Hoppa yfir valmynd
Stjórnsýslukærur - úrskurðir

Úrskurður vegna kæru á ákvörðun umhverfissjóðs sjókvíaeldis

Kærð var til sjávarútvegs- og landbúnaðarráðuneytisins ákvörðun Umhverfissjóðs sjókvíaeldis um að hafna umsókn fyrirtækis um styrk úr sjóðnum

LMB - Mandat

Friðleifur Egill Guðmundsson, lögmaður

Bergþórugötu 55

101 Reykjavík

 

 

Reykjavík 23. maí 2019

Tilv.: FJR1901161/0.6.0

 

 

Efni: Úrskurður vegna kæru á ákvörðun umhverfissjóðs sjókvíaeldis.

 

I. Úrlausnarefni.

Ráðuneytið vísar til erindis yðar f.h. AkvaFuture ehf., kt. 4609170930 (hér á eftir ,,kærandi“), dags. 30. júlí 2018, þar sem kærð er ákvörðun Umhverfissjóðs sjókvíaeldis (hér á eftir „sjóðurinn“), dags. 21. mars s.á., um að hafna umsókn fyrirtækisins um styrk úr sjóðnum.

 

Með ákvörðun forseta Íslands, sem tilkynnt var um með bréfi forsætisráðuneytisins þann 17. desember 2018, var fjármála- og efnahagsráðherra falið að fara með og taka ákvörðun í kærumálinu. Þess hafði verið farið á leit við forsætisráðherra með erindi, dags. 18. október 2018, sem sent var f.h. sjávarútvegs- og landbúnaðarráðherra, að settur yrði seturáðherra til að fara með málið sökum þess að sjávarútvegs- og landbúnaðarráðherra hafði ákveðið að víkja sæti á grundvelli 6. tölul. 1. mgr. 3. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

 

Fjármála- og efnahagsráðuneytinu bárust gögn málsins frá atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytinu þann 15. janúar 2019. Sama dag var óskað eftir umsögn sjóðsins vegna kærunnar og þess farið á leit að hún bærist eigi síðar en 5. febrúar 2019. Skipunartími stjórnar sjóðsins mun hins vegar hafa runnið út í september 2018 og ný stjórn skipuð í febrúar 2019. Vegna þessara breytinga á stjórn sjóðsins féllst ráðuneytið á beiðni hennar um að frestur til að skila umsögn yrði framlengdur fram til 12. apríl 2019. Umsögn sjóðsins barst ráðuneytinu 17. apríl 2019. Viðbrögð kæranda við umsögn sjóðsins bárust síðan þann 8. maí 2019. Viðbótarupplýsingar um fjölda styrkþega bárust frá sjóðnum 16. maí 2019.

 

II. Kröfur aðila.

Kærandi krefst ógildingar ákvörðunar sjóðsins um að hafna umsókn hans og að sjóðnum verði falið að taka nýja ákvörðun í málinu. Jafnframt er farið fram á endurskoðun ákvörðunar sjóðsins um að hafna beiðni kæranda um öll gögn málsins.

 

Sjóðurinn krefst þess að ákvörðun hans verði staðfest.

 

III. Málsatvik.

Sjóðurinn er stjórnvald sem heyrir undir yfirstjórn sjávarútvegs- og landbúnaðarráðherra og starfar á grundvelli VI. kafla A laga um fiskeldi, nr. 71/2008. Samkvæmt 20. gr. a laganna er markmið sjóðsins „að lágmarka umhverfisáhrif sjókvíaeldis“. Þessu markmiði er sjóðnum ætlað að ná með því að „greiða kostnað við rannsóknir vegna burðarþolsmats, vöktunar og annarra verkefna sem stjórn sjóðsins ákveður.“ Einnig er sjóðnum heimilt samkvæmt greininni að „veita veiðiréttarhöfum styrki úr sjóðnum til að mæta þeim kostnaði eða tekjumissi sem þeir hafa orðið fyrir vegna tjóns sem er ekki hægt að rekja til ákveðinnar eldisstöðvar.“

 

