Hoppa yfir valmynd
Úrskurðir mennta- og menningarmálaráðuneytisins

Synjun um þróunarstyrk

Ár 2018, 10. október, var kveðinn upp í mennta- og menningarmálaráðuneytinu svofelldur

 

ÚRSKURÐUR

í stjórnsýslumáli nr. MMR16090113.

 

I. Kæra, kröfur og kæruheimild.

Mennta- og menningarmálaráðuneyti (hér eftir nefnt ráðuneytið) barst hinn 19. maí 2014 erindi A (hér eftir kærandi) fyrir hönd B vegna synjunar Kvikmyndamiðstöðvar Íslands (hér eftir nefnd Kvikmyndamiðstöð), dags. 21. janúar sama ár, um veitingu þróunarstyrks úr Kvikmyndasjóði, sbr. 7. gr. reglugerðar um Kvikmyndasjóð, nr. 229/2003, með síðari breytingum, vegna verkefnisins C.

Með hliðsjón af gögnum málsins er erindi kæranda skilið þannig að þess sé krafist að hin kærða synjun sé felld úr gildi og að málið verði sent Kvikmyndamiðstöð aftur til meðferðar.

Með hliðsjón af umsögnum Kvikmyndamiðstöðvar í málinu er það mat ráðuneytisins að stofnunin krefjist þess að kærunni verði vísað frá eða hún felld niður þar sem kærandi hafi ekki lengur lögvarða hagsmuni af úrlausn hennar og vegna þess að kæran sé óskýr.

Synjun Kvikmyndamiðstöðvar á veitingu þróunarstyrks úr Kvikmyndasjóði er kæranleg til ráðuneytisins á grundvelli 1. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993.

 

II. Málsatvik.

Kærandi sótti um þróunarstyrk fyrir kvikmyndaverkefnið C úr Kvikmyndasjóði með umsókn, dags. 4. nóvember 2013. Umsókninni var hafnað með ákvörðun forstöðumanns Kvikmyndamiðstöðvar hinn 21. janúar 2014 með hliðsjón af umsögn kvikmyndaráðgjafans A. Í ákvörðuninni var kæranda bent á að hann gæti sótt um styrk að nýju ef einhverjar breytingar yrðu á verkefninu og/eða hann hefði áhuga á að fá umsögn annars ráðgjafa. Þá var kæranda boðið að koma á fund með fulltrúum Kvikmyndamiðstöðvar og þeim kvikmyndaráðgjafa sem veitt hafði umsögn um verkefnið, kæmi slík ósk innan tíu daga frá dagsetningu ákvörðunarinnar. Loks var kæranda boðið að kynna sér umsögn ráðgjafa um verkefnið.

Í kjölfarið óskaði kærandi með tölvubréfi, dags. 21. janúar 2014, eftir að áfrýja niðurstöðunni eða að erindi hans yrði tekið sem nýrri umsókn. Tók kærandi fram að búið væri að breyta handritinu svo að kalla mætti það ný drög en umsóknin væri sú sama. Verkefnið var sent ráðgjafa að nýju 22. janúar 2014 og var það tilkynnt kæranda með tölvubréfi sama dag. Þeirri umsókn var síðan hafnað með bréfi Kvikmyndamiðstöðvar, dags. 22. maí 2014, á grundvelli umsagnar kvikmyndaráðgjafans B.

Fyrir framlagningu umsóknar, dags. 4. nóvember 2013, hafði kærandi sótt um þróunarstyrk fyrir sama verkefni, dags. 19. ágúst 2013, en þeirri umsókn var hafnað með bréfi Kvikmyndamiðstöðvar, dags. 14. október sama ár, á grundvelli umsagnar sama kvikmyndaráðgjafa. Þá hefur kærandi sótt um styrk vegna verkefnisins fjórum sinnum til viðbótar eftir synjunina frá 21. janúar 2014. Verkefnið hefur hlotið umsögn fjögurra kvikmyndaráðgjafa og hefur umsóknum kæranda í öll skiptin verið hafnað. Kærandi hefur annars vegar sótt um þróunarstyrki og hins vegar handritastyrki.

 

III. Málsmeðferð.

Eins og áður segir kærði kærandi synjun Kvikmyndamiðstöðvar, dags. 21. janúar 2014, til ráðuneytisins hinn 19. maí 2014. Kærandi hafði áður kært málsmeðferð hjá stofnuninni vegna umsóknar um styrk úr kvikmyndasjóði, dags. 30. og 31. júlí 2013. Kærunum var vísað frá með bréfi ráðuneytisins, dags. 11. og 15. október 2013, á þeim grundvelli að þær snertu aðdraganda að töku stjórnvaldsákvörðunar sem ekki væri kæranlegur til ráðuneytisins. Kæranda var í bréfinu leiðbeint um að ef hann hygðist kæra ákvörðunina sjálfa þá yrði aðdragandi hennar skoðaður. Áður hafði ráðuneytið með bréfi, dags. 26. ágúst 2013, spurt kæranda af því hvort hann hygðist kæra ákvörðunina sjálfa.

Kærandi sendi inn kæru að nýju til ráðuneytisins hinn 17. febrúar 2014 vegna málsmeðferðar hjá Kvikmyndamiðstöð. Með bréfi, dags. 19. febrúar 2014, var kærunni frá 17. febrúar 2014 vísað frá með vísan til fyrra bréfs ráðuneytisins, dags. 26. ágúst 2013. Í kjölfarið sendi kærandi inn kærur að nýju til ráðuneytisins, dags. 17. og 19. maí 2014, sem hann ítrekaði svo 16. júlí og 25. ágúst 2014. Hinn 30. maí 2014 barst ráðuneytinu bréf frá umboðsmanni Alþingis þar sem fram kom að kærandi hefði leitað til hans vegna meints vanhæfis lögmanns Kvikmyndamiðstöðvar. Af því tilefni sendi ráðuneytið kæranda bréf, dags. 28. ágúst 2014, þar sem tilkynnt var að ráðuneytið teldi rétt að aðhafast ekki frekar í málinu

á meðan það væri til skoðunar hjá umboðsmanni Alþingis. Hinn 8. október barst ráðuneytinu bréf, dags. 6. október 2014, frá umboðsmanni Alþingis þar sem engar athugasemdir voru gerðar við meðferð málsins. Ekki væri tilefni til að ætla að hvers konar aðkoma lögmanns Kvikmyndamiðstöðvar að málefnum þess færi gegn reglum stjórnsýsluréttarins um hæfi, þ.e. ekki var talið að hann væri almennt vanhæfur til þeirra starfa sem um ræddi. Var kæranda því tilkynnt með bréfi ráðuneytisins, dags. 9. október 2014, að það teldi með vísan til niðurstöðu umboðsmanns og fyrri bréfa ráðuneytisins til kæranda, ekki ástæðu til að aðhafast frekar í málinu, þar sem erindi hans frá 17. og 19. maí 2014 lytu að ætluðu vanhæfi lögmanns Kvikmyndamiðstöðvar og athöfnum stofnunarinnar sem teldust aðdragandi stjórnvaldsákvörðunar.

Hinn 11. desember 2014 barst ráðuneytinu að nýju bréf frá umboðsmanni Alþingis vegna kvörtunar kæranda yfir málsmeðferð ráðuneytisins á kærum hans dags. 17. og 19. maí 2014. Kvörtun kæranda til umboðsmanns laut að því að erindi hans hefðu ekki fengið rökstudda málsmeðferð hjá ráðuneytinu. Í bréfi umboðsmanns var óskað eftir upplýsingum um hvað liði meðferð og afgreiðslu erinda kæranda frá 17. og 19. maí 2014 og að ef bréf ráðuneytisins frá 9. október 2014 hefði falið í sér lok umræddra mála, þá var óskað eftir öllum gögnum í tengslum við málið og jafnframt nánari skýringum á málalyktum. Umboðsmanni voru send öll gögn málsins með bréfi, dags. 4. febrúar 2015. Í kjölfarið barst ráðuneytinu bréf frá umboðsmanni, dags. 4. mars 2015. Í bréfinu kemur meðal annars fram að umboðsmaður fái ekki annað ráðið en að erindi kæranda, dags. 17. og 19. maí 2014, hafi falið í sér kærur vegna stjórnvaldsákvarðana Kvikmyndamiðstöðvar. Með hliðsjón af því óskaði umboðsmaður eftir rökstuddri afstöðu ráðuneytisins um hvort, og þá hvers vegna, það teldi erindin lúta að aðdraganda stjórnvaldsákvörðunar en ekki stjórnvaldsákvörðunum. Í tilefni af bréfi umboðsmanns taldi ráðuneytið rétt að taka málið til nýrrar meðferðar og var kæranda tilkynnt það með bréfi ráðuneytisins, dags. 17. nóvember 2015.

