Stjórnsýslukæra vegna ákvörðunar Matvælastofnunar um álagningu stjórnvaldssektar

Fimmtudaginn, 20. ágúst 2026, var í atvinnuvegaráðuneytinu kveðinn upp svohljóðandi úrskurður:

 

Stjórnsýslukæra

Með bréfi dags. 27. mars 2026 bar [X] (kærandi), fram kæru vegna ákvörðunar Matvælastofnunar frá 29. desember 2025 um álagningu stjórnvaldssektar að fjárhæð 288.000 kr.

Fyrrgreind ákvörðun var kærð á grundvelli 1. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og barst kæra innan kærufrests.

Kröfur

Af orðalagi kæru fæst ráðið að þess sé krafist að hin kærða ákvörðun um álagningu stjórnvaldssektar skuli felld úr gildi.

Málsatvik og ágreiningsefni málsins

Tildrög málsins má rekja til reglubundinnar skoðunar Matvælastofnunar á bæ kæranda þann 15. janúar 2025. Á grundvelli hennar var rituð skoðunarskýrsla sem var send til kæranda þann 27. janúar 2025. Í skoðunarskýrslunni voru skráð átta frávik, þar af eitt alvarlegt frávik er varðaði hreyfigetu nauta. Sneri það að því að naut á bæ kæranda hefðu verið bundin á bás við eftirlit stofnunarinnar. Hefðu þau einnig verið bundin á bás í reglubundinni skoðun árið 2020 og þá hefði verið skráð frávik á þeim grundvelli. Því væri skráð alvarlegt frávik. Krafðist Matvælastofnun úrbóta á öllum skráðum frávikum og veitti frest til 28. febrúar 2025 til úrbóta á því fráviki er sneri að bindingu nauta á bás.

Matvælastofnun fór í eftirfylgniskoðun á bæ kæranda þann 30. september 2025. Kæranda barst með bréfi skoðunarskýrsla á grundvelli hennar þann 7. október 2025. Í skoðunarskýrslunni voru skráð átta frávik og þar af eitt alvarlegt frávik er laut að bindingu nautgripa á bása. Téð frávik stæði óbreytt frá fyrri eftirlitsskoðunum árin 2020 og 2025. Í samantekt skýrslunnar kemur fram að stofnunin teldi að um ítrekað og fullframið brot væri að ræða og því myndi hún grípa til stjórnvaldsaðgerða. Vísaði stofnunin til 5., 6., 7., 14., 15. gr. og viðauka I reglugerðar nr. 1065/2014, um velferð nautgripa, máli sínu til stuðnings.

Með bréfi dags. 10. nóvember 2025 upplýsti Matvælastofnun kæranda um fyrirhugaða álagningu stjórnvaldssektar að fjárhæð 288.000 kr. vegna brota kæranda gegn 6. gr. og 1. mgr. 29. gr. laga nr. 55/2013, um velferð dýra, og 1. og 5. mgr. 5. gr., 1. og 5. mgr. 6. gr. og 2. mgr. 14. gr. reglugerðar nr. 1065/2014, um velferð nautgripa. Í bréfinu kom fram að í málinu lægi fyrir skoðunarskýrsla Matvælastofnunar nr. 1722, dags. 7. október 2025. Þar kæmi fram að við eftirlitsskoðun hefði eftirlitsmaður komið auga á þrjá fullvaxna nautgripi sem hefðu verið bundnir á bása. Afleiðing þess væri að gripirnir væru skítugir, með flórlæri og ofvaxnar klaufir. Ekki hefði verið brugðist við með úrbótum frá fyrri eftirlitum frá árinu 2020 og byrjun árs 2025 þar sem téðum athugasemdum vegna bundinna nautgripa við bása hefði verið komið á framfæri.

