Mál 01100175

Ráðuneytinu hefur borist kæra Guðjóns Jónssonar og kæra Trausta Sveinssonar vegna úrskurðar Skipulagsstofnunar frá 17. október 2001 um mat á umhverfisáhrifum jarðgangna og vegagerðar á norðanverðum Tröllaskaga milli Siglufjarðar og Ólafsfjarðar.

Sú framkvæmd sem Vegagerðin, hér eftir nefnd framkvæmdaraðili, kynnti til athugunar Skipulagsstofnunar sem aðalvalkost er ný um 10,6 km löng jarðgöng og nýlagning um 3 km langs vegar milli Siglufjarðar og Ólafsfjarðar um Héðinsfjörð, nefnd Héðinsfjarðarleið. Jarðgöng milli Siglufjarðar og Héðinsfjarðar verða um 3,6 km löng og 6,9 km löng milli Héðinsfjarðar og Ólafsfjarðar. Fram kemur að áætlaður kostnaður ef um einbreið göng verði að ræða sé um 4,6 milljarðar króna en 5,6 milljarðar fyrir tvíbreið göng. Markmið framkvæmdarinnar er að bæta samgöngur, auka umferðaröryggi og tengja Siglufjörð við Eyjafjarðarsvæðið og styrkja þannig byggð á svæðinu.

Í matsskýrslu framkvæmdaraðila kemur fram að á undirbúningstíma framkvæmdarinnar hafi svokölluð Fljótaleið og endurbætur á Lágheiði verið bornar saman við Héðinsfjarðarleið. Í ljós hafi komið að endurbætur á Lágheiðarvegi kæmu aldrei til með að uppfylla þau markmið um samgöngubætur sem stefnt væri að með framkvæmdinni og því væri ekki fjallað um þá leið í matsskýrslu. Eftir hafi staðið að bera saman Héðinsfjarðarleið og Fljótaleið. Í matsskýrslu er því gerð grein fyrir umhverfisáhrifum Héðinsfjarðarleiðar og Fljótaleiðar. Þar kemur fram að með Fljótaleið verði gerð 12,4 km löng jarðgöng, lagðir um 8 km af nýjum vegi og um 6 km af endurbyggðum vegi. Jarðgöng milli Siglufjarðar og Fljóta verði um 4,7 km löng og verði munnar gangnanna í um 100 m y.s. Göngin milli Fljóta og Ólafsfjarðar verði um 7,7 km löng og verði munni gangnanna í Holtsdal í um 154 m y.s. í Ólafsfirði í um 77 m y.s. Samanlagt verði göngin á Fljótaleið tæplega 2 km lengri en jarðgöng á Héðinsfjarðarleið. Áætlaður kostnaður verði um 5,8 milljarða króna ef um einbreið göng er að ræða en um 7,3 milljarðar króna fyrir tvíbreið göng. Þá segir í matsskýrslu að fleiri jarðgangaleiðir hafi komið til greina en þær hafi allar verið lengri og dýrari.

Með úrskurði Skipulagsstofnunar frá 19. október 2001 er með vísan til niðurstöðu stofnunarinnar, sem gerð er grein fyrir í 5. kafla úrskurðarins, fallist á fyrirhugaða gerð jarðgangna og vegagerð á norðanverðum Tröllaskaga milli Siglufjarðar og Ólafsfjarðar samkvæmt Héðinsfjarðarleið og Fljótaleið, eins og henni er lýst í framlögðum gögnum framkvæmdaraðila.

Í kæru Guðjóns Jónssonar er þess farið á leit að framkvæmdin og undirbúningi hennar verið frestað meðan rannsakað verði, hvort hugmynd um göng frá Ólafsfirði sunnan Héðinsfjarðar og um Hólsdal til Siglufjarðar, með álmu til Fljóta sé raunhæf. Verður þessi tillaga kæranda til einföldunar hér eftir nefnd leið 1. Með kæru fylgdi kort sem sýnir tillögu kæranda. Í raun eru um tvær leiðir að ræða og felst munur þeirra einkum í því hvort gangnamunnar Fljótamegin verði staðsettir í Héðinsfjarðardal eða Holtsdal. Kærandi telur göngin milli Hólsdals í Siglufirði og Fljóta vera 6 km og álman frá þeim til Ólafsfjarðar 10-11 km. Kærandi telur að heildarlengd ganganna 16-17 km, en leiðin til Ólafsfjarðar bæði frá Siglufirði og Ketilási í Fljótum 17-18 km. Kærandi gerir fyrirvara við framangreinda tillögu sína þar sem hún sé lítt rannsökuð. Telur hann að kanna þurfi fyrst og fremst hvar gangnamunnar myndu verða, en þá verði ljóst hve löng og dýr göngin verði og að könnuð verði snjóalög og vegarstæði. Kærandi telur að leið hans sé líklegast dýrust af þeim tillögum sem framkvæmdaraðili og Trausti Jónsson annar kærandi í máli þessu hafi lagt til, en skipta megi henni í tvo áfanga. Telur kærandi að markmið leiðar 1 sé að friða Héðinsfjörð og að sætta Siglfirðinga og Fljótamenn um meðalveg.

