Hoppa yfir valmynd
Kærunefnd útboðsmála

Mál nr. 28/2018. Úrskurður kærunefndar útboðsmála

Úrskurður kærunefndar útboðsmála 28. mars 2019
í máli nr. 28/2018:
Andrúm arkitektar ehf.
gegn
forsætisráðuneytinu
Framkvæmdasýslu ríkisins
og Kurt og Pí ehf.

Með kæru 17. desember 2018 kærði Andrúm arkitektar ehf. útboð nr. 20684 sem er framkvæmdasamkeppni Framkvæmdasýslu ríkisins fyrir hönd Forsætisráðuneytisins undir heitinu „Viðbygging við Stjórnarráðshús, Lækjargötu“. Skilja verður kröfugerð kæranda þannig að hann geri aðallega þá kröfu að felld verði úr gildi ákvörðun varnaraðila Framkvæmdasýslunnar og forsætisráðuneytisins (hér eftir vísað til sem „varnaraðila“) um að veita tillögu Kurt og Pí ehf. fyrstu verðlaun í samkeppninni. Þá er gerð krafa um að kærunefnd útboðsmála láti uppi álit sitt á skaðabótaskyldu varnaraðila gagnvart kæranda og varnaraðilum verði gert að greiða kæranda málskostnað. Varnaraðilum var kynnt kæran og gefinn kostur á að gera athugasemdir. Með greinargerðum 21. desember 2018, 28. janúar 2019, 22. febrúar 2019 og 1. mars 2019 kröfðust varnaraðilar þess að öllum kröfum kæranda yrði hafnað. Kærandi skilaði andsvörum við greinargerðum varnaraðila 15. febrúar 2019. Þá bárust athugasemdir frá Arkitektafélagi Íslands 3. mars 2019. Aðilum var gefinn kostur á munnlegum athugasemdum við fyrirtöku málsins 19. mars 2019.

Með ákvörðun kærunefndar útboðsmála 14. janúar 2019 var samningsgerð á grundvelli hönnunarsamkeppninnar „Viðbygging við Stjórnarráðshús, Lækjargötu“ stöðvuð þar til endanlega yrði skorið úr kærunni.

I

Í apríl 2018 auglýstu varnaraðilar framkvæmdasamkeppnina „Viðbygging við Stjórnarráðshús, Lækjargata“. Um var að ræða hönnunarsamkeppni og tekið fram að hún byggðist á leiðbeiningum fjármála- og efnahagsráðuneytisins frá 2011 auk þess sem lög um opinber innkaup giltu um samkeppnina. Með samkeppninni var leitað að tillögum um hönnun viðbyggingar við Stjórnarráðshúsið við Lækjargötu í Reykjavík. Í samkeppnislýsingu kom fram að dómnefnd myndi leggja áherslu á tiltekin atriði og veita fyrstu, önnur og þriðju verðlaun. Þau atriði sem tilgreind voru að dómnefnd myndi leggja áherslu á voru meðal annars „tilfinning fyrir ímynd, hlutverki og sögulegu mikilvægi staðarins“, „góð byggingarlist nýrra mannvirkja“, „mælikvarði og samspil húsanna í borgarmyndinni“, „úrlausn og sveigjanleika innra skipulags og aðlögun að þörfum starfsemi í báðum húsunum“, „efnisval og formræn úrlausn“ og „trúverðugleiki hugmyndarinnar“. Í kjölfarið væri ætlunin að ganga til samninga um áframhaldandi hönnun hússins við höfunda þeirrar tillögu sem dómnefnd mælti með.

Í samkeppnislýsingu voru tilgreindar ýmsar forsendur og markmið með viðbyggingunni. Meðal annars var í grein 3.11 fjallað um húsrýmisáætlun. Þar sagði: „Í húsrýmisáætlun, fskj. J, er miðað við nettóstærðir einstakra rýma og skal hún lögð til grundvallar við tillögugerð. Samkvæmt húsrýmisáætlun er hámarksrýmisþörf hússins 1794 m2 brúttó. Tekið skal fram að að hér er um viðmiðunarstærðir að ræða og er þátttakendum heimilt að víkja frá stærðum einstakra rýma (en ekki heildarstærð hússins) telji þeir tilefni til.“ Í grein 3.13 sagði svo meðal annars: „Tillagan skal uppfylla öll skilyrði sem lýst er í samkeppnislýsingu þessari, fylgja húsrýmisáætlun og uppfylla tæknilegar kröfur o.s.frv.“. Í grein 1.6 var fjallað um „Áherslur dómnefndar“ og þar komu fram ýmis atriði sem dómnefnd myndi leggja áherslu á við mat á tillögum og sérstaklega tekið fram að dómnefnd legði áherslu á að tillögur uppfylltu markmið samkeppninnar.