Líkt og fram kemur í 20. gr. c er það í höndum stjórnar sjóðsins að taka ákvarðanir um greiðslur úr sjóðnum. Honum er þannig falið að taka stjórnsýsluákvarðanir, ólíkt sjóðum sem hafa með höndum vörslur og framkvæmd úthlutana sem ráðherra ákveður að tillögu stjórnar. Um er að ræða samkeppnissjóð, en slíkir sjóðir auglýsa opinberlega eftir umsóknum og meta þær út frá lögbundnum markmiðum og innbyrðis samanburði. Þannig er ekki um að ræða lagalega skilgreindan rétt tiltekinna aðila á styrkveitingu. Samkvæmt 20. gr. g er ráðherra heimilt að setja nánari ákvæði um starfsemi sjóðsins og greiðslur úr honum með reglugerð. Slík reglugerð var fyrst undirrituð í desember 2018 og hafði því ekki gildi þegar hin kærða ákvörðun var tekin. Hins vegar liggur fyrir í fundargerð sjóðsins dags. 15. apríl 2018 að drög að reglugerð lágu þá fyrir og höfðu nefndarmenn kynnt sér þau.

 

Kærandi er fyrirtæki á sviði eldis og ræktunar í sjó, stofnað árið 2017 og í eigu norska félagsins AkvaDesign AS. Hyggur það á fiskeldi í lokuðum kvíum í Eyjafirði byggt á lausnum sem hið norska móðurfélag og félög í þess eigu hafa notast við í Noregi. Að því er fram kemur á vef Skipulagsstofnunar tók hún þann 31. ágúst 2018 ákvörðun um matsáætlun fyrir mat á umhverfisáhrifum allt að 20.000 tonna laxeldis fyrirtækisins og var fallist á tillögu þess að slíkri áætlun, með athugasemdum.

 

Í nóvember 2017 var auglýst eftir umsóknum um styrki úr sjóðnum vegna ársins 2018. Samkvæmt leiðbeiningum á vef sjóðsins, www.umsj.is, skyldi umsóknum skilað á þar til gerðu umsóknareyðublaði sem unnt var að nálgast á vefnum. Gera skyldi grein fyrir markmiði verkefnis, verkþáttum og kostnaðarliðum og rökstyðja, með vísan til 20. gr. a fyrrnefndra laga, hvernig verkefnið félli að lögbundnum markmiðum sjóðsins. Umsóknir um styrki voru 33.

 

Kærandi sótti um 6 m.kr. styrk fyrir verkefnið „Streymi næringarefna frá laxeldi í sjó. Samanburður á framleiðslutækni“, sem gert var ráð fyrir að gæti hafist í apríl 2018 og síðustu verkþættir yrðu unnir í desember það ár. Það myndi byggja á framleiðslulíkani fyrir 20.000 tonna ársframleiðslu á laxi í Eyjafirði og m.a. yrði lagt mat á næringarefnaákomu og -hringrás. Fram kemur í umsókn kæranda til sjóðsins að sú eldistækni sem um ræðir hafi verið í prófunum í Noregi frá árinu 2011, eldi í stórum stíl hafi hafist 2014 og vísbendingar séu um að tæknin dragi verulega úr neikvæðum umhverfisáhrifum sem tengjast botnfalli og fyrirbyggt sé að laxalús valdi tjóni í eldinu. Með því að safna lífrænum úrgangsefnum á föstu formi megi mögulega bæta nýtingu svæða og auka burðarþol samanborið við eldi í opnum kvíum.

 

Í umsögn sjóðsins til ráðuneytisins kemur fram að leitað hafi verið til forstöðumanns Ranníss í tengslum við verklag um úthlutun styrkja og sagði hann, á fundi stjórnar þann 6. desember 2017, frá viðmiðum sem Rannís horfi til við úthlutun. Á sama fundi hefðu jafnframt verið fengnir tveir einstaklingar með sérþekkingu, Grímur Valdimarsson og Ingimar Jóhannsson, til að fara yfir umsóknir fyrir árið 2018.