Í kæru Trausta Jónssonar er þess krafist að hinn kærði úrskurður verði ómerktur þar sem Skipulagsstofnun hafi í úrskurðinum ekki litið til þeirra samfélagsáhrifa sem fyrirhuguð framkvæmd muni hafa á byggð og verðmæti eigna í Fljótum og annars staðar í Skagafirði. Ekki hafi verið litið til þess í hinum kærða úrskurði að Héðinsfjarðarleið muni hafa umtalsverð áhrif á samfélag og efnisleg verðmæti í Fljótum og ekki hafi verið gerður nægjanlegur samanburður á valkostum sem bar að gera. Í hinum kærða úrskurði, síðu 8 komi fram að kærandi telji ekki að Fljótaleið sem framkvæmdaraðili leggi til grundvallar sé raunhæf. Sú veglína liggi um ákaflega snjóþungt svæði Fljótamegin og ekki sé heldur ljóst að besti kosturinn hafi verið skilgreindur varðandi veglínu í Siglufirði. Með kæru fylgdi kort sem sýnir tillögur kæranda að nýrri leið, sem hér verður til einföldunar nefnd leið 2. Tillögur kæranda að Fljótaleið gera ráð fyrir jarðgöngum úr vestanverðum Hólsdal í Siglufirði til vesturs í Fljót og jarðgöngum úr ausatnverðum Holstdal í Fljótum til Kvíabakka í Ólafsfirði. Kærandi gerir tvær tillögur að staðsetningu ganga milli Siglufjarðar og Fljóta sem í báðum tilvikum eru nokkru norðar en Fljótaleið sú sem framkvæmdaraðili athugaði.

Kröfu sinni til stuðnings bendir kærandi m.a. á að Skipulagsstofnun hafi í hinum kærða úrskurði horft fram hjá þeirri staðreynd að Skagfirðingar eigi rétt á að fá sanngjarna hlutdeild í þeirri 6-7 milljarða kr. fjárveitingu sem ákveðið er að verja til samgöngubóta á utanverðum Tröllaskaga. Miklir hagsmunir séu fyrir Skagfirðinga að leið 2 verði valin þar sem hún tryggi mjög góða vegtengingu með jarðgöngum á milli Skagafjarðar og Siglufjarðar. Vegstytting yrði um 13 km sem sé hættulegur vetrarvegur um Almenninga og fyrir Stráka. Í hinum kærða úrskurði sé ekki gerð tilraun til að meta hlutlaust þá margföldun sem verði í verslun og þjónustu vegna aukningar í umferðarflæði um Skagafjörð með tilkomu leiðar 2. Hún muni gjörbreyta byggðarþróun í Skagafirði og með tilkomu hennar muni atvinnusvæði Siglfirðinga og Ólafsfirðinga stækka í vestur. Þá telur kærandi að Skipulagsstofnun hafi átt að lata gera hlutlausa úttekt á samanburði á valkostum framkvæmdaraðila varðandi kostnaðarmun þeirra. Einnig telur kærandi að náttúran í Héðinsfirði eigi að njóta vafans og að leggjast skuli gegn fyrirhugaðri framkvæmd. Kærandi bendir einnig á að Héðinsfjörður sé náttúruperla sem geti orðið margfalt verðmætari í framtíðinni eins og hann er og fyrir uppbyggingu ferðaþjónustu á Siglufirði og nágrannabyggðarlögum.

Með vísan til 2. mgr. 13. gr. laga nr. 106/200 um mat á umhverfisáhrifum voru kærur þær sem gerð er grein fyrir í kafla II hér að framan sendar til umsagnar Náttúruverndar ríkisins, Ólafsfjarðarbæjar, Siglufjarðarkaupstaðar, Sveitarfélagsins Skagafjarðar, Skipulagsstofnunar og Vegagerðarinnar með bréfum 28. nóvember 2001. Umsögn barst frá Náttúruvernd ríkisins með bréfi 2. janúar 2002, Ólafsfjarðarbæ með bréfi 18. desember 2001, Siglufjarðarkaupstað með bréfi 19. desember 2001, Sveitarfélagi Skagafjarðar með bréfi 8. febrúar 2001, Skipulagsstofnun með bréfi 7. janúar 2002 og Vegagerðinni með bréfi 19. desember 2001.

