Hoppa yfir valmynd
Úrskurðir mennta- og menningarmálaráðuneytisins

Brottvikning úr skóla

Ár 1998, fimmtudaginn 27. ágúst, var kveðinn upp í menntamálaráðuneytinu svofelldur

ÚRSKURÐUR

I. Kröfur aðila

Með bréfi til menntamálaráðuneytisins dags. 18. apríl 1998 báru kærendur, A og X, fram stjórnsýslukæru vegna ákvörðunar skólastjóra Y, X, að víkja hinn 6. febrúar 1998 syni þeirra, C, úr skólanum í eina viku. Jafnframt kærðu þau úrskurð skólanefndar grunnskóla Reykjavíkur (fræðsluráðs) hinn 23. febrúar 1998, þar sem ákvörðun skólastjórans var staðfest. Er aðalkrafa kærenda sú, að gerningar þessir verði felldir úr gildi og ómerktir.

Til vara krefjast kærendur þess, verði aðalkrafa þeirra ekki tekin til greina, að (1) viðurkennt verði að ranglega hafi verið synjað um frestun réttaráhrifa brottvikningarinnar, og (2) að ranglega hafi verið synjað um skipun sérstaks tilsjónarmanns meðan úr ágreiningnum er ekki skorið.

Kæra kærenda er borin fram með vísun til 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Með bréfi borgarlögmanns, T hrl., dags. 9. júní 1998, er þess krafist f.h. kærða, skólastjóra Y, að öllum kröfum kærenda verði hafnað.

II. Málsatvik

Föstudaginn 6. febrúar 1998 gerðist það í Y, sem er grunnskóli í Reykjavík, að skólastjóri skólans vísaði syni kærenda, C, nemanda í 10. bekk G í skólanum, úr skóla í eina viku vegna agabrota. Í gögnum málsins kemur fram, að skólastjóri tilkynnti C sjálfum fyrst um brottvísunina munnlega, síðan A móður hans, einnig munnlega, og loks staðfesti skólastjóri brottvísunina með bréfi til A dags. 6. febrúar 1998. Ennfremur tilkynnti hann umboðsmanni foreldra og skóla hjá Fræðslumiðstöð Reykjavíkur um ákvörðunina með bréfi dags. 6. febrúar 1998 ásamt afriti af framangreindu bréfi til kærandans A.

Í bréfi skólastjóra segir, að "atvikið sem fyllti mælinn" hafi verið mikil ókurteisi, nánar tilgreind dónaleg ummæli í bréfinu, við dönskukennara í kennslustund, "en áður hafði hann m.a. kastað sprengju" í skólastofu í sömu kennslustund. Af þessum sökum vísaði dönskukennarinn C úr tíma, "og við það var hann kominn með 21 punkt og samkvæmt reglum skólans þýðir það brottrekstur í viku", segir í bréfi skólastjóra.

- 2 -

Loks segir í bréfi skólastjóra:

"Þessi brottrekstur hefur átt sér langan aðdraganda og hefur undirritaður ítrekað talað við C um að hann bæti ráð sitt án árangurs. Þá hafði móður verið gerð grein fyrir því hvert stefndi hjá C.
Þessi ákvörðun er tekin samkvæmt 41. grein grunnskólalaga og skólareglna sem sendar eru heim á hverju hausti í skólabók Y.
Meðfylgjandi er ljósrit af námsvalsseðli C fyrir skólaárið 1997-1998 þar sem þú staðfestir að hafa kynnt þér reglur skólans og samþykkir með undirritun.".

Í námsvalsseðli C, sem vitnað er til í bréfi skólastjóra og undirritaður er hinn 13. mars 1997 af C sem nemanda og A sem forráðamanni nemanda, segir m.a.: "Undirritaðir hafa kynnt sér reglur skólans og samþykkja að fara að öllu leyti eftir þeim.".