Í samkeppnislýsingu kom fram að tvö fyrirspurnartímabil yrðu í samkeppnisferlinu og var þátttakendum sérstaklega bent á að nýta sér fyrri fyrirspurnartímann. Á fyrri fyrirspurnartímanum var meðal annars spurt að því hvernig dómnefnd myndi meðhöndla tillögu frá keppanda sem færi yfir uppgefna heildarstærð húsrýmisáætlunar. Í svari dómnefndar 23. maí 2018 sagði meðal annars eftirfarandi: „Ætlast er til þess að keppendur fylgi húsrýmisáætlun eins og fram kemur í grein 3.13 Kostnaðarviðmið og að framsettar tillögur innifeli öll þau rými sem tilgreind eru og í þeirri nettóstærð sem er uppgefin. Þess ber að geta eins og fram kemur í frumathugun verkefnisins [...] að húsrýmisáætlunin miðist við nýbyggingu. Þar sem verkefni keppanda er að innifela að hluta til rými húsrýmisáætlunar inn í fyrirliggjandi mannvirki (stjórnarráðshúsið) með því óhagræði sem innra skipulag þess e.t.v. geti haft á úrlausnina auk óhagræðis af mikilli þykkt útveggja þess þá má gera ráð fyrir einhverjum frávikum brúttóstærðarinnar m.v. úrlausn keppanda. Bent er á að tillögur sem koma til álita verða stærðar- og kostnaðarreiknaðar sbr. lið samkeppnislýsingar 3.13 Kostnaðarviðmið og er það því hagur keppanda að halda sig innan ramma þess sem upp er gefinn.“

Á seinni fyrirspurnartímanum var að nýju spurt um möguleg frávik frá húsrýmisáætlun og óskað eftir endurskoðun hennar. Í svari dómnefndar 30. ágúst 2018 var vísað til fyrra svars um þetta efni en áréttað að margir keppendur hefðu í fyrirspurnum sínum bent á misræmi milli uppgefinnar heildarstærðar og væntinga kaupanda um stærð og fjölda einstakra rýma sem settar væru fram í húsrýmisáætlun. Kom fram að dómnefnd væri vel ljóst að erfitt væri að ná fram jafn hagkvæmri og skilvirkri lausn á innra skipulagi og unnt væri í hreinræktaðri nýbyggingu á stærri lóð. Þá sagði: „Dómnefnd hvetur keppendur til þess að nálgast eins og kostur er þau áhersluatriði dómnefndar sem sett eru fram í keppnislýsingu með farsæla heildarlausn að leiðarljósi, jafnvel þótt ekki sé unnt að mæta ýtrustu kröfum um nettóstærðir allra þeirra rýma sem tilgreind eru í húsrýmisáætlun. Dómnefnd hefur ákveðið að keppendum sé frjálst að meta hvernig þeim niðurskurði og/eða samnýtingu rýma verði best hagað með tilliti til bestu útfærslu þeirrar heildarlausnar sem hugmynd þeirra byggir á. Geti keppendur sýnt fram á hagkvæma og vel rökstudda lausn á viðbótarfermetrum sem þeir telja nauðsynlega umfram uppgefna brúttóstærð svo vel fari í umhverfinu mun slík hófleg stækkun umfram uppgefið hámark ekki skerða möguleika tillagna til verðlaunasætis. Gerð er sú breyting á húsrýmisáætlun að keppendum er frjálst að staðsetja aðra skrifstofudeild eða hluta hennar í stjórnarráðshúsinu umfram það sem áður var tilgreint. Allar deildir koma jafnt til greina. Húsrýmisáætlun hefur verið leiðrétt m.t.t. þessa“.

