Hoppa yfir valmynd
Úrskurðir umhverfisráðuneytis

Mál 07040025

Úrskurður ráðuneytisins frá 18. desember 2007 vegna ákvörðunar Skipulagsstofnunar að veglýsing þjóðvega nr. 38 og 39 skuli háð mati á umhverfisáhrifum.

Þann 18. desember 2007 var í umhverfisráðuneytinu kveðinn upp svohljóðandi

ÚRSKURÐUR:

Ráðuneytinu barst þann 20. apríl 2007 stjórnsýslukæra frá Orkuveitu Reykjavíkur vegna þeirrar ákvörðunar Skipulagsstofnunar frá 30. mars s.l. að veglýsing þjóðvega nr. 38 og 39 skyldi háð mati á umhverfisáhrifum samkvæmt lögum nr. 106/2000. Kæruheimild er í 14. gr. nefndra laga.

I. Málavextir.

Málavextir samkvæmt framkomnum upplýsingum eru þeir að Orkuveita Reykjavíkur og Sveitarfélagið Ölfus gerðu þann 28. apríl 2006 með sér samkomulag um lýsingu vegarins um Þrengsli frá Suðurlandsvegi í Þorlákshöfn. Samkvæmt málsgögnum sendi Orkuveita Reykjavíkur þann 30. janúar s.l. Skipulagsstofnun tilkynningu um fyrirhugaða veglýsingarframkvæmd þar sem tilgreint er áætlað sé að leggja háspennu- og ljósastreng, reisa um 450 og 10 metra háa ljósastólpa og setja upp 5 smáspennistöðvar fyrir veglýsingu þjóðvega 38 og 39 frá Svínahrauni að Þorlákshöfn, alls um 24 kílómetra leið. Í kjölfar þeirrar tilkynningar var niðurstaða Skipulagsstofnunar sú að umrædd framkvæmd skyldi háð mati á umhverfisáhrifum. Þá ákvörðun kærði Orkuveita Reykjavíkur svo til ráðuneytisins, sem fyrr segir. Af hálfu ráðuneytisins var óskað eftir umsögn Skipulagsstofnunar með bréfi dags. 21. maí s.l. og einnig umsögnum Umhverfisstofnunar, Vegagerðarinnar, Sveitarfélagsins Ölfuss og Umferðarstofu með bréfum dags. 15. maí s.l., um fyrrgreinda kæru. Umsögn barst frá Vegagerðinni með bréfi dags. 25. maí s.l., frá Umhverfisstofnun 18. maí s.l., sveitarfélaginu Ölfusi 24. maí s.l. og Skipulagsstofnun 6. júní 2007. Fyrir töku hinnar kærðu ákvörðunar hafði Skipulagsstofnun aflað umsagna hjá Sveitarfélaginu Ölfusi, Fornleifavernd ríkisins, Heilbrigðiseftirliti Suðurlands, Orkustofnun, Umferðarstofu, Umhverfisstofnun og Vegagerðinni.

Hin kærða ákvörðun Skipulagsstofnunar er reist á þeim forsendum annars vegar að sjónræn áhrif vegna framkvæmdarinnar kunni að verða töluvert neikvæð. Hins vegar byggir hin kærða ákvörðun á því að veruleg óvissa sé til staðar varðandi áhrif fyrirhugaðra ljósastöpla á umferðaröryggi á þeim vegarkafla sem fyrirhugað er að raflýsa, það er að með fyrirhuguðum framkvæmdum kunni umferðaröryggi mögulega að versna með tilliti til þeirra slysahættu er skapast kann vegna ljósastöplanna á umræddum vegarkafla, og með tilliti til umferðaröryggis geti umhverfisáhrif þannig orðið umtalsverð.

