Úrskurður nr. 255/2026
Hinn 4. júní 2026 er kveðinn upp svohljóðandi
úrskurður nr. 255/2026
í stjórnsýslumáli nr. KNU25120007
Kæra [...]
I. Kröfur, kærufrestir og kæruheimild
Hinn 29. nóvember 2025 kærði [...], fd. [...], ríkisborgari Rúmeníu (hér eftir kærandi), ákvörðun Lögreglustjórans á Suðurnesjum, dags. 15. nóvember 2025, um frávísun frá Íslandi.
Kærandi krefst þess að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi.
Fyrrgreind ákvörðun er kærð á grundvelli 7. gr. laga um útlendinga og barst kæran fyrir lok kærufrests.
Lagagrundvöllur
Í máli þessu koma einkum til skoðunar ákvæði laga um útlendinga nr. 80/2016 ásamt síðari breytingum, reglugerð um útlendinga nr. 540/2017 ásamt síðari breytingum, ákvæði stjórnsýslulaga nr. 37/1993, ákvæði laga um landamæri nr. 136/2022, reglugerð um för yfir landamæri nr. 866/2017, reglugerð Evrópuþingsins og ráðsins 2016/399 um för yfir landamæri, stjórnarskrá lýðveldisins Íslands, sbr. lög nr. 33/1944, mannréttindasáttmáli Evrópu, sbr. lög nr. 62/1994, auk annarra alþjóðlegra skuldbindinga Íslands á sviði mannréttinda eftir því sem tilefni er til.
II. Málsatvik og málsmeðferð
Með ákvörðun Lögreglustjórans á Suðurnesjum, dags. 15. nóvember 2025, var kæranda vísað frá landinu á grundvelli d-liðar 1. mgr. 94. gr. laga um útlendinga. Í athugasemdum við ákvörðun kemur fram að kærandi hafi verið dæmdur í fangelsi í máli S-1200/2021 og ítrekað brotið umferðarlög hér á landi.
Samkvæmt samantekt lögreglu, dags. 15. nóvember 2025, hafi kærandi verið stöðvaður í Flugstöð Leifs Eiríkssonar við komuna til landsins, vegna upplýsinga um brotasögu hérlendis. Kæranda hafi verið boðið í viðtal í aðstöðu lögreglu þar sem honum hafi verið kynntur réttur sinn til lögfræðiaðstoðar á eigin kostnað, réttur til að hafa samband við fulltrúa heimaríkis og viðurkennd mannúðar- eða mannréttindasamtök. Kærandi kvaðst vera kominn hingað til lands til að vera með fjölskyldu sinni yfir jól og áramót, en fjölskylda hans sé búsett hér á landi og hann væri ekki búinn að hitta börnin sín í þrjú ár. Kærandi hafi ætlað að gista hjá systur sinni hér á landi. Kærandi kvaðst hafa verið búsettur hér á landi á árunum 2017-2021 og ætlaði að sjá til hvort hann vilji búa aftur hér á landi eftir áramót. Við uppflettingu í kerfum lögreglu hafi komið í ljós að kærandi hafi verið dæmdur í 30 daga skilorðsbundið fangelsi í máli Héraðsdóms Reykjavíkur nr. S-1200/2021, þar sem hann hafi verið sakfelldur fyrir sölu og dreifingu fíkniefna, vörslu fíkniefna ásamt fjórum öðrum umferðarlagabrotum. Þá hafi verið gefin út evrópsk handtökuskipun í Austurríki þar sem kærandi hafi verið grunaður um aðild að skipulögðum glæpasamtökum sem hafi stundað mansal á sýrlenskum ríkisborgurum til Austurríkis. Samkvæmt upplýsingum frá austurrískum yfirvöldum varði það brot allt að tíu ára fangelsi. Kærandi hafi verið handtekinn í Svíþjóð 25. ágúst 2025 í tengslum við það mál. Með vísan til þess að kærandi hafi verið dæmdur til skilorðsbundinnar fangelsisvistar, margítrekað brotið umferðarlög hér á landi og sé grunaður um aðild að skipulagðri glæpastarfsemi hafi verið tekin ákvörðun um að frávísa kæranda á grundvelli d-liðar 1. mgr. 94. gr. laga um útlendinga. Kærandi hafi farið með flugi til Brussel 16. nóvember 2025.