Í skólabók Y fyrir veturinn 1997-1998 eru birtar skólareglur (bls. 13) og punktakerfi fyrir hegðun og skólasókn (bls. 14). Punktakerfi svipað því og gildir í Y mun vera hafa verið beitt í mörgum grunnskólum um alllangt skeið og gilt lengi í Y. Samkvæmt punktakerfi Y fá nemendur tiltekinn punktafjölda fyrir nánar tiltekin brot gegn góðri hegðun og skólasókn. Sem dæmi skal nefnt, að nemendur fá 5 punkta fyrir að vera vísað úr tíma, 10 punkta fyrir fjarvist án leyfis í heilan dag, 5 punkta fyrir að skrópa í kennslustund, t.d. sérgrein, og 1 punkt fyrir að koma of seint í 3 skipti í mánuði. Í reglunum um punktakerfið segir m.a.: "Þegar nemandi hefur fengið 10 punkta er hringt heim til foreldra eða forráðamanna hans og þeim tilkynnt hvernig komið er. Þegar nemandi hefur fengið 20 punkta er honum vísað heim í viku. Nemandi sem fengið hefur punkta vegna brots á skólareglum, fær með bættri hegðun strikað yfir punkta sína. Nemanda sem hlýðir ekki settum reglum og lætur ekki skipast við áminningar er heimilt að vísa úr skóla. Rétt er að benda á að í reglugerð um skólareglur og aga í grunnskólum nr. 385/1996 er skólastjóra heimilt að vísa nemanda úr skóla.".

Þegar atvikið hinn 6. febrúar 1998 gerðist, sem leiddi til tímabundinnar brottvísunar C úr skóla, hafði hann fengið 16 refsipunkta frá áramótum. Kærendum og kærða ber ekki alveg saman um það, hvernig punktar þessir eru til komnir. Sá ágreiningur, sem getur skipt hér máli, varðar 5 punkta, sem C voru reiknaðir fyrir óheimila fjarvist úr dönskutíma hinn 2. febúar 1998, en kærendur telja, að í þennan tíma hafi hann aðeins mætt of seint og hafi átt að reikna punkta samkvæmt því. Kærendur telja einnig, að sú kennslustund, sem hér um ræðir, hafi verið hinn 30. janúar 1998. Ekki hefur verið kannað nánar, hvorn daginn um er að ræða, þar sem það er ekki talið skipta máli. Samkvæmt þessu telja kærendur, að refsipunktar C hafi verið ofreiknaðir, þegar brottvísunaratvikið gerðist hinn 6. febrúar 1998.

Með bréfi dags. 8. febrúar 1998 svöruðu kærendur bréfi skólastjóra frá 6. febrúar 1998. Mótmæltu þau ákvörðun skólastjóra harðlega sem ólögmætri og færðu fyrir mótmælum sínum nánari rök, sem síðar verður vikið að. Í bréfi þessu fóru kærendur fram á, að skólastjóri hringdi í C strax að morgni 9. febrúar 1998 og kallaði hann til kennslu samkvæmt stundaskrá að öðru leyti en því, að í stað dönskutíma fengi C verkefni til úrlausnar á öðrum stað í skólanum. Ennfremur fóru kærendur fram á, að skólastjóri kallaði til fundar eftir hádegi sama dag með C, þeim sjálfum, umsjónarkennara hans í skólanum og dönskukennaranum. Í lok bréfs síns tilkynntu kærendur skólastjóra, að yrði hann ekki við tilmælum þeirra, mundu þau skjóta ákvörðun hans og málinu öllu til æðra stjórnsýslustigs.

Með bréfi til skólastjóra dags. 9. febrúar 1998 tilkynnti kærandi A, að hún hefði átt fund með umboðsmanni foreldra og skóla um málið og afhent umboðsmanninum afrit af framangreindu bréfi kærenda til skólastjóra dags. 8. febrúar 1998, enda hefði skólastjóri upplýst í símtali við hana, að hann hefði sent umboðsmanni afrit af bréfi sínu dags. 6. febrúar 1998.

- 3 -

Hinn 10. febrúar 1998 tilkynnti skólastjóri með bréfi dags. sama dag, að ákvörðun hans um brottvikningu C stæði og ætti hann því að mæta í skólann föstudaginn 13. febrúar 1998.

Með bréfi til skólanefndar grunnskóla Reykjavíkur (fræðsluráðs) dags. 10. febrúar 1998 kærðu kærendur þá ákvörðun skólastjóra Y að víkja C úr skóla í eina viku. Greindu þau í kærunni frá gangi mála frá því brottvikningin átti sér stað og vísuðu m.a. til þess, að öllum óskum þeirra hefði verið vísað á bug án rökstuðnings og vitnuðu í því sambandi sérstaklega til framangreinds bréfs skólastjóra dags. sama dag. Ennfremur fóru þau fram á það í kærunni, að skólanefnd frestaði strax réttaráhrifum hinnar kærðu ákvörðunar samkvæmt heimild í 29. gr. stjórnsýslulaga.

