Mál nr. 33/2025. Úrskurður kærunefndar útboðsmála.

Úrskurður kærunefndar útboðsmála 30. september 2026

í máli nr. 33/2025:

Gulur bíll ehf.

gegn

Landspítalanum

 

Lykilorð

Höfnun allra tilboða. Útboðsgögn. Ákvörðun felld úr gildi. Málskostnaður.

Útdráttur

Ágreiningur málsins laut að ákvörðun varnaraðila, L, um að fella niður útboð sem varðaði þjónustu við bílastæðastýringu með myndavélaeftirliti fyrir L á Hringbraut og Landakoti. Í úrskurði kærunefndar útboðsmála var ekki fallist á með L að almennar forsendur útboðsins hefðu brostið eða að málefnalegar ástæður hefðu verið fyrir ákvörðun L um að hafna öllum tilboðum í útboðinu og að skilyrði 2. mgr. 83. gr. laga nr. 120/2016 um opinber innkaup væru því ekki uppfyllt. Féllst kærunefndin því á kröfu kæranda, G, um að ákvörðunin yrði felld úr gildi en vísaði frá kröfu félagsins um álit á skaðabótaskyldu þar sem útboðið var enn þá í gangi. Að endingu féllst nefndin á kröfu G um að L yrði gert að greiða honum málskostnað.

 

Með kæru móttekinni hjá kærunefnd útboðsmála 11. júlí 2025 kærði Gulur bíll ehf. (hér eftir „kærandi“) ákvörðun Landspítala (hér eftir „varnaraðili“) um niðurfellingu útboðs nr. 35029 auðkennt „Parking solutions for Landspítali“.

Kærandi krefst þess aðallega að ákvörðun varnaraðila, um að fella niður útboðið, verði ógilt og varnaraðila gert að ganga til samninga við kæranda. Til vara krefst kærandi þess að ákvörðun varnaraðila um að hafna öllum tilboðum í útboðinu verði ógilt. Í báðum tilvikum krefst kærandi þessi að kærunefnd útboðsmála láti í té álit sitt á skaðabótaskyldu varnaraðila gagnvart kæranda og að varnaraðila verði gert að greiða kæranda málskostnað.

Varnaraðila var kynnt kæran og gefinn kostur á að tjá sig. Varnaraðili krefst þess í greinargerð 14. ágúst 2025 að öllum kröfum kæranda verði hafnað. Þá krefst varnaraðili þess að kæranda verði gert að greiða málskostnað í ríkissjóð eftir 2. málsl. 3. mgr. 111. gr. laga nr. 120/2016 um opinber innkaup.

Kærandi lagði fram athugasemdir 27. ágúst 2025. Varnaraðili lagði fram viðbótargreinargerð 1. apríl 2026 en ágreiningur kom upp milli aðila varðandi aðgang að fylgiskjali með greinargerðinni. Kærunefnd útboðsmála leysti úr þeim ágreiningi með ákvörðun 8. maí 2026 og var kæranda veittur aðgangur að hluta umbeðins skjals.

Kærandi lagði fram viðbótarathugasemdir 15. maí 2026 og sendi frekari upplýsingar á nefndina með tölvupósti 20. sama mánaðar. Varnaraðili lagði fram viðbótarathugasemdir 5. júní 2026.

 

I

Varnaraðili auglýst hið kærða útboð í apríl 2025 en það laut að þjónustu við bílastæðastýringu með myndavélaeftirliti fyrir varnaraðila á Hringbraut og Landakoti. Í grein 1.1 í útboðslýsingu kom fram að gerður yrði samningur við einn samningsaðila sem gilda myndi í tvö ár með framlengingarheimild þrisvar sinnum um eitt ár í senn. Í grein 1.12 var tiltekið að varnaraðila væri heimilt að hætta við kaup ef breytingar yrðu á þörfum hans.

Í grein 2.1.1.3 í útboðslýsingu var að finna kröfur til fjárhagsstöðu bjóðenda. Kom þar meðal annars fram að ársvelta fyrirtækis skyldi að lágmarki vera tvöföld tilboðsfjárhæð yfir tveggja ára tímabil. Þá kom fram í grein 2.1.2.1 í útboðslýsingu að eina valforsenda útboðsins væri lægsta verð.

Í grein 4.1.1 kom fram að varnaraðili óskaði eftir að semja við rekstraraðila til að sjá um rekstur (myndavélaeftirlit og innheimtu á gjaldskyldum bílastæðum) á bílastæðum og bílastæðahúsi á Hringbraut og á Landakoti. Þá kom fram að varnaraðili hefði tekið saman ítarlega verk- og kröfulýsingu sem væri að finna í viðauka 2 með útboðsgögnum.

Í grein 1.2 í umræddri verk- og kröfulýsingu kom meðal annars fram verkið fælist í að innleiða heildstæða lausn fyrir bílastæðastýringu með myndavélaeftirliti sem væri tengt við þráðlaus 5g net, gjaldtöku bílastæða og þjónustu við skjólstæðinga, aðstandendur, gesti og starfsfólk spítalans. Jafnframt að standa að rekstri bílastæða, þar með talið innheimtu gjaldskyldra bílastæða, þjónustu við viðskiptavini (þjónustuver) og eftirlit sem og útgáfu og innheimtu sekta.

Í grein 1.5 var núverandi rekstri bílastæðanna lýst og kom þar fram að bílastæðin á Hringbraut væru 1.096 talsins samkvæmt nýjustu talningu sem hafi verið framkvæmd sumarið 2024 og var í útboðsgögnum að finna yfirlitsmynd sem sýndi staðsetningu bílastæðanna. Á myndinni voru meðal annars sýnd stæði norðan við BSÍ, sbr. svæði 14 og 15. Þá kom fram, að árið 2025 hefði verið gefið út að bílastæðahús gæti verið tekið í notkun en þar yrðu um 500 bílastæði en eins og staðan væri í dag þá væri ekki víst hvort að varnaraðili myndi taka bílastæðahúsið í rekstur. Þá skyldi bjóðandi geta bætt við 4 myndavélum við inn- og útkeyrslu ásamt greiðsluvél en sá kostnaður myndi ekki reiknast með „í þessu tilboði“. Loks kom fram að bílastæðin við Landakotsspítala væru 40 talsins og væru einungis hugsuð sem starfsmannastæði. Haustið 2024 hefði verið sett upp fellihlið sem væri í eigu varnaraðila. Bjóðandi þyrfti að gera ráð fyrir einni myndavél tengd 5g sem gæti stýrt fellihliðinu en hvorki væri gert ráð fyrir greiðsluvélum né gjaldskyldu á Landakoti.

