Úrskurður nr. 14/2026

Úrskurður nr. 14/2026

Miðvikudaginn 30. september 2026 var í heilbrigðisráðuneytinu kveðinn upp svohljóðandi

Ú R S K U R Ð U R

Með kæru, dags. 7. nóvember 2025, kærði […], hér eftir kærandi, ákvörðun embættis landlæknis, dags. 8. ágúst 2025, um að fella úr gildi staðfestingu landlæknis nr. […] um að tilkynntur rekstur kæranda uppfyllti faglegar lágmarkskröfur til reksturs heilbrigðisþjónustu.

Kærandi krefst þess að ákvörðun embættis landlæknis verði felld úr gildi og að lagt verði fyrir embætti landlæknis að staðfesta tilkynningu kæranda um rekstur heilbrigðisþjónustu að nýju.

Um kæruheimild vísar kærandi til 4. mgr. 6. gr. laga nr. 41/2007, um landlækni og lýðheilsu, sbr. einnig 8. gr. reglugerðar nr. 786/2007, um eftirlit landlæknis með rekstri heilbrigðisþjónustu og faglegar lágmarkskröfur. Kæra kæranda barst innan kærufrests.

Meðferð málsins hjá ráðuneytinu

Kæra kæranda barst ráðuneytinu í gegnum rafræna gagnagátt þann 7. nóvember 2025. Ráðuneytið óskaði í kjölfarið eftir umsögn embættis landlæknis um kæruna. Með tölvupósti, dags. 11. desember 2025, óskaði embætti landlæknis eftir fresti til að skila umsögn í málinu. Frestur til að koma umsögn á framfæri við ráðuneytið var í kjölfarið veittur til 15. janúar 2026. Umsögn embættisins barst ráðuneytinu 12. janúar 2026. Í kjölfarið var kæranda boðið að gera athugasemdir við umsögn embættisins. Athugasemdir kæranda bárust ráðuneytinu 5. febrúar 2026. Lauk þá gagnaöflun og var málið tekið til úrskurðar.

Málsatvik

Kærandi tilkynnti embætti landlæknis um rekstur heilbrigðisþjónustu á þar til gerðu formi 26. ágúst 2019. Þann 21. janúar 2020 staðfesti embætti landlæknis að tilkynntur rekstur kæranda uppfyllti faglegar lágmarkskröfur til að veita heilbrigðisþjónustu.

Þann 23. október 2024 tilkynnti kærandi embætti landlæknis um breytingar á rekstri heilbrigðisþjónustu. Breytingarnar voru tilkynntar sem smávægilegar, þ.e. breytingar á heiti rekstursins auk breytinga á mönnun hans. Ábyrgðar- og umsjónaraðili rekstursins var hins vegar áfram sá sami. Embætti landlæknis tilkynnti kæranda 6. nóvember 2024 að formleg afgreiðslu tilkynningarinnar hefði verið sett á bið þar til staðfesting Persónuverndar, um að öryggi persónuupplýsinga í sameiginlegu kerfi sé tryggt í samræmi við lög nr. 90/2018. Þá kom fram að leyfi ráðherra yrði að liggja fyrir áður en breytingin væri tekin til meðferðar og að kærandi þyrfti að skilgreina hver ábyrgðaraðili kerfisins sem ætti að nota væri og hver gegndi hlutverki umsjónaraðila.

Kærandi svaraði erindi embættisins 12. nóvember 2024. Í svari kæranda kom fram hver ábyrgðaraðili og umsjónaraðili væru í kerfinu. Þá greindi kærandi einnig frá því að pattstaða væri uppi í málinu þar sem Heilsugæsla höfuðborgarsvæðisins, HH, hygðist ekki endurnýja samning við kæranda nema landlæknir gæfi út að um meðferðarsamband væri að ræða og embættið hefði tilkynnt að það myndi ekki gefa út rekstrarleyfi fyrr en HH hefði fengið samþykki Persónuverndar og ráðherra fyrir nýjum samningi.

Embætti landlæknis óskaði eftir frekari upplýsingum um starfsemi kæranda og beindi spurningum einkum að fyrirsvarsmanni félagsins. Kærandi svaraði upplýsingabeiðni embættisins 21. janúar 2025. Þann 12. mars 2025 sendi yfirlæknir kæranda bréf til embættis landlæknis þar sem hann ítrekaði hversu erfitt það væri fyrir starfsemi kæranda að hafa ekki aðgang að sjúkraskrá. Í erindinu kom fram að samkeppnisaðilar kæranda hefðu aðgang að sjúkraskrá og mismununin gæti ekki staðist lög. Kærandi sinnti meðferð sjúklinga og að ekki væri boðlegt fyrir sjúklinga að læknir héldi utan um sjúkraskrá á pappír.