Skilafrestur endanlegra tillagna var til 25. september 2018 og alls bárust þrjátíu tillögur sem allar voru metnar af dómnefnd. Niðurstöður dómnefndar voru kynntar 3. desember 2018 og hlutu Kurt og Pí ehf. fyrstu verðlaun en kærandi önnur verðlaun. Í umsögn dómnefndar um tillögu Kurt og Pí ehf. sagði meðal annars að fundarherbergi væru í minna lagi og einstaklingsskrifstofur væru langar og mjóar en nýttust þó vel. Fram kom að dómnefnd teldi tillöguna hafa það fram yfir aðrar að hún einkenndist af skilningi á þörfum starfseminnar og leysti kröfur samkeppnislýsingar um rýmisskipan afar vel. Meðal annars væri ótvíræður kostur að tillagan gerði ráð fyrir að nýbyggingin yrði á tveimur hæðum. Þá kom meðal annars fram í rökstuðningi dómnefndar að í svörum við seinni fyrirspurnum hefði dómnefndin hvatt þátttakendur til þess að nálgast eins og kostur væri þau áhersluatriði varnaraðila sem fram kæmu í samkeppnisgögnum. Með svari á seinni fyrirspurnartíma hefði dómnefndin falið keppendum að meta hvernig niðurskurði á nettóstærðum rýma yrði best hagað með tilliti til bestu mögulegu útfærslu þeirrar heildarlausnar sem hugmynd þeirra byggði á.

II

Kærandi telur að tillaga Kurt og Pí ehf. víki verulega frá forsendum keppninnar en aðrir keppendur hafi í öllum meginatriðum farið eftir þeim. Kurt og Pí ehf. hafi byggt tillögu sína á þeim skilningi að í svörum á seinni fyrirspurnartíma hafi dómnefnd breytt forsendum keppninnar og gefið mikið svigrúm til þess að fara út fyrir húsrýmisáætlun. Þau óljósu svör dómnefndar hafi hins vegar aldrei getað orðið hluti samkeppnislýsingarinnar enda hafi varnaraðilum verið óheimilt að breyta forsendum samkeppninnar með þessum hætti á seinni fyrirspurnartíma. Með því að velja tillögu Kurt og Pí ehf. í fyrsta sæti hafi varnaraðilar þannig vikið frá forsendum keppninnar.

Tillaga Kurt og Pí ehf. uppfylli ekki húsrýmisáætlun um áskilda stærð einstakra rýma og þau frávik sem felist í vinningstillögunni séu ekki eðlileg enda sé einungis farið eftir húsrýmisáætlun í um það bil 18% tilvika. Þá hafi dómnefnd talið það ótvíræðan kost að vinningstillagan gerði ráð fyrir byggingu á tveimur hæðum þrátt fyrir að ekki hafi verið óskað eftir því í samkeppnislýsingu. Eina leið Kurt og Pí ehf. til þess að gera tillögu um tveggja hæða hús hafi verið að hafa meirihluta rýmanna að meðaltali 78% af þeirri stærð sem beðið hafi verið um í samkeppnislýsingu. Þessi minnkun á innra rými valdi aftur á móti verulegu óhagræði og sem dæmi séu skrifstofur einungis tæplega 190 sm á breidd en 450 sm á dýpt sem sé óboðlegt. Kærandi telur að nauðsynlegt hafi verið að veita mikið svigrúm varðandi brúttóstærð þar sem hún hafi í upphafi verið verulega vanreiknuð af hálfu varnaraðila. Það sama gildi þó ekki um nettóstærðir byggingarinnar enda liggi fyrir reynslutölur varðandi það innra rými sem talið er að þurfi undir þá starfsemi sem sé fyrirhuguð í húsinu, svo sem eðlilegar stærðir á skrifstofum, fundarherbergjum og fleira. Dómnefnd hafi vitað þetta þegar hún hafi svarað eftir fyrri fyrirspurnartíma. Þá sé rangt að miða við samanlagða nettóstærð rýma enda gefi það ranga mynd af frávikum frá stærð einstakra rýma.