Í bréfi stofnunarinnar kemur fram að þeir hefðu verið bundnir í um það bil tvo mánuði að sögn kæranda sem hefði sagst hafa þann sið að binda nautgripi í tvo mánuði fyrir slátrun til þess að bæta þá. Þá lægi fyrir að sú háttsemi teldist brot gegn 6. gr. og 1. mgr. 29. gr. laga nr. 55/2013, um velferð dýra og 1. og 5. mgr. 5. gr. og 1. og 6. mgr. 6. gr. reglugerðar nr. 1065/2014, um velferð nautgripa. Í bréfinu var að lokum boðuð stjórnvaldssekt að upphæð 288.000 kr. á grundvelli heimildar í a- og n-lið 1. mgr. 42. gr. áðurnefndra laga nr. 55/2013, um velferð dýra. Með vísan til 13. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 var kæranda veittur andmælafrestur til og með 19. nóvember 2025.

Með bréfi, dags. 17. nóvember 2025, mótmælti kærandi fyrirhugaðri ákvörðun Matvælastofnunar um álagningu stjórnvaldssektar. Kærandi tók fram að ástæða þess að nautkálfarnir hefðu verið skítugir við skoðun eftirlitsmanns væri sú að verið væri að fóðra þá með kraftmikilli löðu. Ekki væri hægt að kenna básastöðu þeirra um óhreinindin. Þá hefðu kálfarnir beðið slátrunar og hefði eftirlitsmaður komið tveimur dögum seinna hefði hann gripið í tómt. Kærandi lét vigtarseðil fylgja bréfi sínu og benti á að útgefandi seðilsins hefði ekki fundið sérstaklega að hreinleika nautgripanna. Á vigtarseðlinum, sem er meðal málsgagna, kemur fram að dagsetning slátrunar hafi verið 1. október 2025. Kærandi mótmælti þeirri athugasemd eftirlitsmanns að klaufir gripanna hefðu verið afmyndaðar vegna básastöðu þeirra og krafðist þess að fá sendar myndir sem sönnuðu að svo hefði verið. Kærandi tók einnig fram að hann teldi Matvælastofnun erfitt eiga með að greina á milli eftirlits með gæludýrahaldi og gripahaldi í atvinnuskyni sem keppti við innfluttar afurðir á markaði. Hafnaði hann fyrirhugaðri stjórnvaldssekt og tók fram að sér þætti réttara að áður en lögð yrði á stjórnvaldssekt væri Matvælastofnun skylt að senda aðila máls tilkynningu um að það stæði til, bætti viðkomandi ekki ráð sitt. Fann kærandi auk þess að því að bréf Matvælastofnunar, dags. 10. nóvember 2025, hefði ekki verið sent í ábyrgðarpósti.

Með bréfi Matvælastofnunar, dags. 29. desember 2025, var andmælum kæranda hafnað. Benti stofnunin á að það kæmi hvergi fram í lögum nr. 55/2013, um velferð dýra, að hún gæti ekki boðað stjórnvaldssekt fyrir fullframið brot á dýravelferðarlögum og reglugerðum settum með stoð í þeim nema áður hefði verið krafist úrbóta fyrir það sama brot. Benti stofnunin á að áður hefðu verið gerðar athugasemdir við nautgripahald kæranda við eftirlitsskoðanir árið 2020 og snemma árs 2025. Skráð frávik hefðu lotið að því að nautgripir hafi verið bundnir á bása. Því hefði kærandi virt áðurgreind laga- og reglugerðarfyrirmæli að vettugi árum saman. Með vísan til framangreinds tilkynnti stofnunin að stjórnvaldssekt væri lögð á kæranda vegna meintra brota gegn 6. gr og 1. mgr. 29. gr. laga nr. 55/2013, um velferð dýra, og reglugerðum settum með stoð í þeim.

Málsmeðferð ráðuneytisins

Með erindi í tölvupósti, dags. 27. mars 2026, var ákvörðun Matvælastofnunar um álagningu stjórnvaldssektar kærð til ráðuneytisins. Þann 27. apríl 2026 óskaði ráðuneytið eftir umsögn stofnunarinnar vegna málsins auk annarra gagna máls. Umsögn stofnunarinnar barst þann 12. maí 2026. Kæranda var þá veittur frestur til andmæla til 29. maí 2026, en kærandi nýtti sér ekki rétt sinn til andmæla samkvæmt 13. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Þann 1. júní 2026 óskaði ráðuneytið eftir þeim eftirlitsskýrslum frá árunum 2020 og 2025 sem Matvælastofnun hafði vísað til samhliða ákvörðun sinni um álagningu stjórnvaldssektar. Þann 3. júní 2026 sendi Matvælastofnun ráðuneytinu téðar eftirlitsskýrslur.