Embætti landlæknis tók ákvörðun í máli kæranda, dags. 8. ágúst 2025. Í ákvörðuninni, sem var tilkomin vegna tilkynningar kæranda um breytingar á rekstri heilbrigðisþjónustu, kom fram að a. útgáfa starfshæfnivottorða fæli ekki í sér veitingu heilbrigðisþjónustu, b. ekki yrði séð að það samræmdist stefnu yfirvalda í heilbrigðismálum eða ákvæðum heilbrigðislöggjafar að reka hluta þeirrar þjónustu sem heilsugæslum er ætlað að veita í formi sjálfstætt starfandi starfsstofu heilbrigðisstarfsmanna og c. þar sem læknar á vegum kæranda ættu ekki í meðferðarsambandi við þá sem leituðu til kæranda væri aðgangur þeirra að sjúkraskrám sjúklinga óheimill. Var upphafleg staðfesting landlæknis á rekstri kæranda felld úr gildi á þeim grundvelli að sú þjónusta sem kærandi veitti væri ekki heilbrigðisþjónusta og þyrfti af þeim sökum ekki staðfestingu landlæknis. Um mat á heilbrigði sjúklinga í skýrsluformi væri að ræða en ekki heilbrigðisþjónustu.

Málsástæður kæranda

Kærandi byggir í fyrsta lagi á að embætti landlæknis hafi ekki gætt að rannsóknarskyldu sinni samkvæmt 10. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993, áður en landlæknir tók ákvörðun um að fella staðfestingu á tilkynningu kæranda um rekstur heilbrigðisþjónustu úr gildi. Embætti landlæknis hafi ekki kynnt sér með fullnægjandi hætti hvers eðlis starfsemi kæranda sé og því komist að rangri niðurstöðu í málinu.

Í öðru lagi byggir kærandi á að niðurstöðu landlæknis megi rekja til tveggja nýlegra úrskurða Persónuverndar í skyldum málum sem hafi skapað mikla óvissu um aðgang fluglækna að stafrænum sjúkraskrám samkvæmt lögum nr. 55/2009, um sjúkraskrár, vegna heilbrigðisskoðunar flugliða sem fara fram samkvæmt lögum nr. 80/2022, um loftferðir. Annars vegar vísaði kærandi til álits Persónuverndar vegna uppflettinga trúnaðarlæknis Samgöngustofu í sjúkraskrá og hins vegar til ákvörðunar Persónuverndar vegna vinnslu Heilsugæslu höfuðborgarsvæðisins á persónuupplýsingum í sameiginlegu sjúkraskrárkerfi. Kæranda virðist sem niðurstöður Persónuverndar í málunum tveimur hafi vakið vafa hjá embætti landlæknis um heimildir fluglækna til aðgangs að sjúkraskrám sjúklinga sinna almennt og hvort þeir veiti heilbrigðisþjónustu í skilningi laga. Svo virðist sem embætti landlæknis byggi ákvörðun sína á túlkun Persónuverndar um trúnaðarlækna. Kærandi kveður að um ólíka starfsemi sé að ræða.

Í þriðja lagi byggir kærandi á að niðurstaða embættis landlæknis sé byggð á afstöðu umboðsmanns Alþingis og heilbrigðisráðuneytisins til starfsemi trúnaðarlækna sem sé ekki hægt að leggja að jöfnu við starfsemi fluglækna. Með því að láta undir höfuð leggjast að afla frekari gagna og byggja íþyngjandi ákvörðun á túlkun annars stjórnvalds annarrar starfsgreinar til aðgangs að sjúkraskrám geti málið ekki talist nægjanlega upplýst.

Í fjórða lagi byggir kærandi á að hann hafi ekki haft tækifæri til að nýta andmælarétt sinn, sbr. 13. gr. stjórnsýslulaga. Í málinu komi mikilvæg atriði seint fram í málsmeðferðinni. Kærandi hafi verið spurður tiltekinna spurninga um starfsemi sína og hann svarað þeim eftir bestu getu. Engin eftirfylgni hafi hins vegar verið með spurningunum og svörum kæranda og ákvörðun tekin án þess að kærandi hafi fengið tækifæri til að koma andmælum sínum á framfæri.