III

Varnaraðilar mótmæla því að niðurstaða dómnefndar hafi ekki verið í samræmi við forsendur keppninnar. Varnaraðilar vísa meðal annars til þess að í samkeppnislýsingu hafi komið fram að kröfur í húsrýmisáætlun hafi verið til viðmiðunar og þátttakendum hafi verið heimilt að víkja frá stærðum einstakra rýma. Fyrirspurnartímar hafi verið tveir og ekkert hafi komið í veg fyrir að nýjar upplýsingar kæmu fram á seinni fyrirspurnartíma. Í svörum dómnefndar, eftir fyrri fyrirspurnartímann, hafi dómnefnd heimilað hófleg frávik frá heildarstærð byggingarinnar. Þar hafi meðal annars verið tekið fram að tillögum sem færu fram úr húsrýmisáætlun gæti verið skipað í verðlaunasæti að því gefnu að þær rúmuðust innan þess kostnaðarramma sem gefinn hefði verið í samkeppnislýsingu. Á seinni fyrirspurnartímanum hafi meðal annars borist nokkrar ábendingar um meint misræmi milli uppgefinnar heildarstærðar (brúttóstærðar) og væntinga varnaraðila um stærð einstakra rýma í húsrýmisáætlun (nettóstærð). Af þessu tilefni hafi meðal annars verið óskað eftir skýringu á húsrýmisáætlun. Í svörum dómnefndar eftir seinni fyrirspurnartíma hafi svigrúm þátttakenda verið ítrekað og skilgreint nánar og tekið fram að hófleg stækkun umfram uppgefið hámark skerti ekki möguleika tillagna á verðlaunasæti. Hafi verið heimilt að víkja frá viðmiðunarstærðum einstakra rýma (nettóstærð) samkvæmt grein 3.11 í samkeppnislýsingu og hafi það verið áréttað í svari á seinni fyrirspurnartíma.

Varnaraðilar vísa til þess að vinningstillagan og tillaga kæranda hafi báðar farið fram úr áætlaðri heildarstærð (brúttóstærð) samkeppnislýsingar. Heildarstærð vinningstillögunnar hafi verið 12,8% umfram áætlun samkeppnislýsingar en tillaga kæranda 27%. Þá hafi heildarstærð einstakra rýma (nettóstærðir) í vinningstillögunni verið innan áætlunar samkeppnislýsingar en heildarstærð einstakra rýma í tillögu kæranda hafi mælst 4,1% stærri. Varnaraðilar telja að jafnræðis hafi verið gætt í ferlinu enda hafi allir þátttakendur fengið sömu upplýsingar á sama tíma. Það sé eðlilegt að nýta fyrirspurnartíma meðal annars til þess að útskýra og útfæra nánar það svigrúm frá stærðum sem þó hafi legið fyrir frá upphafi. Hafi kæranda verið ljóst að hann og aðrir þátttakendur hefðu verulegt svigrúm, enda beri tillaga kæranda það með sér þar sem hún víki frá samkeppnislýsingu bæði að því er varðar heildarstærð (brúttóstærð) og stærð einstakra rýma (nettóstærð).

Í athugasemdum Kurt og Pí ehf. er þess í fyrsta krafist að kærunni verði vísað frá kærunefnd með vísan til þess að kærufrestur hafi verið liðinn vegna þeirra atriða sem kærandi byggi kæru sín á. Í annan stað er því mótmælt að dómnefnd hafi brotið gegn reglum um opinber innkaup við meðferð sína á tillögum keppenda. Segir í athugasemdum fyrirtækisins að við samkeppnina hafi hvorki komið fram krafa um að húsrýmisáætlun yrði fylgt né hafi það verið tilgreint sem sérstakt áhersluatriði dómnefndar. Í dómnefndarálitinu hafi komið fram að tillaga fyrirtækisins innihéldi öll umbeðin rými húsrýmisáætlunar. Þá hafi komið fram í álitinu að heildarnettóstærðir rýma hafi verið nálægt uppgefinni nettóstærð áætlunar í þremur efstu tillögunum. Tillaga Kurt og Pí ehf. hafi verið aðeins undir uppgefinni nettóstærð en aðrar vinningstillögur hafi verið aðeins umfram. Dómnefndin hafi talið tillögu Kurt og Pí ehf. og tillöguna í þriðja sæti nálægt kostnaðarviðmiðunum en tillaga kæranda, sem var í öðru sæti, hafi verið metin nokkuð yfir viðmiðunum. Þá er lögð áhersla að ekki hafi verið gerðar breytingar á húsrýmisáætlun, sbr. grein 3.11 í samkeppnislýsingu á fyrirspurnartíma, að öðru leyti en því að aukning á brúttófermetrum var heimiluð í svari á fyrri fyrirspurnartíma. Hafi svigrúm til að víkja frá nettófermetrum einstakra rýma verið skýrt frá upphafi og það aðeins verið áréttað í svari dómnefndar á seinni fyrirspurnartíma.

