Mál nr. 41/2026. Ákvörðun kærunefndar útboðsmála.

Ákvörðun kærunefndar útboðsmála 20. júlí 2026

í máli nr. 41/2026:

Línuborun ehf.

gegn

Rarik ohf. og

Vökvaþjónustu Kópaskers ehf.

 

Lykilorð

Sjálfkrafa stöðvun samningsgerðar aflétt.

Útdráttur

Kærunefnd útboðsmála féllst á kröfu um að sjálfkrafa stöðvun samningsgerðar yrði aflétt, sbr. 2. mgr. 107. gr. og 1. mgr. 110. gr. laga nr. 120/2016 um opinber innkaup.

 

Með kæru móttekinni hjá kærunefnd útboðsmála 2. júlí 2026 kærði Línuborun ehf. (hér eftir „kærandi“) innkaupaferli Rarik ohf. (hér eftir „varnaraðili“) vegna útboðs nr. 26013 auðkennt sem „Strenglögn – Jökuldalur 2 Austurland“ og ákvörðun varnaraðila 22. júní sama ár um að velja tilboð Vökvaþjónustu Kópaskers ehf. í útboðinu.

Kærandi krefst þess að kærunefnd útboðsmála stöðvi innkaupaferli varnaraðila í útboði nr. 26013 „Strenglögn – Jökuldalur 2 Austurland“, og hlutist til um að varnaraðila verði óheimilt að ganga til samninga við Vökvaþjónustu Kópaskers ehf. þar til endanlegur úrskurður nefndarinnar liggur fyrir í málinu, sbr. 1. mgr. 110. gr. laga nr. 120/2016.

Kærandi krefst þess einnig að ákvörðun varnaraðila 22. júní 2026 um að velja tilboð Vökvaþjónustu Kópaskers ehf. í útboði nr. 26013 verði felld úr gildi og varnaraðila gert að auglýsa það að nýju, sbr. 1. mgr. 111. gr. laga nr. 120/2016.

Þá krefst kærandi þess að kærunefnd útboðsmála láti uppi álit sitt á skaðabótaskyldu varnaraðila gagnvart kæranda vegna þess tjóns sem ólögmæt framkvæmd innkaupanna hefur bakað kæranda, sbr. 2. mgr. 111. gr. og 1. mgr. 119. gr. laga nr. 120/2016.

Loks krefst kærandi þess að varnaraðila verði gert að greiða kæranda málskostnað vegna reksturs málsins fyrir nefndinni, sbr. 3. mgr. 111. gr. laga nr. 120/2016.

Varnar- og hagsmunaaðila var kynnt kæran og gefinn kostur á að koma á framfæri athugasemdum. Athugasemdir bárust frá varnaraðila 15. júlí 2026 en hagsmunaaðili lét málið ekki til sín taka.

Varnaraðili krefst þess að kröfu kæranda um sjálfkrafa stöðvun samningsgerðar, svo og krafa um stöðvun innkaupaferlis um stundarsakir samkvæmt 1. mgr. 110. gr. laga nr. 120/2016 verði hafnað og allri stöðvun þegar í stað aflétt. Þá krefst hann þess að þeim kröfuliðum og málsástæðum sem lúta að meintu ólögmæti útboðsskilmála, valforsendna og frammistöðumatskerfis varnaraðila verði vísað frá nefndinni sem of seint fram komnum.

Til vara krefst varnaraðili þess að öllum kröfum kæranda um ógildingu ákvörðunar, endurútboð og álit á skaðabótaskyldu verði hafnað efnislega. Loks krefst varnaraðili þess að kæranda verði gert að greiða sér málskostnað vegna reksturs málsins fyrir kærunefndinni, sbr. 3. mgr. 111. gr. laga nr. 120/2016.

Þann 8. maí 2026 birti varnaraðili útboð nr. 26013 vegna verksins „Strenglögn – Jökuldalur 2, Austurland“. Samkvæmt útboðslýsingu laut hið kærða útboð að plægingarverkefni, ásamt uppsetningu jarðspennistöðva og strengskápa frá Gauksstöðum (á móti Skjöldólfsstöðum) í Grund í Jökuldal.