Í grein 1.6, sem bar yfirskriftina „Tilfærslur bílastæða og aðkomuleiða v/framkvæmda NLSH á Hringbraut“, kom fram að framkvæmdir við nýjan meðferðakjarna, rannsóknarhús, bílakjallara og bílastæðahús á Hringbraut hefðu hafist árið 2018. Framkvæmdin hefði haft talsverð áhrif á umferð um lóð spítalans og aðgengi að bílastæðum hefði farið fækkandi í kjölfar framkvæmda. Vegna framkvæmda NLSH mætti gera ráð fyrir að fjöldi inn- og útkeyrsla gæti breyst á meðan framkvæmdatíma stæði. Bjóðandi yrði því að getað boðið upp á lausn þar sem myndavélahlið gæti verið fært til vegna tilfærslu á bílaplönum á Hringbrautarlóð án þess að raska gæðum og rekstri bílastæða á Landspítala. Þá kom fram í greininni að varnaraðili áskildi sér meðal annars rétt til að breyta fjölda og afmörkun gjaldsvæða og endurskoða eftir þeim tilfærslum og breytingum sem ættu sér stað á meðan framkvæmdatíma NLSH á Hringbraut stæði.

Tilboð voru opnuð 15. maí 2025 og bárust þar tilboð frá fjórum bjóðendum. Tilboð kæranda var lægst að fjárhæð 98.296.937 krónum.

Í gögnum málsins liggur fyrir afnotasamningur um borgarland milli Reykjavíkurborgar og Nýs Landspítala ohf., dags. 29. maí 2018. Í samkomulaginu kom fram að Nýr Landspítali ohf. tæki að sér að fullgera bílastæði sem yrðu sett upp til bráðabirgða í borgarlandi eins og sýnt væri á fylgiskjali með samningnum. Þá kom fram í samningnum að Nýr Landspítali ohf. greiddi allan kostnað sem hlytist af gerð stæðanna og skuldbindi sig til að koma svæðinu í upprunalegt ástand þegar notkun stæðanna lyki. Jafnframt sagði í samningnum afnotatíminn væri bundinn til 2023 en framlengdist um eitt ár í senn væri honum ekki sagt upp með tilteknum fyrirvara. Í fylgiskjali með samningnum var að finna töflu þar sem fram kom að þörf væri á 150 bráðabirgðabílastæðum sem væru staðsett á „BSÍ (vestari reitur)“ og 87 bráðabirgðabílastæðum sem væru staðsett á „BSÍ austari reitur“.

Fyrir liggur að Nýr Landspítali ohf. sendi tölvupóst 22. maí 2025 til Landspítala, með yfirskriftina „Bílastæði norðan við BSÍ“ en þar var minnt á að Reykjavíkurborg hefði ætlað sér að taka „vestari vasann yfir“ þegar „BT húsið er tilbúið“. Þá liggur fyrir að fjármála- og efnahagsráðuneytið sendi bréf, dags. 30. maí 2025, til Nýs Landspítala ohf. þar sem gerð var grein fyrir þeirri ákvörðun ráðuneytisins að Nýr Landspítali ohf. skyldi áfram fara með umsjón bílastæða- og tæknihúss við Landspítalann að framkvæmdum loknum og annast útfærslu og rekstur þess.

Varnaraðili tilkynnti bjóðendum 23. júní 2025 að ákveðið hefði verið að fella niður útboðið. Tilkynningin var svohljóðandi:

 

Landspítali tilkynnir að vegna verulegra breytinga sem hafa orðið á forsendum reksturs gjaldskyldra bílastæða á lóðum Landspítala, er fyrirsjáanlegt að ekkert af þeim tilboðum sem lögð voru fram í útboði nr. 35029 Parking solutions muni nýtast Landspítala við núverandi aðstæður. Meðal þeirra breytinga sem um ræðir er breyttur fjöldi bílastæða við bæði Hringbraut og Landakot svo og breyttar áherslu við innheimtu stöðugjalda, sem eru til komnar eftir að útboð var auglýst. Af þessum sökum er Landspítala nauðsynlegt að fella niður framangreint innkaupaferli og hefja undirbúning að nýju ferli í samræmi við breyttar forsendur, sem lýst verður nánar í nýju innkaupaferli. Landspítali harmar þessa þróun mála og vill þakka þeim sem skiluðu inn tilboðum þátttöku þeirra.

 

II

Kærandi byggir á að varnaraðila hafi borið að taka tilboði hans enda hafi tilboðið verið hagstæðasta tilboðið og í fullu samræmi við forsendur útboðsskilmála og annarra útboðsgagna, sbr. einnig ákvæði laga nr. 120/2016 og greinar 2.1.2 og 2.1.2.1 í útboðsgögnum.

Auk framangreinds byggir kærandi á að ákvörðun varnaraðila um niðurfellingu útboðsins hafi ekki byggst á málefnalegum forsendum, líkt og sé áskilið samkvæmt 2. mgr. 83. gr. laga nr. 120/2016. Varnaraðili hafi ekki rökstutt sérstaklega ákvörðun um höfnun allra tilboða heldur hafi fellt niður útboðið með vísan til óskýrra og almennra sjónarmiða sem geti ekki með nokkru móti talist uppfylla rökstuðningsreglu 2. mgr. 83. gr. laga nr. 120/2016.

Dóma- og úrskurðaframkvæmd sé afdráttarlaus um að kaupandi geti eingöngu hafnað öllum tilboðum sem berist ef fyrir því séu málefnalegar og rökstuddar ástæður og skipti þá ekki máli þótt hann hafi með almennum hætti áskilið sér rétt til að hafna öllum tilboðum. Eingöngu geti talist málefnalegt að hafna öllum tilboðum á grundvelli forsendna sem sérstaklega séu teknar fram í útboðsgögnum eða á grundvelli almennra reglna fjármunaréttar um brostnar forsendur. Af því leiði að kaupandi verði að rökstyðja í útboðsgögnum á hvaða grundvelli hann áskilji sér heimild til þess að fella niður innkaupaferli og hafna öllum tilboðum. Líkt og almennt gildi um forsendur sem kaupandi setji fram í útboð sé nauðsynlegt að framsetning slíks áskilnaðar sé nægilega skýr í útboðsskilmálum og öðrum útboðsgögnum til að bjóðendur geti við yfirferð útboðsgagna gert sér grein fyrir því á hvaða málefnalega grundvelli kaupanda sé heimilt að hafna öllum tilboðum.

Kærandi rekur fyrirmæli útboðsgagna og dóma Hæstaréttar í málum nr. 182/2005 og 758/2015 og tekur fram að honum hafi ekki með nokkru móti verið mögulegt að gera sér grein fyrir á hvaða grundvelli varnaraðila hafi talið sér heimilt að fella niður innkaupaferlið áður en kærandi hafi sent inn tilboð. Í grein 1.12 komi fram að kaupanda sé heimilt að hætta við kaup ef breytingar verða á þörfum kaupanda sem virðist vera ástæðan sem hin kærða ákvörðun hafi byggst á. Hvorki í útboðsskilmálum né öðrum útboðsgögnum sé greint nánar frá með hvaða hætti fyrrgreindar þarfir varnaraðila gætu breyst eða hvers konar breytingar hafi þurft að eiga sér stað á þörfum varnaraðila svo bjóðendum hafi mátt vera ljóst að almennar forsendur fyrir útboðinu hafi brostið.