Hinn 18. febrúar 2016 óskaði ráðuneytið með bréfi eftir umsögn Kvikmyndamiðstöðvar og veitti svarfrest í þrjár vikur frá dagsetningu bréfsins. Með bréfi, dags. 14. mars 2016, féll kærandi frá kæru, dags. 17. maí 2014. Umsagnarbeiðnin var síðar ítrekuð með tölvubréfum ráðuneytisins, dags. 1. apríl 2016 og 10. maí 2016. Hinn 14. september 2016 ítrekaði kærandi stjórnsýslukæru frá 19. maí 2014 og vakti athygli á því að ekki væri búið að afgreiða málið. Í kjölfarið var umsagnarbeiðnin ítrekuð með bréfi ráðuneytisins, dags. 28. september 2016, þar sem einnig var óskað eftir öllum gögnum málsins og svarfrestur veittur, tvær vikur frá dagsetningu bréfsins. Í ljósi þess að umsagnarbeiðni hafði ekki borist ráðuneytinu þrátt fyrir ítrekanir, taldi ráðuneytið tilefni til að óska eftir umsögninni með vísan til 1. mgr. 14. gr. laga um Stjórnarráð Íslands, nr. 115/2011. Umsagnarbeiðnin var síðan ítrekuð með símtali við forstöðumann Kvikmyndamiðstöðvar 10. október 2016. Að lokum barst umsögn frá lögmanni f.h. stofnunarinnar, dags. 24. október 2016, en hún var send kæranda til andmæla með bréfi, dags. 27. október 2016. Með tölvubréfi, dags. 8. nóvember 2016, óskaði kærandi eftir fresti til að skila andmælum sem var veittur til 21. nóvember 2016. Andmæli kæranda bárust ráðuneytinu með tölvubréfi, dags. 20. nóvember 2016. Ráðuneytið taldi rétt að óska eftir umsögn Kvikmyndamiðstöðvar við andmælum kæranda og var það gert með bréfi, dags. 24. nóvember 2016. Hinn 7. desember 2016 óskaði lögmaður stofnunarinnar eftir viðbótarfresti til að skila umsögn sem var veittur til 9. desember 2016. Umsögn barst 8. desember 2016 og var send kæranda til andmæla með bréfi, dags. 15. desember 2016, með andmælafresti til 5. janúar 2017. Engin andmæli bárust frá kæranda og var honum því sent bréf ráðuneytisins, dags. 25. janúar 2017, þar sem honum var tilkynnt að frestur til að koma að andmælum væri liðinn og málið yrði þá tekið til úrskurðar. Vegna anna og mannabreytinga hjá ráðuneytinu tafðist afgreiðsla erindisins og var kæranda og lögmanni Kvikmyndamiðstöðvar tilkynnt með bréfi, dags. 6. mars 2017, að afgreiðsla þess myndi dragast en að leitast yrði við að afgreiða það eins fljótt og unnt væri. Þá var kæranda aftur tilkynnt um að töf hefðu orðið á málinu með tölvubréfi, dags. 28. apríl 2017, en að áætlað væri að málið yrði afgreitt í maí sama árs.

 

V. Málsástæður.

Með hliðsjón af 31. gr. stjórnsýslulaga verður hér einungis fjallað um málsástæður aðila sem teljast skipta máli við úrlausn þessa máls, en öll framkomin sjónarmið og málsástæður hafa verið hafðar til hliðsjónar við úrlausn þess.

Málsástæður kæranda í kæru, dags. 19. maí 2014.

Kærandi telur málsmeðferð Kvikmyndamiðstöðvar við synjun þess dags, 21. janúar 2014, á umsókn hans um styrk úr Kvikmyndasjóði, dags. 4. nóvember 2013, brjóta gegn almennum reglum stjórnsýslulaga og ákvæðum reglugerðar um Kvikmyndasjóð.

Kærandi kvartar yfir því að eftir að hafa fengið synjun Kvikmyndamiðstöðvar, dags. 21. janúar 2014, hafi hann áfrýjað umsögn ráðgjafa til annars ráðgjafa en niðurstaða síðara mats hafi enn ekki legið fyrir þegar kæran var send, sjö mánuðum seinna. Kærandi telji umsóknina þess vegna vera óafgreidda en svör hafi ekki fengist um mat annars ráðgjafa. Þá hafi kæranda verið boðinn fundur með umræddum kvikmyndaráðgjafa eins og venja væri til en ekki hafi orðið úr þeim fundi vegna tafa og að lokum hafi ekkert orðið af fundinum. Í staðinn hafi kærandi með samþykki Kvikmyndamiðstöðvar sent skriflega fyrirspurn, dags. 28. janúar 2014, vegna villu í umsögn ráðgjafans. Svar hafi borist 13. mars sama ár sem kærandi taldi ófullnægjandi, komið of seint og að umsögnin beri með sér dómgreindarbrest eða vankunnáttu ráðgjafans. Forstöðumanni Kvikmyndamiðstöðvar hafi því verið skylt að bregðast við og endurskoða málsmeðferðina. Málið sé því í heild orðið þvælið og meðferð þess ómarkviss og óskilvirk, sbr. 2. gr. reglugerðar um Kvikmyndasjóð.

Kærandi gerir eftirfarandi athugasemdir við umsögn kvikmyndaráðgjafans:

a) Að fullyrðing kvikmyndaráðgjafans um að einungis ein nálgun komi til greina er varðar fulla fjármögnun leikins efnis, leiðrétt síðar að sé líklegust, sé ekki rétt heldur séu a.m.k. fjórar leiðir hefðbundnar við fjármögnun slíkra verkefna. Nánari skýringar á þessu hafi ekki borist eða hvers vegna þetta sé gert að umtalsefni. Líklega hafi ráðgjafinn ekki nægilega þekkingu á málaflokknum.

b) Engin skýring sé gefin á því hvers vegna kostnaðarliðir handritsins séu ekki viðeigandi (e. appropriate).

c) Í svari Kvikmyndamiðstöðvar, dags. 13. mars 2014, komi fram að umsókninni hafi ekki fylgt fjármögnunaráætlun en kærandi segir að ekki sé gerð krafa um hana, né fjárstreymisáætlun, í gátlista, reglugerð eða öðrum gögnum og upplýsingum um starfshætti stofnunarinnar. Kærandi hefði brugðist við því ef honum hefði verið bent á það eins og gert er ráð fyrir í 3. mgr. 3. gr. reglugerðar um Kvikmyndasjóð og leiðbeiningarreglu stjórnsýslulaga.

d) Ráðgjafi hafi fullyrt að fjármögnunargat hafi verið um 6,3 milljónir kr. sem síðar hafi verið leiðrétt af starfsmanni Kvikmyndamiðstöðvar að hafi verið 3,8 milljónir kr. Rétt sé aftur á móti að gatið sé tæpar 2,6 milljónir kr. Þá hafi kærandi ekki fengið að sýna fram á fjármögnun þess, né að endurskoða fjárhagsáætlun með tilliti til þess að stofnunin setji fulla fjármögnun þriðja aðila sem skilyrði, sem ekki komi fram á vefsíðu eða gögnum hennar. Í umsögninni sé ekki tekið tillit til útlagðs kostnaðar umsækjanda, svo sem kostnaðarliða eins og ferðir, þýðingar og gagnaöflunar, og ekki hafi verið tekið mark á greinargerð umsækjanda.

Kærandi telur framangreind atriði bera með sér að Kvikmyndamiðstöð taki einungis mark á völdum atriðum. Forstöðumanni hefði mátt vera ljóst að umsögnin væri gölluð. Þá hafi upplýsinga- og leiðbeiningaskyldu stjórnsýslulaga ekki verið sinnt. Upplýsingar um verklagsreglur hafi þannig komið smátt og smátt í ljós við meðferð umsóknarinnar í stað þess að þær hefðu legið fyrir í upphafi.

Loks telur kærandi að umsögn kvikmyndaráðgjafans feli í sér ritskoðun en ekki listrænt mat eins og gert er ráð fyrir í 3. gr. reglugerðar.

 

Umsögn stjórnvalds, dags. 24. október 2016.

Kvikmyndamiðstöð segist eiga erfitt með að átta sig á efnisinntaki kærunnar auk þess sem þau atriði sem kærandi telji aðfinnsluverð séu löngu upphafin. Innan stofnunarinnar hafi verið fjallað sjö sinnum um verkefnið á tímabilinu frá ágúst 2013 til júní 2015 og af fjórum mismunandi ráðgjöfum sem allir hafi veitt sjálfstæðar umsagnir. Allar umsagnir um verkið hafi farið á sama veg, að lagt hafi verið til að það bæri að synja um styrk til verkefnisins. Til grundvallar því hafi legið listrænt mat kvikmyndaráðgjafa í samræmi við 3. gr. reglugerðar um Kvikmyndasjóð. Atriðin sem kæran byggist á virðist ekki hafa haft þýðingu fyrir niðurstöðu kvikmyndaráðgjafa.

Hvað varðar kröfu kæranda um afturköllun ákvörðunar, dags. 21. janúar 2014, telur Kvikmyndamiðstöð að í kærunni sé ekki vikið að því hvers vegna afturkalla ætti ákvörðunina. Þá liggi fyrir að eftir að kæran var lögð fram hafi kærandi ítrekað sótt um styrk vegna verkefnisins. Niðurstaðan hafi ávallt verið sú sama, þ.e. synjun. Því skjóti skökku við að krafa um afturköllun ákvörðunar komi til álita þar sem ákvörðunin hafi í raun verið endurskoðuð sjö sinnum af fjórum mismunandi aðilum. Kærandi hafi því ekki lengur lögvarða hagsmuni af úrlausn kærunnar og því beri að vísa henni frá eða fella hana niður.