Fræðslustjórinn í Reykjavík svaraði bréfi kærenda með bréfi dags. 11. febrúar 1998 og upplýsti m.a. í bréfinu, að hún gerði það sem fræðslustjóri, þó að bréfið hefði verið sent skólanefnd, enda teldi hún erindi kærenda brýnt og þarfnast svars þegar í stað, en skólanefndin (fræðsluráð) kæmi ekki saman á þeim tíma, sem brottvikning C vari. Fræðslustjóri hafnaði erindi kærenda og sagði m.a. í bréfinu:

"Samkvæmt grunnskólalögum nr. 66/1995, 41 gr. sbr. og 2. gr. reglugerðar nr. 385/1996 um skólareglur og aga í grunnskólum [á væntanlega að vera tilvísun til 6. gr. reglugerðarinnar] er heimilt að vísa nemendum úr skóla um stundarsakir. Í 2. gr. fyrrnefndrar reglugerðar segir að skólastjóri skuli hafa forgöngu um að setja skólareglur, sem kynntar skuli nemendum og forráðamönnum þeirra. Skólareglur hafa verið settar í Y og hafa þær verið kynntar nemendum og forráðamönnum þeirra. Agabrot nemenda í Y eru meðhöndluð á hlutlægan hátt samkvæmt sérstöku punktakerfi sem nemendur og forráðamenn þeirra þekkja. Það er mat fræðsluyfirvalda að punktakerfið samræmist reglugerðinni um skólareglur og aga í grunnskólum og eigi sér því fullnægjandi lagastoð.
Samkvæmt 14. gr. grunnskólalaga er skólastjóri forstöðumaður grunnskóla, stjórnar honum og ber ábyrgð á starfi skólans og veitir honum faglega forustu. Í því tilviki sem hér um ræðir tók skólastjóri ákvörðun um að víkja nemanda úr skóla um stundarsakir en skólastjóri er til þess bær samkvæmt ákvæðum grunnskólalaga og áðurnefndrar reglugerðar. Fræðsluyfirvöld draga ekki í efa að ákvörðun skólastjóra hafi verið tekin á hlutlægan hátt. Fræðsluyfirvöld munu því hvorki fella ákvörðun skólastjóra úr gildi né fresta réttaráhrifum hennar.".

Í lok bréfs síns tilkynnti fræðslustjóri, að hún mundi leggja kæru kærenda fyrir fræðsluráð (skólanefnd Reykjavíkur) á næsta fundi þess samkvæmt 3. mgr. 41. gr. grunnskólalaga, og mundi þá fræðsluráð taka ákvörðun um framhald málsins.

Eftir móttöku framangreinds bréfs fræðslustjórans í Reykjavík rituðu kærendur bréf dags. 11. febrúar 1998 til skólanefndar Reykjavíkur, sérstaklega með vísun til þess, að fræðslustjóri hafði hafnað að fresta réttaráhrifum brottvikningarinnar. Gerðu þau þá kröfu í bréfi þessu, að C þyrfti ekki að hlíta agavaldi skólastjóra og honum yrði skipaður sérstakur óháður tilsjónarmaður, sem fari með agavaldið, enda væri skólastjóri til þess vanhæfur samkvæmt 1. og 6. tölul. 1. mgr. 3. gr. stjórnsýslulaga.

Í framhaldi af þessu skrifuðu kærendur nýtt bréf til skólanefndar Reykjavíkur (fræðsluráðs) dags. 13. febrúar 1998, þar sem þau gagnrýndu sérstaklega fyrrnefndar reglur um punktakerfi, sem þau töldu allt of óljósar og geðþóttalegar. Ennfremur gagnrýndu þau, að skólastjóri hefði hafnað allri samvinnu við þau til þess að útkljá málin í sátt og samlyndi, m.a. að koma á fundi með dönskukennaranum, svo að C gæti beðið kennarann afsökunar á framkomu sinni.