Kærandi kærði ákvörðun Lögreglustjórans á Suðurnesjum til kærunefndar útlendingamála 29. nóvember 2025. Vegna ákvörðunar um frávísun var kæranda skipaður talsmaður samkvæmt 3. mgr. 13. gr. laga um útlendinga. Greinargerð kæranda barst kærunefnd 13. janúar 2026.
III. Málsástæður og rök kæranda
Í greinargerð kæranda kemur fram að tilgangur dvalar hans hafi verið að heimsækja fjölskyldu sína sem búsett sé hér á landi. Kærandi hafi ætlað að dvelja hjá systur sinni fyrst um sinn þangað til hann myndi finna sér eigin dvalarstað. Kærandi vísar til réttinda EES-borgara til frjálsrar farar og dvalar innan Evrópska efnahagssvæðisins. Kærandi byggir á því að stjórnvöld verði að sýna fram á að fyrri háttsemi kæranda, þ.e. dómur og umferðarlagabrot, skapi raunverulega, yfirvofandi og nægilega alvarlega ógn við allsherjarreglu eða almannaöryggi. Kærandi vísar til dóms Hæstaréttar nr. 191/2012 en þar hafi verið tekið fram að nægilegt væri að byggja ákvörðun um frávísun á hættumati ef ákveðin skilyrði væru uppfyllt, sem feli í sér að metið sé hvort viðkomandi hafi viðhaft eða sé líklegur til að viðhafa háttsemi sem ógni grundvallarhagsmunum samfélagsins. Mikilvægt sé að meta hversu alvarleg fyrri brot séu, hversu langt sé liðið síðan þau voru framin og hvort viðkomandi hafi sýnt iðrun. Einföld tilvísun í fyrri dóm og umferðarlagabrot dugi ekki ein og sér ef ekki sé sýnt fram á raunverulega og yfirvofandi ógn. Kærandi vísar til þess að langt sé um liðið frá fyrri brotum og brotin teljist ekki nægilega alvarleg til að valda raunverulegri ógn, því sé frávísunin ólögmæt. Fyrri brot hafi ekki tengst ofbeldi eða skipulagðri glæpastarfsemi. Sama eigi við um umferðarlagabrotin og því augljóst að þau nái ekki þeim alvarleikaþröskuldi sem krafist sé fyrir frávísun EES-borgara. Þá sé ekkert sem bendi til þess að kærandi muni fremja refsiverð brot á ný. Kærandi vísar til úrskurðar kærunefndar útlendingamála nr. 284/2018 þar sem felld hafi verið úr gildi brottvísun þar sem háttsemi kæranda hafi ekki gefið til kynna að hún myndi fremja refsivert brot á ný og framferði hennar hafi ekki falið í sér raunverulega eða yfirvofandi ógn við grundvallarhagsmuni samfélagsins. Þá vísar kærandi til þess að refsing hans sé fyrnd með vísan til IX. kafla almennra hegningarlaga nr. 19/1940, þar sem hann hafi eingöngu hlotið sekt í dómi héraðsdóms nr. S-1200/2021. Þá séu allar líkur á því að umferðarlagabrot kæranda séu fyrnd en sektir vegna umferðarlagabrota fyrnist almennt á tveimur árum samkvæmt 1. tölul. 1. mgr. 81. gr. almennra hegningarlaga. Samkvæmt framangreindu sé ekki grundvöllur fyrir frávísun. Kærandi vísar til þess að honum hafi ekki verið brottvísað frá landinu og ákvarðað endurkomubann. Kærandi telji að stjórnvöld geti ekki neitað honum um inngöngu í landið með vísan til meintra eldri brota. Lögreglustjórinn á Suðurnesjum hafi ekki veitt kæranda tækifæri til að koma að athugasemdum, rökstyðja tengsl við landið eða sýna fram á breyttar aðstæður frá því að brotin hafi átt sér stað. Því sé málsmeðferðin haldin annmörkum sem leiði til ógildingar ákvörðunarinnar. Vísar kærandi til úrskurðar kærunefndar nr. 246/2020 í þessu samhengi. Tengsl kæranda við landið séu nokkur en systir hans sé búsett hér á landi en taka þurfi mið af því, sbr. 2. mgr. 97. gr. laga um útlendinga. Kærandi vísar jafnframt til meðalhófsreglu.