Í grein 2.5.2 í útboðsskilmálum var kveðið á um frammistöðumat verktaka. Þar kom fram að ákveðið hefði verið að láta frammistöðumat verktaka gilda 30% á móti 70% verði í þeim plægingarverkum sem boðin yrðu út árið 2026. Verktaki sem ekki hefði unnið plægingarverk fyrir verkkaupa á síðasta ári fengi fullt hús stiga, eða 0 mínusstig. Slíkt samsvaraði 30% við mat á tilboðum. Hefði verktaki sem unnið hefði verk fyrir verkkaupa á síðasta ári fengið fleiri en fimm mínusstig myndi einkunn hans lækka hlutfallslega á móti með nánar tilgreindum hætti. Hefði verktaki unnið fleiri en eitt plægingarverk fyrir verkkaupa „á síðustu tveimur (2)“ yrði miðað við stigagjöf úr því verkefni sem hefði verið með flest mínusstig. Stigagjöf verktaka úr frammistöðumati fyrir hvert og eitt verk gilti í 36 mánuði og yrði nýtt til mats á hæfi við úthlutun verkefna á vegum verkkaupa.

Í grein 3.8 var kveðið á um valforsendur. Þar kom fram að til mats kæmu þau tilboð sem uppfylltu allar „skal“ kröfur og hæfiskröfur útboðsins. Eftirfarandi valmælikvarði yrði lagður til grundvallar við val á samningsaðila: Verð 70% og niðurstöður úr frammistöðumati 30%. Verkkaupi áskildi sér jafnframt rétt til að hafna öllum tilboðum.

Tilboð voru opnuð 15. júní 2026. Fimm tilboð bárust, m.a. frá kæranda. Tilboð Vökvaþjónustu Kópaskers ehf. hlaut 77,5 stig en tilboð kæranda og annars bjóðanda voru jöfn þar á eftir og hlutu 70 stig. Tilkynnt var um val á tilboði Vökvaþjónustu Kópaskers ehf. 22. júní 2026 á þeim grundvelli að það teldist hagkvæmasta tilboðið samkvæmt valforsendum útboðslýsingar. Stigagjöf kæranda var með þeim hætti að hann var með lægsta verðið og hlaut 70 stig fyrir það en 0 fyrir frammistöðumat sem byggt var á eldra verki nr. 24025 („Flói“) frá árinu 2024.

Kærandi byggir í fyrsta lagi á því að einkunnagjöf endurspegli ekki raunverulegan mun tilboða og tryggi ekki að hagkvæmasta tilboðið verði valið, sbr. kröfur 40. og 90. gr. reglugerðar nr. 340/2017 um innkaup aðila sem annast vatnsveitu, orkuveitu, flutninga og póstþjónustu. Beiting varnaraðila á valforsendum útboðsins við hina kærðu ákvörðun hafi þannig verið ólögmæt. Einkunnagjöf vegna frammistöðumats hafi þurrkað út gríðarlegan raunverulegan verðmun og ein ráðið úrslitum um niðurstöðu útboðsins. Þá vísar kærandi einnig til þess að Vökvaþjónusta Kópaskers ehf. hafi fengið „fulla einkunn“ í frammistöðumati. Hann dragi því í efa að atvikaskráning varnaraðila hvíli á samræmdum og hlutlægum mælikvarða sem sé beitt með sama hætti gagnvart öllum verktökum. Kærandi tekur sérstaklega fram að hann telur framangreinda málsástæðu beinast að hinni kærðu ákvörðun og beitingu valforsendna við hana, ekki að útboðsskilmálum sem slíkum, og vísar í þessu samhengi til dóms Hæstaréttar 17. október 2013 í máli nr. 366/2013. Kærufrestur samkvæmt 1. mgr. 106. gr. laga nr. 120/2016 vegna hennar hafi því hafist þegar kæranda var tilkynnt um val tilboðs enda hafi kærandi þá fyrst vitað hvernig matið yrði framkvæmt í reynd, þ.m.t. að valinn bjóðandi hlyti fulla einkunn án raunverulegs mats og að matið sneri við röð tilboða þrátt fyrir mikinn verðmun.

Kærandi byggir í öðru lagi á því að ákvörðun varnaraðila sé reist á ólögmætu frammistöðumati í verki nr. 24025 frá árinu 2024. Gerð þess hafi verið haldið verulegum annmörkum, einkum vegna þess að varnaraðili hafi skráð einhliða neikvæð atvik á framkvæmdatíma án samræmdra og skráðra sönnunarkrafna og án þess að veita kæranda færi á að andmæla einstökum skráningum. Matið hafi jafnframt ekki verið leiðrétt eða endurskoðað í kjölfar mótmæla kæranda. Veikleiki matskerfisins liggi auk þess í því að ekkert í kerfinu tryggi að sambærileg atvik séu skráð með sama hætti af ólíkum eftirlitsmönnum á mismunandi verkstöðum. Slík tilhögun fullnægi ekki kröfum um jafnræði og gagnsæi samkvæmt 40. gr. reglugerðar nr. 340/2017. Þegar frammistaða kæranda í verki nr. 24025 hafi verið skráð á árinu 2024 hafi auk þess ekki legið fyrir stærðfræðilegt vægi einstakra matsþátta, skalanleg stigagjöf eða að matið myndi gilda sem 30% valforsenda í síðari innkaupaferlum í 36 mánuði. Þá leiði af 9. mgr. 79. gr. reglugerðar nr. 340/2017 að bjóðandi eigi rétt á að sýna fram á áreiðanleika sinn þrátt fyrir meintar fyrri vanefndir.

