Mál nr. 53/2025. Úrskurður kærunefndar útboðsmála.

Úrskurður kærunefndar útboðsmála 25. ágúst 2026

í máli nr. 53/2025:

Gagnaeyðing ehf.

gegn

Fjársýslu ríkisins

 

Lykilorð

Útboðsgögn. Hæfisskilyrði.

Útdráttur

Ágreiningur málsins laut að rammasamningsútboði varnaraðila, F, þar sem hann óskaði eftir tilboðum í sorpþjónustu. Deildu aðilar einkum um lögmæti ákvörðunar F að innifela þjónustu sem laut að losun, meðhöndlun og förgun trúnaðargagna í útboðinu og hvort að útboðsgögn hefðu verið fullnægjandi með tilliti til þeirrar þjónustu. Í úrskurði nefndarinnar var meðal annars rakið að opinber kaupandi hefði töluvert svigrúm til að ákveða hvert skyldi vera andlag innkaupa á verki, vöru eða þjónustu og ekki yrði séð að ákvörðun F, um að hafa hina um umdeildu þjónustu sem hluta af útboðinu, hefði verið reist á ómálefnalegum ástæðum eða öðru leyti brotið gegn meginreglum laga nr. 120/2016 um opinber innkaup. Þá taldi nefndin að F hefði hvorki verið skylt að setja tiltekin hæfisskilyrði fyrir þátttöku varðandi þjónustu í tengslum við trúnaðargögn né mæla nánar fyrir um kröfur sem gerðar væru til þjónustunnar samkvæmt viðeigandi lögum og reglugerðum. Að virtu þessu og öðru því sem kom fram í úrskurðinum var niðurstaða nefndarinnar að hafna öllum kröfum kæranda í málinu.

 

Með kæru móttekinni hjá kærunefnd útboðsmála 22. október 2025 kærði Gagnaeyðing ehf. (hér eftir „kærandi“) útboð Fjársýslu ríkisins (hér eftir „varnaraðili“) nr. 22203 auðkennt „FA Waste Service“.

Kærandi krefst þess að innkaupaferli varnaraðila verði fellt úr gildi og lagt verði fyrir varnaraðila að auglýsa útboðið á nýjan leik með þeim hætti að móttaka, meðferð og eyðing trúnaðargagna verði ekki hluti af útboðinu. Þá krefst kærandi þess að innkaupaferli varnaraðila verði stöðvað um stundarsakir þar til endanlega verði skorið úr kæru og að varnaraðila verði gert að greiða kæranda kostnað við að hafa kæruna uppi.

Varnaraðila var kynnt kæran og gefinn kostur á að koma á framfæri athugasemdum sem og hann gerði með greinargerð 29. október 2025. Varnaraðili krefst þess að kærunefnd útboðsmála hafni öllum kröfum kæranda með endanlegum úrskurði.

Kærunefnd útboðsmála afhenti kæranda afrit af greinargerð varnaraðila samkvæmt beiðni hans þar að lútandi og lagði kærandi fram frekari athugasemdir 6. nóvember 2025.

Með tölvupósti 19. nóvember 2025 til kærunefndar útboðsmála upplýsti varnaraðili að öllum tilboðum í útboðinu hefði verið hafnað á þeim grundvelli að forsendur útboðsins hefðu brostið, sbr. 2. mgr. 83. gr. laga nr. 120/2016 um opinber innkaup. Þá upplýsti varnaraðili að úrgangsþjónusta yrði boðin út að nýju innan skamms. Þá afhenti varnaraðili kærunefnd útboðsmála afrit af bréfi 17. nóvember 2025 þar sem hann tilkynnti bjóðendum um höfnun allra tilboða í útboðinu.

Kærunefnd útboðsmála hafnaði stöðvunarkröfu kæranda með ákvörðun 28. nóvember 2025 og vísaði meðal annars til þess að engin samningsgerð væri fyrirhuguð í útboðinu vegna ákvörðunar varnaraðila að hafna öllum tilboðum. Kærandi lagði fram lokaathugasemdir sínar 17. desember 2025.

Í byrjun desember 2026 bárust nefndinni tvær kærur, dags. 2. og 3. desember 2025,  vegna sama útboðs og deilt er um í þessu máli og voru málin rekin undir málsnúmerunum 58/2025 og 59/2025 fyrir nefndinni. Í báðum kærum var þess meðal annars krafist að ákvörðun varnaraðila 17. nóvember 2025, um höfnun allra tilboða í útboðinu, yrði felld úr gildi.

Með úrskurðum 16. júní 2026 í málum nr. 58/2025 og 59/2025 felldi kærunefnd útboðsmála úr gildi ákvörðun varnaraðila um höfnun allra tilboða í hinu kærða útboði. Með tölvupósti 19. sama mánaðar gaf kærunefnd útboðsmála aðilum þessa máls kost á að tjá sig, meðal annars um áhrif framangreindra úrskurða á meðferð þessa máls.

Athugasemdir bárust frá kæranda 24. júní 2026. Þar kom meðal annars fram að niðurstöður úrskurða í málum nr. 58/2025 og 59/2025 gerðu það að verkum að aftur væri til staðar það innkaupaferli sem kærandi hefði kært 22. október 2025. Þær forsendur sem hefðu legið til grundvallar ákvörðun kærunefndar útboðsmála 28. nóvember 2025, um höfnun á stöðvunarkröfu kæranda, væru því ekki lengur fyrir hendi. Krafðist kærandi þess að nefndin tæki afstöðu til þeirra krafna sem settar væru fram í kæru.