Kvikmyndamiðstöð telur að krafa kæranda um að ráðuneytið staðfesti brot á almennum reglum stjórnsýslulaga, gangi ekki upp á stjórnsýslustigi. Engin rök séu færð fyrir því í kærunni að reglur hafi verið brotnar en svo virðist sem ráðuneytið telji að kæran sé byggð á því að allar málsmeðferðarreglur stjórnsýsluréttarins hafi verið brotnar. Því fari fjarri. Ákvörðunin hafi byggst á umsögn kvikmyndaráðgjafa sem taldi að ekki ætti að veita verkefninu styrk. Niðurstaðan var send kæranda og honum boðið að hitta ráðgjafann eða fá annan ráðgjafa að verkinu. Kærandi hafi óskað eftir því og orðið hafi verið við því. Kvikmyndamiðstöð hafi í raun gengið mun lengra en lög standa til í leiðbeiningum til kæranda og endurteknum yfirferðum á verkefninu. Þá feli þessi krafa í raun í sér kröfu um afturköllun sem rúmist innan fyrstu kröfunnar.

Þá bendir Kvikmyndamiðstöð á, vegna kröfu kæranda um að óháður úrskurðaraðili fjalli um umsóknina, að fjórir ráðgjafar hafi fjallað um umsókn um sama verkefni frá því sú ákvörðun sem kæran snýr að var tekin. Krafan hafi því í raun verið tekin til greina og því ekki ástæða að ráðuneytið komist að slíkri niðurstöðu.

Hvað snertir kröfur kæranda um að staðfest verði að þekking kvikmyndaráðgjafa standist ekki kröfur 3. gr. reglugerðar um Kvikmyndasjóð telur Kvikmyndamiðstöð að engin rök séu færð fyrir því í kærunni að kvikmyndaráðgjafinn hafi ekki þekkingu til að standast kröfur greinarinnar. Ráðgjafinn uppfylli þær kröfur og hafi verið ráðgjafi á vegum stofnunarinnar til margra ára. Þessi krafa geti því ekki komið til álita.

Loks svarar Kvikmyndamiðstöð einstaka atriðum í kærunni. Í svörunum segir m.a. að í kærunni komi fram að kærandi hafi óskað eftir því sama dag og synjunin lá fyrir að annar ráðgjafi færi yfir umsóknina en þegar kæran hafi verið skrifuð hafi niðurstaða ekki legið fyrir. Stofnunin bendi á að nú liggi niðurstaða fyrir og hefur gert síðan rétt eftir að kæran hafi verið lögð fram, umsókninni hafi verið hafnað með bréfi Kvikmyndamiðstöðvar, dags. 22. maí 2014. Þá setji kærandi út á svör við tölvupósti hans frá 28. janúar 2014 og telji þau ófullnægjandi, hafa komið of seint, sýni dómgreindarbrest eða vankunnáttu og að forstöðumanni hafi verið skylt að bregðast við og endurskoða málsmeðferð. Kvikmyndamiðstöð telji að hafa verði í huga að verið var að svara óformlegu erindi sem beint var til þess með tölvupósti, með sama samskiptahætti.

Kvikmyndamiðstöð hafnar rökstuðningi kæranda sem settur er fram í fjórum stafliðum. Hvað snertir staflið A þá hafi það atriði, er varðaði fjármögnun verkefnisins, ekki haft áhrif á niðurstöðu umsagnarinnar. Hvað varðar B lið þá hafi engin skýring komið fram á þeirri fullyrðingu að sett sé út á að ráðgjafi hafi ekki talið kostnaðarliði vera „appropriate“. Um almenna skoðun ráðgjafans sé að ræða sem hafði ekki áhrif á endanlega niðurstöðu hans og þess vegna þurfi ekki að rökstyðja þetta nánar. Þá sleppi kærandi mikilvægum atriðum sem svara þessari athugasemd og vísar beint í umsögn ráðgjafans: „While the author’s fee is budgeted with kr. 2,400,000.-, the script advisor is only budgeted with kr. 300,000.-. Considering the work that remains to be done the assignment seems not appropriate“. Ráðgjafinn hafi talið aðkomu „script advisor“ dýrari en 300 þúsund krónur án þess að það hafi skipt máli. Hvað lítur að C lið kærunnar þá komi skýrt fram um fjármögnunaráætlun að hana hefði þurft, hefði til þess komið að verkefnið fengi styrk. Þetta atriði hafi því ekkert með það að gera að verkefnið fékk ekki styrk. Loks er varðar D lið þá hafi ekki verið óskað eftir því við kæranda að hann fyllti upp í fjármögnunargatið, hvort sem það væri 3,8 eða 2,6 milljónir kr., þar sem niðurstaðan var neikvæð. Ekki hafi verið óskað eftir því að fjármagn væri fundið fyrir verkefni sem ekki fengi styrk.

Kvikmyndamiðstöð telur sig hafa fylgt öllum þeim málsmeðferðarreglum sem gilda um starfsemi Kvikmyndasjóðs, hvort sem er á grundvelli almennra reglna stjórnsýsluréttarins eða sérreglum um Kvikmyndamiðstöð eða sjóðinn. Því sé hafnað að beitt hafi verið geðþóttaákvörðunum og að umsögn hafi verið gölluð og verklagsreglur verið í smíðum í umsóknarferlinu. Með svörum við fyrirspurn kæranda hafi ekki verið að smíða regluverkið á meðan umsóknin var í ferli heldur hafi verið útskýrt fyrir honum það regluverk og ferli sem lægi til grundvallar innan stofnunarinnar. Loks telur Kvikmyndamiðstöð að kæran sé svo miklum annmörkum háð að verulegur vafi leiki á því hvort hún sé tæk til efnisúrlausnar.

 

Andmæli kæranda, dags. 19. nóvember 2016, við umsögn stjórnvalds.

Kærandi vísar til þess að í umsögn Kvikmyndamiðstöðvar séu reifaðar málsgreinar og kaflar úr umsögnum ráðgjafa sem hann segir lúta að huglægu viðhorfi til verkefnis kæranda. Huglægt mat sé hins vegar ekki til umfjöllunar í kæru hans frá 19. maí 2014. Þá væru tilvitnanir í umsagnir dregnar úr samhengi og ekki tekið fram að verkefnið hafi tvisvar hlotið styrk, 2012 og 2013. Þá sé ekki nefnd neikvæð umræða á opinberum vettvangi um kvikmyndaráðgjafa stofnunarinnar vegna starfshátta þeirra. Athugasemdir þessar séu því sundurleitar og virðast aðeins til þess fallnar að draga úr trúverðugleika kærunnar. Þá bendir kærandi á að í tilvitnun í umsögn sé vísað til tveggja ólíkra tegunda styrkumsókna með ólíkum kröfum, þótt um sama verkefni sé að ræða. Tveir ráðgjafar hafi komið að umsóknum kæranda en ekki fjórir þar sem um ólíkar tegundir umsókna sé að ræða.

Hvað varðar liði A til D í kæru segir kærandi rangfærslur eða vanþekkingu ráðgjafa augljósar og að viðurkennt sé að verklagsreglur hafi ekki verið að fullu kynntar. Þá bendir kærandi á að ákvörðun forstöðumanns Kvikmyndamiðstöðvar sé stjórnvaldsákvörðun og gerð sé rík krafa um að hún sé upplýst. Sé ákvörðun ekki nægilega upplýst væri aðgengasta leið brotaþola að fara kæruleið stjórnsýslulaga eða viðkomandi reglugerðar. Brot á almennum reglum laganna séu fordæmisgefandi og geti haft áhrif á meðferð annarra umsókna kæranda. Þá vísar kærandi til þess að í þessum kröfulið sé umrædd umsókn ekki efnislega til umfjöllunar heldur málsmeðferðin.

Loks bendir kærandi á að í umsögn sé ítrekað gert að umtalsefni að sum rök hlutaðeigandi ráðgjafa hafi ekki skipt máli eða hafi ekki haft áhrif á niðurstöðu umsagnar. Því sé þó ósvarað hvers vegna þau rök eða sjónarmið voru yfirleitt höfð uppi ef þeim var ekki ætlað að hafa áhrif á eða móta niðurstöðuna. Sömuleiðis sé því ósvarað hvað átt sé við með „seems not appropriate“ og að það sé innan verksviðs ráðgjafa og forstöðumanns að svara því nánar en ekki kæranda.

 

Umsögn stjórnvalds, dags. 8. desember 2016, um andmæli kæranda.

Í umsögn Kvikmyndamiðstöðvar um andmæli kæranda, dags. 8. desember 2016, kemur fram að stofnunin telji kæranda fara út og suður í umfjöllun sinni þannig að erfitt sé að henda reiður á þeim sjónarmiðum sem liggja til grundvallar hjá honum. Þá séu setningar oft og tíðum merkingar- og innihaldslausar.

Kvikmyndamiðstöð mótmælir því að tilvitnanir ráðgjafa séu dregnar úr samhengi og að ekki sé haldið til haga að verkefnið hafi tvisvar hlotið jákvæða afgreiðslu. Vísað sé til þeirra í umsögn kvikmyndaráðgjafa. Þá hafi í öllum umsögnum ráðgjafa skýrt komið fram um hvaða styrk væri sótt um, þróunar- eða handritastyrk. Synjað var um styrk í öllum tilvikum á sama grundvelli, þ.e. vegna þess að handritið væri ekki nógu gott.

Loks bendir Kvikmyndamiðstöð á að það sé alþekkt í stjórnsýslunni að ákveðin rök séu reifuð þótt þau hefðu ekki endilega afgerandi áhrif á niðurstöðu máls. Slíkt leiddi ekki til ógildingar á málsmeðferð.

Kæranda var gefin kostur á að koma að andmælum við umsögnina með bréfi, dags. 8. desember 2016, en engar frekari athugasemdir bárust frá honum.