Loks byggir kærandi á því að frammistöðumatskerfi varnaraðila sé ólögmætt sem valforsenda. Matið lúti að almennu mati á tæknilegri og faglegri getu bjóðanda á grundvelli eldri samninga en slík atriði heyri undir hæfiskröfur samkvæmt 83. gr. reglugerðar nr. 340/2017 sem beri að halda aðskildum frá valforsendum samkvæmt 90. gr. sömu reglugerðar. Í kæru er sérstaklega vísað til þess að málsástæður kæranda beinist að hinni kærðu ákvörðun og beitingu valforsendna við hana sem og annmörkum á málsmeðferð. Kærufrestur vegna þeirra hafi fyrst hafist við tilkynningu um val tilboðs og þær því bornar fram innan kærufrests.

Varnaraðili byggir á því að kærufrestur vegna lögmætis útboðsskilmála og frammistöðumats sé liðinn. Kærunefnd útboðsmála hafi þegar leyst úr samskonar málsástæðum kæranda í ákvörðun sinni 7. júlí 2026 í máli nr. 32/2026 en fara beri með fyrirliggjandi mál með samskonar hætti. Kæra málsins hafi borist 2. júlí 2026 en útboðsgögn verið birt 8. maí sama ár. Vísa beri kröfum kæranda frá sem of seint fram komnum. Þá er því mótmælt að kæranda hafi ekki verið unnt að sjá fyrir með hvaða hætti frammistöðumatinu yrði beitt enda hafi í öllum plægingarútboðum varnaraðila á árunum 2025 og 2026 gilt sömu valforsendur, þar sem verð hafi vegið 70% og frammistöðumat 30%. Kærandi hafi sjálfur tekið þátt í fjölda útboða varnaraðila á þessu tímabili.  Að öðru leyti hafnar varnaraðili málsástæðum kæranda efnislega og telur að aflétta beri stöðvun samningsgerðar enda engar verulegar líkur á broti sem réttlætt geti slíka íþyngjandi aðgerð.

Í þessum hluta málsins verður tekin afstaða til fyrrgreindrar kröfu varnaraðila um að sjálfkrafa stöðvun samningsgerðar verði aflétt en úrlausn málsins bíður að öðru leyti endanlegs úrskurðar.

 

Niðurstaða

Óumdeilt er að hið kærða útboð fellur undir gildissvið reglugerðar nr. 340/2017 um innkaup aðila sem annast vatnsveitu, orkuveitu, flutninga og póstþjónustu.  Kæra málsins barst innan lögboðins biðtíma samkvæmt 1. mgr. 95. gr. reglugerðarinnar og hafði því í för með sér sjálfkrafa stöðvun samningsgerðar samkvæmt  1. mgr. 107. gr. laga nr. 120/2016 um opinber innkaup, sbr. 9. gr. laganna.

Í 1. mgr. 107. gr. laganna kemur fram að ef ákvörðun um val tilboðs er kærð innan lögboðins biðtíma sé gerð samnings óheimil þar til kærunefnd útboðsmála hefur endanlega leyst úr kærunni. Samkvæmt 2. mgr. getur kærunefnd, hvort heldur að kröfu varnaraðila eða að eigin frumkvæði, ákveðið að aflétta banni við samningsgerð, en við slíka ákvörðun gilda ákvæði 110. gr. eftir því sem við á. Í því felst að einungis á að viðhalda stöðvun hafi verulegar líkur verið leiddar að broti gegn lögum um opinber innkaup eða reglum settum samkvæmt þeim við tiltekin innkaup sem leitt getur til ógildingar ákvörðunar eða annarra athafna varnaraðila.