IV. Niðurstaða kærunefndar útlendingamála
Í samræmi við 7. gr. EES-samningsins, sbr. lög nr. 2/1993 um Evrópska efnahagssvæðið, hefur tilskipun Evrópuþingsins og ráðsins nr. 2004/38 um rétt borgara Sambandsins og aðstandenda þeirra til frjálsrar farar og dvalar á yfirráðasvæði aðildarríkjanna (Sambandsborgaratilskipunin) verið tekin upp í íslenskan rétt, sbr. m.a. XI. kafla laga um útlendinga, sem felur í sér sérreglur um útlendinga sem falla undir samninginn um Evrópska efnahagssvæðið.
Í 1. mgr. 27. gr. Sambandsborgaratilskipunarinnar er mælt fyrir um heimildir aðildarríkjanna til þess að takmarka frjálsa för og dvöl borgara Sambandsins og aðstandanda þeirra, óháð ríkisfangi, á grundvelli allsherjarreglu, almannaöryggis eða lýðheilsu. Samkvæmt 2. mgr. 27. gr. skulu ráðstafanir, með skírskotun til allsherjarreglu eða almannaöryggis, vera í samræmi við meðalhófsregluna og alfarið byggjast á framferði hlutaðeigandi einstaklings. Fyrri refsilagabrot nægja ekki ein og sér til þess að slíkum ráðstöfunum sé beitt. Ákvæði 28. gr. tilskipunarinnar mælir síðan fyrir um vernd gegn brottvísun, m.a. á grundvelli matskenndra tengsla við gistiaðildarríki, ásamt lögbundnum takmörkunum vegna tíu ára dvalar.
Framangreind ákvæði hafa verið lögfest í íslenskan rétt með 94.-97. gr. laga um útlendinga. Í 94. gr. laga um útlendinga er kveðið á um í hvaða tilvikum heimilt er að vísa frá landi EES- eða EFTA-borgara eða aðstandanda hans. Samkvæmt d-lið 1. mgr. 94. gr. laga um útlendinga er heimilt að vísa EES- eða EFTA-borgara og aðstandanda hans frá landi við komu til landsins eða allt að sjö sólarhringum eftir komu ef það er nauðsynlegt vegna allsherjarreglu, almannaöryggis eða almannaheilbrigðis. Samkvæmt 2. mgr. 94. gr. tekur lögreglustjóri ákvörðun um frávísun samkvæmt a-, b- og d-lið 1. mgr. en Útlendingastofnun samkvæmt c-lið 1. mgr. Nægilegt er að meðferð máls hefjist innan sjö sólarhringa frestsins. Í 3. mgr. 94. gr. kemur fram að ef meðferð máls samkvæmt 1. mgr. hefur ekki hafist innan sjö sólarhringa er heimilt að vísa EES- eða EFTA-borgara frá landi með ákvörðun Útlendingastofnunar samkvæmt ákvæðum b-, c- og d-liðar 1. mgr. innan þriggja mánaða frá komu til landsins.
Ákvörðun lögreglustjórans á Suðurnesjum um frávísun kæranda byggði á d-lið 1. mgr. 94. gr. laga um útlendinga. Samkvæmt ákvæðinu er frávísun EES-borgara heimil ef það er talið nauðsynlegt vegna allsherjarreglu, almannaöryggis eða almannaheilbrigðis.