 

VI. Rökstuðningur niðurstöðu.

Niðurstaðan og rökstuðningur fyrir henni taka mið af þeim gögnum og upplýsingum sem lágu til grundvallar samningu úrskurðarins.

Í stjórnsýsluframkvæmd hér á landi hefur ákvörðun stjórnvalds um styrk til einstaklings eða lögaðila verið talin stjórnvaldsákvörðun í skilningi 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993. Af því leiðir að ákvæði stjórnsýslulaga eiga við um slíkar ákvarðanir. Stjórnsýslukæra kæranda í máli þessu verður af þeim sökum talin byggjast á almennri kæruheimild samkvæmt 26. gr. stjórnsýslulaga.

Um Kvikmyndamiðstöð Íslands og Kvikmyndasjóð gilda kvikmyndalög, nr. 137/2001. Samkvæmt 2. gr. laganna fer mennta- og menningarmálaráðherra með yfirstjórn kvikmyndamála. Í 6. gr. segir að Kvikmyndasjóður starfi á vegum Kvikmyndamiðstöðvar Íslands og er hlutverk sjóðsins að efla íslenska kvikmyndagerð með fjárhagslegum stuðningi. Samkvæmt 7. gr. tekur forstöðumaður Kvikmyndamiðstöðvar Íslands endanlega ákvörðun um veitingu fjárstuðnings úr Kvikmyndasjóði til undirbúnings, framleiðslu og/eða dreifingar íslenskra kvikmynda. Mennta- og menningarmálaráðherra skipar forstöðumann Kvikmyndamiðstöðvar Íslands til fimm ára í senn, að fenginni umsögn Kvikmyndaráðs, sbr. 4. gr. laganna. Kvikmyndamiðstöð heyrir þannig stjórnarfarslega undir mennta- og menningarmálaráðherra og er stofnunin og forstöðumaður hennar því lægra sett stjórnvald gagnvart ráðherra. Hin kærða ákvörðun var tekin af forstöðumanni Kvikmyndamiðstöðvar í máli þessu og hún er því réttilega kærð til mennta- og menningarmálaráðuneytis, sbr. 1. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga.

Eins og áður segir tekur forstöðumaður Kvikmyndamiðstöðvar endanlega ákvörðun um veitingu fjárstuðnings úr Kvikmyndasjóði. Samkvæmt 2. mgr. 7. gr. kvikmyndalaga skal í reglugerð, sem mennta- og menningarmálaráðherra setur að fenginni umsögn kvikmyndaráðs, kveðið á um skilyrði fyrir framlögum úr sjóðnum með styrkjum, lánum eða veitingu tímabundinna vilyrða fyrir stuðningi. Jafnframt skulu sett ákvæði m.a. um undirbúning úthlutunar og greiðslur úr sjóðnum. Þar skal enn fremur kveðið á um meginskiptingu fjárveitinga Kvikmyndasjóðs milli einstakra greina kvikmyndagerðar, svo og um tilhögun mats á umsóknum, störf úthlutunarnefnda og um kvikmyndaráðgjafa.

Á grundvelli framangreinds ákvæðis kvikmyndalaga hefur mennta- og menningarmálaráðherra sett reglugerð um Kvikmyndasjóð, nr. 229/2003. Í 2. mgr. 2. gr. segir að upplýsingar um styrki úr Kvikmyndasjóði og umsóknargögn skuli birta á vefsíðu Kvikmyndamiðstöðvar. Kvikmyndamiðstöð skuli senda umsækjanda staðfestingu um móttöku umsóknar og upplýsingar um málsmeðferð. Kvikmyndamiðstöð skuli birta ráðstafanir á öllum fjárveitingum sínum jafnóðum á vefsíðu sinni. Þá er mælt í 3. mgr. 2. gr. að forstöðumaður Kvikmyndamiðstöðvar sé ábyrgur fyrir því að öll skilyrði fyrir úthlutun séu uppfyllt. Auk þess að forstöðumaður taki endanlega ákvörðun um styrkveitingu úr Kvikmyndasjóði, að fengnu skriflegu listrænu mati kvikmyndaráðgjafa sbr. 3. gr. reglugerðarinnar.

Um mat á styrkumsóknum og kvikmyndaráðgjafa er fjallað í 3. gr. reglugerðarinnar. Greinin eins og hún var á þeim tíma er kærandi sótti um handritastyrk úr Kvikmyndasjóði, er svohljóðandi:

Listrænt mat á þeim styrkumsóknum sem Kvikmyndamiðstöð berast er í höndum kvikmyndaráðgjafa sem ráðnir eru tímabundið af forstöðumanni Kvikmyndamiðstöðvar. Kvikmyndaráðgjafar skulu hafa þekkingu og reynslu á sviði kvikmynda og mega ekki hafa hagsmuna að gæta varðandi úthlutun eða gegna störfum utan Kvikmyndamiðstöðvar sem tengjast íslenskri kvikmyndagerð.

Kvikmyndaráðgjafar leggja listrænt mat á umsóknir og með hliðsjón af fjárhags- og framkvæmdaþáttum, nema í þeim tilvikum þegar um er að ræða leiknar kvikmyndir í fullri lengd til sýninga í kvikmyndahúsum, sbr. 3. tl. 1. mgr. 8. gr. eða vegna umsókna um kynningarstyrki.

Kvikmyndaráðgjafar fylgjast með því að framvinda verks sé í samræmi við ákvæði úthlutunarsamnings sbr. 4. gr. Kvikmyndaráðgjafar geta kallað eftir nánari gögnum og fundað með umsækjendum/styrkþegum eftir þörfum.

Í II. kafla reglugerðarinnar er fjallað um tegundir styrkja. Um handritastyrk segir í 6. gr.:

Handritsstyrk má veita til handritshöfundar, leikstjóra sem vinnur að eigin handriti, framleiðanda eða teymis áðurnefndra. Ef um teymi er að ræða fær höfundur 80% styrkupphæðar og framleiðandi 20%. Handritsstyrk má einnig veita til kaupa á höfundarrétti verks, sem fyrirhugað er að skrifa handrit eftir, en slíkir styrkir skulu ávallt greiddir til framleiðanda. Handritsstyrkur til heimildamyndar getur náð til vettvangskönnunar og efnisöflunar. Veiting handritsstyrks er ekki vilyrði fyrir frekari styrkveitingu.

Þá segir um þróunarstyrk í 7. gr.:

Þróunarstyrk má veita til þróunar handrits og frekari fjármögnunar kvikmyndaverks ef álitið er að frekari þróun muni efla verkið umtalsvert á listrænan, fjárhagslegan eða tæknilegan hátt, eða treysta stöðu verksins að öðru leyti. Þróunarstyrk má aðeins veita framleiðslufyrirtækjum sem hafa á að skipa reyndum lykilstarfsmönnum á sviði kvikmyndagerðar. Veiting þróunarstyrks er ekki vilyrði fyrir frekari styrkveitingu.

Loks er fjallað um umsóknargögn og kostnaðaráætlun í 11. gr. reglugerðarinnar sem er svohljóðandi:

Umsóknir um styrki til handritsgerðar, þróunar, framleiðslu, þ.m.t. tímabundinna vilyrða til framleiðslustyrkja, eftirvinnslu og kynningar skulu vera skriflegar á þar til gerðum eyðublöðum Kvikmyndamiðstöðvar. Eftirfarandi gögn skulu fylgja umsóknum eftir því sem við á og tilgreina skal á eyðublöðum Kvikmyndamiðstöðvar:

1.            Greinargerð umsækjanda um kvikmyndaverk.

2.            Fullbúið handrit og/eða efnisútdráttur.

3.            Undirbúnings-, töku- og eftirvinnsluáætlun og áætlun um frumsýningardag.

4.            Framleiðslu- eða framvinduáætlun.

5.            Listi yfir lykilstarfsmenn og leikara.

6.            Kostnaðaráætlun á sérstöku formi Kvikmyndamiðstöðvar.

7.            Skriflegir samningar eða staðfesting um fjármögnun.

8.            Nákvæm fjármögnunaráætlun auk tæmandi upplýsinga um aðra styrki sem sótt hefur verið um og/eða kvikmyndaverkið hefur fengið.

9.            Fjárstreymisáætlun.

10.          Upplýsingar um alla gerða og fyrirhugaða samframleiðslusamninga.

11.          Áætlun um tekjuskiptingu.

12.          Vilyrði fyrir sýningu í kvikmyndahúsum á Íslandi.

13.          Vilyrði fyrir sýningu í sjónvarpi.

14.          Markaðs- og kynningaráætlun.

15.          Samningar við alla rétthafa og höfunda kvikmyndaverks.

16.          Upplýsingar um menntun og starfsreynslu helstu aðstandenda og lykilstarfsmanna.

17.          Upplýsingar um framleiðslufyrirtæki.

18.          Upplýsingar um alla aðra samninga sem gerðir hafa verið um framleiðslu og fjármögnun kvikmyndar.

Allir fjármögnunar- og samframleiðslusamningar vegna kvikmynda, þ.m.t. eigið framlag framleiðenda þurfa að hljóta samþykki Kvikmyndamiðstöðvar. Í samframleiðslusamningnum skal tíundað hvernig fjármögnun skiptist milli samframleiðenda og hver réttur íslenskra framleiðenda sé. Breytist samningar eftir undirritun úthlutunarsamnings skal framleiðandi tafarlaust upplýsa um þær breytingar og fá samþykki Kvikmyndamiðstöðvar fyrir þeim.