 

Á fundi sjóðsins þann 15. mars 2018 kynntu sérfræðingarnir tveir tillögur sínar um stuðning við 10 verkefni af þeim 33 sem bárust og er í fundargerð vísað til þess að þær byggi á því hvaða umsóknir séu „hæfastar“. Á þeim fundi lagði einn stjórnarmaður jafnframt til að eitt verkefni til viðbótar yrði styrkt, samkvæmt því sem fram kemur í fundargerðinni.

 

Samkvæmt fundargerð var samþykkt á stjórnarfundi þann 21. mars 2018 að veita 13 verkefnum styrk, samtals að fjárhæð 220 millj.kr. Virðist sú samþykkt hafa byggt á endurskoðuðum tillögum sérfræðinganna tveggja um 12 verkefni og einni tillögu til viðbótar frá stjórnarmanni. Í frétt á vef sjóðsins frá 4. apríl 2018 er þó getið um 14 verkefni og samtals styrkjafjárhæð 228 millj.kr. Munar þar um verkefnið „Akvaplan-niva. Hrognkelsi – Lífræna lúsaætan. 8,0 milljónir króna.“, en samkvæmt upplýsingum frá sjóðnum mun það í reynd ekki hafa hlotið styrk.

 

Verkefni kæranda hlaut ekki stuðning úr sjóðnum. Í kjölfarið hófust samskipti kæranda við stjórn sjóðsins þar sem óskað var eftir nánari upplýsingum og aðgangi að gögnum. Með bréfi, dags. 4. júní 2018, varð sjóðurinn við beiðni kæranda um rökstuðning fyrir úthlutun vegna ársins 2018. Þar kom fram að allar umsóknir sem bárust hefðu uppfyllt skilyrði um styrkhæfni. Forgangsraða hefði þurft verkefnum vegna fjölda umsókna og hefði stjórnin lagt til grundvallar eftirfarandi sjónarmið:

 

·    „Að sjóðurinn styddi með öflugum hætti við þau verkefni sem lúta að umhverfisvöktun með sjókvíaeldi þannig að meta megi burðarþol eldissvæða og halda þannig áfram að byggja upp þekkingu á þessu sviði.

·    Að verkefni væru líkleg til að koma með hagkvæmar lausnir til að minnka skaða sem sjókvíaeldi getur valdið í íslenskri náttúru svo sem mögulega erfðablöndun við náttúrulega laxastofna og skaða vegna laxalúsar og mengunar.“

 

Samhliða því að kærandi óskaði eftir rökstuðningi fór hann í apríl 2018 fram á upplýsingar um hvort samþykktir eða starfsreglur væru til fyrir sjóðinn. Svör sjóðsins voru að starfsreglur hefðu verið settar. Með erindum dags. 12., 16. og 27. apríl óskaði kærandi eftir afriti af reglunum, án viðbragða frá sjóðnum.

 

IV. Ágreiningsefni og málsástæður.

1.   Hæfisskilyrði.

Afstaða kæranda.

Kærandi telur að hæfi eins stjórnarmanns megi draga í efa, með vísan til hagsmunatengsla hans við aðra umsækjendur. Er þar vísað í Einar K. Guðfinnsson, sem sat í stjórn sjóðsins samkvæmt tilnefningu Landssambands fiskeldisstöðva, sbr. 20. gr. b laga um fiskeldi. Sem formaður umræddra félagasamtaka sé Einar fjárhagslega háður félagsmönnum sem margir, ef ekki allir, sóttu um styrk úr sjóðnum í umrætt sinn. Bæði hafi aðilar samtakanna fjárhagslega hagsmuni af úthlutun úr sjóðnum sem og hagsmuni af því að vernda framleiðsluaðferðir sínar, en rekstrargrundvelli áhrifamikilla félaga innan samtakanna væri ógnað ef tækninýjung kæranda næði fram að ganga. Samkvæmt upplýsingum frá kæranda er hann ekki aðili að Landssambandi fiskeldisstöðva. Að hans mati verður stjórnarmaðurinn ekki talinn óhlutdrægur í ljósi þess að hann er ráðinn til samtakanna gagngert til að gæta hagsmuna félagsmanna sinna og með beinum hætti fjárhagslega háður öðrum umsækjendum í málinu.