Í fimmta lagi byggir kærandi á að ákvörðun embættis landlæknis sé röng að efni til hvað alla þætti ákvörðunar embættisins varði. Kærandi tekur fram að heilbrigðisþjónusta sé sannarlega veitt á hans vegum og að fluglæknum eigi að vera heimill aðgangur að sjúkraskrám sjúklinga þeirra.

Því til fulltingis tekur kærandi fram að ekki sé hægt að leggja fluglækningar að jöfnu við trúnaðarlækningar líkt og embætti landlæknis virðist gera í ákvörðun sinni. Kærandi sé svokallað […] þar sem starfi læknar með bæði almennt lækningaleyfi og sérstakt leyfi til að bjóða upp á fluglækningar. Fluglækningar séu sérhæft svið innan læknisfræði sem felist í mati, greiningu og rannsóknum á læknisfræðilegum þáttum sem geti verið til þess fallnir að raska flugöryggi. Það er í þeirra höndum að gefa út vottorð um hæfni flugliða til að starfa við fagið. Starf fluglæknis feli í sér að meta hvort heilsufarsleg vandamál sem hafa hrjáð viðkomandi einstakling hafi áhrif á getu einstaklings til að sinna ákveðnu starfi. Fluglæknar veiti jafnframt almenna læknismeðferð ásamt alhliða fræðslu um heilbrigt líferni og ýmist gerir eða lætur gera nauðsynlegar læknisskoðanir og rannsóknir. Útgáfa heilbrigðisvottorða sé þannig þjónusta heilbrigðisstarfsmanna sem sé veitt í því skyni að efla heilbrigði, fyrirbyggja, greina eða meðhöndla sjúkdóma og endurhæfa sjúklinga.

Í sjötta lagi byggir kærandi á að túlkun embættis landlæknis á heimildum fluglækna til veitingu heilbrigðisþjónustu sé röng. Embætti landlæknis geti ekki takmarkað atvinnufrelsi kæranda á grundvelli þess að það samræmist ekki stefnu stjórnvalda í heilbrigðismálum eða ákvæðum heilbrigðislöggjafar að reka hluta þeirrar þjónustu sem heilsugæslu er ætlað að veita, fyrir afmarkaðan hóp, með einkarekstri á starfsstofu heilbrigðisstarfsmanns. Starfsmenn kæranda hafi allir lækningaleyfi frá embætti landlæknis. Það samrýmist ekki lögum nr. 34/2012, um heilbrigðisstarfsmenn, að takmarka heimildir lækna til að veita almenna læknisþjónustu á þeim forsendum einum að þeir starfi ekki á heilsugæslu.

Í sjöunda lagi byggir kærandi á að starfsmönnum hans sé heimill aðgangur að sjúkraskrám sjúklinga kæranda á grundvelli 1. mgr. 13. gr. laga um sjúkraskrár. Sjúkraskrár séu vinnutæki heilbrigðisstarfsmanna við veitingu meðferðar en í 3. tölul. 1. mgr. 3. gr. laga um sjúkraskrár sé meðferð skilgreind sem: „rannsókn, aðgerð eða önnur heilbrigðisþjónusta sem læknir eða annar heilbrigðisstarfsmaður veitir til að greina, lækna, endurhæfa, hjúkra eða annast sjúkling.“ Kærandi vísar til þess að samkvæmt VII. kafla laga nr. 80/2022, um loftferðir, skuli einstaklingar sem sækja um vottorð, þ.m.t. skírteini og/eða áritanir flugmanna, uppfylla kröfur hæfni og færni, aldur og líkamlegt og andlegt hæfi, sbr. 73. gr. laganna. Á grundvelli ákvæðisins hefur ráðherra sett reglugerð nr. 180/2014, um áhöfn í almenningsflugi, en með reglugerðinni var reglugerð framkvæmdastjórnarinnar (ESB) nr. 1178/2011 (evrópureglugerðin), innleidd í íslenskan rétt. Í evrópureglugerðinni er kveðið á um skyldur umsækjenda og að handhafar atvinnuflugmannsskírteina og fjölstjórnarskírteina skuli hafa 1. flokks heilbrigðisvottorð, sem er skilgreint nánar í viðauka við evrópureglugerðina. Fluglæknasetur eða fluglæknar gefi út, framlengi eða endurnýi 1. og 2. flokks heilbrigðisvottorð en í evrópureglugerðinni segir jafnframt að aðeins skuli gefa út, framlengja eða endurnýja heilbrigðisvottorð þegar heilbrigðisskoðunum og/eða -mati, sem gerð er krafa um, er lokið og umsækjandi hefur verið metinn hæfur. Í evrópureglugerðinni komi einnig fram þær kröfur sem eru gerðar til heilbrigðis umsækjenda og fluglæknum er falið að meta. Fluglækni sé með öðrum orðum ómögulegt að uppfylla þær kröfur sem á honum hvíla án þess að framkvæma mat á heilsufarssögu umsækjanda og því þurfi fluglæknar á sjúkraskrárupplýsingum að halda.