Með bréfi ráðuneytisins 15. janúar 2002 voru þær umsagnir sem þá höfðu borist sendar til kærenda og þeim boðið að gera athugasemdir við þær. Með bréfi 13. febrúar 2002 var síðan kærendum gefinn kostur á að gera athugasemdir við umsögn Sveitarfélagsins Skagafjarðar. Athugasemdir bárust frá Guðjóni Jónssyni með bréfum 22. janúar 2002 og 23. janúar 2002 og frá Trausta Sveinssyni með bréfum 8. febrúar 2002 og 10. febrúar 2002.

Í umsögn Skipulagsstofnunar vegna tillögu Guðjóns Jónssonar, leið 1 er vísað til svara Vegagerðarinnar til stofnunarinnar, sbr. síða 10 í hinum kærða úrskurði þar sem fjallað hafi verið um ýmsar leiðir á undirbúningsstigi, m.a. þeirri sem Guðjón Ólafsson hafi lagt til, þar segir m.a.:

Í umsögn Skipulagsstofnunar segir ennfremur:

Í umsögn framkvæmdaraðila vegna tillögu Guðjóns Jónssonar er vísað til þingsályktunar Alþingis um jarðgangaáætlun fyrir árin 2000-2004 sem samþykkt var á Alþingi 13. maí 2000. Í greinargerð og fylgiskjali með tillögu til þingsályktunarinnar komi fram að jarðgöngum á Tröllaskaga sé einkum ætlað að tengja Siglufjörð byggðum við Eyjarfjörð og stækka atvinnu- og þjónustusvæði þannig að Eyjafjarðarsvæðið í heild verði öflugra mótvægi við höfuðborgarsvæðið. Þar komi skýrt fram að miðað sé við jarðgöng um Héðinsfjörð. Í samræmi við framangreinda ákvörðun Alþingis hafi framkvæmdaraðili unnið að undirbúningi jarðgangagerðar milli Siglufjarðar og Ólafsfjarðar um Héðinsfjörð. Á undirbúningsstigi framkvæmdarinnar hafi verið að störfum hópur með fulltrúum Vegagerðarinnar og allra sveitarfélaga á norðanverðum Tröllaskaga. Á þeim tíma hafi fjölmargar hugsanlegar jarðgangatengingar milli Ólafsfjarðar, Siglufjarðar og Fljóta verið dregnar lauslega á blað, m.a. í líkingu við þá sem Guðjón Jónsson hafi lagt til. Það hafi hins vegar verið mat manna að lengd slíkra ganga og þar með kostnaður væri utan þess ramma sem unnt væri að setja fram fyrir þetta verkefni en kostnaðarauki miðað við Héðinsfjörð sé a.m.k. 2,5-3 milljarðar. Þá kemur fram að göng þau sem Guðjón leggi til séu 17-18 km löng. Telur framkvæmdaraðili með vísan til ákvörðunar Alþingis ekki þörf á að leggja til framkvæmdir um gerð jarðganga milli Ólafsfjarðar og Fljóta eða frekari könnun á þeim.

Í umsögn Ólafsfjarðarbæjar kemur fram að ókostir tillögu Guðjóns Jónssonar séu þeir að vegalengd milli þéttbýliskjarna eykst og miðað við lengd ganga og uppbyggingu vega sé hún of dýr. Gangnamunnar liggi á þekktum snjóflóðasvæðum, ennfremur sem vegstæði virðast liggja yfir verndarsvæði vatnsbóla í Siglufirði. Fram kemur að þessi kostur komi ekki til greina. Í umsögn Siglufjarðarkaupstaðar er þessi vegkostur talin of dýr til að skoða þurfi hann nánar.

Í umsögn Sveitarfélagsins Skagafjarðar kemur fram að þrátt fyrir að tilgangur framkvæmdarinnar sé samkvæmt markaðri stefnu Alþingis að tengja Siglufjörð við Eyjafjarðarsvæðið, hafi verið nauðsynlegt að kanna betur áhrif framkvæmdanna á samfélagslega og byggðarlega þróun í Skagafirði og á Norðurlandi vestra öllu. Áhrif framkvæmdarinnar á atvinnuppbyggingu í Skagafirði og sérstaklega Fljótum verða veruleg og á það er bent að Fljótamenn sæki heilbrigðisþjónustu á Heilbrigðisstofnunina á Siglufirði. Íbúar Norðurlands vestra eiga einnig þjónustu að sækja til Siglufjarðar. Vanmetið sé í samanburði Héðinsfjarðarleiðar og Fljótaleiðar, neikvæð áhrif Héðinsfjarðarleiðarinnar á atvinnulíf og byggðaþróun á Norðurlandi vestra og kostir Fljótaleiðarinnar.

Í umsögn Siglufjarðarkaupstaðar kemur fram að valkostur Guðjóns Jónssonar hafi verið ræddur en talinn allt of dýr til að skoða þyrfti hann nánar.