Samandregið telji kærandi að varnaraðila hafi verið óheimilt að hafna öllum tilboðum í útboðinu. Þá hafi verið ómálefnalegt af varnaraðila að byggja á almennt orðuðum og innihaldslitlum fyrirvara greinar 1.12 í almennum útboðs- og samningsskilmálum sem geti hvort sem er ekki einn og sér verið grundvöllur fyrir heimild varnaraðila til að fella niður innkaupaferlið og hafna öllum tilboðum.

Auk þess byggir kærandi á að rökstuðningurinn sem hafi verið að finna í tilkynningu varnaraðila hafi verið ófullnægjandi og vísar kærandi í því samhengi til úrskurða nefndarinnar í málum nr. 6/2002 og 7/2008. Skýringar varnaraðila á þeim breytingum sem hafi valdið ætluðum bresti á almennum forsendum útboðsins sé lýst með yfirborðskenndum og almennum hætti. Hvorki komi fram hversu mörg eða fá bílastæðin séu í kjölfar breytinganna né hvers vegna breyting á fjölda bílastæða valdi því að tilboð kæranda (og eftir atvikum annarra bjóðenda) muni ekki nýtast varnaraðila. Ætla megi að varnaraðila hafi verið í lófa lagið að greina með skilmerkilegum hætti frá breytingunum í ljósi þess að samkvæmt tilkynningunni hafi breytingarnar þegar átt sér stað og fyrirsjáanlegt að mati varnaraðila hver áhrif þeirra séu.

Kærandi fái ekki séð hvers vegna varnaraðili telji breyttan fjölda bílastæða hafa slík veruleg áhrif að ekki séu lengur forsendur fyrir samningsgerð. Þar sem fyrirsjáanlegt hafi verið að fjöldi bílastæða gæti tekið breytingum hafi tilboð verið sett fram miðað við vissan fjölda eininga. Breytingar á fjölda bílastæða hafi þannig ekki átt að hafa áhrif á það hvort tilboð kæranda yrði tekið eða ekki.

Í tilkynningu varnaraðila sé niðurfelling jafnframt sögð stafa af breyttum áherslum í innheimtu stöðugjalda án frekari skýringa. Varnaraðila hafi borið að rökstyðja hvers vegna tilboð kæranda hafi ekki lengur samræmst áherslum við innheimtu stöðugjalda en allan slíkan rökstuðning skorti. Ekki sé mögulegt fyrir kæranda að átta sig á því hvaða áherslu sé að ræða eða hvaða þýðingu þær áherslu og/eða áherslubreytingar kunni að hafa í þessu sambandi. Svo virðist sem um fyrirslátt sé að ræða. Í þessu samhengi vísar kærandi til nýlegrar ákvörðunar Neytendastofu þar sem komist hafi verið að þeirri niðurstöðu að upplýsingagjöf og viðskiptahætti tiltekinna fyrirtækja hafi ekki samræmst lögum en á meðal þeirra fyrirtækja séu bjóðendur í útboðinu. Kærandi hafi aftur á móti staðist kröfur Neytendastofu til vandaðrar umgjarðar við innheimtu bílastæðagjalda.

Að lokum geti varnaraðili ekki byggt á að almennar forsendur fyrir útboði hafi brostið nema hann sýni fram á að ætlaðan forsendubrest megi rekja til annars en hans sjálfs. Sökum skorts á rökstuðningi sé engin leið að átta sig á því hvort varnaraðili hafi sjálfur tekið ákvörðun um breytingarnar eða stuðlað að því með öðrum hætti að ætlaður brestur yrði á almennum forsendum útboðsins. Í öllu falli sé ljóst að varnaraðili hafi ekki sýnt fram á að ætlaður brestur á almennum forsendum útboðsins stafi af utanaðkomandi þáttum eða sé kominn til án aðkomu hans sjálfs. Að endingu rökstyður kærandi að skilyrði 1. mgr. 119. gr. laga nr. 120/2016 séu uppfyllt fyrir því að nefndin veiti álit sitt á skaðabótaskyldu varnaraðila gagnvart honum.

Í athugasemdum sínum 27. ágúst 2025 hafnar kærandi málatilbúnaði varnaraðila um að tilboð hans hafi ekki uppfyllt fjárhagslegar kröfur útboðsins. Samkvæmt 2. mgr. 71. gr. laga nr. 120/2016 sé óheimilt að setja skilyrði um hærri lágmarksársveltu en sem nemi tvöföldu áætluðu verðmæti samnings nema þegar slík skilyrði séu réttlætanleg vegna sérstakrar áhættu í ljósi eðlis verkframkvæmdar, þjónustu eða vöru. Sé slíkt skilyrði sett skal kaupandi gera grein fyrir meginástæðum þess í útboðsgögnum. Í útboðsgögnum varnaraðila sé hvergi að finna upplýsingar um áætlað verðmæti samnings né heldur nokkurn rökstuðning fyrir fjárhagslegum skilyrðum. Þá standist skilyrðið ekki áskilnað laga nr. 120/2016 enda gangi það út á að bjóðendum sé ætlað að ákvarða áætlað verðmæti samnings sem aftur sé þá grundvöllur skilyrðis um fjárhagsstöðu bjóðenda. Slík framkvæmd gangi í berhögg við tilgang laganna og samrýmist engan veginn þeim hagsmunum sem kaupendum sé ætlað að vernda enda sé fjárhagslegur styrkur bjóðenda samkvæmt þessari nálgun óhjákvæmilega metinn sem fullnægjandi út frá lægsta samnefnara. Þannig væri skilyrðið eðli málsins samkvæmt vægara í garð bjóðenda eftir því sem tilboð þeirra séu lægri. Kærandi telji augljóst að það hvíli á kaupendum en ekki bjóðendum að áætla verðmæti samnings og meta út frá því hvort og þá hvaða skilyrði rétt sé að setja fram um lágmarksársveltu.

Skilyrði varnaraðila, þar sem lágmarksársvelta sé tengd við tilboðsfjárhæð bjóðanda en ekki fyrirfram áætlað verðmæti samnings, gangi þannig gegn markmiðum laga nr. 120/2016. Slík nálgun feli í sér mat á fjárhagslegu hæfi en sé ekki byggt á hlutlægum, fyrirfram kunnum mælikvarða heldur sé það breytilegt eftir fjárhæð hvers tilboðs. Þetta leiði til þeirrar fráleitu niðurstöðu að því lægra sem tilboðið sé þeim mun minni kröfur séu gerðar til fjárhagslegs styrks bjóðanda. Slíkt tryggi hvorki að hæfiskröfur séu hlutlægar, gagnsæjar og í hæfilegu hlutfalli við efni samnings. Umrætt skilyrði sé því bersýnilega ólögmætt, sbr. úrskurði nefndarinnar í málum nr. 1/2006 og 33/2019.