Í kostnaðaráætlun skulu allir liðir færðir á markaðsvirði. Kostnaðaráætlun skal innihalda stjórnunarkostnað sem þó skal ekki vera hærri en 7,5% af heildarkostnaðaráætlun að frádreginni 10% óvissu og þóknun framleiðenda. Þóknun framleiðanda skal miðuð við eðli og umfang verkefnis og háð samþykki Kvikmyndamiðstöðvar.

 

1 Lögvarðir hagsmunir – frávísunarkrafa.

Kvikmyndamiðstöð telur kæranda ekki lengur hafa lögvarða hagsmuni af úrlausn kærunnar þar sem hann hafi, eftir synjun þá sem kærð er, sótt ítrekað að nýju um styrk fyrir sama verkefni. Niðurstaðan hafi ávallt verið að synja um styrk.

Sú óskráða grundvallarregla gildir í stjórnsýslurétti að aðili máls verður að hafa lögvarða hagsmuni af því að fá úrlausn um mál og hún verður að hafa þýðingu fyrir stöðu aðila að lögum. Umboðsmaður Alþingis hefur bent á að gæta þurfi töluverðrar varfærni þegar afstaða er tekin til þess hvort aðili máls eigi lögvarða hagsmuni. Meðal annars þurfi almennt að liggja fyrir með nokkuð skýrum hætti að úrlausn ágreinings hafi ekkert raunhæft gildi fyrir viðkomandi svo hægt sé að fullyrða að hann hafi ekki lögvarða hagsmuni. (Sjá álit umboðsmanns Alþingis frá 31. október 2013 í máli nr. 7075/2012 og frá 15. júní 2015 í máli nr. 8178/2014). Samkvæmt álitum umboðsmanns Alþingis þarf við mat á hvort aðili hafi lögvarða hagsmuni af úrlausn máls „að taka mið að þeirri sérstöku stöðu sem stjórnvöld eru í gagnvart borgurunum og þeim lagasjónarmiðum sem búa að baki skráðum og óskráðum reglum stjórnsýsluréttarins.“ Ganga verði út frá því, sé tekin stjórnvaldsákvörðun, að aðili máls hafi lögvarða hagsmuni af því að fá endurskoðun æðra stjórnvalds í kærumáli á því hvort ákvörðunin sé lögmæt og rétt að efni til. Engu síður geta lögvarðir hagsmunir aðila liðið undir lok áður en hann kærir stjórnvaldsákvörðun til æðra stjórnvalds. Þegar tekin er afstaða til slíks þarf að huga að þeim réttaröryggissjónarmiðum sem búa að baki stjórnsýslukærum og þeim úrræðum sem æðri stjórnvöld hafa í kærumálum (sjá álit umboðsmanns Alþingis frá 15. júní 2015 í máli nr. 8178/2014). Þá benti umboðsmaður á í áliti sínu í máli nr. 7075/2012 að ógilding stjórnvaldsákvörðunar er ekki bundin við að breyta réttarstöðu eða létta skyldum af aðila. Aðili máls kann að hafa lögvarða hagsmuni af því að fá afstöðu æðra stjórnvalds til lögmætis ákvörðunar lægra stjórnvalds sem og að fá þá afstöðu sem felst í að ákvörðun sé felld úr gildi.

Með tilliti til álita umboðsmanns Alþingis er það mat ráðuneytisins að kærandi eigi lögvarða hagsmuni af úrlausn málsins. Niðurstaða kærumálsins getur haft áhrif á hvort kærandi vilji leita réttar síns með öðrum hætti. Þá getur úrlausn málsins hjá ráðuneytinu haft áhrif á málsmeðferð síðari styrkumsókna kæranda hjá Kvikmyndamiðstöð þar sem úrlausnir æðra settra stjórnvalda um beitingu á lögum eru bindandi fyrir lægra sett stjórnvöld (sjá m.a. Hrd. 1998, bls. 2821). Loks er, eins og komið verður nánar að síðar, athugun ráðuneytisins á ákvörðun Kvikmyndamiðstöðvar um að synja kæranda um styrk ekki bundin við kröfur og málsástæður kæranda.

 

2 Málsmeðferðarreglur stjórnsýsluréttar.

Eins og áður segir beinist kvörtun kæranda meðal annars að því að málsmeðferð Kvikmyndamiðstöðvar hafi brotið gegn almennum reglum stjórnsýslulaga og ákvæðum reglugerðar um Kvikmyndasjóð. Athugun ráðuneytisins sem liggur úrskurði þessum til grundvallar beindist að ákveðnum atriðum sem kærandi víkur að í kvörtun sinni eða vöktu athygli ráðuneytisins við rannsókn á gögnum málsins, óháð því hvort kvörtunin laut sérstaklega að þeim. Þá var við rannsókn málsins hjá ráðuneytinu sérstaklega tekið mið af þeim sjónarmiðum sem fram koma í áliti umboðsmanns Alþingis frá 4. apríl 2007 í máli nr. 4585/2005.

Álitið varðaði úrskurð menntamálaráðuneytis, dags. 7. október 2005, í máli nr. MMR05030338. Í úrskurði ráðuneytisins var staðfest ákvörðun forstöðumanns Kvikmyndamiðstöðvar um að synja fyrirtæki um framleiðslustyrk vegna kvikmyndar. Í álitinu gerði umboðsmaður athugasemdir við málsmeðferð stofnunarinnar og úrskurð ráðuneytisins sem töldust þó ekki leiða til ógildingar úrskurðarins. Beindi hann því til ráðuneytisins að framvegis yrði tekið mið af þeim sjónarmiðum sem greind voru í áliti hans, í meðferð mála hjá ráðuneytinu vegna ákvarðana Kvikmyndamiðstöðvar um styrkveitingar úr Kvikmyndasjóði.

a. Leiðbeiningaregla stjórnsýslulaga, sbr. 7. gr. laganna.

Samkvæmt 7. gr. stjórnsýslulaga skal stjórnvald veita þeim sem til þess leita nauðsynlega aðstoð og leiðbeiningar varðandi þau mál sem snerta starfssvið þess. Í athugasemdum við 7. gr. í greinargerð frumvarps þess er varð að lögum nr. 37/1993 kemur fram að skyldan nái til þess að leiðbeina um hvaða gögn aðila beri að leggja fram. Þá tengist leiðbeiningaskyldan rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga sem kveður á um að stjórnvald skuli sjá til þess að mál sé nægjanlega upplýst áður en ákvörðun er tekin í því. Samkvæmt athugasemdum við ákvæðið í greinargerð frumvarpsins ber stjórnvaldi að sjá til þess að eigin frumkvæði að málsatvik séu nægjanlega upplýst. Stjórnvald þurfi þó ekki að afla allra upplýsinga sjálft heldur getur það beint tilmælum til aðila máls að veita upplýsingar og leggja fram gögn. Af þessu leiðir að telji stjórnvald að upplýsingar eða gögn skorti til þess að skilyrði sé uppfyllt ber því samkvæmt leiðbeiningaskyldu 7. gr. og rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga að óska eftir þeim upplýsingum eða gögnum frá aðila máls og gera honum grein fyrir þeim afleiðingum sem kunna að hljótast af því ef upplýsingarnar eða gögnin eru ekki veitt eða þær eru ekki fullnægjandi. Er sú skylda rík þegar kröfur leiða ekki skýrt af þeim réttarheimildum sem ákvörðun grundvallast á (álit umboðsmanns Alþingis frá 4. apríl 2007 í máli nr. 4585/2005).

Í umsögn kvikmyndaráðgjafans A, dags. 13. desember 2013, þar sem ekki er mælt með að verkefnið fái styrk, er gerð athugasemd við fjárhagsáætlun verkefnisins eins og í fyrri umsögn kvikmyndaráðgjafans, dags. 13. september 2013, en í henni sagði meðal annars um fjármögnun verkefnisins í einni og sömu efnisgrein: „While the author‘s fee is budgeted with kr. 2,400,000.-, the script advisor is only budgeted with kr. 300,000.-. Considering the work that remains to be done the assignment seems not appropriate“. Í umsögn Kvikmyndamiðstöðvar, dags. 24. október 2016, kemur fram að athugasemd ráðgjafans hvað varðar fjármögnun verkefnisins hafi ekki haft áhrif á niðurstöðu hans. Engu síður kemur fram í svörum stofnunarinnar í tölvubréfi til kæranda, dags. 13. mars 2014, við nánar tilteknum spurningum kæranda, að engin fjármögnunaráætlun hafi fylgt umsókn kæranda frá 4. nóvember 2013 og að ef til styrkveitingar hefði komið þá hefði kærandi þurft að sýna fram á hvernig hann hygðist fjármagna það sem út af stæði. Þá segir enn fremur í umsögn Kvikmyndamiðstöðvar dags. 24. október 2016, að fjármögnunaráætlun hefði þurft ef komið hefði til þess að verkefnið fengi styrk. Svar Kvikmyndamiðstöðvar til kæranda og umsögn þess verður ekki skilin með öðrum hætti en að stofnunin geri að skilyrði fyrir styrkveitingu að umsækjandi sýni fram á fjármögnun verkefnisins.