Hugtökin allsherjarregla og almannaöryggi eru ekki skilgreind nánar í íslenskum lögum. Í frumvarpi með lögum um útlendinga kemur fram að orðalag d-liðar 1. mgr. 94. gr. laga um útlendinga sé í samræmi við orðalag sambandsborgaratilskipunarinnar. Í 27. gr. sambandsborgaratilskipunar Evrópuþingsins og ráðsins nr. 2004/38, kemur fram að aðildarríki geti takmarkað réttinn til frjálsrar farar og dvalar á grundvelli allsherjarreglu, almannaöryggis eða almannaheilbrigðis. Ráðstafanir sem gerðar eru á grundvelli allsherjarreglu og almannaöryggis skulu vera í samræmi við meðalhóf og eingöngu byggðar á framferði viðkomandi einstaklings og mati á því hvort hans persónulega hegðun feli í sér raunverulega og nægilega alvarlega ógn gegn grundvallarhagsmunum samfélagsins. Röksemdirnar skulu ekki byggðar á almennum forvörnum. Í leiðbeiningum framkvæmdastjórnar Evrópusambandsins um túlkun sambandsborgaratilskipunarinnar frá árinu 2009 kemur fram að almannaöryggi nái til innra og ytra öryggis ríkis og allsherjarregla komi í veg fyrir að unnið sé gegn þjóðskipulaginu. Þá kemur fram að skýra þurfi framangreind skilyrði þröngt.
Við túlkun á framangreindum lagaákvæðum er unnt að líta til dóma Evrópudómstólsins á þessu sviði, sbr. 6. gr. EES-samningsins og 2. mgr. 3. gr. samnings milli EFTA-ríkjanna um stofnun eftirlitsstofnunar og dómstóls. Hefur Evrópudómstóllinn í dómaframkvæmd sinni vísað til þeirrar viðurkenndu meginreglu þjóðaréttar að ríki hafi, með fyrirvara um alþjóðlegar skuldbindingar sínar, rétt til að stjórna aðgengi erlendra ríkisborgara að landsvæði sínu og dvöl þeirra þar. Má sjá slíka nálgun m.a. í dómum dómstólsins í málum nr. C-41/74 (Van Duyn), frá 4. desember 1974 og nr. C-33/07 frá 10. júlí 2008, þar sem m.a. kemur fram að aðildarríki hafi heimild til að meta hvenær takmarka skuli réttinn til frjálsrar farar á grundvelli allsherjarreglu en slíkar undantekningar beri að túlka þröngt. Er því ljóst að við túlkun og beitingu framangreindra ákvæða um allsherjarreglu og almannaöryggi er stjórnvöldum falið svigrúm til að skilgreina nánar hvenær aðstæður eru slíkar að nauðsynlegt sé að takmarka frjálsa för til verndar allsherjarreglu og almannaöryggi. Slíkt mat verði þó ávallt að hvíla á málefnalegum grundvelli og taka mið af inntaki skuldbindinga íslenska ríkisins.
Samkvæmt gögnum málsins var kærandi dæmdur í 30 daga skilorðsbundið fangelsi með dómi Héraðsdóms Reykjavíkur nr. S-1200/2021. Í dóminum var kærandi fundinn sekur um sölu, dreifingu og vörslu fíkniefna árið 2020 og fjögur umferðarlagabrot árin 2019 og 2020. Þá hefur kærandi verið kærður fyrir ýmis umferðarlagabrot á tímabilinu 9. nóvember 2019 til 18. júní 2022, þ. á m. hraðakstur, akstur án gildra ökuréttinda og akstur á negldum hjólbörðum, en ekki greitt sektir í þeim málum.
Kærunefnd áréttar að einstök refsiverð afbrot fela ekki sjálfkrafa í sér alvarlega ógn gagnvart grundvallarhagsmunum samfélagsins. Ber því m.a. að líta til tíðni brota og lengdar brotaferils til samræmis við dvalarleyfi. Að auki hefur, í úrskurðaframkvæmd kærunefndar, verið litið til málaskrár lögreglu sem vísbendingu um hegðunarmynstur brotamanna, til viðbótar við önnur gögn. Þá hefur einkum verið litið til þess hvort að hegðun og framferði viðkomandi sé með þeim hætti að lögregla hafi þurft að hafa ítrekuð afskipti af honum.