Í umsögn Skipulagsstofnunar er vísað til hins kærða úrskurðar, kafla 5.3. þar sem segir m.a.:

Í umsögn framkvæmdaraðila er vísað til skýrslu Rannsóknarstofnunar Háskólans á Akureyri um samburð samfélagslegra áhrifa hinna tveggja leiða en þar komi greinilega fram hver líkleg áhrif leiðanna verði vestan Siglufjarðar. Fljótaleið myndi óumdeilt hafa jákvæðari áhrif á byggð í Fljótum en þegar litið sé til stærra svæðis vestan Tröllaskaga séu áhrifin óljósari. En öruggt megi telja að Héðinsfjarðarleið hafi jákvæðari áhrif hjá margfalt fleiri íbúum svæðisins á norðanverðum Tröllaskaga, einkum Siglufirði og Ólafsfirði. Mun meiri umferð yrði um göng á Héðinsfjarðarleið, enda sé umferðin, sem um leið lýsir áhrifum framkvæmda, mest háð íbúafjölda og fjarlægð milli þéttbýlisstaða.

Varðandi samanburð á kostnaði Fljótaleiðar og Héðinsfjarðarleiðar segir í eftirfarandi í umsögn Vegagerðarinnar:

Í umsögn Ólafsfjarðarbæjar kemur fram að styrking byggðar á út-Eyjafjarðarsvæðinu og þá sérstaklega í Ólafsfirði og Siglufirði muni styrkja búsetu í Fljótum. Hagsmunir Ólafsfirðinga og Siglfirðinga liggi með Héðinsfjarðarleið. Opnum milli byggðarkjarna þar sem vegalengd verði óveruleg og alltaf fært á milli þeirra, skapi mikil tækifæri fyrir svæðið og íbúa þess.

Siglufjarðarkaupstaður vísar í skýrslu Rannsóknastofnunar Háskólans á Akureyri, þar sem ítarlega sé fjallað um samfélagsleg áhrif Fljótaleiðar eins og Héðinsfjarðarleiðar en þar komi m.a. fram:

Þá vísar Siglufjarðarkaupstaður til niðurstöðu matsskýrslu þar sem segir:

Varðandi umsögn Skagafjarðar um tillögu kæranda er vísað til umsagnar sveitarfélagsins, sem fram kemur í kafa 2.2.1. hér að framan.

Náttúruvernd ríkisins segir í umsögn sinni að á grundvelli fyrirliggjandi gagna megi ráða að Héðinsfjarðarleið sé ásættanlegri kostur en Fljótaleið út frá náttúruverndarsjónarmiðum ef af jarðgangagerð yrði með hliðsjón af heildaráhrifum framkvæmda, vegna minni umhverfisáhrifa þeirrar framkvæmdar. Náttúruvernd ríkisins vísar máli sínu til stuðnings til sérfræðiskýrslu Náttúrufræðistofnunar Íslands með matsskýrslu þar sem fram komi að vegagerð milli gangamunna um Fljótin hafi í för með sér mun meiri röskun vegna meiri vegalengdar og sú leið skerði einnig mun meira votlendi en Héðinsfjarðarleið. Þá sé ekki neinn afgerandi munur á leið um Héðinsfjörð og Fljótaleið með tilliti til gróðurs. Hvað varðar áhrif á fuglalíf leggist Náttúrufræðistofnun Íslands ekki gegn hugmyndum um göng í Héðinsfirði og stuttum vegi sem tengir gangnamunna saman enda verði raski haldið í lágmarki með tilteknum aðgerðum.

Náttúruvernd ríkisins telur að Héðinsfjörður hafi hátt verndargildi og bent er á að fjörðurinn sé hluti af svæði nr. 423/501 á náttúruminjaskrá og því náttúruverndarsvæði í skilningi laga um náttúruvernd, nr. 44/1999. Náttúruvernd telur að friðlýsa beri svæðið en að mati stofnunarinnar útilokar fyrirhuguð mannvirkjagerð í Héðinsfirði ekki friðun eða friðlýsingu fjarðarins að framkvæmdum loknum.

Í matsskýrslu framkvæmdaraðila, síðu 125 kemur fram að hann hyggist endurheimta það votlendi sem muni skerðast vegna vegalagningar.