Varnaraðili sendi tölvupóst til nefndarinnar 24. júní 2026 og vísaði til þeirrar greinargerðar sem hann hefði lagt fram í málinu. Jafnframt vakti varnaraðili athygli á að fyrirhugað væri á næstu dögum að tilkynna um val tilboðs í útboðinu í samræmi við úrskurði nefndarinnar í málum nr. 58/2025 og 59/2025.

Með ákvörðun 26. júní 2026 endurupptók kærunefnd útboðsmála ákvörðun sína í málinu frá 28. nóvember 2025 og tók nýja ákvörðun um að hafna stöðvunarkröfu kæranda.

Kærandi upplýsti með tölvupósti 20. júlí 2026 að hann myndi ekki leggja fram frekari athugasemdir.

 

I

Með útboðsgögnum, dagsettum 19. september 2025, óskaði varnaraðili eftir tilboðum í hinu kærða útboði. Í grein 1.1 kom fram að útboðið skiptist í tvo hluta, A og B, og að bjóðendum væri heimilt að bjóða í báða hluta eða annan hlutann. Í A-hluta útboðsins var óskað eftir tilboðum í sorphirðu, meðhöndlun úrgangs, leigu á ílátum og þrif á ílátum. Í B-hluta útboðsins var óskað eftir tilboðum í kaup á kerum og/eða tunnum af stærðinni 120 lítra til 1100 lítrar.

Í viðauka III, sem hafði að geyma tilboðsskrá útboðsins, áttu bjóðendur meðal annars að gera tilboð í liðinn „Losun á trúnaðargögnum“ sem var að finna undir fyrirsögninni „Ílát losuð (áætlað 2025)“ og tilboð í liðinn „Trúnaðarskjöl“ undir fyrirsögninni „Úrgangsflokkar“.

Kærandi sendi fyrirspurn 13. október 2025 við meðferð útboðsins og óskaði eftir upplýsingum hvort söfnun og förgun trúnaðarskjala væri innifalinn í útboðinu. Varnaraðili svaraði fyrirspurninni 15. sama mánaðar og tók fram að trúnaðarskjöl væru hluti útboðsins og að bjóðendur sem hygðust bjóða í hluta A skyldu gera grein fyrir verði bæði vegna losunar á ílátum sem innihéldu trúnaðargögn og vegna meðhöndlunar og endanlegrar förgunar á slíkum skjölum.

 

II

Kærandi tiltekur að útboðslýsing hins kærða útboðs sé verulega óljós um hvort boðin sé út sú þjónusta sem hann sinni og meðal annars sérhæfi sig í, þ.e. móttaka, meðferð og eyðing gagna sem innihalda persónuupplýsingar samkvæmt lögum nr. 90/2018. Aðeins á einum stað í útboðsgögnum, þ.e. í viðauka III (tilboðsskjal), sé með afar óljósum hætti minnst á umrædda þjónustu en þar sé tafla um „Ílát losuð“ og óskað eftir verðum í „losun á trúnaðargögnum“. Að öðru leyti sé í útboðsgögnum, s.s. útboðslýsingu, ekki að finna frekari umfjöllun um að móttaka, losun og eyðing trúnaðargagna sé hluti af útboðinu.

Gera verði ráð fyrir því að með hugtakinu trúnaðargögn sé átt við gögn sem kunni að innihalda persónuupplýsingar samkvæmt lögum nr. 90/2018. Engar kröfur séu gerðar í útboðsgögnum um vottun á þessu sviði, s.s. á grundvelli þeirra krafna sem gerðar séu í lögum um persónuvernd, og með engu móti megi sjá að matskerfi taki tillit til þessa þáttar. Þá sé að engu leyti fjallað um kröfur til upplýsingaöryggis við meðferð trúnaðargagna eða þess krafist að bjóðendur hafi reynslu á því sviði. Í það minnsta sé það verulegri óvissu háð í ljósi heildarsamhengis útboðsgagna. Í upptalningu á lögum sem bjóðandi skuli fara eftir sé ekki að finna tilvísun til laga nr. 90/2018.

Í viðhengi II með útboðsgögnum (yfirlit yfir fyrri viðskipti) sé á nokkrum stöðum vísað til trúnaðargagna. Þess skuli sérstaklega getið að vissulega hafi áskrifendur að fyrri rammasamningi keypt þjónustu vegna trúnaðarskjala. Þau innkaup hafi þó ekki farið fram á grundvelli rammasamningsins enda hafi við útboð þess rammasamnings sérstaklega verið horfið frá því af hálfu Ríkiskaupa að innifela í útboðinu móttöku, meðferð og eyðingu gagna sem innihaldi trúnaðargögn. Útboðsgögnin séu því að þessu leyti villandi um að sú þjónusta sem kærandi veiti hafi verið hluti af fyrri rammasamning og aðilar rammasamnings hafi keypt þá þjónustu á grundvelli hans.