Fyrir liggur í málinu skjal frá umboðsmanni foreldra og skóla hjá Fræðslumistöð Reykjavíkur dags. 12. febrúar 1998. Ber skjalið yfirskriftina "Minnispunktar vegna brottvikningar C, nemanda í Y, úr skóla í viku". Í skjali þessu rekur umboðsmaðurinn afskipti sín af máli því, sem hér er til meðferðar. Í minnispunktum umboðsmanns sagði:

- 4 -

"Um fjögur leytið 9. febrúar sl. kom A, móðir C og sagði að sonur hennar hefði verið rekinn heim úr skóla í viku. Sýndi hún mér bréf frá skólastjóra og greinargerð um málið, sem hún hafði skrifað 8. febrúar, og boðsent til skólastjóra.
Eftir að hafa lesið um málið fannst undirritaðri A færa skýr rök fyrir máli sínu, en fram kom að skólastjóri hafði hringt í hana og sagt að búið væri að reka dreginn úr skóla í viku. Hún hafði þá óskað eftir að fá það skriflega, sem hún og fékk. A sagði að aldrei hefði verið hringt til foreldra eða haft samband til að kvarta undan punktafjölda C síðan 1991 að hann hóf skólagöngu í Y, fyrr en deginum áður, 5. febrúar, en það hefði verið varðandi mætingu. Henni fyndist að ræða ætti við foreldra áður en slíkur brottrekstur ætti sér stað. Hún væri síður en svo að mæla ósæmilegu orðbragði drengsins við kennara bót, og hún liti slíkt mjög alvarlegum augum, en hún vildi fá tækifæri til að láta son sinn biðjast afsökunar á slíku, en það hefði ekki verið gefinn kostur á því. Þetta mál hefði einfaldlega ekki fengist rætt, en deginum fyrir brottvikningu hefði hún fengið að vita að C væri kominn með 16 punkta vegna þess að hann hefði komið í nokkur skipti of seint, m.a. 1 skipti í dönsku tíma, sem olli því að hann fékk ekki að koma inn í tímann, en í annað skipti hafi hann skrópað í leikfimitíma, sem var í hádeginu. A sagði að ekki hefðu borist kvartanir varðandi punkta drengsins nokkurn tíma á skólaferli hans og var hún mjög sár yfir að ekki væri látið vita, ef hegðun hans væri svo ábótavant. Umsjónarkennari hefði sagt að hann væri nokkuð hvatvís, en hann gæti alltaf talað hann til.
Þegar heim kom um kvöldið leyfði undirrituð sér, um kl. 18.30, að hafa samband við X, skólastjóra, símleiðis og talaði ég við hann smástund til að heyra í honum hljóðið um hvort hægt væri að ræða mál C við foreldrana og e.t.v. að leyfa drengnum að koma í skólann, en vera þá í vinnu á bókasafni eða annarsstaðar.
X var hinsvegar ekki á því að vera með tilslakanir og sagði að þá væri þetta punktakerfi hrunið og slíkt kæmi ekki til greina. Ég benti honum á að ef til vill væri þessi aðgerð ekki fyllilega í samræmi við reglugerð um skólareglur og því væri ég að hringja, þar sem ég teldi erfitt að hrekja rök móðurinnar. Taldi ég að kanski væri hægt að komast hjá leiðindum með því að ræða við foreldrana, en skoða síðan eftir á hvort framkvæmd punktakerfisins væri ekki í samræmi við fyrrnefnda reglugerð.

Seinna um kvöldið ræddi ég við umsjónarkennara drengsins, Z. Hann bar drengnum vel söguna, en sagði að hann væri ekkert ljós, nokkuð bráður, en að það væri fljótt að rjúka úr honum og hann hefði alltaf getað talað hann til, ef eitthvað hefði komið upp á. Hann sagðist ekkert hafa vitað um umrætt atvik og mér fannst eins og hann væri leiður yfir þessu.
Afskipti mín af þessu máli eru ekki önnur en þau sem hér að ofan greinir og að fræðslustjóri kallaði mig á fund inn til sín ásamt fleiri aðilum, kl. 13.25, 11. febrúar. Þar sem ég var búin að skipuleggja fund út í skóla inni í Ö kl. 14.00, varð ég því að hverfa af fundi áður en mál voru útrædd, en ég lét í ljós þá skoðun mína, sem ég hafði viðrað við X, að boðaður yrði fundur með foreldrum og kannað hvort ekki væri hægt að leysa málið á friðsamlegan máta. Síðan yrði athugað hvort punktakerfið stæðist umrædda reglugerð.".