Í umsögn Náttúruverndar ríkisins er fjallað um endurheimt votlendis þar segir m.a:

Í umsögn Náttúruverndar er bent á fordæmi séu fyrir því í tengslum við mat á umhverfisáhrifum vegaframkvæmda að farið hafi verið fram á að endurheimt sé jafnmikið votlendi og raskast við fyrirhugaðar framkvæmdir. Í því sambandi er bent á úrskurð Skipulagsstofnunar frá 25. maí 1999 (sic), 23. júlí 1999 og 24. september 1999. Í framangreindum úrskurðum sé það ekki fyrirstaða fyrir endurheimt votlendis sem mótvægisaðgerð að framkvæmdaraðili hafi ekki forræði yfir sambærilegu svæði. Hvað varði val á svæðum til að endurheimta hafi Vegagerðin haft samráð við nefnd um endurheimt votlendis. Þá vísar Náttúruvernd einnig til úrskurðar Skipulagsstofnunar frá 24. október 2001 þar sem fram komi það álit Skipulagsstofnunar að áform framkvæmdaraðila um stærð og markmið með uppgræðslu svæða sem mótvægisaðgerð fyrir það land sem hverfur undir vatn sé fullnægjandi þó ekki liggi fyrir upplýsingar um tiltæk svæði sem geti borið svipuð vistkerfi og þau sem fara undir lón og önnur mannvirki. Spurt er hvort ekki gildi sömu reglur um endurheimt votlendis sem mótvægisaðgerð og endurheimt annarra gróðurlenda. Náttúruvernd telur mikilvægt að skorið verði úr um hvort endurheimt votlendis sem mótvægisaðgerð sé háð því skilyrði að framkvæmdaraðili hafi aðgang að eða hafi forræði yfir sambærilegu svæði og fer fram á að kveðið verði skýrt á um endurheimt votlendis í úrskurði ráðuneytisins.

Í kafla II hér að framan er lýst tillögum kærenda að öðrum vegleiðum um Fljót en þeirri sem framkvæmdaraðili fjallar um í matsskýrslu, þ.e. leið 1 og leið 2. Megin rökstuðningur Trausta Sveinssonar fyrir leið 2 varðar áhrif fyrirhugaðrar framkvæmdar á byggð í Fljótum og annars staðar í Skagafirði en miklir hagsmunir séu fyrir Skagfirðinga að tillaga hans verði valin. Þannig verði atvinnusvæði Siglfirðinga og Ólafsfirðinga stækkað í vestur, vegstytting yrði milli Skagafjarðar og Siglufjarðar og margföldun yrði í verslun og þjónustu á svæðinu. Guðjón Jónsson telur að með tillögu þeirri sem hann leggur til megi sætta Siglfirðinga og Fljótamenn um veg auk þess að friða Héðinsfjörð, sbr. kafli IV. 2. Trausti Sveinson telur að ekki hafi verið gerður nægjanlegur samanburður á valkostum Fljótaleiðar við Héðinsfjarðarleið. Kærendur gera þá kröfu að tillögur þeirra um vegkosti verði rannsakaðar nánar m.a. með tilliti kostnaðarmunar.

Samkvæmt 1. gr. laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum er mati á umhverfisáhrifum m.a. ætlað að tryggja að áður en leyfi er veitt fyrir framkvæmd, sem kann að hafa í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif, hafi farið fram mat á umhverfisáhrifum hennar. Umhverfismat felur í sér eðli málsins samkvæmt að metin eru áhrif sem framkvæmd getur haft á umhverfið. Hugtakið "umhverfi" er skilgreint svo í j-lið 3. gr. laga nr. 106/2000: "Samheiti fyrir menn, dýr, plöntur og annaði í lífríkinu, jarðveg, jarðmyndanir, vatn, loft, veðurfar og landslag, samfélag, heilbrigði, menningu og menningarminjar, atvinnu og efnisleg verðmæti". Þannig telst til umhverfis samkvæmt skilgreiningunni, samfélag, heilbrigði, menning og atvinna. Við mat á umhverfisáhrifum þarf því að huga að þeim atriðum sem áhrif hafa á þessa þætti. Í þeim kærum sem hér er til umfjöllunar eru það einkum áhrif fyrirhugaðrar framkvæmdar á samfélag og atvinnu sem eru til skoðunar.

Ekki er um það deilt í máli þessu að Héðinsfjarðarleið og Fljótaleið hafi mismunandi áhrif á samfélag og atvinnu. Í umsögnum framkvæmdaraðila og Skipulagsstofnunar kemur fram að Fljótaleið muni óumdeilt hafa jákvæðari áhrif á byggð í Fljótum en þegar litið sé til stærra svæðis vestan Tröllaskaga séu áhrifin óljósari. Öruggt megi hins vegar telja að Héðinsfjarðarleið hafi jákvæðari áhrif hjá margfalt fleiri íbúum svæðisins á norðanverðum Tröllaskaga, einkum Siglufirði og Ólafsfirði. Með Héðinsfjarðarleið muni samskipti Siglufjarðar við Eyjafjarðarsvæðið aukast, sérstaklega við Ólafsfjörð, en vísbendingar séu um það að eftir því sem sunnar dragi geti áhrifin verið mun minni. Þá muni með Héðinsfjarðarleið samskipti og byggð á Siglufirði og Ólafsfirði styrkjast, sennilega á kostnað samskipta og byggðar í Fljótum og Skagafirði. Héðinsfjarðarleið og Fljótaleið framkvæmdaraðila muni hins vegar hafa varanleg jákvæð áhrif á samgöngur, íbúa- og byggðaþróun á norðanverðum Tröllaskaga.