Fjallað er um þróunarstyrki úr Kvikmyndasjóði í 7. gr. reglugerðar um Kvikmyndasjóð. Í greininni eru ekki gerðar kröfur er lúta að fjármögnun verkefnis, svo verkefni hljóti styrk. Aftur á móti eru slík skilyrði gerð fyrir framleiðslustyrkjum í 8. gr. reglugerðarinnar, svo sem að fyrir liggi fjárhags- og fjármögnunaráætlun og skriflegir samningar eða staðfestingar um að fjármögnun sé að fullu lokið frá öðrum en Kvikmyndasjóði.

Engu síður segir í 2. mgr. 3. gr. reglugerðar um Kvikmyndasjóð, eins og hún var á þeim tíma er umsókn kæranda var afgreidd, að kvikmyndaráðgjafar leggi listrænt mat á umsóknir og með hliðsjón af fjárhags- og framkvæmdaþáttum. Í 11. gr. eru tilgreind þau gögn sem fylgja skulu umsóknum um handritsgerðar, þróunar, framleiðslu, þ.m.t. tímabundinna vilyrða til framleiðslustyrkja, eftirvinnslu og kynningar. Þá segir í 1. mgr. 11. gr. reglugerðarinnar að með umsókn um styrki úr Kvikmyndasjóði skuli m.a. fylgja kostnaðaráætlun, skriflegir samningar eða staðfesting um fjármögnun, nákvæm fjármögnunaráætlun auk tæmandi upplýsinga um aðra styrki sem sótt hefur verið um og/eða kvikmyndaverkið hefur fengið, og loks fjárstreymisáætlun. Nánar segir í 2. mgr. 11. gr. að 18 tilgreind upplýsingaatriði skuli fylgja með umsóknum eftir sem við á. Í tölul. 8 í 2. mgr. 11. gr. eru tilgreind gögn um fjármögnunaráætlun.

Hvorki af reglugerð um Kvikmyndasjóð né kvikmyndalögum er (þar af leiðandi) að sjá að skilyrði fyrir veitingu þróunarstyrks, eins og kærandi sótti um, sé að fyrir liggi fjárhags- og fjármögnunaráætlun og að sýnt sé fram á verkefnið sé að fullu fjármagnað, líkt og á við um framleiðslustyrki. Af orðalaginu „eftir því sem við á“ í 2. mgr. 11. gr. og því að ekki er minnst á fjármögnun í 7. gr. leikur því vafi á um hvort lagaheimild sé fyrir því að gera það að skilyrði fyrir veitingu þróunarstyrk. Ráðuneytið telur þó ekki þörf á að taka afstöðu til þess hér þar sem þetta atriði virðist ekki hafa haft úrslitavald um synjun styrksins til kæranda.

Eins og áður segir verður ekki annað ráðið af gögnum máls en að Kvikmyndamiðstöð hafi gert að skilyrði fyrir styrkveitingu að umsækjendur um þróunarstyrki sýni fram á fjármögnun. Jafnframt verður ekki annað ráðið af framsetningu umsagna kvikmyndaráðgjafans A, dags. 13. september 2013 og 13. desember sama ár, að atriði er varðar fjármögnun verkefnisins hafi haft áhrif á niðurstöðu umsagnanna. Í ljósi leiðbeiningareglu og rannsóknarreglu stjórnsýslulaga bar Kvikmyndamiðstöð þess vegna að óska eftir nánari upplýsingum um þessi atriði frá kæranda áður en ákvörðun var tekin um að synja um styrkveitingu. Auk þess bar að gera kæranda grein fyrir þeim afleiðingum sem kynnu að hljótast af því ef upplýsingarnar yrðu ekki veittar eða þær væru ekki fullnægjandi. Í áliti umboðsmanns Alþingis frá 4. apríl 2007 í máli nr. 4585/2005 kemur fram að ríkari skylda hvíli á stjórnvöldum að leiðbeina umsækjendum um kröfur til styrkveitinga, leiði þær ekki skýrt af þeim reglum sem um styrkina gilda. Ganga verði úr skugga um að kröfurnar séu umsækjenda ljósar áður en umsókn er hafnað á þeim grundvelli. Slíkar leiðbeiningar gætu jafnframt verið liður í því að tryggja að atvik og aðstæður í máli væru nægjanlega vel upplýstar áður en ákvörðun yrði tekin sem fæli í sér úthlutun takmarkaðra gæða.

Þá er það mat ráðuneytisins að hafi þessi atriði ekki haft þýðingu við mat á hvort veita ætti þróunarstyrk vegna verkefnisins, hefði það með hliðsjón af meginreglunni um vandaða stjórnsýsluhætti, átt að koma skýrar fram í umsögn kvikmyndaráðgjafa og/eða ákvörðun Kvikmyndamiðstöðvar.

Kærandi kvartar jafnframt yfir því að leiðbeiningaskyldu stjórnsýslulaga hafi ekki verið sinnt þar sem verklagsreglur hafi komið smátt og smátt í ljós við meðferð umsóknarinnar í stað þess að þær hefðu legið fyrir í upphafi. Af gögnum máls er ekki skýrt hvaða leiðbeiningar voru veittar við meðferð umsókna kæranda. Að mati ráðuneytisins verður að telja slíka upplýsingagjöf í samræmi við ábendingar umboðsmanns Alþingis í áliti hans frá 4. apríl 2007 í máli nr. 4585/2005 og það sem að framan greinir. Engu síður tekur ráðuneytið undir með umboðsmanni Alþingis að það sé í betra samræmi við mikilvægi gagnsæis í stjórnsýslunni að umsækjendur í Kvikmyndasjóð geti kynnt sér helstu sjónarmið sem hafa almennt áhrif á mat Kvikmyndamiðstöðvar á umsóknum þeirra, áður en umsókn er lögð fram.

Loks var kæranda ekki í neinu þeirra skipta sem honum var synjað um styrk úr Kvikmyndasjóði, leiðbeint um kæruheimild til ráðuneytisins. Brýtur það gegn fyrirmælum 2. tölul. 2. mgr. 20. gr. stjórnsýslulaga.

 

b. Andmælaregla stjórnsýslulaga, sbr. 13. gr. laganna.

Í áliti umboðsmanns Alþingis frá 4. apríl 2007 í máli nr. 4585/2005 bendir hann á að ljóst sé að umsagnir kvikmyndaráðgjafa geti haft verulega þýðingu við ákvörðun um hvort verða eigi við umsókn um styrk úr Kvikmyndasjóði. Samkvæmt 13. gr. stjórnsýslulaga skal aðili máls eiga þess kost að tjá sig um efni máls áður en stjórnvald tekur ákvörðun í því, enda liggi ekki fyrir í gögnum málsins afstaða hans og rök fyrir henni eða slíkt sé augljóslega óþarft. Í athugasemdum við IV. kafla frumvarps þess er varð að stjórnsýslulögum segir að í reglunni felist að aðili máls, sem til meðferðar er hjá stjórnvaldi, á að eiga kost á því að tryggja réttindi sín og hagsmuni með því að kynna sér gögn máls og málsástæður er ákvörðun mun byggjast á, leiðrétta fram komnar upplýsingar og koma að frekari upplýsingum um málsatvik áður en stjórnvald tekur ákvörðun í máli hans. Enn fremur segir að tilgangur reglunnar sé einnig að stuðla að því að mál verði betur upplýst og þannig tengist hún rannsóknarreglunni. Í athugasemdum við 13. gr. frumvarpsins kemur fram að þegar aðili máls hefur sótt um tiltekin réttindi eða fyrirgreiðslu hjá stjórnvöldum og fyrir liggur afstaða hans í gögnum máls þarf almennt ekki að veita honum frekara færi á að tjá sig um málsefni. Þegar aðila er hins vegar ókunnugt um að ný gögn og upplýsingar hafa bæst við í máli hans og telja verður að upplýsingarnar séu honum í óhag og hafi verulega þýðingu við úrlausn málsins er almennt óheimilt að taka ákvörðun í málinu fyrr en honum hefur verið gefinn kostur á að kynna sér upplýsingarnar og tjá sig um þær. Með hliðsjón af þessu taldi umboðsmaður Alþingis í áðurnefndu áliti að veita ætti umsækjanda um styrk úr Kvikmyndasjóði færi á að koma að andmælum við umsögn þegar aflað er umsagnar kvikmyndaráðgjafa við málsmeðferð Kvikmyndamiðstöðvar sem ekki er umsækjanda að öllu leyti hagstæð. Benti hann jafnframt á í þessu sambandi að „andmælareglan takmarkast ekki við rétt aðila til að tjá sig um atvik máls og þar með staðreyndir heldur á aðilinn einnig rétt á að koma að athugasemdum sínum í tilefni af upplýsingum um matskennd atriði sem stjórnvald hefur aflað við meðferð máls“ (sjá álit UA frá 4. apríl 2007 í máli nr. 4585/2005; sjá einnig álit UA frá 22. desember 2006 í máli nr. 4316/2005 og álit UA frá 11. mars 2002 í máli nr. 3306/2001). Af þessu leiðir að afli stjórnvald umsagna við meðferð máls sem er málsaðila í óhag og hefur verulega þýðingu við úrlausn þess, er stjórnvaldi skylt að gefa aðila kost á að koma að athugasemdum sínum við þá umsögn í samræmi við 13. gr. stjórnsýslulaga, áður en ákvörðun er tekin í málinu (álit UA frá 4. apríl 2007 í máli nr. 4585/2005).