II. Málsástæður og lagarök kæranda

1. Skortur Skipulagsstofnunar á lagaheimild.

Kærandi reisir málatilbúnað sinn á því að einungis lagning jarðstrengja vegna framkvæmdanna geti talist tilkynningaskyld samkvæmt lögum nr. 106/2000, en ekki veglýsingin sem slík. Veglýsing sé hvorki tilgreind í 1. viðauka umræddra laga né heldur 2. viðauka sömu laga, en framkvæmdin hafi verið tilkynnt til Skipulagsstofnunar þar sem jarðstrengur vegna lýsingarinnar er tilgreindur í umræddum 2. viðauka nefndra laga. Er og á því byggt af hálfu Orkuveitu Reykjavíkur að Skipulagsstofnun hafi aðeins borið að fjalla um það atriði sem til stofnunarinnar var beint, en ekki önnur atriði, til þess skorti Skipulagsstofnun lagaheimild.

2. Afstaða Skipulagsstofnunar í ljósi umsagna álitsveitenda.

Af hálfu kæranda er einnig til þess vísað að enginn umsagnaraðila hafi talið framkvæmdina matsskylda, öfugt við niðurstöðu hinnar kærðu ákvörðunar Skipulagsstofnunar.

3. Valdheimildir og rökstuðningur Skipulagsstofnunar.

Þá er í kæru vísað til þess að hin kærða ákvörðun hafi byggt á ófullnægjandi rökstuðningi og valdheimildum gagnvart hinni kærðu ákvörðun og á því byggt að hin fyrirhugaða framkvæmd skuli ekki háð mati á umhverfisáhrifum þar sem ekki sé hægt að kalla þau umtalsverð á nokkurn hátt.

Með vísan til ofangreindra málsástæðna er það krafa kæranda að ákvörðun Skipulagsstofnunar verði úr gildi felld.

III. Forsendur og niðurstaða ráðuneytisins.

Svo sem fyrr greinir var það ekki niðurstaða umsagnaraðila, annarra en Skipulagsstofnunar, að hin fyrirhugaða framkvæmd gæti haft í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif samkvæmt lögum nr. 106/2000, og þykir því ekki þörf á að rekja þær umsagnir frekar hér. Í niðurstöðu umsagnar Skipulagsstofnunar er til þess vísað að í kæru komi ekki fram upplýsingar sem að mati stofnunarinnar eigi að leiða til þess að hinni kærðu ákvörðun verði hnekkt.

1. Skortur Skipulagsstofnunar á lagaheimild.

Varðandi þá viðbáru kæranda að Skipulagsstofnun hafi skort lagaheimild til umfjöllunar um framkvæmdina í heild sinni og hafi einungis átt að taka afstöðu til lagningar jarðstrengs, þá leiðir af a. - lið 13. tl. 2. viðauka nefndra laga að allar breytingar eða viðbætur við framkvæmdir samkvæmt 1. eða 2. öðrum viðauka sem hafa þegar verið leyfðar, framkvæmdar eða eru í framkvæmd eru matsskyldar ef þær kunna að hafa í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif. Að mati ráðuneytisins verður að líta svo á að í skilningi laga nr. 106/2000 sé umrædd framkvæmd breyting/viðbót við framkvæmd sem þegar hefur verið leyfð og framkvæmd, sbr. c.- lið 1. mgr. 3. gr. sbr. 6. gr. sbr. og a. - lið 13. tl. 2. viðauka laga nr. 106/2000.

Samkvæmt 2. mgr. 4. gr. nefndra laga er það Skipulagsstofnun sem annast eftirlit með framkvæmd laganna, veitir leiðbeiningar samkvæmt þeim og tekur ákvörðun um hvort framkvæmd samkvæmt 6. gr. laganna skuli háð mati á umhverfisáhrifum svo og gefur álit um mat á umhverfisáhrifum framkvæmdar og starfsemi sem henni fylgir. Í 6. gr. nefndra laga er meðal annars rakið að ef fyrirhuguð framkvæmd sé meðal þeirra sem tilgreindar eru í 2. viðauka laganna þá beri að tilkynna Skipulagstofnun um hana og skuli stofnunin svo innan fjögurra vikna tilkynna hvort framkvæmdin skuli háð mati samkvæmt lögunum.