Markmið fyrirhugaðrar framkvæmdar, Héðinsfjarðarleiðar, eins og hún var tilkynnt til Skipulagsstofnunar er að bæta samgöngur, auka umferðaröryggi og tengja Siglufjörð við Eyjafjarðarsvæðið og styrkja þannig byggð á svæðinu. Framkvæmdaraðili vísar til þingsályktunar Alþingis um jarðgangaáætlun fyrir árin 2000-2004, sbr. auglýsing nr. 119/2000, varðandi rökstuðning fyrir því að ákveðið var að hefja undirbúning fyrirhugaðrar framkvæmdar, en í þingsályktun þessari er gert ráð fyrir að gerð verði jarðgöng milli Siglufjarðar og Ólafsfjarðar. Í fylgiskjali með þingsályktununni eru færð rök fyrir þessari ákvörðun en þar segir m.a.:

Framkvæmdaraðili telur ókost Fljótaleiðar vera eftirfarandi: "...Ókosturinn við þessa leið sé einkum sá, að vegna fjarlægðar komist Siglufjörður ekki inn á sama atvinnu-, skóla- og þjónustusvæði og Eyjafjarðarsvæðið, sem hafi verið aðalforsenda Alþingis við ákvörðun um framkvæmdir á þessu svæði. Heildarkostnaður við Fljótaleið yrði auk þess um 1.200 milljónum kr. meiri. Í vinnu við undirbúning vegna mats á umhverfisáhrifum framkvæmda hafi fyrst og fremst verið horft til Héðinsfjarðarleiðar, enda ekki aðrar leiðir komið fram í tillögum sveitarfélaga á svæðinu og Vegagerðarinnar né í ákvörðun Alþingis. Þó hafi verið ákveðið að kanna Fljótaleið einnig að einhverju leyti, þar sem töluverð umræða hafi verið um þann kost..."

Að mati ráðuneytisins hafa því samkvæmt framansögðu byggðarpólitísk sjónarmið verið meginákvörðunaratriði um það hvaða framkvæmd framkvæmdaraðili hefur lagt til, þ.e. að efla Eyjafjarðarsvæðið í heild til mótvægis við höfuðborgarsvæðið.

Í matsskýrslu skal ávallt gera grein fyrir helstu mögleikum sem til greina koma og umhverfisáhrifum þeirra og bera þá saman, sbr. 2. mgr. 9. gr. laga um mat á umhverfisáhrifum. Í matsskýrslu skal m.a. koma fram eftir því sem við á yfirlit yfir valkosti sem gerð er grein fyrir í matsskýrslu, s.s. aðra kosti varðandi tæknilega útfærslu framkvæmdar eða starfsemi, aðra staðarvalkosti eða núll kost, þ.e. að aðhafast ekkert, sbr. h-liður 1. tölul. 18. gr. reglugerðar um mat á umhverfisáhrifum, nr. 671/2000. Framkvæmdaraðili kynnti til Skipulagsstofnunar sem aðalvalkost, Héðinsfjarðarleið. Í matsskýrslu var jafnframt gerð grein fyrir öðrum kosti þ.e. Fljótaleið.

Að mati ráðuneytisins er ljóst að þó að framkvæmdaraðili hafi á undirbúningstíma látið meta umhverfisáhrif Fljótaleiðar, í samræmi við kröfu laga um mat á umhverfisárhrifum um mat á öðrum kostum, standi vilji hans ekki til þeirrar framkvæmdar, þar sem hún uppfyllir ekki þau markmið sem hann vildi ná með framkvæmdinni. Ástæða þess er ekki kostnaðarmunur þeirrar leiðar samanborið við Héðinsfjarðarleið heldur á grundvelli markmiðs framkvæmdarinnar, þ.e. að styrkja og efla byggð á Eyjafjarðarsvæðinu og Siglufirði.

Tillögur kærenda um Fljót, þ.e. leið 1 og leið 2 hafa önnur áhrif á samfélag og atvinnu í Skagafirði og Fljótum miðað við hver áhrif þessara leiða yrðu á norðanverðum Tröllaskaga. Eins og áður sagði er markmið fyrirhugaðrar framkvæmdar að bæta samgöngur, auka umferðaröryggi og tengja Siglufjörð við Eyjafjarðarsvæðið og styrkja þannig byggð á svæðinu. Markmið þeirra tillagna sem kærendur leggja til er ekki að öllu leyti það sama, þar sem í þeim felst frekari áhersla á að styrkja byggð í Skagafirði og Fljótum. Ráðuneytið lítur því svo á að með kröfugerð kærenda séu lagðar til nýjar tillögur að vegkostum sem ná síður markmiðum fyrirhugaðrar framkvæmdar.