 

Afstaða sjóðsins.

Af hálfu sjóðsins er á það bent að tilnefning af hálfu Landssambands fiskeldisstöðva sé bundin í lög og seta Einars K. Guðfinnssonar hafi verið í samræmi við þann áskilnað. Vísað er til þess að Einar hafi vikið sæti við afgreiðslu styrks til verkefnisins „Arnarlax hf., Matís, Arctic Protein og Háskóli Íslands. Bestun á blæðingu laxfiska og áhrif þess á afurðagæði og umhverfi. 5,5 milljónir króna.“ Samkvæmt fundargerð sem fylgdi umsögn sjóðsins mun Grímur Valdimarsson, annar ráðgjafa sjóðsins, ennfremur ekki hafa tekið afstöðu til umræddrar umsóknar sökum skyldleika við fjármálastjóra Arnarlax.

 

Þá hafi stærstur hluti úthlutaðra styrkja verið til opinberra aðila auk sjálfstæðra fyrirtækja sem leggja stund á umhverfisrannsóknir. Sjóðurinn fái ekki séð að um fjárhagsleg tengsl sé að ræða af því tagi sem 3. gr. stjórnsýslulaga vísar til. Langsótt sé að Einar hafi verið vanhæfur til að afgreiða styrkumsóknir sem stjórnarmaður.

 

Frekari viðbrögð kæranda.

Í svari við greinargerð sjóðsins er bent á að þar sem aðalstarf Einars sé væntanlega formennska fyrir Landssamband Fiskeldisstöðva og þar sem meginstarfsemi félaga sem standa að baki því sé laxeldi í opnum sjókvíum, sé stjórnarmaðurinn vanhæfur til að fjalla um hagsmuni aðildarfyrirtækja. Það myndi ekki þjóna hagsmunum þeirra ef fram kæmi skýrsla sem sýndi að lokaðar kvíar hefðu ekki sömu umhverfisáhrif og hefðbundnar opnar sjókvíar.

 

2.   Rökstuðningur. Aðgangur að gögnum. Aðrar stjórnsýslureglur.

Afstaða kæranda.

Kærandi færir rök fyrir því að brotið hafi verið gegn nokkrum skráðum og óskráðum reglum stjórnsýsluréttar. Þannig hafi rökstuðningur sem sjóðurinn veitti ekki verið í samræmi við kröfur 1. og 2. mgr. 22. gr. stjórnsýslulaga. Einnig hafi réttur kæranda til aðgangs að gögnum skv. 15. gr. stjórnsýslulaga verið brotinn með því að engin svör hafi borist við gagnabeiðnum hans. Kærandi hafi þar með ekki getað kynnt sér viðmið og rök að baki ákvörðuninni og því ekki haft tök á að mynda sér skoðun á lögmæti hennar.

 

Afstaða sjóðsins.

Sjóðurinn telur í umsögn sinni að skýrt hafi komið fram í samskiptum við kæranda á hvaða sjónarmiðum hafi verið byggt og þau séu í samræmi við áskilnað 22. gr. stjórnsýslulaga. Eðli máls samkvæmt sé ekki rökstutt sérstaklega hvers vegna umsókn kæranda var hafnað en rök fyrir styrkveitingum hafi verið látin kæranda í té.

 

Að því er varðar aðgang að gögnum segir í umsögn sjóðsins að það sé miður að afhending tiltækra gagna hafi farist fyrir. Endurrit stjórnarfunda sem óskað hafði verið eftir fylgja umsögninni. Skrifleg gögn sérfræðinga sem voru stjórninni til ráðgjafar séu á hinn bóginn ekki tiltæk lengur og stjórnin hafi ekki sett sér skráðar starfsreglur þegar atvik máls gerðust. Upplýsingar um styrkhafa og styrkfjárhæðir hafi verið birtar á vef sjóðsins.