Þegar framangreind lagaákvæði eru virt og skýrð í samhengi má að mati ráðuneytisins ljóst vera að Skipulagsstofnun var skylt að taka til þess afstöðu hvort umrædd framkvæmd skyldi háð mati á umhverfisáhrifum, og einkum í ljósi a. - liðar 13. tl. 2. viðauka hefði Skipulagsstofnun ekki verið rétt að afmarka athugun og umfjöllun sína einvörðungu við lagningu jarðstrengjar eins og á stóð. Með hliðsjón af framanröktu getur ráðuneytið því ekki tekið undir þá staðhæfingu kæranda að Skipulagsstofnun hafi skort eða brostið lagaheimild til þess að fjalla um hina fyrirhuguðu framkvæmd í heild sinni í aðdraganda hinnar kærðu ákvörðunar.

2. Afstaða Skipulagsstofnunar í ljósi umsagna álitsveitenda.

Í 2. mgr. 6. gr. laga um mat á umhverfisáhrifum eru ákvæði um lögbundna álitsumleitan Skipulagsstofnunar sem leiðir til þess að stofnuninni er skylt að afla álits þeirra aðila og stofnana sem þar er frá greint. Í umræddum lögum er hins vegar hvergi kveðið á um þau álit sem aflað er af hálfu Skipulagsstofnunar samkvæmt 2. mgr. 6. gr. séu bindandi fyrir stofnunina. Efni framkominna umsagna leiðir því ekki til afnáms á hinu skyldubundna mati Skipulagsstofnunar, þótt vafalítið geti umsagnir haft meiri eða minni áhrif á niðurstöðu Skipulagsstofnunar um matsskyldu. Af hálfu ráðuneytisins er því litið svo á að þótt hin kærða ákvörðun Skipulagsstofnunar hafi ekki verið í samræmi við efni framkominna umsagna, þá leiði það út af fyrir sig ekki til þess að fella beri hina kærðu ákvörðun úr gildi, og sem fyrr greinir er það Skipulagsstofnun ein sem eftir 2. mgr. 4. gr. laganna er til þess bær að taka ákvörðun um matsskyldu samkvæmt 6. gr. sömu laga.

3. Um valdheimildir og rökstuðning Skipulagsstofnunar.

Hvað varðar forsendur og valdheimildir Skipulagsstofnunar að öðru leyti þá er sem fyrr greinir byggt á ófullnægjandi rökstuðningi og skorti stofnunarinnar á valdheimildum í sambandi við töku hinnar kærðu ákvörðunar, svo og að umhverfisáhrif framkvæmdarinnar geti ekki á nokkurn hátt talist umtalsverð í skilningi laga nr. 106/2000. Skipulagstofnun reisir og hina kærðu ákvörðun á tveimur meginforsendum sem fyrr greinir; annars vegar með skírskotun til þess að sjónræn áhrif kunni að verða töluvert neikvæði og hins vegar með vísan til þess að umhverfisáhrif með tilliti til umferðaröryggis kunni að verða umtalsverð.

Í k.- lið 3. gr. laga um mat á umhverfisáhrifum nr. 106/2000 er hugtakið umhverfi skýrgreint sem samheiti fyrir menn, dýr, plöntur og annað í lífríkinu, jarðmyndanir, vatn, loft, veðurfar og landslag, samfélag, heilbrigði, menningu og menningarminjar, atvinnu og efnisleg verðmæti. Í o.- lið sömu lagagreinar er orðasambandið umtalsverð umhverfisáhrif skýrgreint sem veruleg óafturkræf umhverfisáhrif eða veruleg spjöll á umhverfinu sem ekki er hægt að fyrirbyggja eða bæta úr með mótvægisaðgerðum. Samkvæmt þessu er ljóst að hugtökin umhverfi og umtalsverð umhverfisáhrif samkvæmt nefndum lögum er nokkuð víðtæk. Á grundvelli laganna getur Skipulagsstofnun því verið rétt að horfa til umferðaröryggissjónarmiða, en stofnun vísar einmitt í því sambandi til úrskurðar umhverfisráðuneytisins frá 5. janúar 2007 þar sem umferðaröryggissjónarmið höfðu talsverð áhrif á heildarmat ráðuneytisins í því úrlausnarefni. Þann fyrirvara verður þó að gera við umræddan úrskurð að þar var um að tefla afstöðu ráðuneytisins til mismunandi svæðisbundinna kosta vegna fyrirhugaðrar lagningar nýs vegar, ekki raflýsingar við þegar lagðan veg, og umferðaröryggissjónarmið voru í þeim úrskurði ekki allsráðandi, sem fyrr greinir.