Hinn 14. júlí 2026 óskaði ráðuneytið eftir matseyðublaði Matvælastofnunar sem lá til grundvallar útreikningi fjárhæðar fyrirliggjandi stjórnvaldssektar. Barst það frá Matvælastofnun samdægurs ásamt skýringum á vinnulagi stofnunarinnar við útreikninga stjórnvaldssekta.

Málið er tekið til úrskurðar á grundvelli fyrirliggjandi gagna.

Sjónarmið kæranda

Kærandi telur að stofnuninni hefði borið að senda formlega viðvörun þess efnis að stjórnvaldssekt væri fyrirhuguð áður en ákvörðun væri tekin. Að hans mati sé fyrirliggjandi stjórnvaldssekt ekki aðalatriði máls, heldur hafi það verið honum þungbært að sitja undir þeim athugasemdum sem henni hafi fylgt. Hann telur Matvælastofnun hafa bætt við sektarákvörðun sína fullyrðingum sem hún geti ekki staðið við.  Stofnunin hafi notið góðs af þeirri aðstöðu sinni að geta rannsakað, ákært og dæmt í þeim málum sem þeim henti að fást við. Viðurlög við brotum sem þessu virðist vera geðþóttaákvarðanir af hálfu stofnunarinnar og að langur vegur sé frá því að menn séu jafnir fyrir lögum. Hann kveðst hafa enga formlega viðvörun fengið um að sá aldagamli háttur að binda naut á bás teljist refsiverður fyrr en rúmum mánuði eftir að viðkomandi kálfum hafi verið slátrað, en frá þeim tíma hafi básar staðið auðir.

Sjónarmið Matvælastofnunar

Matvælastofnun byggir á því að kærandi hafi brotið gegn 6. og 29. gr. laga nr. 55/2013, um velferð dýra, og 6. og 14. gr. reglugerðar nr. 1065/2014, um velferð nautgripa. Vísar stofnunin sérstaklega til 5. mgr. 6. gr. reglugerðarinnar þar sem fram kemur að óheimilt sé að binda nautgripi nema þess sé þörf á meðan þeir eru meðhöndlaðir eða um sé að ræða kvígur sem eiga minna en þrjá mánuði í burð. Stofnunin segir kæranda virðast standa í þeirri trú að honum beri ekki að fylgja gildandi reglugerðum um velferð dýra nema opinber eftirlitsaðili tilkynni honum fyrst um reglugerðarákvæðin og að slíkt sé á misskilningi byggt að mati Matvælastofnunar. Öllum umráðamönnum dýra beri að kynna sér gildandi reglur og það eigi sérstaklega við um þá sem stundi búskap í atvinnuskyni.

Forsendur og niðurstaða

Mál þetta varðar ákvörðun Matvælastofnunar um álagningu stjórnvaldssektar á grundvelli þess að kærandi hafi bundið naut á bása og þar með brotið gegn 6. gr. og 1. mgr. 29. gr. laga nr. 55/2013, um velferð dýra, og 6. og 14. gr. reglugerðar nr. 1065/2014, um velferð nautgripa.

Markmið laga um velferð dýra er að stuðla að velferð dýra, þ.e. að þau séu laus við vanlíðan, hungur og þorsta, ótta og þjáningu, sársauka, meiðsli og sjúkdóma, í ljósi þess að dýr eru skyni gæddar verur. Enn fremur er það markmið laganna að þau geti sýnt sitt eðlilega atferli eins og frekast er unnt.

Samkvæmt 46. gr. laganna er ráðherra heimilt að mæla nánar fyrir um framkvæmd þeirra. Reglugerð nr. 1065/2014, um velferð nautgripa, er sett með stoð í ofangreindu ákvæði. Brot gegn ákvæðum téðrar reglugerðar varða viðurlög samkvæmt ákvæðum laga nr. 55/2013, um velferð dýra, sbr. 18. gr. reglugerðarinnar.