Kærandi byggir á því að með útboðinu sé farið verulega á svig við markmið laga nr. 120/2016 um að stuðla að gagnsæi, samkeppni og jafnræði við opinber innkaup. Eins og útboðinu sé stillt upp, þ.e. sem almennu og alhliða útboði um sorphirðu og endurvinnslu og kaupum á ílátum, sé kæranda, sem starfi ekki á sorphirðumarkaði, og ef til vill öðrum fyrirtækjum á markaði fyrir móttöku, meðhöndlun og eyðingu trúnaðargagna, útilokað að bjóða, á þessum vettvangi, fram krafta sína til hins opinbera til að sinna umræddri þjónustu. Verulega halli á þann þátt útboðsins sem lúti að eyðingu trúnaðargagna og sé að engu leyti fjallað um hæfisskilyrði eða reynslu bjóðenda sem sinna slíkri starfsemi.

Eyðing trúnaðargagna hafi almennt verið undanskilin í sambærilegum innkaupaferlum er varði almenna sorphirðu á EES svæðinu en útboð vegna almennrar sorphirðu í Dublin á Írlandi hafi sem dæmi ekki tekið til förgunar á trúnaðargögnum. Á hinn bóginn var ráðist í sérstakt rammasamningsútboð vegna eyðingar trúnaðargagna þar í landi, enda um alls kostar ólíka þjónustu að ræða gagnvart því er felist í almennri sorphirðu.

Hvergi í útboðsgögnum vegna fyrirhugaðs rammasamnings sé að finna sértækar kröfur um hæfi, sérþekkingu eða reynslu bjóðenda til að sinna þeim hluta þjónustu er lúti að meðhöndlun og eyðingu trúnaðargagna. Í þessu samhengi beri að hafa í huga að aðilar að fyrirhuguðum rammasamningi verði ríkisstofnanir sem margar hverjar teljist til mikilvægra innviða samkvæmt lögum nr. 78/2019 um öryggi net- og upplýsingakerfa mikilvægra innviða, svo sem lögregluembætti, saksóknaraembætti, dómstólar og fleiri sem lúti ströngum öryggiskröfum um meðhöndlun gagna sem geti varðað viðkvæm persónuleg málefni einstaklinga. Öryggisbrestir er leiði af ófullnægjandi förgun á trúnaðargögnum í þessu samhengi geti haft í för með sér brot á réttindum einstaklinga. Hætta á framangreindum réttarspjöllum aukist til muna sé ekki staðið að eyðingu trúnaðargagna með viðeigandi hætti og í samræmi við sérstakar hæfiskröfur. Megi raunar ætla að umræddur rammasamningur, gangi hann eftir, verði í öllu falli ekki skuldbindandi að lögum, þar sem hann brjóti í bága við þær ríku kröfur, sem finna megi í lögum, sem opinberar stofnanir þurfi að fara eftir í tengslum við meðhöndlun og eyðingu trúnaðarupplýsinga. Rammasamningur geti samkvæmt framansögðu ekki gengið framar slíkum lagaskyldum.

Ekki sé heimilt að gera sömu hæfiskröfur til þessara tveggja ólíku þjónustuþátta, þ.e. annars vegar almennrar sorphirðu, endurvinnslu og kaupa á ílátum og hins vegar móttöku, meðferð og eyðingu trúnaðargagna sem kunni að innihalda viðkvæmar persónuupplýsingar. Varnaraðili hafi þrátt fyrir þetta aðeins sniðið hæfiskröfur útboðsins að hinu fyrrnefnda, þ.e. almennri sorphirðu, endurvinnslu og kaupum á ílátum, og fjalli að engu leyti um hæfiskröfur til þess síðara. Hæfiskröfur útboðsins séu því ekki í samræmi við upplýsingar um efni rammasamningsins, það er að hann taki til þjónustu við móttöku, meðferð og eyðingu trúnaðargagna en í ljósi þeirra ríku lagaskyldna sem um þá þjónustu gildi sé afar varhugavert að ekki séu gerðar kröfur til bjóðenda í þeim efnum. Fari þetta skýrlega gegn 2. mgr. 69. gr. laga nr. 120/2016 þar sem segi að skilyrði fyrir þátttöku skuli tengjast samningi og vera í hæfilegu hlutfalli við efni hans. Hæfiskröfur útboðsins fari jafnframt gegn 1. og 2. mgr. 72. gr. laganna þar sem fram komi að kaupandi skuli krefjast þess að fyrirtæki hafi nægilega reynslu og sýni fram á það með viðeigandi gögnum.

Kærandi árétti einnig mikilvægi þess að kaupendur sem heyra undir lög nr. 120/2016 stuðli að því að sú þjónusta sem þeir kaupa á grundvelli laganna sé veitt í samræmi við þær kröfur sem lög geri hverju sinni. Mikilvægt sé að kaupendur mæli skýrlega fyrir um það í útboðsgögnum ef sérlög eigi við um þá þjónustu sem keypt sé og að bjóðendur uppfylli þær kröfur sem slík lög geri til starfsemi bjóðenda. Það feli í sér verulegan brest á trausti til opinberra innkaupa ef þessar skyldur séu fyrir borð bornar líkt og kærandi telji að sé gert í hinu kærða útboði.

