt hafi verið að flýta afgreiðslu málsins. Heilbrigðiseftirlitið byggir hins vegar á því að borist hafi nýjar upplýsingar um að starfsemi kæranda á annarri starfsstöð hafi ekki samræmst efni útgefins leyfis og þess vegna hafi verið tilefni til að taka fyrirliggjandi starfsleyfisumsókn til frekari rannsóknar. Þá kemur fram að heilbrigðiseftirlitið hafi leitað til fleiri stjórnvalda undir meðferð málsins, en óskað var eftir umsögn byggingarfulltrúa auk þess sem kærandi óskaði eftir því að málið yrði borið undir heilbrigðisnefnd, sem var gert á fundi nefndarinnar þann 7. júlí 2025.

Þrátt fyrir að nýjar upplýsingar bætist við mál er svigrúm stjórnvalda ekki takmarkalaust þegar svo ber undir, heldur ber að gæta að málshraða afgreiðslu mála í rökréttu og eðlilegu samhengi við umfang hvers máls fyrir sig. Gögn málsins bera með sér að frá þeim tímapunkti sem heilbrigðiseftirlitið sendi erindi á lögregluna á höfuðborgarsvæðinu varðandi starfsemi kæranda þann 7. nóvember 2024 hóf rannsókn málsins að snúast í auknum mæli að því hvort starfsemi kæranda og Y bryti í bága við áfengislöggjöf. Þá liðu í heild þrettán mánuðir þar til heilbrigðiseftirlitið lauk afgreiðslu umsóknar kæranda. Heilbrigðiseftirlitið hefur einkum vísað til þess að húsnæði kæranda hafi ekki verið tilbúið fyrr en 17. maí 2025 og að drög að starfsleyfi hafi verið send kæranda ellefu dögum síðar. Á það verður ekki fallist sem fullnægjandi skýringu á afgreiðslutíma málsins. Heilbrigðiseftirlitið gerði úttekt á húsnæðinu 10. júlí 2024 og aftur 8. janúar 2025 og lýsti því í erindi 7. febrúar 2025 að það gæti afgreitt umsókn kæranda. Þá lá vottorð um lokaúttekt fyrir eigi síðar en 4. apríl 2025. Þótt heilbrigðiseftirlitinu kunni að hafa verið rétt að afla umsagnar byggingarfulltrúa um notkun húsnæðisins, sbr. 8. gr. reglugerðar nr. 903/2024, verður ekki séð að sú gagnaöflun skýri nema lítinn hluta afgreiðslutímans. Af gögnum málsins verður þvert á móti ráðið að afgreiðsla umsóknarinnar hafi að verulegu leyti tafist vegna athugunar á starfsemi Y og á því hvort Y bæri að hafa starfsleyfi hér á landi. Umsókn kæranda bar hins vegar að afgreiða á grundvelli þess hvort starfsemi hans sjálfs uppfyllti skilyrði laga og stjórnvaldsreglna sem um hana gilda, sbr. 2. mgr. 9. gr. laga um matvæli. Á hinn bóginn verður sá tími sem leið frá 6. júní 2025, þegar kærandi óskaði eftir því að afstaða hans yrði borin undir heilbrigðisnefnd, og þar til nefndin fjallaði um málið 7. júlí 2025 ekki rakinn til heilbrigðiseftirlitsins.