Í 6. gr. laganna kemur fram að skylt sé að fara vel með dýr og beri umráðamaður ábyrgð á því að annast sé um þau í samræmi við lögin. Ill meðferð dýra sé óheimil. Þá segir í 1. mgr. 29. gr. laganna að umráðamaður dýra skuli tryggja að dýr séu haldin í umhverfi sem samræmist sjónarmiðum um velferð dýra, m.a. hvað varðar öryggi þeirra og heilbrigði, og taki tillit til bæði sérstakra þarfa dýrsins og séreinkenna tegundarinnar. Umhverfi dýra skuli vera þannig, eftir því sem við eigi, að þau geti athafnað sig, hreyft sig, hvílst, notið útivistar, beitar eða viðhaft annað atferli sem þeim sé eðlilegt. Í 5. mgr. 6. gr. reglugerðarinnar segir að óheimilt sé að binda nautgripi, nema þess sé þörf á meðan þeir séu meðhöndlaðir eða um sé að ræða kvígur sem eigi minna en þrjá mánuði í burð. Í 2. mgr. 14. gr. sömu reglugerðar er kveðið á um að nautgripir skuli haldnir í fjósum þar sem þeim sé tryggð dagleg hreyfing.

Sú háttsemi að binda nautgripi á bása telst því brjóta gegn áðurnefndum laga- og reglugerðarákvæðum, 6. gr. og 1. mgr. 29. gr. laga um velferð dýra sem og 5. mgr. 6. gr. og 2. mgr. 14. gr. reglugerðar um velferð nautgripa.

Í a- og n-lið 1. mgr. 42. gr laga um velferð dýra nr. 55/2013 er Matvælastofnun veitt heimild til þess að leggja stjórnvaldssektir á einstaklinga eða lögaðila sem brjóta gegn banni samkvæmt 6. gr. og skyldu samkvæmt 29. gr. laganna. Í athugasemdum í greinargerð með frumvarpi til laga nr. 55/2013 segir um stjórnvaldssektir að Matvælastofnun sé heimilt að leggja þær á við tilteknum brotum á ákvæðum laganna í þeim tilgangi að ná fram markmiðum þeirra og tryggja betri framfylgd í ljósi eftirlitshlutverks síns. Sé því unnt að ljúka einstökum málum með álagningu stjórnvaldssekta. Einkum er lagt upp með að smávægilegum brotum gegn ákvæðum laganna ljúki með stjórnvaldssekt, en alvarlegri mál verði kærð til lögreglu.

Kærandi hefur gengist við því að hafa bundið naut á bása þann 30. september 2025 og hefur ekki andmælt efni fyrri eftirlitsskýrslna sem Matvælastofnun hefur vísað til undir meðferð málsins, en í þeim voru gerðar kröfur um úrbætur vegna sömu háttsemi.

Kærandi reisir málatilbúnað sinn á því að jafnræðis hafi ekki verið gætt við töku fyrirliggjandi ákvörðunar. Stjórnvöldum ber að gæta jafnræðis við ákvarðanatöku sína og stuðla að því að sambærileg mál hljóti sambærilega meðferð. Með úrskurði ráðuneytisins þann 12. nóvember 2025 var staðfest ákvörðun Matvælastofnunar um álagningu sektar að fjárhæð 300.000 kr. á umráðamann haltrar ár fyrir að hafa láðst að aflífa hana tímanlega og brotið þar með gegn 6. gr., 1. mgr. 7. gr., 14. gr. og 15. gr. laga um velferð dýra. Í úrskurði ráðuneytisins 10. ágúst 2023 var staðfest ákvörðun Matvælastofnunar um álagningu stjórnvaldssektar að fjárhæð 450.000 kr. fyrir brot gegn c-lið 14, gr. laga um velferð dýra með því að tryggja ekki lágmarksútivist nautgripa. Í fyrirliggjandi máli hafa þrír nautgripir verið bundnir á bás í að minnsta kosti tvo mánuði. Með hliðsjón af alvarleika brots, varanleika þess og fjölda dýra verður ekki talið að sú sektarfjárhæð sem ákveðin hefur verið í fyrirliggjandi máli sé í misræmi við fyrri ákvarðanir stofnunarinnar um sektarfjárhæð sem þegar hafa verið staðfestar af ráðuneytinu. Því fæst ekki séð að brotið hafi verið gegn jafnræði við ákvörðunartöku um fjárhæð sektar í málinu.