Auk framangreinds sé það rangt að kærandi hafi ekki uppfyllt skilyrðið. Þannig sé greining varnaraðila á skilyrðinu ekki í nokkru samræmi við gögn málsins og það sem kærandi hafi talið raunverulega felast í skilyrðinu. Tilboðsfjárhæð kæranda hafi í samræmi við útboðsgögn verið vegna fimm ára þjónustu og hafi tilboðsfjárhæð fyrir hvert ár því verið 19.659.387 krónur og þar af leiðandi 39.318.775 krónur til tveggja ára sem hafi verið samningstími útboðsins. Þannig sé augljóst að kærandi hafi uppfyllt þær kröfur sem varnaraðila hafi talið sér stætt á að setja fram þess efnis að ársvelta kæranda skyldi að lágmarki vera tvöföld tilboðsfjárhæð yfir tveggja ára tímabil auk þess sem varnaraðili beri hallann af hugsanlega óskýrleika í þessu samhengi.

Kærandi hafnar alfarið skýringum varnaraðila á ákvörðun sinni um að fella niður útboðið og áréttar að útboðsgögn hafi hvorki að geyma upplýsingar um þær forsendur sem varnaraðili nefni né heldur um ótilgreint rekstrarlíkan. Hér virðist vera um eftir á skýringar að ræða enda hafi þessara atriða ekki verið getið í tilkynningu varnaraðila.

Kærandi rekur fyrirmæli kafla 1.1 og 1.5 í verk- og kröfulýsingu. Af fyrirmælum þessara kafla leiði að búnaður í bílastæðahúsi sé ekki inni í magnskrá tæknibúnaðar og þar af leiðandi ekki hluti af heildartilboðsfjárhæð. Raunbreyting á umfangi útboðsins sé því ekki fækkun um 1000 stæði heldur fækkun um 450 stæði. Með því sé á hinn bóginn engu slegið föstu um það að forsendur hafi brostið eða að ótilgreint rekstrarlíkan hafi ekki staðið enda liggi hvorugt fyrir í útboðsgögnum eða fyrirliggjandi gögnum þessa máls. Þá sé með öllu órökstutt hvernig og með hvaða hætti útboðið, yrði því fram haldið í samræmi við útboðsgögn, myndi leiða til verulegs fjárhagslegs taps fyrir varnaraðila. Varnaraðili bendi einnig á að óvissa sé uppi um framtíðarfyrirkomulag á rekstri bílastæða hjá Landspítala sem geri það óábyrgt að ganga til samninga. Engin gögn liggi á hinn bóginn fyrir um þessa ætluðu óvissu að frátöldum staðhæfingum varnaraðila þar að lútandi.

Kærandi áréttar það sem fram komi í kæru og bendi á að rekstrarlíkan liggi ekki fyrir og því sé ekki hægt að taka afstöðu til þess hvort ætlaðar breytingar á forsendum séu málefnalegar eða fullnægjandi. Aukinheldur sé fullkomin óvissa hvort þessar staðhæfingar varnaraðila byggi á útreikningum sem standist nokkra skoðun eða geti talist byggja á sannanlegum gögnum. Þá liggi ekkert fyrir um að þessar ástæður varnaraðila séu í málefnalegum tengslum við útboðið sjálft. Óvissa um bílastæðahúsið hafi verið sérstaklega nefnd í útboðsgögnum og því ótækt fyrir varnaraðila að halda því fram að sú framkvæmd teljist ófyrirséður forsendubrestur.

Í athugasemdum sínum 24. apríl 2026 áréttar kærandi fyrri athugasemdir varðandi grein 2.1.1.3 og bendir meðal annars á að ef túlkun varnaraðila sé lögð til grundvallar uppfylli enginn af bjóðendum útboðsins skilyrði greinarinnar auk þess sem krafan eigi sér enga samsvörun í öðrum sambærilegum útboðum. Þá hafnar kærandi sjónarmiðum varnaraðila um að hann eigi ekki lögvarða hagsmuni af úrlausn málsins og rökstyður frekar sjónarmið sín um að höfnun allra tilboða í útboðinu hafi verið ólögmæt.

Í athugasemdum sínum 15. maí 2026 bendir kærandi á að samkvæmt framlögðum gögnum varnaraðila séu samtals 2.338 bílastæði við Landspítala á fjölmörgum stöðum, þar af 1.096 við Hringbraut, 610 við Fossvog, 76 við Grensás og 78 við Dalbraut. Þar að auki séu 30 hleðslustæði og 60 stæði fyrir hreyfihamlaða. Varnaraðili hafi vísað til þess að um samtals 850 bílastæðum tengdum bílastæðahúsinu og BSÍ, auk um 150 bílastæða til viðbótar, sem enn ríki óvissa um vegna framkvæmda, hafi fækkað eða verið tekin af honum. Kærandi bendi á að þótt þessi fækkun yrði viðurkennd myndu enn vera um 1.338 bílastæði eftir sem krefðust stýringar, eftirlits og þjónustu. Þetta sé enn af þeirri stærðargráðu að réttlæta útboð og gerð samnings miðað við þær forsendur sem hafi legið útboðinu til grundvallar.

Kærandi árétti að breytingar á fjölda bílastæða hefðu geta verið teknar til greina við endurskoðun á forsendum samnings, án þess að fella niður útboðið í heild sinni og að tilboð kæranda hafi verið sett fram miðað við vissan fjölda eininga. Breytingar á fjölda bílastæða hafi þannig ekki átt að hafa áhrif á það hvort tilboði kæranda yrði tekið. Varnaraðili hafi ekki stutt þessa röksemd gögnum sem sýni fram á bein og mælanlegt fjárhagslegt tap vegna þeirra breytinga sem hafi orðið umfram almenn og óskilgreind sjónarmið sem fram hafi komið. Nú liggi fyrir gögn frá varnaraðila sjálfum og sýni þau með skýrum hætti að þjónustuumhverfið sé enn umtalsvert. Rökstuðningur um forsendubrest vegna fækkunar bílastæða eigi sér því ekki stoð í fyrirliggjandi gögnum. Í gögnum varnaraðila komi skýrt fram að Reykjavíkurborg hafi þegar ákveðið að taka A og B stæði á Hringbraut til baka þegar bílastæðahúsið yrði tekið í notkun. Þetta sé veigarmikið atriði, enda hafi forsendan verið þekkt og fyrirsjáanleg þegar útboðið hafi farið fram. Óvissa um bílastæðahúsið hafi síðan verið sérstaklega nefnd í útboðsgögnum og því ótækt fyrir varnaraðila að halda því fram að sú framkvæmd teljist ófyrirséður forsendubrestur.

 

III

Varnaraðili byggir á að honum hafi ekki borið að taka tilboði kæranda. Tilboð kæranda hafi vissulega verið lægst þeirra tilboða sem hafi borist og innan kostnaðaráætlunar. Á hinn bóginn hafi tilboð kæranda ekki verið í samræmi við óundanþægar forsendur útboðsskilmála og annarra útboðsgagna.