Af gögnum málsins verður ekki séð að kæranda hafi verið gefinn kostur á að gera athugasemdir við umsagnir kvikmyndaráðgjafa, sem allar voru honum í óhag, og þannig gert fært að neyta andmælaréttar síns, áður en ákvörðun um styrkveitingu var tekin. Þvert á móti var kæranda boðið í bréfum um tilkynningu um synjun um styrk, dags. 14. október 2013, 21. janúar 2014 og 28. ágúst 2014, að fá að sjá umsögn kvikmyndaráðgjafa eftir að ákvörðun var tekin. Málsmeðferð Kvikmyndamiðstöðvar samrýmist því ekki fyrirmælum 13. gr. stjórnsýslulaga og er haldin annmarka að þessu leyti.

 

c. Málshraðaregla stjórnsýslulaga, sbr. 9. gr. laganna.

Kærandi telur að málsmeðferð Kvikmyndamiðstöðvar hafi brotið gegn málshraðareglu stjórnsýslulaga, sbr. 9. gr. laganna, þar sem hann hafi eftir synjun um styrk, dags. 21. janúar 2014, áfrýjað umsögn ráðgjafa til annars ráðgjafa samkvæmt heimild. Því hafi hins vegar enn verið ósvarað þegar kæran var send sjö mánuðum seinna.

Samkvæmt 9. gr. stjórnsýslulaga skulu ákvarðanir í málum teknar svo fljótt sem unnt er. Af gögnum málsins má ráða að umsókn kæranda um handritastyrk, dags. 4. nóvember 2013, hafi verið synjað með ákvörðun dags. 21. janúar 2014. Kærandi óskaði eftir umsögn annars ráðgjafa 21. janúar 2014 og móttaka á þeirri ósk var staðfest 22. janúar 2014. Kallað var eftir umsögn annars kvikmyndaráðgjafa sem var veitt 11. mars 2014. Kvikmyndamiðstöð synjaði síðan um styrk að nýju með bréfi til kæranda, dags. 22. maí 2014, eða þremur dögum eftir að kærandi kærði synjunina, 19. maí 2014. Málinu var því lokið fjórum mánuðum eftir að kærandi óskaði eftir umsögn annars kvikmyndaráðgjafa.

Þótt fallast megi á það að æskilegt sé að ákvarðanir séu teknar svo fljótt sem auðið er og helst innan þriggja mánaða ef ekki fyrr, þá er að mati ráðuneytisins ekkert í málinu sem bendir til þess að um óréttlætanlegan drátt sé að ræða. Þá er drátturinn ekki verulegur.

 

e. Rökstuðningur ákvörðunar.

Ráðuneytið fær ráðið af kærunni að kvartað sé yfir því að synjun Kvikmyndamiðstöðvar, dags. 21. janúar 2014, hafi ekki verið rökstudd eða í það minnsta ekki rökstudd með fullnægjandi hætti. Um rökstuðning stjórnvaldsákvörðunar er fjallað í 21. gr. stjórnsýslulaga. Samkvæmt 1. mgr. 21. gr. getur aðili máls krafist þess að stjórnvald rökstyðji ákvörðun sína skriflega hafi slíkur rökstuðningur ekki fylgt ákvörðuninni þegar hún var kynnt. Þannig er ekki gert ráð fyrir að stjórnvöld verði að rökstyðja stjórnvaldsákvarðanir samhliða tilkynningu til aðila, heldur að aðila geti óskað eftir rökstuðningi eftir á. Réttur aðila til að krefjast rökstuðnings á þó ekki við þegar um er að ræða styrki á sviði lista, menningar eða vísinda, sbr. 3. tölul. 2. mgr. 21. gr. laganna. Í athugasemdum við 21. gr. frumvarps þess er varð að stjórnsýslulögum kemur fram að það sé vegna þess að slíkar ákvarðanir eru mjög háðar mati og því oft og einatt erfitt að rökstyðja þær með hlutlægum hætti.

Kvikmyndamiðstöð var því ekki skylt að rökstyðja ákvörðun sína um að synja kæranda um handritastyrk úr Kvikmyndasjóði. Engu síður gekk stofnunin lengra en skyldur báru til með því að svara nánar tilteknum svörum kæranda með tölvubréfi, dags. 13. mars 2014. Að mati ráðuneytisins hefur Kvikmyndamiðstöð því uppfyllt skyldur sínar skv. stjórnsýslulögum og meira til, hvað þetta atriði varðar.

 

3 Umsagnir kvikmyndaráðgjafa.

Í áliti umboðsmanns Alþingis frá 4. apríl 2007 í máli nr. 4585/2005 var ekki gerð athugasemd við að ráðuneytið skyldi ekki hafa endurmetið listrænt mat kvikmyndaráðgjafa, eins og atvikum málsins háttaði, en talið að ráðuneytið hefði átt að staðreyna hvort umsögn ráðgjafans væri byggð á traustum og málefnalegum grunni. Að áliti ráðuneytisins er endurmat æðra stjórnvalds á ákvörðunum um styrki á sviði lista, menningar eða vísinda vandkvæðum bundið þar sem slíkar ákvarðanir eru mjög háðar mati og enda ber stjórnvöldum ekki skyldu til að rökstyðja slíkar ákvarðanir.

Í málinu liggja fyrir sjö umsagnir fjögurra kvikmyndaráðgjafa um sama verkefnið fyrir tvær tegundir styrkja, handritastyrk og þróunarstyrk. Allar umsagnirnar eru uppbyggðar með sama hætti nema ein, umsögn kvikmyndaráðgjafans A, dags. 13. desember 2013, sem lá til grundvallar synjun Kvikmyndamiðstöðvar hinn 21. janúar 2014. Í umsögnunum er farið yfir sögu og umfjöllunarefni, persónur og samtöl, byggingu söguþráðar, auk atriða eins og framlag annarra við framleiðslu verkefnisins og framleiðslumat. Allar umsagnir eru á sama veg, að persónusköpun, samtöl og bygging sögunnar sé ábótavant og að handritið líkist frekar leikriti heldur en kvikmynd. Í áðurnefndri umsögn kvikmyndaráðgjafans A sem lá til grundvallar þeirri synjun sem kærð er í máli þessu, dags. 21. janúar 2014, er hins vegar ekkert fjallað um þessi atriði heldur einungis atriði er varða fjármögnun verkefnisins. Engu síður er vísað til fyrri umsagnar, dags. 13. september 2013, sem ráðgjafinn veitti um verkefnið og að athugasemdir höfundar, handritið og fylgiskjöl séu þau sömu. Í fyrri umsögn kvikmyndaráðgjafans er fjallað um sömu atriði og í síðari umsögnum og er hún á sama veg, að gerðar eru athugasemdir við persónusköpun, samtöl og byggingu sögunnar.

Mat ráðuneytisins er þar af leiðandi að umsagnir kvikmyndaráðgjafa í málinu séu byggðar á traustum og málefnalegum grunni.

 

4 Hlutverk lögmanna undirstofnana.

Við málsmeðferð málsins hjá ráðuneytinu hefur Kvikmyndamiðstöð notið aðstoðar lögmanns við veitingu umsagna. Að áliti ráðuneytisins er eðlilegt að stjórnvöld sem ekki hafa lögfræðinga að störfum á sínum vegum, ráði lögmann eða lögfræðing sér til aðstoðar við að veita umsagnir í kærumálum sem og við undirbúning stjórnvaldsákvarðana, auk annarra mála. Gæta verður þó að því að aðkoma þeirra sé í samræmi við meginreglur stjórnsýsluréttar og hlutverk stjórnvalda.

Í ársskýrslu umboðsmanns Alþingis fyrir árið 2012 gerir hann að umtalsefni aðkomu lögmanna að stjórnsýslumálum, meðal annars þegar stjórnvöld ráða sér lögmann sem svarar erindi, sem beint er til stjórnvalds, fyrir þess hönd á bréfsefni lögmannsstofu og undirritað af viðkomandi lögmanni. Umboðsmaður telur þetta geta haft á sér villandi yfirbragð og gert borgurunum erfiðara um vik að átta sig á því hvort starfshættir eða framganga stjórnvalds sé eðlileg. Auk þess bendir umboðsmaður á að stjórnvöld eiga ekki að beita fyrir sig einkaréttarlegum reglum enda hljóti markmið stjórnvalda ávallt að vera að komast að niðurstöðu sem er í samræmi við lög frekar en að bera sigur úr býtum í rimmu við borgarann. Þá segir umboðsmaður um þetta í ársskýrslu sinni:

Stjórnsýslukæra er réttaröryggisúrræði sem að öllu jöfnu felur í sér að málsaðili getur borið stjórnvaldsákvörðun undir stjórnvald á kærustigi til þess að fá hana fellda úr gildi eða fá henni breytt. Stjórnvald á kærustigi sinnir þannig eftirlits- og réttaröryggishlutverki. Þegar því berst kæra á ákvörðun lægra setts stjórnvalds ber því að eigin frumkvæði að gæta að því hvort lægra setta stjórnvaldið hafi afgreitt mál í samræmi við lög að bæði formi og efni til. Ekki er byggt á því að málsforræði og sönnunarfærsla sé að öllu leyti í höndum málsaðila. Þá er almennt ekki gengið út frá því að það sé hlutverk stjórnvalds á kærustigi að skera úr um ágreining á milli lægra setts stjórnvalds og málsaðila með sama hætti og ef um tvo einkaréttarlega aðila væri að ræða.