Fyrir liggur að ákvörðun Matvælastofnunar um álagningu stjórnvaldssektar felur í sér íþyngjandi viðurlög. Stjórnvöld eru bundin af meðalhófsreglu stjórnsýsluréttar sem hefur verið lögfest með 12. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Í því felst að stjórnvald skuli aðeins taka íþyngjandi ákvörðun þegar því lögmæta markmiði, sem að er stefnt, verður ekki náð með öðru og vægara móti. Skal þess þá gætt að fara ekki strangar í sakirnar en nauðsyn ber til.

Einnig liggur fyrir matseyðublað Matvælastofnunar þar sem fram koma upplýsingar um útreikning fjárhæðar þeirrar stjórnvaldssektar sem deilt er um. Í skjalinu kemur fram að fjárhæðin hafi verið reiknuð með hliðsjón af fjölda dýra, tíðni brota, brotavilja, samstarfsvilja, alvarleika og varanleika brotsins. Í skýringum Matvælastofnunar á þeim útreikningum sem fram komu í skjalinu kemur m.a. fram að sérstaklega hafi verið metið hvort tilefni hafi verið til lækkunar fjárhæðar á grundvelli samstarfsvilja, auk þess sem brotavilji var metinn sjálfstætt.

Líkt og komið hefur fram er ákvörðun um álagningu stjórnvaldssektar ein þeirra heimilda sem Matvælastofnun er veitt til þess að framfylgja lögum um dýravelferð. Stofnunin hefur einnig aðrar heimildir á borð við heimild til vörslusviptingar, stöðvunar starfsemi, úrbóta á kostnað umráðamanns og banns við dýrahaldi. Þegar umrædd ákvörðun var tekin höfðu verið gerðar kröfur um úrbætur með tveimur mismunandi skoðunarskýrslum, sbr. 2. mgr. 36. gr. laga um velferð dýra, og því telur ráðuneytið að Matvælastofnun hafi fullreynt úrræðið. Af þeim heimildum til aðgerða sem eftir standa og geta átt við um fyrirliggjandi mál er álagning stjórnvaldssektar sú vægasta. Þá kemur einnig fram í athugasemdum með frumvarpi til laga nr. 55/2013 að lagt sé upp með að smávægilegum brotum ljúki með stjórnvaldssekt. Þá leiðir af umfjöllun ráðuneytisins hér að ofan um jafnræði að telja verður fjárhæð stjórnvaldssektar í fyrirliggjandi máli hóflega í samhengi bæði við fyrri framkvæmd og brotið sjálft, einkum alvarleika þess og varanleika.

Að því virtu telur ráðuneytið að ákvörðunin sé í samræmi við meðalhóf þar sem ekki fæst séð að vægari úrræði hafi getað átt við í þessu máli.

Af gögnum málsins fæst ráðið að kærandi hefur ítrekað viðhaft háttsemi sem brýtur í bága við ofangreind ákvæði laga um velferð dýra og reglugerðar um velferð nautgripa árið 2020, snemma árs 2025 og loks aftur síðla árs 2025. Því er ekki hægt að fallast á röksemd kæranda þess efnis að Matvælastofnun hafi borið að veita sérstaka viðvörun á þeim tímapunkti sem tilkynnt var um fyrirhugaða stjórnvaldssekt þann 10. nóvember 2025 þar sem þegar höfðu verið gerðar kröfur um úrbætur í tveimur mismunandi skoðunarskýrslum.

Að öllu framangreindu virtu ber að staðfesta ákvörðun Matvælastofnunar um álagningu stjórnvaldssektar með vísan til a- og n-liðar 1. mgr. 42. gr. laga nr. 55/2013, um velferð dýra.

Úrskurðarorð

Ákvörðun Matvælastofnunar, dags. 29. desember 2025, um að leggja stjórnvaldssekt á kæranda að fjárhæð 288.000 kr. er hér með staðfest.