Í útboðsgögnum hafi meðal annars komið fram sú krafa að ársvelta fyrirtækis bjóðanda skyldi að lágmarki vera tvöföld tilboðsfjárhæð yfir tveggja ára tímabil. Í tilboðsskjali tilgreini kærandi að ársvelta síðasta ársreiknings hans hafi verið kr. 96.248.489. Í ljósi þessa hafi kærandi ekki uppfyllt SKAL kröfu varnaraðila um fjárhagslegt hæfi og hefði tilboði hans því verið vísað frá hefði varnaraðili lagt mat á tilboðin sem hafi borist. Kæranda hafi mátt vera þetta ljóst frá þeim degi sem hann hafi sótt útboðsgögnin og hafi hann engar athugasemdir gert við þetta undir rekstri útboðsins.

Kærandi byggir á því að málefnalegar ástæður hafi ekki búið að baki ákvörðun varnaraðila um að fella niður innkaupaferli og hafna þar með öllum tilboðum, líkt og áskilið sé í ákvæði 2. mgr. 83. gr. laga nr. 120/2016. Varnaraðili hafnar þessu og tekur fram að í tilkynningu sinni til þátttakenda hafi hann vísað til þess að breytingar hafi orðið á fjölda bílastæða við bæði Hringbraut og Landakot svo og breyttar áherslu við innheimtu stöðugjalda, sem hafi komið til eftir auglýsingu útboðsins. Upprunalegar forsendur hafi verið með þeim hætti að varnaraðila hefði til umráða og gæti látið stýra samtals 2.085 bílastæðum sem hafi skipst þannig að 1.150 stæði væru við Eiríksgötu, 350 stæði við BSÍ, 550 stæði í bílastæðahúsi við Hringbraut og 35 stæði við Landakot. Rekstrarlíkan útboðsins, þar með talið áætlaðar tekjur og fjárhagslegar forsendur, hafi alfarið byggst á þessum fjölda og aðgengi að ofangreindum svæðum. Forsendur hafi breyst verulega eftir að auglýsingu útboðsins og opnun tilboða.

Hvað varðar breyttar forsendur vísar varnaraðili til þess að Bílastæðahúsið við Hringbraut verði ekki rekið af varnaraðila, bílastæðin við BSÍ verði tekin af varnaraðila og falli þar með utan útboðsins, stæðum við Eiríksgötu hafi verið fækkað og séu nú um 1.050. Með þessu hafi bílastæðum þeim sem varnaraðili hafi til umráða fækkað um 1000 stæði eða niður í 1.085.

Breyttu forsendurnar hafi komið til vegna ákvarðana utanaðkomandi aðila og hafi varnaraðili hvorki haft ákvörðunarvald um þær né vitneskju. Af þeirri ástæðu hafi hvorki verið tekið mið af þeim við gerð útboðsgagna né við mótun rekstrarlíkansins. Ákvörðun um að bílastæðahúsið við Hringbraut yrði ekki rekið af varnaraðila hafi verið af fjármála- og efnahagsráðuneytinu 30. maí 2025 og Nýjum Landspítala ohf. Hvað varði afnot bílastæða á lóð BSÍ þá séu þau á borgarlandi sem varnaraðili hafi fengið til afnota og taldi að hann hefði þar til Nýr Landspítali ohf. skilaði af sér meðferðakjarna. Í ljósi þessara breytinga sé nokkur óvissa uppi um bílastæðamál hjá varnaraðila eins og standi. Hafi forsendur útboðsins því brostið og það rekstrarlíkan sem hafi verið lagt til grundvallar í upphafi standist ekki lengur. Útboðið myndi, yrði því haldið til streitu, leiða til verulegs fjárhagslegs taps fyrir hann og skekkja áætlanagerð spítalans. Þar að auki sé óvissa uppi um framtíðarfyrirkomulag á rekstri bílastæða hjá varnaraðila, sem geri það óábyrgt að ganga til samninga við núverandi aðstæður. Varnaraðili harmi að þurfa að falla frá útboðinu, en ákvörðunin hafi verið tekin með hagsmuni Landspítala og opinberra fjármuna að leiðarljósi.

Samkvæmt framangreindu hafi ákvörðun varnaraðila byggst á málefnalegum forsendum auk þess sem varnaraðili byggir á að ákvörðunin hafi verið rökstudd með fullnægjandi hætti, sbr. 2. mgr. 83. gr. laga nr. 120/2016.

Í samhengi við kröfu kæranda um álit á skaðabótaskyldu bendir varnaraðili á að hann hefði vísað tilboði kæranda frá ef lagt hefði verið mat á framkomin tilboð. Á þeim grundvelli hefði ekki komið til samninga milli aðila þrátt fyrir að tilboð kæranda hafi verið lægsta tilboðið. Kærandi hafi því ekki orðið fyrir því tjóni vegna ákvörðunar varnaraðila. Loks mótmælir varnaraðili kröfu kæranda um málskostnað.

Í athugasemdum sínum 1. apríl 2026 ítrekar varnaraðili að tilboð kæranda hafi ekki uppfyllt ófrávíkjanlegt skilyrði útboðsgagna um fjárhagslegt hæfi. Með kröfunni um ársveltu sé átt við að ársvelta skuli að lágmarki hafa numið tvöfaldri tilboðsfjárhæð á hvoru ári fyrir sig, á síðastliðnum tveimur reikningsárum. Þessi túlkun sé í fullu samræmi við 71. gr. laga nr. 120/2016 sem heimili kaupanda að krefjast þess að fyrirtæki hafi tiltekna lágmarksveltu á ári.

Tilboðsfjárhæð kæranda hafi verið kr. 98.296.937 kr. Því hafi lágmarkskrafa um ársveltu á hvoru ári fyrir sig, á síðastliðnum tveimur reikningsárum, kr. 196.593.874 kr. (2 * 98.296.937 kr.). Samkvæmt ársreikningum kæranda hafi ársvelta Guls bíls ehf. árið 2024 kr. 96.248.489 og árið 2023 kr. 75.139.819. Þessar upphæðir séu verulega lægri en lágmarkskrafa útboðsgagna. Því sé ljóst að kærandi hafi ekki uppfyllt fjárhagsleg hæfisskilyrði útboðsgagna. Túlkun kæranda um að orðalagið vísi til væntanlegrar veltu til framtíðar eða að tilboðsfjárhæðinni skuli skipt niður á samningstímann til að uppfylla skilyrðið, sé alls ekki hægt að fallast á og sé í andstöðu við 71. gr. laga um opinber innkaup. Í útboðsgögnum sé hvergi tekið fram að skilyrði útboðsins vísi til væntanlegrar veltu. Hæfisskilyrði um veltu miði við fjárhagslega getu byggða á fyrirliggjandi gögnum, ekki framtíðarspá. Að krefjast veltu fram í tímann til að sanna getu væri auk þess ólögmætt í ljósi þess að hæfisskilyrði verða að byggjast á hlutlægum og sannreynanlegum upplýsingum, en framtíðarspár séu eðli máls samkvæmt óvissar og huglægar. Þetta myndi brjóta í bága við grundvallarreglur útboðsréttar um gagnsæi og jafnræði. Þessu til viðbótar megi benda á að velta í framtíð geti ekki verið byggð á áritun löggilts endurskoðanda eða skoðunarmanns, en slík áritun á ársreikninga um liðna frammistöðu sé skýrt skilyrði útboðsgagna til að staðfesta fjárhagslega getu. Þá fjallar varnaraðili um að fyrirmæli 58. gr. tilskipunar 2014/24/EB styðji hans sjónarmið.