Eins og áður segir er mati á umhverfisáhrifum m.a. ætlað að tryggja að áður en leyfi er veitt fyrir framkvæmd, sem kann að hafa í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif, hafi farið fram mat á umhverfisáhrifum framkvæmdar, sbr. 1. gr. laga um mat á umhverfisáhrifum. Á framkvæmdaraðila hvílir samkvæmt 1. mgr. 8. gr. laganna sú skylda til að gera tillögu til Skipulagsstofnunar um fyrirhugaða framkvæmd með matsáætlun eins snemma á undirbúningsstigi framkvæmdar og kostur er. Framkvæmdaraðila ber síðan að gera skýrslu um mat á umhverfisáhrifum hinnar fyrirhuguðu framkvæmdar til Skipulagsstofnunar í samræmi við matsáætlun, sbr. 9. gr. laganna. Framkvæmdaraðili ber ábyrgð á mati á umhverfisáhrifum fyrirhugaðrar framkvæmdar og ber kostnað af því, sbr. 14. gr. laganna. Þannig hefur framkvæmdaraðili samkvæmt framangreindu forræði á því hvaða tillögu að framkvæmd hann leggur til og ber ábyrgð að öðru leyti á framkvæmdinni. Það er síðan hlutverk Skipulagsstofnunar að meta umhverfisáhrif þeirrar framkvæmdar sem framkvæmdaraðili hefur lagt til í matsskýrslu sinni og kveða upp rökstuddan úrskurð um hvort fallast skuli á fyrirhugaða framkvæmd með eða án skilyrða, eða leggjast gegn henni vegna umtalsverðra umhverfisáhrifa, sbr. 2. mgr. 11. gr. laganna.

Með vísan til þess sem að framan er rakið er það hlutverk Skipulagsstofnunar og eftir atvikum ráðherra að taka afstöðu til umhverfisáhrifa þeirrar framkvæmdar sem framkvæmdaraðili leggur til og meta hvort þau séu umtalsverð eða ekki. Þannig ber m.a. við mat á umhverfisáhrifum framkvæmdar að meta þau áhrif sem fyrirhuguð framkvæmd hefur á samfélag og atvinnu. Eins og gerð er grein fyrir hér að framan stendur vilji framkvæmdaraðila ekki til Fljótaleiðar þar sem hún uppfyllir ekki þau markmið sem að er stefnt með framkvæmdinni. Áform framkvæmdaraðila standa því til Héðinsfjarðarleiðar og þeirra markmiða sem þeirri leið er ætlað og lýst hefur verið hér að framan. Tillögur kærenda að vegleiðum, leið 1 og leið 2 falla síður að þessum markmiðum. Að mati ráðuneytisins er það ekki hlutverk Skipulagsstofnunar og eftir atvikum ráðherra, samkvæmt lögum um mat á umhverfisáhrifum að taka afstöðu í úrskurði sínum til slíkra tillagna þar sem með því væri forræði á framkvæmdinni fært frá framkvæmdaraðila til Skipulagsstofnunar eða ráðherra. Hins vegar ber að taka afstöðu til umhverfisáhrifa þeirrar framkvæmdar sem framkvæmdarðili leggur til og þjóna því markmiði sem hann stefnir að með framkvæmdinni.

Að mati ráðuneytisins hefur framkvæmdaraðili lýst umhverfisáhrifum fyrirhugaðrar framkvæmdar á fullnægjandi hátt.

Kærendur benda á sérstöðu Héðinsfjarðar í náttúrulegu tilliti varðandi rök þeirra fyrir tillögu að leið 1 og leið 2 og bent er á að með leið 1 megi friða Héðinsfjörð. Ráðuneytið tekur undir með Náttúruvernd ríkisins að Héðinsfjarðarleið sé betri kostur en Fljótaleið út frá náttúrverndarsjónarmiðum þar sem hún hafi í för með sér minni röskun en Fljótaleið vegna minni vegalengdar auk þess sem hún skerðir votlendi minna. Ráðuneytið telur auk þess að fyrirhuguð framkvæmd standi ekki í vegi fyrir friðlýsingu Héðinsfjarðar, verði sú ákvörðun tekin. Óumdeilt er í kærumáli þessu að hvorug framangreindra leiða hefur umtalsverð umhverfisáhrif.