Eðli heilsufarsmats flugmanna er líka með þeim hætti að umsækjendur þarfnast jákvæðrar útkomu starfa sinna vegna. Það geri það að verkum að almennt geti skapast ákveðinn freistnivandi til þess að láta eigið heilsufar líta betur út en raun ber vitni. Því er enn mikilvægara að fluglæknar og fluglæknasetur hafi aðgang að sjúkraskrárgögnum skjólstæðinga þeirra.

Umsögn embættis landlæknis

Í umsögn embættis landlæknis kemur í fyrsta lagi fram að embættið hafni því alfarið að ákvörðun þess, um að fella brott staðfestingu á að rekstur kæranda uppfylli faglegar lágmarkskröfur, hafi falið í sér skerðingu á atvinnufrelsi […] kæranda. Þvert á móti standi ekkert í vegi fyrir því að þeir haldi starfsemi sinni óhindrað áfram í þágu flugöryggis, án aðkomu embættisins, enda falli starfsemi kæranda ekki undir eftirlit embættis landlæknis.

Í öðru lagi kemur fram að embætti landlæknis telji að rekstur kæranda feli ekki í sér veitingu heilbrigðisþjónustu. Fluglæknum sé ekki ætlað að veita almenna heilbrigðisþjónustu í skilningi heilbrigðislöggjafar. Mat fluglækna á heilsufari flugliða byggi ekki á eigin rannsóknum þeirra heldur á fyrirliggjandi gögnum sem byggi á niðurstöðum þriðja aðila. Gildi þá einu hvort líkamsskoðun fari fram. Af þeim sökum hafi embættið ekki lögsögu í málum sem varðar rekstur fluglæknasetra. Rekstur fluglæknasetra sé þ.a.l. hvorki háður staðfestingu né eftirliti landlæknis. Embættið byggir á skilgreiningu á starfi fluglækna í reglugerð nr. 400/2008, um skírteini útgefin af Flugmálastjórn Íslands og tekur fram að verkefni fluglækna falli ekki undir skilgreiningu á heilbrigðisþjónustu. Í reglugerðinni segi m.a. að starf fluglæknis takmarkist við gerð staðlaðs heilbrigðismats í skýrsluformi vegna framlengingar, endurnýjunar og útgáfu heilbrigðisvottorðs sem Flugmálastjórn Íslands gefi út. Það falli ekki undir skilgreiningu á hugtakinu heilbrigðisþjónusta.

Því til fulltingis bendir embætti landlæknis á að Samgöngustofa fari með eftirlit með vottorðum sem gefin eru út af fluglæknasetrum eða fluglæknum, en ekki embætti landlæknis. Starfsemi fluglæknasetra er háð vottun skv. lögum nr. 80/2022, um loftferðir. Þá gefur Samgöngustofa út leiðbeiningar fyrir fluglækna og fer með eftirlit með störfum fluglækna og fluglæknasetra á Íslandi. Kærandi búi yfir öllum þeim leyfum sem þurfi til að reka fluglæknasetur og því standi ekkert því í vegi að kærandi haldi rekstri sínum áfram.

Í þriðja lagi kemur fram að rannsókn málsins hafi verið í fullu samræmi við skilyrði stjórnsýslulaga, nr. 37/1993. Ákvörðun embættisins byggi á ítarlegri rannsókn með hliðsjón af þeim leiðbeiningum sem komi fram í úrskurði heilbrigðisráðuneytisins, nr. 10/2021 og áliti umboðsmanns Alþingis í máli nr. 11493/2022 þar sem fram kom að útgáfa starfshæfnivottorða feli ekki í sér veitingu heilbrigðisþjónustu.