Þar sem tilboð kæranda hafi verið ógilt, vegna þess að hann uppfyllti ekki fjárhagsleg hæfisskilyrði, hafi hann ekki lögvarða hagsmuni til að sækja mál fyrir kærunefnd útboðsmála og beri nefndinni því að vísa málinu frá.

Varnaraðili útskýrir að rekstrarlíkan útboðsins endurspeglist í verk- og kröfulýsingu og upphaflegri tilboðsskrá. Greiningarvinna vegna rekstrarlíkansins hafi hafist fyrir áramót 2024/2025 og farið á fullt skrið frá janúar til mars 2025. Í þessari vinnu hafi verið reiknaður út kostnaður við rekstur bílastæða og tekju- og rekstrarlíkan sett upp miðað við þá útreikninga. Þá hafi ákvörðun, um að bílastæði við BSÍ skyldi ekki lengur rekin af varnaraðila, verið studd gögnum frá fjármála- og efnahagsráðuneytinu og fyrirliggjandi afnotasamningi. Þá liggi enn fremur fyrir tölvupóstur frá Nýja Landspítalanum ohf. til Landspítala.

Varnaraðili útskýrir jafnframt að með því fjárhagslega tapi, sem fjallað hafi verið um í greinargerð hans, sé átt við að ef staðið hefði verið við óbreyttan samning hefði verið greitt fyrir þjónustu sem ekki hefði komið til miðað við breyttar forsendur. Eftir opnun tilboða hafi varnaraðila borist fregnir um að bílastæðahúsið færi ekki inn í rekstur Landspítala og ekki heldur bílastæði við BSÍ. Þessar breytingar hafi leitt til þess að ef útboðið hefði ekki verið stöðvað hefði það leitt til verulegs fjárhagslegs taps fyrir varnaraðila. Þannig hefði það leitt til verulegrar skekkju í rekstrarlegum og fjárhagslegum forsendum verkefnisins og þar með fjárhagslegs taps fyrir spítalann. Sú afstaða byggi á því að verulegar breytingar hafi orðið á þeim forsendum sem hafi legið til grundvallar við undirbúning og gerð útboðsins.

Þá sé einnig til þess að líta að hluti þeirra bílastæða sem áður hafi verið miðað við sem rekstrargrundvöll útboðsins hafi varnaraðili fengið að vita seinna að yrðu ekki á forræði hans. Bílastæðin við BSÍ séu í eigu Reykjavíkurborgar og hafi eingöngu verið til afnota fyrir Landspítala tímabundið. Enn fremur liggur nú fyrir að Landspítali muni ekki reka umrætt bílastæðahús. Af þessum sökum hafa þær forsendur sem útboðið byggði á raskast verulega. Um sé að ræða samtals 850 bílastæði sem tengist annars vegar bílastæðahúsinu og hins vegar stæðum á lóð BSÍ, auk um 150 stæða til viðbótar sem enn ríki óvissa um vegna framkvæmda á svæðinu. Þessi breyting á umfangi og aðgengi að stæðum hafi bein áhrif á tekjumöguleika, rekstrargrundvöll og hagkvæmni samningsins.

Það fjárhagslega tap sem vísað sé felist því ekki síst í því að ef útboðinu yrði haldið áfram óbreyttu, þrátt fyrir að meginforsendur þess séu brostnar, sé Landspítala gert að byggja áfram á rekstrar- og tekjuáætlunum sem ekki eigi sér lengur raunhæfan grundvöll. Slíkt muni fyrirsjáanlega leiða til rangrar áætlanagerðar, óraunhæfra tekjuvæntinga og skekkju í fjárhagslegri umgjörð verkefnisins, með tilheyrandi neikvæðum áhrifum fyrir rekstur spítalans. Jafnframt beri varnaraðila, sem opinberum aðila, að gæta þess að opinbert fjármagn sé nýtt á sem hagkvæmastan og ábyrgastan hátt. Við þær aðstæður sem nú séu uppi, þar sem grundvallarforsendur útboðsins hafi breyst verulega og óvissa sé enn fyrir hendi um bæði yfirráð yfir stæðum og tekjuforsendur verkefnisins, sé ekki í samræmi við þá skyldu að halda útboðinu áfram á óbreyttum grunni. Með vísan til alls framangreinds telji varnaraðili að áframhald útboðsins við þessar breyttu aðstæður sé hvorki fjárhagslega forsvaranlegt né samrýmanlegt þeirri skyldu sem hvíli á opinberum aðila að fara með opinbert fé af ábyrgð, hagkvæmni og á traustum forsendum. Þannig hafi málefnaleg sjónarmið legið að baki ákvörðun varnaraðila að hætta við útboðið. Í lokaathugasemdum varnaraðilar frá 5. júní 2026 hafnar varnaraðili þeim sjónarmiðum sem kærandi teflir fram í lokaathugasemdum sínum.

 

IV

A

Ágreiningur þessa máls lýtur að útboði varnaraðila þar sem óskað var eftir tilboðum í þjónustu við bílastæðastýringu með myndavélaeftirliti á Hringbraut og Landakoti.

Að mati kærunefndar útboðsmála verður að leggja til grundvallar að kærandi, sem þátttakandi í hinu kærða útboði, hafi lögvarða hagsmuni af úrlausn málsins, sbr. 1. mgr. 105. gr. laga nr. 120/2016 um opinber innkaup.

Varnaraðili tók ákvörðun 23. júní 2025 um að fella niður hið kærða útboð á þeim grundvelli að forsendur þess hefðu brostið, sbr. 2. mgr. 83. gr. laga nr. 120/2016. Í rökstuðningi ákvörðunarinnar, sem er nánar rakin í kafla I, kom fram að þær breytingar sem hefðu orðið væri breyttur fjöldi bílastæði við bæði Hringbraut og Landakot svo og breyttar áherslu við innheimtu stöðugjalda, sem væru til komnar eftir að útboðið hefði verið auglýst.

Kærandi krefst þess aðallega að umrædd ákvörðun verði ógilt og að varnaraðila verði gert að ganga til samninga við kæranda. Sá hluti kröfunnar sem lýtur að því að varnaraðila verði gert að ganga til samninga við kæranda fellur utan þeirra úrræða sem kærunefnd útboðsmála hefur samkvæmt lögum nr. 120/2016, sbr. 111. gr. laganna. Verður því að hafna þessum hluta kröfunnar.