IV

Varnaraðilar hafa haldið því fram að kærufrestur hafi verið liðinn við móttöku kærunnar og því beri að vísa málinu frá kærunefnd útboðsmála. Samkvæmt 1. mgr. 106. gr. laga nr. 120/2016 um opinber innkaup skal kæra borin undir kærunefnd útboðsmála innan 20 daga frá því að kærandi vissi um eða mátti vita um þá ákvörðun, athöfn eða athafnaleysi sem hann telur brjóta gegn réttindum sínum. Af málatilbúnaði kæranda er ljóst að það er ákvörðun varnaraðila, um að veita tillögu Kurt og Pí ehf. fyrstu verðlaun í samkeppninni, sem kærandi telur brjóta gegn réttindum sínum. Sú ákvörðun var tekin 3. desember 2018 en kæra barst nefndinni 17. sama mánaðar og barst því nefndinni innan fyrrgreinds kærufrests.

Í áðurgreindri samkeppnislýsingu kom fram að um væri að ræða opna hönnunarsamkeppni, framkvæmdasamkeppni, sem byggðist á lögum um opinber innkaup og leiðbeiningum fjármála- og efnahagsráðuneytisins frá 2011. Í 4. mgr. 44. gr. laga um opinber innkaup er kveðið á um hönnunarsamkeppni og þar segir meðal annars að í skýringargögnum skuli koma fram upplýsingar um tilhögun keppninnar og forsendur fyrir vali áætlunar eða tillögu. Í 7. mgr. 44. gr. laganna segir að dómnefnd í hönnunarsamkeppni skuli kanna áætlanir og tillögur sem þátttakendur leggi fram eingöngu á grundvelli forsendna sem tilgreindar hafi verið í tilkynningu um samkeppni, sbr. 4. mgr. greinarinnar. Í samræmi við þetta segir í grein 3.1.3 í leiðbeiningum fjármála- og efnahagsráðuneytisins að ekki skuli breyta samkeppnislýsingu eftir að svör við fyrirspurnum í fyrri fyrirspurnartíma hafa borist þátttakendum nema í algerum undantekningartilvikum að mati dómnefndar. Í leiðbeiningunum segir einnig að tillögum sem víki verulega frá keppnislýsingu megi ekki veita verðlaun.

Svo sem áður greinir var í grein 3.11 í samkeppnislýsingu fjallað um húsrýmisáætlun, en samkvæmt áætluninni var hámarksrýmisþörf byggingarinnar talin 1.794 fm brúttó. Þó var tekið fram í greininni að um viðmiðunarstærðir væri að ræða og þátttakendum væri heimilt að víkja frá stærðum einstakra rýma, en ekki heildarstærð hússins, teldu þeir tilefni til. Dómnefnd svaraði fyrirspurnum þátttakenda fyrst 23. maí 2018 og enn á ný 30. ágúst þess árs. Í fyrra svari dómnefndar fólst sú breyting á lýsingu samkeppninnar að heimiluð voru frávik frá brúttóstærð byggingarinnar, þó þannig að vakin var athygli á því að aukin stærð hefði þýðingu við mat á kostnaði samkvæmt grein 3.13 í samkeppnislýsingu. Með svarinu var þannig vikið frá áðurnefndri grein 3.11 í samkeppnislýsingu sem hafði ekki gert ráð fyrir að gerðar yrðu breytingar á heildarstærð hússins, en um lögmæti þessarar breytingar er ekki ágreiningur í málinu. Þá var í svarinu áréttað að framsettar tillögur skyldu fela í sér öll þau rými sem tilgreind væru í húsrýmisáætlun og í þeirri nettóstærð sem þar væri gefin upp. Þótt í lýsingu samkeppninnar hefði verið gert ráð fyrir mögulegum frávikum nettóstærðar einstakra rýma, svo sem áður greinir, mátti skilja þetta svar nefndarinnar á þá leið að slíkt svigrúm væri takmarkað. Með síðara svari nefndarinnar voru þátttakendur hins vegar hvattir til að nálgast áhersluatriði dómnefndar samkvæmt samkeppnislýsingu með farsæla heildarlausn að leiðarljósi „jafnvel þótt ekki sé unnt að mæta ýtrustu kröfum um nettóstærð allra þeirra rýma sem tilgreind eru í húsrýmisáætlun“. Einnig sagði í svarinu að dómnefnd hefði „ákveðið að keppendum sé frjálst að meta hvernig þeim niðurskurði og/eða samnýtingu verði best hagað með tilliti til bestu útfærslu þeirrar heildarlausnar sem hugmynd þeirra byggi á.“