Þá hafi varnaraðili með hinu kærða útboði horfið frá fyrri framkvæmd um útboð rammasamnings um sorphirðu og endurvinnslu þar sem þjónusta við móttöku, meðferð og eyðingu trúnaðargagna var undanskilin útboðinu eftir kæru kæranda, sbr. úrskurð nefndarinnar í máli nr. 46/2021. Feli þetta í sér verulega breytingu á framkvæmd útboðsins og sé hún gerð án alls rökstuðnings af hálfu varnaraðila. Þess í stað blandi varnaraðili nú saman í hinu kærða útboði þjónustuþáttum sem séu alls óskyldir. Í svari varnaraðila frá 15. október 2025 virðist einnig vera bætt við nýjum kröfum til bjóðenda í hluta A, sem ekki hafi komið fram í útboðsskilmálum, um að þeir skuli gera grein fyrir verði bæði vegna losunar á ílátum sem innihalda trúnaðargögn og vegna meðhöndlunar og endanlegrar förgunar á slíkum skjölum. Kærandi telji þetta verulega ámælisvert og ekki standast meginreglur útboðsréttar.

Samkvæmt framangreindu sé útboð varnaraðila slíkum annmörkum háð að ógilda beri útboðið og leggja fyrir varnaraðila að bjóða það út að nýju með þeim hætti að móttaka, meðferð og eyðing trúnaðargagna verði ekki hluti af útboðinu. Kröfugerð kæranda að þessu leyti fái stoð í því að fyrirhugað virði innkaupa rammasamningsins að því er varði móttöku, meðferð og eyðingu trúnaðargagna, sbr. það magn sem mælt er fyrir um í tilboðs skrá, yrði undir viðmiðunarfjárhæðum um útboðsskyldu, sbr. 23. gr. laga nr. 120/2016.

Í viðbótarathugasemdum sínum 6. nóvember 2025 mótmælir kærandi málatilbúnaði varnaraðila og bendir m.a. á að í 2. mgr. 69. gr. laga nr. 120/2016 segi að skilyrði fyrir þátttöku skuli tengjast samningi og vera í hæfilegu hlutfalli við efni hans. Í hinu kærða útboði séu engar kröfur gerðar til hæfis bjóðenda að því er varði þann hluta útboðsins sem snúi að móttöku, meðferð og eyðingu trúnaðarskjala. Slíkt fyrirkomulag fari því bersýnilega í bága við þetta ákvæði laganna. Því sé alfarið hafnað sem fram komi í athugasemdum varnaraðila að það sé í fullu samræmi við framangreint ákvæði að hæfiskröfur endurspegli aðeins meginhluta samnings. Ekkert slíkt verði ráðið af orðalagi ákvæðisins. Þvert á móti verði hæfiskröfur að fullnægja kröfum um jafnræði, samkeppni, gagnsæi og meðalhóf, sbr. m.a. 15. gr. laganna. Sjónarmið af þessum toga eigi á hinn bóginn við um mat á því hvaða leið sé farin við útboð á blönduðum samningum, þ.e. þegar boðnar séu út í einu lagi fleiri tegundir innkaupa (verk, þjónusta eða vörur). Skal þá farið eftir þeim reglum sem gilda um þá tegund innkaupanna sem einkennir meginefni samnings, s.s. reglum um viðmiðunarfjárhæðir, sbr. 5. gr. laganna. Ákvæðið feli til að mynda ekki í sér að við útboð á blönduðum samningi, þar sem í senn sé boðið út verk og þjónusta þar sem verksamningur verði meginefni samnings, sé heimilt að gera engar hæfiskröfur um þjónustuhluta innkaupanna.

Þó að móttaka, meðferð og eyðing trúnaðarskjala sé lítill hluti í stóra samhengi útboðsins, sem snúi fyrst og síðast að almennri sorphirðu, sé um að ræða afar sérhæfða þjónustu sem lúti ströngum lagaskilyrðum. Rammasamningur á grundvelli hins kærða útboðs, í þeim búningi sem það sé í, muni leiða til þess að opinberir aðilar geti keypt þjónustu við eyðingu trúnaðarskjala án þess að nokkur vissa sé um að seljandi þeirrar þjónustu uppfylli þær stífu lagakröfur sem um hana gildi, sbr. 1. mgr. 72. gr. laga nr. 120/2016.

Jafnframt komi afar varhugaverð sjónarmið fram í athugasemdum varnaraðila. Virðist sem varnaraðili líti svo á að sambærilegar reglur gildi um eyðingu trúnaðarskjala og um úrgang, s.s. batterí, rafrænan úrgang og lyfjaúrgang. Í athugasemdum hans segir að útboðið hafi verið hannað sem heildstæð úrgangsþjónusta í samræmi við lög nr. 55/2003 um meðhöndlun úrgangs. Samkvæmt 3. gr. þeirra laga „teljist pappír og prentuð gögn til úrgangs, óháð því hvort þau innihalda persónuupplýsingar eða ekki.“ Þetta sé ekki rétt. Í 3. grein laganna standi ekkert um prentuð gögn eða persónuupplýsingar og hvergi í lögunum sé nokkuð fjallað um meðhöndlun gagna. Í lögunum komi ekkert fram um áprentun, persónuupplýsingar eða trúnaðargögn. Lög um meðhöndlun úrgangs séu frá árinu 2003 og varði meðhöndlun gagna, hvorki söfnun þeirra né eyðingu, en það gerir síðari löggjöf á hinn bóginn með afgerandi hætti.