 

B

Að framangreindu frágengnu þarf að leysa úr því hvort ákvörðun varnaraðila, um að fella niður útboðið og þar með hafna öllum framkomnum tilboðum, hafi verið í samræmi við lög nr. 120/2016. Rétt þykir að geta þess að kærunefnd útboðsmála hefur lagt til grundvallar að ógilding ákvarðana af þessu tagi falli undir úrræði nefndarinnar eftir 111. gr. laga nr. 120/2016, sbr. úrskurði nefndarinnar í málum nr. 42/2023, 58/2025 og 59/2025.

Í 1. mgr. 83. gr. laga nr. 120/2016 kemur fram að kaupandi teljist hafa hafnað tilboði ef hann er búinn að semja við annan aðila, gildistími tilboðs er liðinn án þess að óskað hafi verið eftir framlengingu tilboðs eða öllum tilboðum hefur verið hafnað formlega. Þá segir í 2. mgr. 83. gr. að kaupanda sé heimilt að hafna öllum tilboðum standi málefnalegar ástæður til þess eða hafi almennar forsendur fyrir útboði brostið. Kaupandi skuli rökstyðja ákvörðun sína um að hafna öllum tilboðum.

Ákvæði 2. mgr. 83. gr. var bætt inn í lög nr. 120/2016 með breytingarlögum nr. 37/2019, sbr. 7. gr. frumvarps þess sem varð að lögunum. Í athugasemdum í greinargerð með frumvarpinu sagði meðal annars um 7. gr. að sú meginregla hefði verið fyrir hendi um langt skeið í útboðsrétti að kaupanda væri heimilt að hafna öllum framkomnum boðum stæðu málefnalegar ástæður til þess og sú ákvörðun væri rökstudd. Mikilvægt væri að þessi heimild kæmi skýrt fram í lögum um opinber innkaup til að fyrirbyggja allan vafa. Þá var í athugasemdunum einnig vísað til dóms Hæstaréttar í máli nr. 182/2005.

Fyrir setningu laga nr. 37/2019 hafði verið staðfest í framkvæmd kærunefndar útboðsmála og dómstóla að heimild til að hafna öllum tilboðum væri til staðar. Sú heimild væri þó ekki frjáls. Innkaupaferli væri ætlað að ljúka með því að samningur kæmist á og kaupandi gæti ekki vikið frá því að eigin geðþótta, sbr. til hliðsjónar dóm Hæstaréttar í máli nr. 182/2005 og úrskurð nefndarinnar í máli nr. 42/2023. Við mat á því hvort skilyrði 2. mgr. 83. gr. laga nr. 120/2016 teljast uppfyllt hefur ekki þýðingu þótt varnaraðili kunni að hafa áskilið sér rýmri heimildir til að falla frá innkaupunum í útboðsgögnum, sbr. úrskurð nefndarinnar nr. 41/2024. Þá er einnig til þess að líta að ákvörðun um höfnun allra tilboða er íþyngjandi ákvörðun og að gæta skal meðalhófs við opinber innkaup, sbr. 1. mgr. 15. gr. laga nr. 120/2016.

Við mat á því hvort almennar forsendur útboðsins hafi brostið eða varnaraðili hafi haft málefnalegar ástæður til að hafna öllum tilboðum verður að hafa í huga að bjóðendur í útboðinu máttu treysta því að ákvörðun hefði verið tekin um þá þjónustu sem boðin var út í útboðinu og að varnaraðili hefði umráð yfir þeim bílastæðum sem gert var ráð fyrir að þjónustan varðaði, sbr. til hliðsjónar dóm Hæstaréttar Íslands í máli nr. 182/2005. Þá er þess einnig að gæta að markmið útboðsins var að afla bindandi tilboða frá bjóðendum og var innkaupaferlinu ætlað að ljúka með því að samningur kæmist á við einn bjóðanda, sbr. til hliðsjónar dóm Hæstaréttar Íslands í máli nr. 758/2015 og úrskurð kærunefndar útboðsmála í máli nr. 41/2021. Þá var í framangreindum dómum Hæstaréttar einnig lögð áhersla á að þær ástæður sem teflt hafði verið fram fyrir höfnun allra tilboða hefðu ekki verið bjóðendum ljósar þegar þeir buðu í verkin.

Í fyrrgreindum dómi Hæstaréttar í máli nr. 182/2005 kom fram að meta þyrfti lögmæti ákvörðunar um að hafna öllum tilboðum á grundvelli þess rökstuðnings sem kaupandi hafði veitt eftir þágildandi 1. mgr. 53. gr laga nr. 84/2001 um opinber innkaup. Í ljósi þessa verður að meta lögmæti ákvörðunar varnaraðila út frá þeim rökstuðningi sem kom fram í tilkynningu hans og þeim nánari upplýsingum sem varnaraðili hefur komið á framfæri við meðferð þessa máls varðandi umræddan rökstuðning.

Eins og áður hefur verið rakið kom fram í rökstuðningi varnaraðila fyrir ákvörðun sinni að breytingar hefðu orðið á fjölda bílastæða miðað við það sem ráðgert var í útboðsgögnum. Í málatilbúnaði varnaraðila er rakið að upprunalegar forsendur hafi verið með þeim hætti að varnaraðili hefði til umráða og gæti látið stýra samtals 2.085 bílastæðum. Nánar tiltekið væru 1.150 stæði við Eiríksgötu, 350 stæði við BSÍ, 550 stæði í bílastæðahúsi við Hringbraut og 35 stæði við Landakot. Þessar forsendur hefðu breyst verulega eftir auglýsingu útboðsins og opnun tilboða. Þannig hefði komið í ljós að bílastæðahúsið við Hringbraut yrði ekki rekið af varnaraðila, bílastæðin við BSÍ yrðu tekin af varnaraðila og féllu þar með utan útboðsins og stæðum við Eiríksgötu hefði fækkað og væri nú um 1.050 talsins. Þá kemur fram í málatilbúnaði varnaraðila að um sé að ræða samtals 850 bílastæði sem tengist annars vegar bílastæðahúsinu og hins vegar stæðum á lóð BSÍ auk um 150 stæða til viðbótar sem enn ríki óvissa um vegna framkvæmda á svæðinu. Í samhengi við framangreindan málatilbúnað lagði varnaraðili fram við rekstur málsins afrit af kostnaðar- og tekjulíkani á rekstri bílastæða á Hringbraut. Í umræddu skjali kemur fram að samtals séu 2.338 bílastæði á Landspítala og þar af eru 1.096 bílastæði við Hringbraut og 43 bílastæði við Landakot.

Auk framangreinds hefur varnaraðili byggt á að áframhald innkaupanna myndi leiða til verulegs fjárhagslegs taps fyrir hann og skekkja áætlanagerð spítalans. Þar að auki sé óvissa uppi um framtíðarfyrirkomulag á rekstri bílastæða hjá Landspítala, sem geri það óábyrgt að ganga til samninga við núverandi aðstæður.