Varðandi þá ákvörðunarástæðu Skipulagsstofnunar um að framkvæmdin skuli háð mati á umhverfisáhrifum þar sem fyrirhugaðir ljósastöplar komi til með að hafa sammögnuð áhrif með veginum á landslagsásýnd svæðisins sem séu líkleg til að verða töluvert neikvæð, verður að mati ráðuneytisins að horfa til ákvæða 1. mgr. 6. gr. laga um mat á umhverfisáhrifum. Þar er tekið fram að framkvæmdir sem tilgreindar eru í 2. viðauka laganna skuli háðar mati á umhverfisáhrifum þegar þær geta haft í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif vegna umfangs, eðlis eða staðsetningar. Samkvæmt umræddum lagaboðum var Skipulagstofnun ekki rétt að reisa ákvörðun sína á þeim forsendum að sjónræn áhrif kynnu að verða töluvert neikvæð. Að öðru leyti eru og að mati ráðuneytisins ekki fram komnar nægjanlegar röksemdir til þess að unnt sé að líta svo á að framkvæmdin geti haft í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif í skilningi laga nr. 106/2000 með tilliti til sammagnaðra og sjónrænna áhrifa.

Viðvíkjandi síðari ákvörðunarástæðu Skipulagsstofnunar um að hin tilkynnta framkvæmd skuli háð umhverfismati vegna þess að hún geti haft umtalsverð umhverfisáhrif með tilliti umferðaröryggis, þá er ljóst að Skipulagsstofnun byggir þá ákvörðun sína á sérstöku tilliti til umferðaröryggis við þjóðveg. Þótt ekki sé um það efast af hálfu ráðuneytisins að umferðaröryggi sé grundvallaratriði í tengslum við framkvæmdir á vegum, þá verður hér að mati ráðuneytisins að kanna hvort og þá hvernig skörunar kunni að gæta á milli valdheimilda vegalaga nr. 45/1994 annars vegar og hins vegar laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum, þar sem umrædd ákvörðunarástæða varðar sem fyrr segir sérstaklega umferðaröryggi við þjóðveg. Leiðir þetta af aðgreiningarreglum stjórnsýsluréttarins, nánar tilgreint skipulagslegu aðgreiningarreglunni. Sú regla felur í sér að stjórnvald þarf að gæta þess að leggja ekki til grundvallar ákvörðunum sínum sjónarmið til að ná fram markmiði sem öðru stjórnvaldi ber að vinna að lögum samkvæmt, m.ö.o. huga að því að skilja á milli eigin sérþekkingar og valdheimilda annars vegar og hins vegar málefna og lagamarkmiða er álíta verður sérstaklega tileinkuð öðrum stjórnvöldum sem teljast þá sérfróð þar um, þrátt fyrir að málefni geti lögum samkvæmt að einhverju leyti fallið innan valdmarka og verksviðs hlutaðeigandi stjórnvalds.

Í 1. gr. laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum er rakið að markmið laganna sé að tryggja að áður en leyfi sé veitt fyrir framkvæmd, sem kann vegna staðsetningar, starfsemi sem henni fylgir, eðlis eða umfangs að hafa í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif, hafi farið fram mat á umhverfisáhrifum viðkomandi framkvæmdar. Einnig er það markmið laganna að draga eins og kostur er úr neikvæðum umhverfisáhrifum framkvæmdar og stuðla að samvinnu þeirra aðila sem hafa hagsmuna að gæta eða láta sig málið varða vegna framkvæmda sem falla undir ákvæði laga þessara. Þá taka hugtökin umhverfi og umhverfisáhrif tvímælalaust til fólks og hættu sem því kann að stafa af framkvæmdum sbr. k.-lið 3. gr. sbr. - vi. tölulið 1. tl. 3. viðauka laga nr. 106/2000. Samkvæmt umræddum lagaákvæðum getur það því í einhverjum tilvikum fallið innan valdmarka og verksviðs Skipulagsstofnunar að byggja á umferðaröryggissjónarmiðum, en verður annars að ráðast af atvikum og skýringu viðkomandi valdheimilda hverju sinni.