Í fjórða lagi kemur fram það mat embættis landlæknis að störf fluglækna uppfylli ekki skilyrði 1. málsl. 1. mgr. 13. gr. laga um sjúkraskrár sem fjallar um aðgang heilbrigðisstarfsmanna að sjúkraskrám. Samkvæmt embætti landlæknis eigi fluglæknar ekki í meðferðarsambandi við þá einstaklinga sem þeir meta, heldur takmarkist störf þeirra við framkvæmd staðlaðs heilbrigðismats. Þegar af þeirri ástæðu sé beinn aðgangur fluglækna að sjúkraskrám vegna útgáfu flughæfnivottorða ekki heimill í skilningi 13. gr. laga um sjúkraskrár. Þá vísar embættið jafnframt til þess að aðgangur að einu sjúkraskrárkerfi tryggi ekki endilega að allar heilsufarsupplýsingar einstaklings liggi fyrir. Þá geti fluglæknar aflað nauðsynlegra gagna á grundvelli 14. gr. laga um sjúkraskrár. Jafnframt sé öllum læknum, sem hafa starfsstöð á Íslandi, skylt að framsenda allar heilbrigðisskrár, heilbrigðisskýrslur og aðrar viðeigandi upplýsingar til Samgöngustofu, þegar þess er óskað, í þágu heilbrigðisvottunar og/eða eftirlits Samgöngustofu.

Embættið vísar til þess að fyrirkomulagið sem sé við gildi á Íslandi sé því þannig að Samgöngustofa gegni því hlutverki að afla nauðsynlegra persónugreinanlegra gagna og miðla þeim eftir atvikum til fluglækna eða fluglæknasetra, enda liggi fyrir upplýst samþykki umsækjanda. Fluglæknar hafi ekki beinan aðgang að sjúkraskrám umsækjenda, heldur eigi Samgöngustofa að annast öflun nauðsynlegra gagna í þágu flugöryggis og miðlun þeirra.

Í fimmta lagi kemur fram að embætti landlæknis telji að andmælaréttur kæranda hafi ekki átt við í málinu þar sem afstaða hans og rök fyrir henni hafi legið fyrir í gögnum málsins. Kærandi hafi sjálfur lagt fram gögn málsins. Embætti landlæknis hafi síðar óskað eftir frekari gögnum og kærandi svarað þeim. Embættið hafi ekki þurft að veita kæranda andmælarétt aukalega.

Í sjötta lagi kemur fram í umsögn embættis landlæknis að fyrsta stig heilbrigðisþjónustu nái til heilsugæslu, sem eigi að vera fyrsti viðkomustaður notenda í heilbrigðiskerfinu. Þar eigi að vera aðgengi að almennum lækningum, hjúkrun, endurhæfingu, heilsuvernd, forvörnum, bráða- og slysamóttöku og annarri grunnheilbrigðisþjónustu. Að mati embættis landlæknis er rekstur kæranda einhvers konar ígildi útvaldra þjónustuþátta sem heilsugæslu er ætlað að sinna skv. framangreinda skilgreiningu, sbr. einnig 7. gr. laga nr. 40/2007, um heilbrigðisþjónustu. Starfsemi kæranda uppfylli ekki skilyrði sem gerð eru til reksturs fyrsta, annars eða þriðja stigs heilbrigðisþjónustu og verður því ekki flokkuð sem heilbrigðisþjónusta í skilningi heilbrigðislöggjafar. Sá hluti starfseminnar sem lúti að útgáfu flughæfnisvottorða falli utan eftirlits embættis landlæknis og geti farið fram án aðkomu embættisins.

Athugasemdir kæranda við umsögn embættis landlæknis

Kærandi ítrekar í fyrsta lagi að embætti landlæknis hafi ekki rannsakað málið með fullnægjandi hætti og byggi ákvörðun sína og umsögn að verulegu leyti á almennum ályktunum um eðli starfsemi fluglækna, án þess að leggja sjálfstætt mat á þá starfsemi sem kærandi raunverulega stundar.

Í öðru lagi ítrekar kærandi að andmælaréttur hans hafi ekki verið virtur. Kærandi tekur fram að það sé ekki rétt, sem fram komi í umsögn embættis landlæknis, um að ákvörðun þess hafi eingöngu byggt á þeim gögnum sem kærandi lagði fram í málinu enda ljóst að ekkert í starfsemi kæranda varð til þess að breyta afstöðu embættisins um að kærandi uppfyllti faglegar kröfur til rekstur heilbrigðisþjónustu. Hið rétta sé að kærandi hafi verið spurður tiltekinna spurninga um starfsemi sína sem hann svaraði. Hins vegar hafi svari kæranda ekki verið fylgt eftir með öðrum hætti en ákvörðun embættisins, án þess að kæranda hafi verið veitt tækifæri til að koma á framfæri andmælum við þau sjónarmið landlæknis sem hafi ráðið niðurstöðu í málinu.