Augljóst er að þessi samanburður varnaraðila standist enga skoðun. Á þeim tíma sem liðið hafi frá lögfestingu laga nr. 55/2003 um meðhöndlun úrgangs hafi verið sett ítarleg ný löggjöf um meðferð persónuupplýsinga sem gangi framar eldri lögum. Í lögum nr. 55/2003 sé jafnframt enga tilvísun að finna til gagna sem innihaldi persónuupplýsingar, hvort sem um sé að ræða skjöl á pappír eða gögn á öðrum miðlum. Svo virðist sem varnaraðili telji að það sé fullnægjandi til að tryggja hæfi bjóðenda við eyðingu trúnaðarskjala að vísa með almennum hætti til þess að bjóðendur skuli starfa eftir íslenskum lögum, þ.m.t. lögum sem gildi um persónuvernd og persónuupplýsingar. Í lögum nr. 90/2018 um persónuvernd og vinnslu persónuupplýsinga sé til að mynda ekki fjallað um þann búnað og þá verkferla sem þurfi til að tryggja örugga eyðingu persónuupplýsinga. Í því skyni að geta sýnt fram á örugga eyðingu gagna sem innihalda persónupplýsingar afla fyrirtæki tilskilinna vottorða. Engar kröfur séu gerðar í hinu kærða útboði til búnaðar eða verkferla af hálfu bjóðenda að þessu leyti.

Þjónusta við hið opinbera um móttöku, meðferð og eyðingu trúnaðargagna, þar með talið gagna sem innihalda persónuupplýsingar, varði fyrst og fremst öryggi gagnanna. Samkvæmt útboðsgögnum séu meðal áskrifenda rammasamningsins Alþingi, ýmis ráðuneyti, þ.m.t. forsætis-, dómsmála- og utanríkisráðuneyti, dómstólar, lögregluyfirvöld, Neyðarlínan, Landspítali, o.fl. Í samræmi við hlutverk þessara aðila og eðli þeirra gagna sem þeir meðhöndli sé ljóst að um þá gildi löggjöf sem skyldar þá til að tryggja örugga meðferð og eyðingu gagna. Kærandi fer yfir og rekur með ítarlegum hætti fyrirmæli laga nr. 78/2019 um öryggi net- og upplýsingakerfa mikilvægra innviða, varnarmálalaga nr. 34/2008 og laga nr. 90/2019 um persónuvernd og vinnslu persónuupplýsinga.

Einungis er minnst á með afar óljósum hætti í viðauka III við útboðslýsingu að eyðing trúnaðarskjala sé hluti af útboðinu en þar komi fram úrgangsflokkurinn „trúnaðarskjöl“ og talað um „Ílát losuð“ og óskað eftir verðum í „losun á trúnaðargögnum“. Þá komi þetta einnig fram í svari varnaraðila við fyrirspurn í hinu kærða útboði. Þar sem útboðið nái einnig til trúnaðarskjala opinberra aðila taki það ekki einungis til almennrar endurvinnslu og sorphirðu heldur einnig til skjala sem séu háð sérákvæðum framangreindrar löggjafar, þar með talið að slíkum gögnum sé eytt með öruggum hætti.

Sú þjónusta sem útboðið nái til sé þannig tvískipt og ekki sjálfgefið að einn bjóðandi uppfylli kröfur sem gerðar séu samkvæmt lögum til beggja þátta þjónustunnar. Að mati kæranda beri útboðsgögn með sér að sú ákvörðun að fella eyðingu trúnaðarskjala opinberra aðila undir útboðið sé algerlega vanhugsuð. Við móttöku og eyðingu trúnaðarskjala þeirra opinberu aðila sem falli undir framangreinda löggjöf eigi að leggja höfuðáherslu á hátt stig öryggis og við ákvörðun um hvaða aðferðir og aðilar sjá um eyðingu slíkra gagna eigi öryggissjónarmið að vega afar þungt. Ekki verði séð að þessu hafi verið gefinn nokkur gaumur við gerð útboðslýsingar og sé tilfinnanlegur skortur á umfjöllun í útboðsgögnum um þær öryggiskröfur sem gera verði til þeirra sem sjá um eyðingu trúnaðarskjala þessara aðila.

Nauðsyn slíkrar umfjöllunar í útboðslýsingu sé ekki síst fyrir hendi í ljósi þess að útboðið snúi að meginefni að söfnun, flokkun, flutningi og meðhöndlun almenns úrgangs, endurvinnslu og leigu og þrifa á ílátum og útboðinu því einkum beint til fyrirtækja sem bjóði slíka þjónustu. Það að eyðing trúnaðarskjala sé að sögn varnaraðila lítill hluti af því umfangi sem útboðið nái til breyti engu um þær ríku kröfur sem gerðar séu til meðferðar slíkra gagna samkvæmt lögum og þeirrar ábyrgðar sem hvíli á þeim sem falli undir lögin. Skipti hér höfuðmáli að umræddar kröfur séu eðlisólíkar þeim kröfum sem gerðar séu til almennrar endurvinnslu og sorphirðu.