Til samanburðar og afmörkunar skal nú næst vikið að efni og valdheimildum vegalaga nr. 45/1994 sem að mati ráðuneytisins verður að álíta sérlög um það málefnasvið er þau ná til. Í 1. gr. vegalaga er hugtakið vegur skilgreint sem akbraut, önnur mannvirki og land sem að staðaldri eru nauðsynleg til þess að vegur sé varanlegur, unnt sé að halda honum við og hafa af honum sem fyllst not. Samkvæmt 2. gr. laganna merkir hugtakið veghald forræði yfir vegi og vegsvæði, þar með talið vegagerð, þjónusta og viðhald vega. Þá er þar og rakið að ákvæði laganna gildi um allt veghald að svo miklu leyti sem við á nema annað sé ákveðið í lögum. Í 33. gr. vegalaga er meðal annars rakið að byggingar, leiðslur og önnur mannvirki, föst eða laus, megi ekki staðsetja nema leyfi Vegagerðarinnar komi til. Í 34. gr. er svo að finna rýmkunarheimildir gagnvart ákvæðum 33. gr. í sambandi við ákvörðun um fjarlægð mannvirkja frá vegi. Samkvæmt ákvæðum umræddra laga má að mati ráðuneytisins ljóst vera að markmið þeirra er að stuðla að öruggum og greiðum samgöngum á vegum, svo og traustu skipulagi og framkvæmd veghalds. Eftir ákvæðum 4. - 6. gr. vegalaga heyra svo valdheimildir, markmið og stjórnsýsla á grundvelli laganna undir vegamálayfirvöld, það er ráðherra samgöngumála, Vegagerðarinnar og Vegamálastjóra, og hafa því þessar stofnanir sérþekkingu á veghaldi og málefnum er því tengjast, þar með talið álitaatriðum og úrlausnarefnum í sambandi við umferðaröryggi á þjóðvegum.

Af framangreindum ákvæðum vegalaga nr. 45/1994 má þannig að mati ráðuneytisins ætla að það sé vegamálayfirvalda að vinna að þeim markmiðum sem sérstaklega varða umferðaröryggi á vegum, svo sem vegna mannvirkjagerðar í tengslum við umferð þar, og að öðrum skilyrðum uppfylltum bera ábyrgð ef út af bregður í þeim efnum eftir atvikum, sjá hér bótaskylduákvæði 2. mgr. 50. gr. vegalaga. Að áliti ráðuneytisins bar Skipulagsstofnun því við töku hinnar kærðu ákvörðunar að aðgreina valdheimildir sínar og þar með markmið laga nr. 106/2000 frá valdheimildum og markmiðum vegalaga nr. 45/1994, eins og á stóð í máli þessu. Samkvæmt öllu framanrituðu er það því mat ráðuneytisins að með tilliti til efnis og valdheimilda vegalaga nr. 45/1994, hafi eins og til háttaði brostið forsendur fyrir hinni kærðu ákvörðun Skipulagsstofnunar um að raflýsing þjóðvega nr. 38 og 39 skyldi háð mati á umhverfisáhrifum samkvæmt lögum nr. 106/2000 með tilliti umtalsverðra umhverfisáhrifa á umferðaröryggi.

Með vísan til alls þess sem að framan hefur verið rakið verður að mati ráðuneytisins ekki hjá því komist að fella hina kærðu ákvörðun Skipulagsstofnunar frá 30. mars 2007 úr gildi.

Úrskurðarorð

Hin kærða ákvörðun Skipulagsstofnunar frá 30. mars 2007 um að raflýsing þjóðvega nr. 38 og 39 skuli háð mati á umhverfisáhrifum samkvæmt lögum nr. 106/2000 er felld úr gildi.




Úrskurðir, ákvarðanir og aðrar úrlausnir sem birtast á vef Stjórnarráðsins eru á ábyrgð viðkomandi stjórnvalds. 
Stjórnarráðið ber ekki ábyrgð á efni frá sjálfstæðum stjórnvöldum umfram það sem leiðir af lögum.

Hafa samband

Ábending / fyrirspurn
Ruslvörn


Þessi síða notar vafrakökur Lesa meira