Við mat á því hvort framferði kæranda sé þess eðlis að skilyrði 1. mgr. 94. gr. laga um útlendinga séu uppfyllt verður að líta til þess að kærandi var dæmdur í 30 daga skilorðsbundið fangelsi í máli Héraðsdóms Reykjavíkur nr. S-1200/2021, þar sem hann var sakfelldur fyrir sölu, dreifingu og vörslu fíkniefna og fjögur umferðarlagabrot. Er nefndin þeirrar skoðunar að fíkniefnalagabrot varði almannaöryggi í skilningi 1. mgr. 94. gr. laga um útlendinga og bendir til hliðsjónar á að í dómaframkvæmd Evrópudómstólsins hafa slík brot verið talin geta fallið undir hugtakið almannaöryggi (e. public security), sbr. til dæmis mál C-145/09 Tsakouridis (m.a. 46. og 47. mgr. dómsins). Enn fremur telur nefndin ljóst að fíkniefnabrot kæranda beindust að grundvallarhagsmunum íslensk samfélags, meðal annars þeirra hagsmuna að vernda einstaklinga og þjóðfélagið í heild gegn þeirri skaðsemi sem ávana- og fíkniefni hafa verið talin fela í sér. Hefur löggjafinn hér á landi reynt að stemma stigu við dreifingu, sölu og notkun á slíkum efnum með refsikenndum viðurlögum líkt og ákvæði almennra hegningarlaga nr. 19/1940 og laga um ávana- og fíkniefni nr. 65/1974 bera með sér.
Þótt fíkniefnalagabrot kæranda hafi falið í sér alvarlega ógn gagnvart grundvallarhagsmunum samfélagsins verður einnig að leggja mat á það hvort af háttsemi kæranda stafi raunveruleg og yfirvofandi ógn og hvort um sé að ræða háttsemi sem geti gefið til kynna að hann muni fremja refsiverð brot á ný. Þrátt fyrir að kærandi eigi nokkurn brotaferil að baki hér á landi verður ekki talið, þegar litið er til eðlis brota hans, að framferði kæranda eftir fyrrnefndan dóm feli í sér raunverulega ógn sem vegi að allsherjarreglu og almannahagsmunum. Þá liggur ekkert fyrir í gögnum málsins um brotaferil kæranda eftir árið 2022.
Í samantekt lögreglu, dags. 15. nóvember 2025, er m.a. vísað til þess að kærandi sé grunaður af austurrískum yfirvöldum um aðild að skipulagðri glæpastarfsemi en gefin hafi verið út evrópsk handtökuskipun í Austurríki á hendur honum. Kærandi hafi verið handtekinn í Svíþjóð 25. ágúst 2025 í tengslum við það mál. Kærunefnd vísar til þess að ekki liggur fyrir samkvæmt gögnum málsins hver aðkoma kæranda er að því broti, hver staða rannsóknar málsins er, hvort og þá hvaða samskipti hafi átt sér stað við austurrísk stjórnvöld, hvaða áhrif handtaka kæranda í Svíþjóð hafi haft á framvindu málsins eða annað tengt þeirri rannsókn. Verður því ekki fallist á að umrædd handtökuskipun sýni fram á stigmagnandi afbrotahegðun kæranda eða hegðunarmynstur sem leiða skuli til frávísunar.
Að framangreindu virtu er það niðurstaða kærunefndar að koma kæranda til landsins í umrætt sinn hafi ekki falið í sér raunverulega, yfirvofandi og nægilega ógn við allsherjarreglu og almannaöryggi, sbr. d-lið 1. mgr. 94. gr. laga um útlendinga, og hafi lögreglu ekki verið heimilt að frávísa kæranda frá landinu.
Með vísan til framangreinds er hin kærða ákvörðun Lögreglustjórans á Suðurnesjum felld úr gildi. Í ljósi framangreindrar niðurstöðu er ekki tilefni til umfjöllunar um aðrar málsástæður kæranda.
Úrskurðarorð:
Ákvörðun Lögreglustjórans á Suðurnesjum er felld úr gildi.
The decision of the Police Commissioner of Suðurnes District is vacated.
Þorsteinn Gunnarsson
Vera Dögg Guðmundsdóttir