Í þriðja lagi ítrekar kærandi að hann veiti sannarlega heilbrigðisþjónustu og skjólstæðingar kæranda séu í meðferðarsambandi við heilbrigðisstarfsmenn kæranda. Því til fulltingis byggir kærandi á að mat starfsmanna hans á hæfi skjólstæðinga kæranda byggi fyrst og fremst á þeirra eigin rannsóknum og læknisfræðilegu mati þeirra þrátt fyrir að læknar kæranda sendi skjólstæðinga einnig til annarra sérfræðinga til frekari rannsókna. Sé skilgreining embættisins lögð til grundvallar þá myndu störf heimilislækna almennt falla utan skilgreiningar á hugtakinu heilbrigðisþjónusta.

Þá byggir kærandi á að boðið sé upp á einstaklingsmiðaða fræðslu sem samræmist hlutverki lækna sem sé að greina, meðhöndla og fyrirbyggja sjúkdóma og efla heilbrigði með fræðslu.

Í fjórða lagi ítrekar kærandi að starfsemi kæranda sé heilbrigðisþjónusta sem sé veitt á starfsstofu heilbrigðisstarfsmanns og falli því undir annars stigs heilbrigðisþjónustu, sbr. skilgreining á annars stigs heilbrigðisþjónustu í lögum nr. 40/2007, um heilbrigðisþjónustu.

Í fimmta lagi kemur fram að landlæknir gefi í skyn að starfsemi fluglækna heyri ekki undir hann heldur eingöngu Samgöngustofu. Hins vegar sé gert ráð fyrir aðkomu landlæknis að fluglækningum í löggjöfinni, t.d. hvað varðar endurmat á synjun á útgáfu heilbrigðisvottorðs til handa flugliðum. Í reglugerð nr. 400/2008, um skírteini útgefin af Flugmálastjórn Íslands, er þannig kveðið á um að endurmat skuli vera í höndum sérstakrar endurskoðunarnefndar. Landlæknir tilnefni þrjá lækna í nefndina og að tveir skuli vera fluglæknar. Því geti embætti landlæknis ekki verið án ábyrgðar þegar um fluglæknastarfsemi er að ræða. Fluglæknar veiti heilbrigðisþjónustu og því falli starfsemi þeirra undir landlækni.

Í sjötta lagi hafnar kærandi því að ætlun löggjafans hafi verið að vera með sams konar fyrirkomulag og er við lýði í Danmörku þar sem Trafikstyrelsen er heimilt að afla persónugreinanlegra gagna og miðla til fluglækna. Kærandi telur að um nýja túlkun embættis landlæknis á löggjöfinni sé að ræða sem gangi þvert gegn þeirri framkvæmd sem hafi verið viðhöfð til fjölda ára. Engar heilsufarsupplýsingar séu sendar beint til Samgöngustofu, heldur fari þær í gegnum fluglækna sem afli allra gagna og sendi síðan til Samgöngustofu. Það sé álíka fyrirkomulag og er viðhaft í Svíþjóð.

Í sjöunda lagi byggir kærandi á að ef fluglæknar yrðu alltaf að bíða eftir læknabréfi eða afriti af sjúkraskrá frá heimilislæknum eða sérfræðilæknum yrðu miklar tafir á útgáfu heilbrigðisvottorða þannig að starfsemi íslenskra flugfélaga myndi truflast verulega. Í dag verði fluglæknir að trúa því sem flugmaður upplýsir hann um.

Í áttunda lagi ítrekar kærandi að ekki sé grundvöllur til að halda starfseminni áfram eftir ákvörðun embættisins, þrátt fyrir mat embættisins um það. Þá samrýmist það ekki lögum nr. 34/2012, um heilbrigðisstarfsmenn, að takmarka almennt heimildir fluglækna eða annarra löggiltra lækna til að veita almenna heilbrigðisþjónustu á þeim forsendum einum að þeir starfi ekki á heilsugæslu.

Að lokum kemur kærandi því á framfæri að aðrir fluglæknar en fluglæknar sem starfi hjá kæranda hafi aðgang að sjúkraskrá. Um mismunun sé að ræða sem kærandi hafi sætt vegna málsins og sé andstæð jafnræðisreglu stjórnsýsluréttar.

Niðurstaða

Í máli þessu er til skoðunar hvort ákvörðun embættis landlæknis um að fella brott staðfestingu þess á að rekstur kæranda uppfylli faglegar lágmarkskröfur til reksturs heilbrigðisþjónustu hafi verið lögum samkvæm.