Varnaraðili haldi því fram að eðlilegt sé að hæfiskröfur endurspegli meginvettvang þjónustunnar sem boðin sé út, þ.e. almenna endurvinnslu og sorphirðu. Þessu sé mótmælt. Verði ekki séð að varnaraðili geti lagt mat á og tekið afstöðu til þess hvort og hvaða bjóðendur geti sinnt bæði almennri endurvinnslu/sorphirðu sem og meðhöndlun trúnaðargagna ríkisaðila í samræmi við lög ef ekki séu settar fram kröfur í útboðslýsingu sem lúti að báðum þessum eðlisólíku þáttum. Ekki sé sjálfgefið að þau fyrirtæki sem sérhæfi sig í almennri endurvinnslu og sorphirðu uppfylli þær kröfur sem lög geri til meðferðar trúnaðargagna ríkisaðila og öfugt. Almenn vísun til þess að bjóðanda beri að vinna verkið í samræmi við gildandi lög og reglugerðir og tryggja ábyrga förgun geti ekki talist trygging fyrir því að viðkomandi bjóðendur uppfylli skilyrði um móttöku og eyðingu trúnaðarskjala fari fram í samræmi viðeigandi lög og reglugerðir. Í því sambandi sé óhætt að ætla að rýr og óljós umfjöllun um að útboðið taki einnig til trúnaðarskjala geri það að verkum að bjóðendur sem sinni almennri sorphirðu/endurvinnslu geri sér ekki grein fyrir að þeir þurfi einnig að uppfylla kröfur sem gilda um meðferð trúnaðargagna hjá aðilum rammasamningsins.

Meðal viðskiptavina kæranda séu nú fjölmargir opinberir aðilar, ráðuneyti, stofnanir, m.a. menntastofnanir, og sveitarfélög. Kærandi hafi sýnt fram á það í samningum við þessa aðila að hann uppfylli lagakröfur til starfsemi sinnar. Yrði afstaða varnaraðila lögð til grundvallar niðurstöðu nefndarinnar myndi skapast sú staða að opinberir aðilar, ráðuneyti, stofnanir, skólar og sveitarfélög, m.a. núverandi viðskiptavinir kæranda, ættu rétt á að semja um þjónustu við meðferð og eyðingu trúnaðarskjala við aðila sem hafi ekki sýnt fram á með neinum hætti að þeir uppfylli lagaskilyrði við meðferð slíkra gagna. Sú spurning vakni jafnframt hvort þessum aðilum yrði í einhverjum tilvikum talið skylt að segja upp samningum við kæranda á grundvelli sjónarmiða um hagkvæmni í opinberum rekstri.

Í ljósi þeirra skyldna sem hvíli á aðilum rammasamningsins og fyrr hafa verið raktar, geti útboðslýsing og útboðsgögn ekki talist fullnægjandi. Leiði það til þess að hæfis- og valforsendur geti ekki byggst á lögmætum forsendum hvað varði þann þjónustuþátt. Sé þetta að mati kæranda slíkur annmarki á útboðsgögnum að fallast beri á kröfur hans.

 

III

Varnaraðili hafni þeim fullyrðingum kæranda að útboðsgögn séu óljós hvað varði hvort eyðing trúnaðargagna sé hluti af útboðinu. Útboðsgögnin í heild sinni sýni ótvírætt að þjónusta við eyðingu trúnaðargagna sé hluti af útboðinu. Hluti útboðsgagnanna hafi verið sérstakt tilboðsskjal (viðauki III) sem bjóðendur hafi átt að fylla út. Þar sé skýr reitur merktur „Trúnaðargögn“, þar sem bjóðendur hafi átt að gefa upp verð fyrir losun og meðhöndlun slíkra gagna. Það sé því ótvírætt að eyðing trúnaðargagna hafi hluti útboðsins. Þá hafi borist á fyrirspurnartíma spurning þar sem óskað hafi verið eftir staðfestingu á því hvort förgun trúnaðarskjala félli undir útboðið. Varnaraðili hafi svarað því skýrt játandi og sé það svar óaðskiljanlegur hluti útboðsgagnanna.

Í útboðslýsingu komi fram að útboðið taki til sorphirðu og meðhöndlunar úrgangs, leigu á ílátum og þrifa á ílátum. Samkvæmt greinum 1.5.1 og 1.5.11.1 beri bjóðanda að vinna verkið í samræmi við gildandi lög og reglugerðir og tryggja ábyrga förgun. Sú skylda nái eðli máls samkvæmt til alls úrgangs sem falli til, þar á meðal gagna sem kunni að innihalda trúnaðar- eða persónuupplýsingar. Með þessu sé tryggt að eyðing trúnaðargagna fari fram í samræmi við lög nr. 90/2018 um persónuvernd og vinnslu persónuupplýsinga, án þess að þörf sé á sérstöku ákvæði þar um í útboðsgögnum. Með vísan til framangreinds sé ljóst að útboðsgögnin séu bæði skýr og ótvíræð og í fullu samræmi meginreglur laga nr. 120/2016 um opinber innkaup.

Kærandi haldi því fram að varnaraðila sé óheimilt að hafa í sama útboði almenna sorphirðu og eyðingu trúnaðargagna, þar sem um sé að ræða ólíkar þjónustur sem krefjist mismunandi hæfiskrafna. Varnaraðili hafni þeirri málsástæðu. Útboðið hafi verið hannað sem heildstæð úrgangsþjónusta í samræmi við lög nr. 55/2003 um meðhöndlun úrgangs. Samkvæmt 3. gr. þeirra laga teljist pappír og prentuð gögn til úrgangs, óháð því hvort þau innihaldi persónuupplýsingar eða ekki. Það sé því málefnalegt og eðlilegt að þjónusta við eyðingu slíkra gagna sé hluti útboðsins.