Náttúruvernd ríkisins bendir á í umsögn sinni til ráðuneytisins mikilvægi þess að endurheimt verði votlendi og að skorið verði úr um hvort endurheimt votlendis sem mótvægisaðgerð sé háð því skilyrði að framkvæmdaraðili hafi aðgang að eða hafi forræði yfir sambærilegu svæði. Þar sem mál þetta hefur verið kært telur ráðuneytið rétt að taka ábendingu Nátturuverndar ríkisins til efnislegrar umfjöllunar þó ekki sé gerð um það krafa í kærum.

Í i.-lið 3. gr. laga um mat á umhverfisáhrifum er mótvægisaðgerð skilgreind á eftirfarandi hátt: "Aðgerðir til að koma í veg fyrir, draga úr eða bæta fyrir neikvæð umhverfisáhrif". Endurheimt votlendis telst mótvægisaðgerð í skilningi framangreindra laga enda er slíkri aðgerð ætlað að bæta fyrir þær skerðingar sem verða á votlendi vegna fyrirhugaðrar framkvæmdar. Í 2. og 3. tölul. 1. mgr. 37. gr. náttúruverndarlaga nr. 44/1999 er stöðuvötnum, tjörnum sem eru a.m.k. 1000m2 að stærð og mýrum og flóum sem eru a.m.k. 3 hektarar að stærð, veitt sérstök vernd. Í alþjóðlegri samþykkt um votlendi sem hefur alþjóðlegt gildi, einkum fyrir fuglalíf, svokallaðri Ramsar-samþykt, sbr. auglýsing í C-deild Stjórnartíðinda, nr. 1/1978, er votlendi skilgreint sem mýrlendi, ár, vötn, tjarnir, fjörur og grunnsævi allt niður á 6 metra dýpi. Í athugasemdum með frumvarpi til laga um náttúruvernd sem lagt var fram á 123. löggjafarþingi segir að vernd votlendis sé löngu tímabær og að ákvæði 37. gr. sé ætlað að stuðla að henni. Samkvæmt alþjóðlegum samningum eða samþykktum sem Ísland hefur fullgilt er skylt að varðveita og endurreisa búsvæði sem eru í hættu eða hefur verið spillt svo sem votlendi. Ákvæði samnings um verndun villtra plantna og dýra og lífsvæða í Evrópu, svokallaðs Bernarsamningsins, sbr. auglýsing í C-deild nr. 17/1993, kveða til að mynda á um að gera skuli viðeigandi og nauðsynlegar og stjórnarfarslegar ráðstafanir til þess að tryggja verndun lífsvæða villtra plöntu- og dýrategunda og til að vernda lífsvæði sem eru í hættu. Í Ramsar samþykktinni sem áður er getið, er kveðið á um vernd votlendissvæða. Á sjöunda aðildarríkjafundi samningsins var samþykkt ályktun um endurreisn votlenda, sem hvetur ríki til þess að huga að endurreisn raskaðra votlendissvæða og sérstaklega þegar teknar eru ákvarðanir um röskun óraskaðra votlendissvæða. Í 8. gr. samningsins um líffræðilega fjölbreytni, sbr. C-deild nr. 11/1995 segir að aðildarríki samningsins skuli eftir því sem hægt er og viðeigandi endurbyggja og lagfæra spillt vistkerfi.

Framangreindum lagaákvæðum og alþjóðasamningum er varða votlendi er ætlað að stuðla að vernd þess. Ráðuneytið telur því mikilvægt að framkvæmdaraðili endurheimti votlendi til að bæta fyrir neikvæð umhverfisáhrif framkvæmdarinnar. Framkvæmdaraðili hefur sjálfur lagt áherslu á að votlendi verði endurheimt og verður því að líta svo á að hann telji ekkert vera því til fyrirstöðu að það verði gert. Skal framkvæmdaraðili í samráði við Náttúruvernd ríkisins því endurheimta votlendi á Norðurlandi sem er a.m.k. til jafns að flataramáli og það votlendi sem raskast eða verður fyrir áhrifum við fyrirhugaða framkvæmd. Áður en framkvæmdir hefjast skal framkvæmdaraðili leggja fram áætlun um endurheimt votlendisins.

Úrskurðarorð:

Úrskurður Skipulagsstofnunar frá 17. október 2001 um mat á umhverfisáhrifum jarðgangna og vegagerðar á norðanverðum Tröllaskaga milli Siglufjarðar og Ólafsfjarðar skal óbreyttur standa að viðbættu eftirfarandi skilyrði.

1. Framkvæmdaraðili endurheimti í samráði við Náttúruvernd ríkisins votlendi á Norðurlandi a.m.k. til jafns að flatarmáli og það votlendi sem raskast eða verður fyrir áhrifum við fyrirhugaða framkvæmd. Framkvæmdaraðili skal leggja fram áætlun um endurheimt votlendis áður en framkvæmdir hefjast.