Lagagrundvöllur

Samkvæmt 25. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993, getur stjórnvald afturkallað ákvörðun sína að eigin frumkvæði, sem tilkynnt hefur verið aðila máls, þegar: 1. það er ekki til tjóns fyrir aðila, eða 2. ákvörðun er ógildanleg.

Samkvæmt 1. mgr. 4. gr. laga nr. 55/2009, um sjúkraskrár, ber heilbrigðisstarfsmanni sem fær sjúkling til meðferðar skylda til að færa sjúkraskrá í stafrænt sjúkraskrárkerfi. Í 1. mgr. 13. gr. segir að heilbrigðisstarfsmenn sem komi að meðferð sjúklings og þurfi á sjúkraskrárupplýsingum hans að halda vegna meðferðarinnar skuli hafa aðgang að sjúkraskrá sjúklingsins með þeim takmörkunum sem leiðir af ákvæðum laganna. Þá segir í 1. mgr. 14. gr. laganna að sjúklingur, eða umboðsmaður hans, eigi rétt á að fá afhent afrit af eigin sjúkraskrá í heild eða að hluta. Sjúklingur eða umboðsmaður hans getur ákveðið þegar sjúklingur fær meðferð að sjúkraskrárupplýsingar vegna hennar verði ekki aðgengilegar öðrum en þeim sem skráir sjúkraskrárupplýsingar og umsjónaraðila sjúkraskrárinnar og eftir atvikum öðrum tilteknum heilbrigðisstarfsmönnum. Sé það talið nauðsynlegt vegna meðferðar að aðrir heilbrigðisstarfsmenn hafi aðgang að viðkomandi sjúkraskrárupplýsingum skal upplýsa sjúkling um það og jafnframt að synjun um að heimila nauðsynlegan aðgang að sjúkraskránni geti jafngilt því, eftir atvikum, að meðferð hafi verið hafnað, sbr. 1. mgr. 7. gr. laganna.

Niðurstaða ráðuneytisins

Með ákvörðun embættis landlæknis, dags. 8. ágúst 2025, felldi embættið úr gildi staðfestingu þess frá janúar 2020 á að tilkynning kæranda um rekstur heilbrigðisþjónustu uppfyllti faglegar lágmarkskröfur, í fyrsta lagi á þeim grundvelli að skoðun og útgáfa heilbrigðisvottorða félli ekki undir skilgreiningu á hugtakinu heilbrigðisþjónusta og væri þar af leiðandi ekki háð eftirliti landlæknis, í öðru lagi að hluti af þjónustu kæranda fæli í sér þjónustu sem heilsugæslum væri ætlað að sinna og væri ekki heimilt að veita ein og sér og í þriðja lagi að starfsmenn kæranda veittu ekki meðferð og ættu þ.a.l. ekki rétt á aðgangi að sjúkraskrám skjólstæðinga sinna.

Tilkynning kæranda um rekstur heilbrigðisþjónustu, dags. 16. ágúst 2019, var upphaflega staðfest af embætti landlæknis þann 21. janúar 2020. Í tilkynningunni sagði að um starfsstofu og sérhæfða heilbrigðisstofnun væri að ræða þar sem fram færi heilbrigðisskoðun og útgáfa heilbrigðisvottorða til flugmanna, flugumferðarstjóra og flugliða sem sinna öryggismálum um borð í flugvélum, sjómanna og annarra sem þurfi staðfestingu á heilbrigði sínu vegna atvinnu. Í tilkynningunni kom jafnframt fram að engin meðferð væri veitt þeim sem leituðu til kæranda og engar aðgerðir, nema ónæmisaðgerðir. Kærandi hefur frá þeim tíma rekið svokallað fluglæknasetur, sbr. orðskýringar í reglugerð nr. 400/2008, um skírteini útgefin af Flugmálastjórn Íslands. Á grundvelli staðfestingarinnar hafa starfsmenn kæranda veitt skjólstæðingum þeirra almenna læknisfræðilega meðferð vegna þeirra kvilla sem þeir glíma við hverju sinni samkvæmt kæru kæranda á grundvelli þess að vera starfsstofa heilbrigðisstarfsmanna til viðbótar við útgáfu heilbrigðisvottorða.