Þjónusta við eyðingu trúnaðargagna sé auk þess verulega lítill hluti af því umfangi sem útboðið nái til. Rammasamningurinn taki til umfangsmikillar og fjölþættrar úrgangsþjónustu fyrir ríkisstofnanir, þar sem meginefni samningsins snúi að söfnun, flokkun, flutningi og meðhöndlun almenns úrgangs, endurvinnslu og leigu og þrifa á ílátum. Það sé því eðlilegt að hæfiskröfur endurspegli þann meginvettvang þjónustunnar. Eyðing trúnaðargagna á pappír sé aðeins einn undirþáttur samningsins og hafi hvergi sjálfstæða stöðu innan hans.

Það sé í fullu samræmi við 69. gr. laga nr. 120/2016 að hæfiskröfur endurspegli meginhluta samningsins. Lögin krefjist þess að hæfiskröfur séu í hæfilegu hlutfalli við efni og umfang samnings, en ekki að sérstakar kröfur séu settar fyrir hvern einasta þjónustuþátt sem falli undir samninginn. Þjónustan sem um ræðir sé því eðlilega skilgreind með hliðsjón af heildarumfangi úrgangsþjónustunnar. Þótt eyðing trúnaðargagna lúti ákveðnum reglum samkvæmt lögum nr. 90/2018 um persónuvernd og vinnslu persónuupplýsinga, breyti það ekki því að gögnin teljist úrgangur í skilningi laga nr. 55/2003 um meðhöndlun úrgangs. Þær reglur sem gildi um eyðingu þeirra séu einfaldlega viðbótarreglur sem bjóðendum beri að fara eftir — rétt eins og við eigi um meðferð battería, rafræns úrgangs, lyfjaúrgangs eða annarra úrgangsflokka sem lúti sértækum reglum.

Það sé eðlileg og lögmæt forsenda í öllum útboðum að bjóðendur og samningsaðilar fari að gildandi lögum og reglugerðum, án þess að kaupandi þurfi að telja þau upp í útboðsgögnum. Það hafi verið bæði óraunhæft og óvenjulegt í útboði af þessu tagi, þar sem fjöldi reglugerða og sérlaga gildi eftir eðli úrgangs, að krefjast þess að öll þau lög væru talin upp. Slíkt myndi ekki auka gagnsæi, heldur þvert á móti flækja og þyngja útboðsgögnin án þess að bæta öryggi. Í ákvæði 1.5.1 útboðslýsingarinnar segi að bjóðandi sé ábyrgur fyrir að verkið sé unnið í samræmi við gildandi lög og reglugerðir. Það tryggi að öll viðeigandi sérlög séu virt, þar á meðal persónuverndarlög. Varnaraðili hafi því réttilega gert almennar og málefnalegar hæfiskröfur sem tengist gæðum, starfsleyfum og faglegri getu til að veita úrgangsþjónustu, og kveði skýrt á um lagafylgni sem sjálfstæða skyldu samningshafa. Með því tryggi útboðið bæði öryggi, skilvirkni og hagkvæmni í samræmi við meginmarkmið laga um opinber innkaup.

Kærandi haldi fram að varnaraðili hafi með þessu útboði horfið frá fyrri framkvæmd, þar sem eyðing trúnaðargagna hafi verið undanskilin rammasamningi um úrgangsþjónustu, og vísi jafnframt til erlendra útboða þar sem slík þjónusta hafi verið boðin út sérstaklega. Varnaraðili hafni þeirri málsástæðu. Fyrra kærumál kæranda, sem hafi lyktað með úrskurði nefndarinnar í máli nr. 46/2021, hafi lotið að rammasamningi um sorphirðu og endurvinnslu fyrir opinbera aðila. Í því máli hafi kærandi haldið því fram, líkt og nú, að óheimilt hafi verið að sameina almenna úrgangsþjónustu og eyðingu trúnaðargagna í einu útboði. Varnaraðili hafi tekið skýrt fram í því máli að ætlunin hafi frá upphafi verið að hafa eyðingu trúnaðargagna sem hluta útboðsins. Í úrskurði nefndarinnar hafi ekki verið tekin efnisleg afstaða til kæruefnisins þar sem Ríkiskaup hafi ákveðið, í ljósi athugasemda kæranda og óvissu um skýrleika útboðsgagnanna, að undanskilja þjónustu við eyðingu trúnaðargagna frá hinu kærða útboði.

Þannig sé ljóst að ástæða þess að ákvörðun hafi verið tekin að undanskilja trúnaðargögn eftir að kæra barst, hafi verið sú að útboðsgögnin hafi ekki verið nægilega skýr, en ekki sú að þjónustan teldist óviðeigandi eða ólögmæt. Í núverandi útboði hafi varnaraðili hins vegar tekið af öll tvímæli um að eyðing trúnaðargagna sé hluti þjónustunnar, bæði með skýrum reit í tilboðsskjali og með fyrirspurnarsvari sem sé hluti útboðsgagnanna. Varnaraðili hafi því ekki horfið frá fyrri framkvæmd heldur framkvæmt úrbætur í samræmi við fyrri reynslu og ábendingar. Núverandi útboð endurspegli því sömu grundvallarstefnu og áður, en með skýrari og lögmætri framsetningu. Þá bendi varnaraðili á að tilvísanir kæranda til útboða í Dublin hafi enga þýðingu við mat á lögmæti á útboði þessu. Ísland sé bundið af EES-regluverkinu, en ekki framkvæmd einstakra sveitarfélaga eða stofnana erlendis.