Þótt síðara svar dómnefndar hafi mátt skilja á þá leið að keppendur hefðu aukið svigrúm til breytinga á nettórýmum byggingarinnar, líkt og fram kemur í ákvörðun nefndarinnar 14. janúar sl., telur nefndin að einnig verði að líta til þess að í grein 3.11 samkeppnislýsingar var þátttakendum heimilað að víkja frá stærðum einstakra rýma, teldu þeir tilefni til. Verður ekki séð að það fyrra svar dómnefndar sem áður greinir hafi verið skilið þannig af þátttakendum keppninnar að þetta svigrúm væri takmarkað frá því sem áður hafði verið gert ráð fyrir. Þá verður að horfa til þess að allir þátttakendur fengu síðara svar nefndarinnar í hendur á sama tíma og verður ráðið af gögnum málsins að þeir hafi allir, þ.á m. kærandi, litið svo á að svigrúm væri til þess að víkja frá stærð nettórýma samkvæmt húsrýmisáætlun samkeppnislýsingar. Svo sem áður greinir mat dómnefnd tillögu Kurt og Pí ehf. þannig að hún samræmdist samkeppnislýsingu að þessu leyti þrátt fyrir að víkja í ýmsum atriðum frá húsrýmisáætlun. Eins og málið liggur nú fyrir telur nefndin ekki unnt að endurskoða það mat dómnefndarinnar.

Samkvæmt öllu framangreindu er það niðurstaða kærunefndar að ekki sé nægilega komið fram að umrætt svar dómnefndarinnar 30. ágúst 2018 hafi í reynd leitt til þess að þátttakendur hafi skilið forsendur hönnunarsamkeppninnar með svo ólíkum hætti að jafnræði þeirra hafi verið raskað og brotið hafi verið gegn áðurlýstum reglum um tilhögun hönnunarsamkeppni. Þótt nefndin telji enn sem fyrr að annmarkar hafi verið á framkvæmd umræddrar hönnunarsamkeppni af hálfu dómefndar, svo sem áður er lýst, verður öllum kröfum kæranda þar af leiðandi hafnað.

Rétt þykir að málskostnaður falli niður.


Úrskurðarorð:

Öllum kröfum kæranda, Andrúms arkitekta ehf., vegna hönnunarsamkeppni varnaraðila, Framkvæmdasýslu ríkisins og forsætisráðuneytisins, nr. 20684 „Viðbygging við stjórnarráðshús, Lækjargötu“, er hafnað.
Málskostnaður fellur niður.

 

Reykjavík, 28. mars 2019.

Skúli Magnússon

Ásgerður Ragnarsdóttir

Auður Finnbogadóttir



Úrskurðir, ákvarðanir og aðrar úrlausnir sem birtast á vef Stjórnarráðsins eru á ábyrgð viðkomandi stjórnvalds. 
Stjórnarráðið ber ekki ábyrgð á efni frá sjálfstæðum stjórnvöldum umfram það sem leiðir af lögum.

Hafa samband

Ábending / fyrirspurn
Ruslvörn
Vinsamlegast svaraðu í tölustöfum