Kærandi tilkynnti um breytingu á rekstri heilbrigðisþjónustunnar þann 23. október 2024. Um minniháttar breytingar væri að ræða, þ.e. breytingu á heiti rekstursins og breytingu á mönnun hans. Í tilkynningunni um breytingu sagði að um starfsstofu heilbrigðisstarfsmanns væri að ræða auk þess sem merkt var við „aðra heilbrigðisþjónustu: almenn heilsugæsla, heilsufarsráðgjöf og læknismeðferð til flugmanna, flugumferðarstjóra, flugfreyja/þjóna og sjómanna“. Í lýsingu á þjónustunni sagði að læknar kæranda veittu ofangreindum fagstéttum almenna heilsugæslu og læknismeðferð ásamt alhliða fræðslu um heilbrigt líferni og gerðu eða létu gera nauðsynlegar læknisskoðanir og rannsóknir svo tryggt væri að öllum lögum og reglum um heilbrigði þeirra væri fylgt. Í fyrri umsókn væru upplýsingar um húsnæði, tækjakost og búnað. Sami ábyrgðaraðili var áfram skráður fyrir rekstrinum auk þess sem starfsemin færi fram á sama stað.

Í kjölfar tilkynningarinnar áttu sér nokkur samskipti sér stað milli embættis landlæknis og kæranda. Óskaði embættið eftir nánar tilgreindum upplýsingum, m.a. um sameiginlegt sjúkraskrárkerfi sem kærandi hygðist nota, og sendi kæranda spurningalista sem óskað var eftir svörum við. Kærandi svaraði þeim spurningum án tafar.

Í stað þess að afgreiða tilkynningu kæranda um breytingu á rekstri var niðurstaða embætti landlæknis sú að fella úr gildi ákvörðun embættisins frá janúar 2020 um staðfestingu á því að rekstur kæranda uppfyllti faglegar lágmarkskröfur, m.a. á þeim grundvelli að starfsemi kæranda fæli í sér útgáfu starfshæfnisvottorða sem felli ekki undir skilgreininguna á hugtakinu heilbrigðisþjónustu í lögum um landlækni og lýðheilsu. Byggði niðurstaða embættisins m.a. á úrskurði ráðuneytisins nr. 10/2021 frá 27. ágúst 2021 og áliti umboðsmanns Alþingis í máli nr. 11493/2022.

Niðurstaða embættis landlæknis í málinu fól efnislega í sér að fyrri staðfesting embættisins frá 2020 á því að rekstur kæranda uppfyllti faglegar lágmarkskröfur var afturkölluð. Er stjórnvöldum skv. 25. gr. stjórnsýslulaga heimilt að afturkalla stjórnvaldsákvarðanir að uppfylltum ákveðnum skilyrðum. Þar sem embætti landlæknis lagði mál kæranda í þann farveg bar embættinu að gæta ákvæða stjórnsýslulaga að því leyti og m.a. veita kæranda færi á að andmæla sérstaklega fyrirhugaðri afturköllun, sbr. 13. gr. stjórnsýslulaga, enda um íþyngjandi ákvörðun að ræða. Það var hins vegar ekki gert. Þá er í ákvörðun landlæknis engin afstaða tekin til þeirra lagaskilyrða sem þurfa að vera fyrir hendi til að ákvörðun sé afturkölluð á grundvelli 25. gr. stjórnsýslulaga og eftir atvikum annarra sjónarmiða sem koma til skoðunar við slíkt mat, svo sem meðalhófs og réttmætra væntinga aðila af því að ákvörðun stjórnvalda standi, sem og hagsmuni aðila og stjórnvalda af því að afturkalla ákvörðun eður ei, ekki síst í ljósi þess tíma sem liðinn er síðan þau atvik er afturköllunin byggði á urðu ljós. Að mati ráðuneytisins skorti einnig á að embætti landlæknis gerði grein fyrir því að hvaða lagagrundvelli sú ákvörðun að takmarka aðgang að sjúkraskrá byggði, þ.e. heimildum embættisins til að taka slíka ákvörðun, svo sem í ljósi þess fyrirkomulags sem 20. gr. laga um sjúkraskrár gerir ráð fyrir um aðgang að sameiginlegu sjúkraskrárkerfi.

Að þessu virtu er það mat ráðuneytisins að meðferð málsins hjá embætti landlæknis hafi verið haldin verulegum annmörkum og farið í bága við 10., 13. og 22. gr. stjórnsýslulaga. Verður af þeirri ástæðu að fella hina kærðu ákvörðun úr gildi.

 

Ú r s k u r ð a r o r ð

Ákvörðun embættis landlæknis í máli kæranda, dags. 8. ágúst 2025, er felld úr gildi.