 

IV

Ágreiningur þessa máls lýtur að rammasamningsútboði varnaraðila þar sem hann óskaði eftir tilboðum í sorpþjónustu. Útboðinu var skipt í tvo hluta (A og B) og gátu bjóðendur gert tilboð í annan hvorn hlutann eða báða. Af útboðsgögnum og svari varnaraðila við fyrirspurn sem barst við meðferð útboðsins er ljóst að tilboð bjóðenda í A-hluta útboðsins áttu meðal annars að taka til þjónustu í tengslum við losun, meðhöndlun og förgun trúnaðargagna.

Kærandi byggir í meginatriðum á að uppsetning útboðsins hafi útilokað hann frá þátttöku þar sem hann sinni aðeins þjónustu í tengslum við trúnaðargögn sem sé afmarkaður hluti útboðsins. Jafnframt að útboðsgögn hafi verið ófullnægjandi með tilliti til þjónustu varðandi trúnaðargögn þar sem hvorki hafi verið gerðar kröfur til hæfis bjóðenda í tengslum við þá þjónustu né fjallað um þau ströngu skilyrði sem gildi samkvæmt viðeigandi lögum og reglugerðum.

Opinber kaupandi hefur töluvert svigrúm til að ákveða hvert skuli vera andlag innkaupa á verki, vöru eða þjónustu og er honum meðal annars heimilt að skipta samningi í hluta eftir 53. gr. laga nr. 120/2016 um opinber innkaup, líkt og varnaraðili gerði í hinu kærða útboði. Í framkvæmd hefur kærunefnd útboðsmála lagt til grundvallar að málefnalegar ástæður verði að liggja að baki kröfu um að bjóðanda sé unnt að veita fleiri en eina þjónustu en án slíkra ástæðna kunni samkeppni að vera takmörkuðum með óeðlilegum hætti í skilningi 1. mgr. 15. gr. laga nr. 120/2016. Þá megi krafa ekki vera sett í þágu eða beint gegn tilteknum fyrirtækjum auk þess sem hún verður að vera í samræmi við meginreglur 15. gr. laga nr. 120/2016 um jafnræði, meðalhóf og gagnsæi, sbr. úrskurð nefndarinnar í máli nr. 38/2024.

Að virtum útboðsgögnum og öðrum fyrirliggjandi gögnum verður ekki séð að ákvörðun varnaraðila, að hafa þjónustu við losun, meðhöndlun og förgun trúnaðargagna sem hluta af útboðinu, hafi verið reist á ómálefnalegum ástæðum eða að öðru leyti brotið gegn meginreglum laga nr. 120/2016. Útboðið varðar markað fyrir eyðingu trúnaðargagna á Íslandi og ekki verður séð að með hinu kærða útboði hafi samkeppni á þeim markaði verið takmörkuð svo máli skiptir. Ekkert bendir til að þessari ákvörðun hafi verið beint gegn kæranda sérstaklega. Varnaraðili hafi einfaldlega við þær aðstæður sem uppi voru álitið haganlegt í umrætt sinn að bjóða út heildstæða þjónustu. Því mati varnaraðila hefur ekki verið haggað í máli þessu.

Opinber kaupandi nýtur jafnframt töluverðs svigrúm varðandi hvaða skilyrði skuli gerð til hæfis bjóðanda og er í 69. gr. laga nr. 120/2016 mælt fyrir um að kaupanda sé heimilt að setja tiltekin skilyrði, m.a. varðandi tæknilega og faglega getu fyrirtækja. Að mati kærunefndar útboðsmála verður að telja að hvorki 69. gr. né önnur ákvæði laga nr. 120/2016 hafi skyldað varnaraðila til að setja tiltekin hæfisskilyrði fyrir þátttöku í hinu kærða útboði varðandi þjónustu í tengslum við trúnaðargögn.

Að endingu verður að gera ráð fyrir að framkvæmd þjónustunnar, þar á meðal sá hluti hennar sem lýtur að trúnaðargögnum, muni uppfylla þau skilyrði sem leiða af viðeigandi lögum og reglugerðum en í grein 1.5.1 í útboðsgögnum kom fram að bjóðandi væri ábyrgur fyrir því að unnið væri í samræmi við ákvæði gildandi laga og reglugerða. Ekki verður séð að varnaraðila hafi verið skylt að gera nánar grein fyrir atriðum þessu tengdu í útboðsgögnum, sbr. til hliðsjónar 47. gr. laga nr. 120/2016.

Samkvæmt öllu framangreindu og að virtum málatilbúnaði aðila og fyrirliggjandi gögnum að öðru leyti verður að leggja til grundvallar að hið kærða útboð hafi ekki farið í bága við lög nr. 120/2016 með tilliti til kæruefnis þessa máls. Verður því að hafna öllum kröfum kæranda.

 

Úrskurðarorð:

Öllum kröfum kæranda, Gagnaeyðingar ehf., í máli þessu er hafnað.

 

Reykjavík, 25. ágúst 2026.

 

Reimar Pétursson

 

Kristín Haraldsdóttir

 

Auður Finnbogadóttir