Kærunefnd útboðsmála fjallaði fyrr í þessum mánuði um kæru sama kæranda er laut að öðru útboði hjá sama varnaraðila í ákvörðun 7. júlí 2026 í máli nr. 32/2026. Í þeirri ákvörðun var sjálfkrafa stöðvun samningsgerðar í nánar tilgreindu útboði aflétt. Í henni var m.a. vísað til þess að meginefni kæru kæranda lyti að ólögmæti greinar 2.5.2 í útboðsskilmálum þess útboðs þar sem frammistöðumat verktaka gilti sem valforsenda með 30% vægi á móti 70% verði. Auk þess gerði hann athugasemdir við það að gert væri ráð fyrir að notast yrði við frammistöðumat úr útboði frá árinu 2024 og kveðið á um að það skyldi gilda í 36 mánuði og þar af leiðandi í því útboði sem til umfjöllunar var í ákvörðuninni. Taldi nefndin málsástæður kæranda viðvíkjandi útboðsskilmálum komnar fram utan kærufrests samkvæmt 1. mgr. 106. gr. laga nr. 120/2016 enda hefðu útboðsgögn verið birt 14. apríl 2026 og kæra lögð fram 29. maí sama ár.

Í fyrirliggjandi máli byggir kærandi í meginatriðum á sömu málsástæðum og í máli nr. 32/2026. Hann byggir þannig einkum á því að einkunnagjöf endurspegli ekki raunverulegan mun tilboða og tryggi ekki að hagkvæmasta tilboðið verði fyrir valinu sem og að frammistöðumatskerfi varnaraðila sé ólögmætt sem valforsenda. Þrátt fyrir að kærandi hafi sérstaklega tekið fram að hann telji hluta málsástæðna sinna beinast að hinni kærðu ákvörðun og beitingu valforsendna við hana en ekki útboðsskilmálum sem slíkum verður ekki annað ráðið en að kæran lúti fyrst og fremst að útboðsskilmálum hins kærða útboðs, einkum grein 2.5.2 og 3.8, sem eiga sér samsvörun við útboðsskilmála í máli nr. 32/2026, sem birtir voru 8. maí 2026 og að kæranda hafi verið unnt að átta sig á hvernig þeim yrði beitt við það tímamark. Að mati kærunefndar útboðsmála mátti kærandi þannig vita af kæruefninu við birtingu útboðsgagna. Kæra í málinu barst nefndinni á hinn bóginn 2. júlí sama ár. Málsástæður kæranda eru að þessu leyti því fram komnar utan kærufrests og koma ekki til álita við úrlausn málsins.

Í fyrrgreindu máli nr. 32/2026 byggði kærandi einnig á því að ekki væri unnt að byggja á frammistöðumati hans vegna eldra útboðs nr. 24025, einkum vegna þess að honum hefði ekki verið veittur andmælaréttur við mat varnaraðila á frammistöðu hans. Í ákvörðun nefndarinnar nr. 32/2026 var lagt til grundvallar að frammistöðumat þetta hefði verið kynnt kæranda 13. janúar 2025 og að kærandi hefði mátt vita af umræddu kæruefni á þeim tíma. Kæran var því einnig talin of seint fram komin að þessu leyti. Líkt og áður er rakið byggir kærandi öðru sinni á því fyrir nefndinni að ákvörðun varnaraðila sé reist á ólögmætu frammistöðumati vegna verks nr. 24025 frá árinu 2024, einkum vegna þess að gerð þess hafi verið haldið annmörkum. Ekkert er fram komið sem breytir fyrrgreindri afstöðu nefndarinnar hvað þessa málsástæðu varðar.

Að öðru leyti hefur kærandi engin viðhlítandi rök fært fyrir því að mat á tilboði Vökvaþjónustu Kópaskers ehf. eða hæfi þess hafi verið rangt í einhverjum atriðum sem máli geta skipt.

Samkvæmt framangreindu og að virtum fyrirliggjandi gögnum og málatilbúnaði aðila að öðru leyti þykir mega miða við, eins og málið liggur fyrir nú, að ekki hafi verið leiddar verulegar líkur að broti gegn lögum um opinber innkaup nr. 120/2016 eða reglum settum samkvæmt þeim sem geti leitt til ógildingar ákvörðunar eða annarra athafna varnaraðila í hinu kærða útboði. Samkvæmt þessu verður að fallast á kröfu varnaraðila um að aflétta stöðvun samningsgerðar í útboðinu, sbr. 2. mgr. 107. gr., sbr. 1. mgr. 110. gr. laga nr. 120/2016.

Ákvörðunarorð

Aflétt er sjálfkrafa stöðvun samningsgerðar í útboði varnaraðila, Rarik ohf., nr. 26013 auðkennt sem „Strenglögn – Jökuldalur 2 Austurland“.

 

Reykjavík, 20. júlí 2026

 

Reimar Pétursson

 

Kristín Haraldsdóttir

 

Auður Finnbogadóttir