Líkt og áður segir er heilbrigðisnefnd samkvæmt 22. gr. laga um matvæli falið eftirlit með framleiðslu og dreifingu matvæla í þeim tilgangi að tryggja öryggi og hollustu matvæla, sbr. 1. gr. laganna. Þá skal heilbrigðisnefnd samkvæmt 2. mgr. 9. gr. gefa út starfsleyfi, enda uppfylli starfsemi skilyrði laga og stjórnvaldsreglna sem um hana gilda. Samkvæmt 20. tölul. 1. mgr. 4. gr. laga um matvæli teljast matvæli vera hvers konar efni eða vörur hvort sem þau eru fullunnin, unnin að hluta eða óunnin, sem fólki er ætlað að neyta eða sem eðlilegt er að vænta að fólk neyti. Hugtakið tekur einnig til drykkja, tyggigúmmís og hvers kyns efna, þ.m.t. neysluvatns, sem bætt er af ásettu ráði í matvæli við framleiðslu þeirra, vinnslu eða meðferð, svo og fæðubótarefna. Falla áfengir drykkir þar undir. Í gildi eru áfengislög nr. 75/1998 en samkvæmt 3. gr. þeirra þarf leyfi samkvæmt áfengislögum til að stunda í atvinnuskyni innflutning, heildsölu, smásölu, sölu á framleiðslustað eða framleiðslu áfengis. Í 10. gr. laganna segir að Áfengis- og tóbaksverslun ríkisins hafi einkaleyfi til smásölu áfengis. Samkvæmt 4. gr. laganna annast lögregla, tollgæsla og skattyfirvöld eftirlit með þeim sem hafa leyfi til atvinnustarfsemi samkvæmt áfengislögum. Markmið laganna er að vinna gegn misnotkun áfengis, sbr. 1. gr. þeirra. Lögin gilda samhliða lögum um matvæli en hafa annað markmið og er eftirlit með framkvæmd þeirra falið öðrum stjórnvöldum en heilbrigðisnefndum. Þannig er heilbrigðiseftirlitinu falið að annast eftirlit með starfsemi með matvæli, þ.m.t. áfengi, í þeim tilgangi að tryggja öryggi og hollustu matvæla, en lögreglu er falið að framfylgja áfengislögum og markmiði þeirra.

Sérhverju stjórnvaldi er þannig markaður tiltekinn verkahringur með lagafyrirmælum. Stjórnvaldi er heimilt að beita því stjórnsýsluvaldi sem það er að lögum bært til að fara með, með þau markmið fyrir augum sem því ber að vinna að samkvæmt sömu lögum.

Ekki verður litið svo á að heilbrigðiseftirlitinu hafi verið óheimilt að senda lögreglunni á höfuðborgarsvæðinu ábendingu með tölvupósti um meint brot á áfengislögum, en tafir á þeirri málsmeðferð sem lúta að leyfisveitingarmáli kæranda vegna rannsókna á þeim grundvelli verður að telja óréttlættar þar sem þær má að miklu leyti rekja til athugunar á starfsemi þriðja aðila og mats heilbrigðiseftirlitsins á starfsemi kæranda á grundvelli annarra lagareglna og markmiða en þeirra sem stjórnvaldinu er lögum samkvæmt falið að vinna að.  Af þeirri ástæðu verður að telja að óhóflegar tafir hafi orðið á meðferð málsins af hálfu heilbrigðiseftirlitsins í þessu tilviki með hliðsjón af því hóflega umfangi sem fylgir útgáfu starfsleyfis almennt. Því telur ráðuneytið að afgreiðsla heilbrigðiseftirlitsins vegna umsóknar kæranda um starfsleyfi hafi dregist óhæfilega og að málsmeðferðin hafi að því leyti ekki samrýmst 1. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Þá verður ekki séð af gögnum málsins að heilbrigðiseftirlitið hafi upplýst kæranda um fyrirsjáanlegar tafir á afgreiðslu málsins, ástæður þeirra og hvenær ákvörðunar væri að vænta, sbr. 3. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga, fyrr en með erindi 12. maí 2025 í kjölfar ítrekana lögmanns kæranda. Þar sem ákvörðun hefur verið tekin í málinu og ekki verður séð að framangreindir annmarkar hafi haft áhrif á efni hennar leiða þeir ekki til ógildingar ákvörðunarinnar. Er því hins vegar beint til heilbrigðiseftirlitsins að gæta framvegis að ákvæðum 9. gr. stjórnsýslulaga við meðferð sambærilegra mála.

Úrskurðarorð

Ákvörðun Heilbrigðiseftirlits Garðabæjar, Hafnarfjarðar, Kópavogs, Mosfellsbæjar og Seltjarnarness, dags. 13. ágúst 2025, um að binda starfsleyfi kæranda því skilyrði að geymsla og afgreiðsla drykkjarvöru fyrir hönd annarra aðila sé háð því að viðkomandi aðilar hafi gilt starfsleyfi fyrir markaðssetningu matvæla er hér með felld úr gildi.

Kröfu kæranda um að hugtakið „vöruhótel“ verði fellt brott úr starfsleyfi er hafnað.