Aðkoma lægra setts stjórnvalds að kærumáli takmarkast almennt við það að veita æðra setta stjórnvaldinu upplýsingar og skýringar eða umsögn í þágu rannsóknar málsins. Ekki er litið svo á að lægra setta stjórnvaldið njóti andmælaréttar í skilningi stjórnsýslulaga eða eigi lögvarða hagsmuni af niðurstöðu málsins nema í algjörum undantekningartilvikum. Áhersla er lögð á að gæta hlutlægni og persónugera ekki álitaefnið hverju sinni.

Margt í málinu bendir til þess að lögmaður Kvikmyndamiðstöðvar hafi rekið málið eins og stofnunin hafi verið aðili að málinu gegn kæranda og hafi beitt fyrir sig einkaréttarlegum reglum. Þannig hefur Kvikmyndamiðstöð í umsögnum sínum í málinu gert kröfu um að því verði vísað frá vegna skorts á lögvörðum hagsmunum og gert athugasemdir við skýrleika kærunnar þannig að hún sé ekki tæk til efnismeðferðar. Í athugasemdum við VII. kafla frumvarps þess er varð að stjórnsýslulögum kemur fram að gengið sé út frá því sem vísu að ekki verði gerð sérstök krafa til forms kæru. Hvað varðar efni kæru er almennt gengið út frá því að nægjanlegt sé að aðili tjái æðra stjórnvaldi að hann sé óánægður með ákvörðunina.

Auk þess gildir sannleiksreglan við meðferð stjórnsýslumála og það er meginregla að hið æðra stjórnvald getur endurskoðað alla þætti hinnar kærðu ákvörðunar til fulls, leiði ekki annað af lögum. Æðra stjórnvald er því ekki bundið af kröfum aðila og ber að rannsaka mál af sjálfsdáðum, eins og efni gefa tilefni til. Aðkoma lægra setts stjórnvalds að kærumáli hjá æðra stjórnvaldi er að veita hlutlæga umsögn eða skýringar á því hvernig úr máli var leyst. Með hliðsjón af gögnum málsins taldi ráðuneytið tilefni til að skoða málsmeðferð Kvikmyndamiðstöðvar á umsóknum kæranda í heild sinni en ekki einungis synjun hennar, dags. 21. janúar 2014, og var það gert í máli þessu.

 

5 Hæfni kvikmyndaráðgjafa.

Ein þeirra krafna sem kærandi gerir í málinu er að staðfest verði að þekking kvikmyndaráðgjafans A standist ekki kröfur 1. mgr. 3. gr. reglugerðar um Kvikmyndasjóð. Í 2. málsl. 1. mgr. 3. gr. er kveðið á um að kvikmyndaráðgjafar skuli hafa þekkingu og reynslu á sviði kvikmynda og megi ekki hafa hagsmuna að gæta varðandi úthlutun eða gegna störfum utan Kvikmyndamiðstöðvar sem tengjast íslenskri kvikmyndagerð. Í ákvæðinu er þannig annars vegar gerð krafa um að kvikmyndaráðgjafar hafi að bera tiltekna hæfni til starfsins og á hinn bóginn að þeir hafi hæfi til starfsins.

Samkvæmt 1. málsl. 1. mgr. 3. gr. er það forstöðumaður Kvikmyndamiðstöðvar sem ræður kvikmyndaráðgjafa tímabundið. Nánar er fjallað um ráðningu starfsmanna ríkisstofnana í II. kafla laga um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins. Samkvæmt 1. mgr. 5. gr. laganna fer það eftir ákvæðum laga hvaða stjórnvald veitir starf. Er það því forstöðumaður Kvikmyndamiðstöðvar sem ræður kvikmyndaráðgjafa og ber hann ábyrgð á að þeir hafi til að bera þá hæfni sem 2. málsl. 1. mgr. 3. gr. reglugerðar um Kvikmyndasjóð krefst. Í 49. gr. laga um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, nr. 70/1996, er mælt að ákvörðunum stjórnvalda samkvæmt lögunum verði ekki skotið til æðri stjórnvalda, nema öðruvísi sé fyrir mælt í einstökum ákvæðum laganna. Af þessu leiðir að það fellur utan valdssviðs mennta- og menningarmálaráðherra að taka til athugunar hvort umræddur kvikmyndaráðgjafi hafi til að bera þá hæfni sem krafist er. Þá er ekkert sem bendir til þess að skort hafi á hæfni ráðgjafans sem veitti sambærilega umsögn við verkefnið og þrír aðrir kvikmyndaráðgjafar, né að hann hafi verið vanhæfur til starfans.

 

6 Dráttur á veitingu umsagnar Kvikmyndamiðstöðvar.

Með bréfi, dags. 18. febrúar 2016, óskaði ráðuneytið eftir umsögn Kvikmyndamiðstöðvar um stjórnsýslukæru kæranda, dags. 19. maí 2014. Veittur var þriggja vikna frestur til svara. Umsagnarbeiðnin var ítrekuð með tölvubréfum, dags. 1. apríl 2016 og 10. maí sama ár. Óskað var að nýju eftir umsögn með bréfi, dags. 28. september 2016, með vísan til 1. mgr. 14. gr. laga um Stjórnarráð Íslands. Loks var umsagnarbeiðnin ítrekuð með símtali við forstöðumann Kvikmyndamiðstöðvar hinn 10. október 2016. Umsögn barst ráðuneytinu að lokum frá lögmanni hinn 24. október 2016.

Samkvæmt 1. mgr. 14. gr. laga um Stjórnarráð Íslands getur ráðherra krafið stjórnvald, sem heyrir undir yfirstjórn hans, um hverjar þær upplýsingar og skýringar sem honum er þörf á til að sinna yfirstjórnarhlutverki sínu. Með sama hætti leiðir af ákvæðinu að stjórnvaldi sem heyrir undir ráðherra er skylt að veita honum þær upplýsingar sem krafist er. Eigi stjórnsýslukærur að hafa eðlilegan framgang er nauðsynlegt að stjórnvald veiti umsögn hið fyrsta og skýri tafir á upplýsingagjöf. Engar skýringar hafa verið gefnar á þeim töfum sem urðu af hálfu Kvikmyndamiðstöðvar við að veita umsögn í málinu. Er því beint til stofnunarinnar að gæta þess að veiting umsagna dragist ekki úr hófi í framtíðinni.

 

7 Niðurstaða.

Að mati ráðuneytisins var málsmeðferð Kvikmyndamiðstöðvar í máli þessu haldin  nokkrum annmörkum. Gerðar eru athugasemdir við aðkomu lögmanns í málinu, að umsagnir hafi verið veittar líkt og stofnunin ætti aðild að málinu og að stofnunin hafi beitt fyrir sig einkaréttarlegum reglum. Hlutverk lægra setts stjórnvalds á kærustigi er að veita upplýsingar og skýringar eða umsögn í þágu rannsóknar málsins, en ekki að reka mál til staðfestingar kærðri ákvörðun hjá æðra stjórnvaldi.

Gæta hefði mátt betur að málsmeðferðarreglum stjórnsýsluréttarins. Leiðbeiningareglu stjórnsýslulaga, sbr. 7. gr. laganna, var ekki nægilega fylgt þar sem af gögnum málsins má ráða að Kvikmyndamiðstöð hafi gert kröfur sem ekki koma skýrt fram í ákvæðum reglugerðar um Kvikmyndasjóð. Þess vegna hefði stofnunin mátt leiðbeina kæranda sérstaklega um hvaða kröfur það væru og afleiðingar þess ef þær yrðu ekki uppfylltar. Þá var kæranda ekki leiðbeint um kæruheimild til ráðuneytisins í þau skipti sem honum var synjað um styrk, eins og skylt er skv. 2. tölul. 2. mgr. 20. gr. stjórnsýslulaga. Gæta hefði mátt betur að andmælarétti kæranda, sbr. 13. gr. stjórnsýslulaga, þar sem honum var ekki veitt færi á að gera athugasemdir við umsagnir kvikmyndaráðgjafa áður en forstöðumaður Kvikmyndamiðstöðvar tók ákvörðun um hvort veita ætti honum styrk úr Kvikmyndasjóði. Þá ber að gera athugasemdir við þann drátt sem varð hjá stofnuninni við að veita umsögn í málinu. Ráðuneytið beinir þeim tilmælum til Kvikmyndamiðstöðvar að gæta þess að málsmeðferð umsókna um styrki úr Kvikmyndasjóði verði framvegis hagað í samræmi við ábendingar sem koma fram í úrskurði þessum.

Að mati ráðuneytisins eru þessir annmarkar þó ekki svo verulegir að þeir valdi ógildingu ákvarðana Kvikmyndamiðstöðvar þar sem gögn málsins bera með sér að umsókn kæranda fékk málefnalega umfjöllun hjá stofnuninni að listrænt mat á umsókninni hafi verið í samræmi við gildandi reglur um úthlutun úr Kvikmyndasjóði.

 

ÚRSKURÐARORÐ

 

Ákvörðun forstöðumanns Kvikmyndamiðstöðvar Íslands, dags. 21. janúar 2014, um að synja B um handritastyrk vegna verkefnisins „C“, er staðfest.

 

 

 


Úrskurðir, ákvarðanir og aðrar úrlausnir sem birtast á vef Stjórnarráðsins eru á ábyrgð viðkomandi stjórnvalds. 
Stjórnarráðið ber ekki ábyrgð á efni frá sjálfstæðum stjórnvöldum umfram það sem leiðir af lögum.

Hafa samband

Ábending / fyrirspurn
Ruslvörn
Vinsamlegast svaraðu í tölustöfum

Þessi síða notar vafrakökur Lesa meira