Að mati kærunefndar útboðsmála er vandséð með hvaða hætti sú forsenda að varnaraðili hefði til umráða og gæti látið stýra 2.085 bílastæðum samrýmist þeim upplýsingum sem voru kynntar fyrir bjóðendum í útboðinu. Í grein 1.1 í útboðslýsingu kom þannig fram að varnaraðili óskaði eftir tilboðum í bílastæðastýringu með myndavélaeftirliti á Hringbraut og á Landakoti. Þá kom fram í grein 1.5 í verk- og kröfulýsingu að 1.096 bílastæði væru við Hringbraut og 40 bílastæði við Landakotsspítala sem er nokkurn veginn í samræmi við þær upplýsingar sem koma fram í fyrrgreindu kostnaðar- og tekjulíkani. Þá kom fram í sömu grein að ekki væri víst hvort að varnaraðili myndi taka bílastæðahúsið í rekstur og var kostnaður í tengslum við myndavélaeftirlit með bílastæðum í húsinu ekki innifalinn í tilboðum.

Af yfirlitsmynd, sem kom fram í fyrrnefndri grein 1.5 í verk- og kröfulýsingu, virðist mega ráða að varnaraðili hafi gert ráð fyrir því að hann hefði bílastæði við BSÍ til umráða en af fyrrgreindum málatilbúnaði varnaraðila virðist mega ráða að þau stæði séu í kringum 300 talsins. Að mati kærunefndar útboðsmála er á hinn bóginn óljóst hverjar séu ástæður þess að varnaraðili taldi að hann myndi hafa umráð yfir viðkomandi svæðum. Svo sem er nánar rakið í kafla I hér að framan liggur fyrir í málinu að Nýr Landspítali ohf., sem er sjálfstæður lögaðili, fór með tímabundinn afnotarétt yfir umræddum stæðum á grundvelli afnotasamnings við Reykjavíkurborg frá árinu 2018.

Loks verður ekki annað ráðið af útboðsgögnum en að breytingar kynnu að eiga sér stað í tengslum við framkvæmdir á svæðinu. Í grein 1.6, sem er nánar vikið að í kafla I hér að framan, áskildi varnaraðili sér meðal annars rétt til að breyta fjölda gjaldsvæða og afmörkun þeirra og endurskoða eftir þeim tilfærslum og breytingum sem ættu sér stað á meðan framkvæmdatíma Nýja Landspítalans stæði.

Að mati kærunefndar útboðsmála er ljóst að umráð varnaraðila yfir bílastæðum í bílastæðahúsi voru ekki á meðal forsendna hins kærða útboðs enda kom sérstaklega fram í útboðsgögnum að umrædd stæði væru ekki hluti af tilboðum bjóðenda. Þá er að mati nefndarinnar jafnframt vandséð að umráð varnaraðila yfir bílastæðum hjá BSÍ hafi falið í sér forsendu sem hafi brostið eftir auglýsingu útboðsins enda verður að telja að varnaraðila hafi mátt vera kunnugt um að vafi kynni að vera fyrir hendi varðandi umráðarétt hans yfir umræddum bílastæðum en engir fyrirvara komu fram í útboðsgögnum að þessu leyti. Loks liggur fyrir að útboðsgögn gerðu sérstaklega ráð fyrir að breytingar kynnu að verða á fjölda gjaldsvæða og afmörkun þeirra vegna fyrirliggjandi framkvæmda á svæðinu.

Samkvæmt öllu framangreindu er það mat nefndarinnar að varnaraðili hafi ekki nægjanlega sýnt fram á að breytingar á fjölda bílastæða frá því sem var ráðgert í útboðsgögnum hafi falið í sér að almennar forsendur fyrir útboðinu hafi brostið í skilningi 2. mgr. 83. gr. laga nr. 120/2016. Að sama skapi verður að telja að varnaraðili hafi ekki sýnt fram á að málefnalegar ástæður hafi staðið til þess að hafna öllum tilboðum samkvæmt umræddu ákvæði. Að endingu hefur varnaraðili með engu móti útskýrt við meðferð þessa máls hvað fólst í breyttum áherslum við innheimtu stöðugjalda eða að hvaða leyti þær höfðu áhrif á hið kærða útboð eða forsendur þess. Að þessu og öðru framangreindu gættu verður að leggja til grundvallar að ákvörðun varnaraðila um höfnun allra tilboða hafi brotið í bága við 2. mgr. 83. gr. laga nr. 120/2016 og verður því fallist á kröfu kæranda um að ákvörðunin verði felld úr gildi.

 

C

Varnaraðili hefur haldið því fram við meðferð þessa máls að tilboð kæranda hafi verið ógilt þar sem hann hafi ekki uppfyllt kröfur útboðsgagna um fjárhagslega getu. Að mati kærunefndar útboðsmála er til þess að líta að kæruefni málsins varðar ákvörðun varnaraðila að fella niður hið kærða útboð og var sú ákvörðun ekki byggð á ætluðum skorti kæranda á fjárhagslegri getu. Verður því að telja að úrlausn um þetta atriði falli fyrir utan kæruefni málsins, sbr. 2. mgr. 103. gr. laga nr. 120/2016 um opinber innkaup.

Kærandi gerir einnig þá kröfu að kærunefnd útboðsmála veiti álit á skaðabótaskyldu varnaraðila. Eins og málatilbúnaði kæranda er háttað þykir verða að taka afstöðu til þessarar kröfu enda er hún sett fram samhliða öðrum kröfum. Þar sem kærunefnd útboðsmála hefur fellt úr gildi ákvörðun varnaraðila um höfnun allra tilboða er ljóst að útboðið er enn þá í gangi og er ekki loku fyrir það skotið að tilboð kæranda verði fyrir valinu. Þykir því ekki tímabært að fjalla um þessa kröfu kæranda og verður henni vísað frá nefndinni, sbr. t.d. úrskurði kærunefndar útboðsmála í málum nr. 58/2025 og 59/2025.

Að virtum málsúrslitum verður varnaraðila gert að greiða kæranda 1.500.000 krónur í málskostnað. Þá er hafnað kröfu varnaraðila um að kæranda verði gert að greiða málskostnað í ríkissjóð eftir 2. málsl. 3. mgr. 111. gr. laga nr. 120/2016.

 

Úrskurðarorð:

Ákvörðun varnaraðila, Landspítala, 23. júní 2025, um niðurfellingu útboðs nr. 35029, auðkennt „Parking solutions for Landspítali“, er felld úr gildi.

Kröfu kæranda, Guls Bíls ehf., um að kærunefnd útboðsmála láti í ljós álit sitt á skaðabótaskyldu varnaraðila gagnvart honum, er vísað frá.

Varnaraðili greiði kæranda 1.500.000 krónur í málskostnað.

Öðrum kröfum kæranda er hafnað.

Kröfu varnaraðila, um að kæranda verði gert að greiða málskostnað í ríkissjóð eftir 2. málsl. 3. mgr. 111. gr. laga nr. 120/2016 um opinber innkaup, er hafnað.

 

Reykjavík, 30. september 2026.

 

Reimar Pétursson

 

Kristín Haraldsdóttir

 

Auður Finnbogadóttir