 

3.   Rannsóknarregla. Jafnræðisregla. Viðmið sem lögð voru til grundvallar.

Afstaða kæranda.

Kærandi leggur upp með að óljóst sé hvaða viðmið stuðst hafi verið við, þegar verkefni voru valin, en ekki sé heldur unnt að sjá að valið hafi samrýmst markmiðum laga um fiskeldi um að lágmarka umhverfisáhrif sjókvíaeldis. Erfitt sé að átta sig á því hvernig stjórn sjóðsins hafi á málefnalegan hátt getað samþykkt 13 verkefni, sem „nær öll byggja á því að takmarka eða mæla umhverfisáhrif sem núverandi eldistækni í opnum kvíum veldur“, en hafnað á sama tíma verkefni kæranda. Enda þótt kærandi telji óljóst hvaða viðmið hafi verið stuðst við, segir einnig í kærunni að verkefni hans uppfylli „öll viðmið sem stjórnin lagði til grundvallar“, um væri að ræða hagkvæma og raunhæfa lausn sem uppfylli markmið laga um fiskeldi að takmarka umhverfisáhrif og hefði aðferðin sannað gildi sitt í Noregi.

 

Með vísan til verkefnis kæranda og framangreinds samanburðar á þeim verkefnum sem hlutu styrk úr sjóðnum verði að mati kærandi ekki séð að stjórn sjóðsins hafi byggt ákvörðun sína um úthlutun á sjónarmiðum sem eigi stoð í ákvæðum laga um fiskeldi og því markmiði sem lýst er í 20. gr. a, að lágmarka umhverfisáhrif sjókvíaeldis. Þannig megi vera ljóst að ómálefnaleg sjónarmið hafi verið lögð til grundvallar ákvörðuninni um að synja kæranda um styrk úr sjóðnum.

 

Svipaðar röksemdir eru lagðar til grundvallar hvað varðar jafnræðisreglu 11. gr. stjórnsýslulaga, sem kærandi telur að hafi verið brotin, í ljósi þess að 13 verkefni hafi hlotið styrk úr sjóðnum, sem „flest hver uppfylla aðeins hluta af viðmiðum stjórnar“ en ekki verkefni kæranda sem uppfylli nær öll sjónarmiðin og flest ef ekki öll skilyrði fyrir styrkveitingu. Ekki yrði því séð að jafnræðis hafi verið gætt.

 

Kærandi leggur ennfremur út frá þeim sjónarmiðum sem sjóðurinn lét honum í té þann 4. júní 2018, um að við forgangsröðun hefði verið lögð áhersla á verkefni sem lytu að umhverfisvöktun, þannig að meta megi burðarþol svæða, og að verkefni stuðluðu að hagkvæmum lausnum og skaðaminnkun. Fær kærandi ekki séð í fljótu bragði að neitt þeirra verkefna sem samþykkt voru uppfylli jafnmörg þessara viðmiða og verkefni hans. Er þar vísað í atriði sem nefnd voru í umsókninni, um áhrif á burðarþol fjarða, minnkandi umhverfisáhrif, minni hættu á sleppingum og laxalúsaleysi.Ómögulegt er að mati kæranda að átta sig á því hvaða röksemdir hafi verið ráðandi við forgangsröðun sjóðsins og ekki sé vísað í lög eða aðrar réttarheimildir því til stuðnings. Gera þurfi grein fyrir megnsjónarmiðum sem ráðandi eru, þegar matskenndar ákvarðanir eru teknar. Samkvæmt kæranda sé ekki sjáanlegt hvaða atriði höfðu meira vægi en önnur og því ómögulegt fyrir kæranda að skilja hvers vegna hans verkefni var synjað.


Úrskurðir, ákvarðanir og aðrar úrlausnir sem birtast á vef Stjórnarráðsins eru á ábyrgð viðkomandi stjórnvalds. 
Stjórnarráðið ber ekki ábyrgð á efni frá sjálfstæðum stjórnvöldum umfram það sem leiðir af lögum.

Hafa samband

Ábending / fyrirspurn
Ruslvörn


Þessi síða notar vafrakökur Lesa meira