Fræðsluráð (skólanefnd) Reykjavíkur afgreiddi kæru kærenda á fundi sínum hinn 23. febrúar 1998, og er bréf Fræðslumiðstöðvar Reykjavíkur til kærenda um niðurstöðuna dags. 27. febrúar 1998. Meginefni bréfsins er svohljóðandi:

"Á fundi fræðsluráðs Reykjavíkur, 16. þ.m., voru lögð fram bréf ykkar, foreldra C, dags. 10., 11. og 13. febrúar sl., varðandi brottvísun hans úr skóla. Fræðsluráð vísaði til fræðslustjóra og borgarlögmanns að skrifa umsagnir um málið.
Á fundi fræðsluráðs, 23. þ.m., voru lagðar fram umsagnir fræðslustjóra og borgarlögmanns. Á fundinum var eftirfarandi bókað:
Fræðsluráð samþykkir umsagnir fræðslustjóra og borgarlögmanns fyrir sitt leyti.
Ef kærendur sætta sig ekki við niðurstöður ráðsins geta þeir vísað málinu til menntamálaráðuneytisins sem fer með yfirstjórn þeirra mála er grunnskólalög ná til.".

- 5 -

Kærandinn A ritaði hinn 5. mars 1998 bréf til Fræðslumiðstöðvar Reykjavíkur í tilefni af framangreindu bréfi dags. 27. febrúar 1998, sem hún kvað hafa borist sér hinn 2. mars 1998. Í bréfi sínu benti kærandi á, að bréfi fræðslumiðstöðvarinnar hefðu engin gögn fylgt og fór

þess ennfremur á leit, að ítarlegur rökstuðningur fyrir ákvörðun fræðsluráðs yrði sendur kærendum.

Með bréfi fræðslumiðstöðvar dags. 11. mars 1998 fengu kærendur sendar umsagnir fræðslustjóra og borgarlögmanns um kæruefnið og beðist var velvirðingar á því, að umsagnirnar fylgdu ekki bréfinu frá 27. febrúar 1998. Umsagnirnar eru báðar dags. 19. febrúar 1998. Niðurstaða umsagnar borgarlögmanns var sú, að lagaheimildir til brottvikningar nemenda tímabundið úr grunnskólum séu fyrir hendi, svo og að sú brottvikning, sem um ræðir í máli þessu, hafi verið lögmæt. Borgarlögmaður tók fram, að hann teldi í ljósi málsatvika og í ljósi þeirra viðhorfa, sem grunnskólar skulu starfa eftir og fram koma í öðrum málslið 1. mgr. 2. gr. grunnskólalaga, að skólastjóra hafi verið skylt að verða við ósk kærenda um að halda fund með þeim til að fara yfir málið. Borgarlögmaður taldi, að athugasemdir kærenda um vanhæfi skólastjóra Y ættu ekki við og ekki væri tilefni til að skipaður yrði sérstakur tilsjónarmaður til að fara með agavald yfir þeim nemanda, sem um ræðir í málinu. Fræðslustjóri taldi í umsögn sinni, að skólareglur Y væru í samræmi við grunnskólalög og reglugerð og, að framkvæmd þeirra hafi verðið með eðlilegum hætti og því sé ástæðulaust að gera athugasemdir við hana. Fræðslustjóri lagðist einnig gegn því, að orðið yrði við kröfu kærenda um, að nemandinn yrði tekinn undan agavaldi skólastjórans og honum skipaður sérstakur óháður tilsjónarmaður.

Með bréfi kærenda til Fræðslumiðstöðvar Reykjavíkur dags. 21. mars 1998 var þess farið á leit, að þeim yrði strax send öll gögn og upplýsingar, sem byggt hefði verið á í máli þessu af hálfu fræðsluyfirvalda og borgarlögmanns, og var í bréfi þeirra vísað til gagna, sem þeim hefðu ekki verið kynnt. Umbeðin gögn voru send kærendum með bréfi fræðslumiðstöðvar dags. 24. mars 1998, en ekki eru gögn þessi talin upp í bréfinu. Ætla má, að meðal þessara gagna hafi verið bréf skólastjóra til fræðslumiðstöðvar dags. 12. febrúar 1998, þar sem hann kveðst óska eftir að koma að sínum sjónarmiðum í málinu í tilefni að bréfi kærenda til fræðsluyfirvalda dags. 11. febrúar 1998, sem áður er vitnað til. Í bréfi skólastjóra sagði m.a., að þegar hann vísaði C heim hafi í einu og öllu verið farið eftir þeim agareglum, sem notaðar hafi verið með góðum árangri í meira en 20 ár og engin athugasemd verið gerð við. Þegar reglur þessar hafi verið teknar upp, hafi þær verið sendar menntamálaráðuneytinu til umsagnar og engar athugasemdir gerðar. Það hafi síðan verið með einróma stuðningi foreldraráðs og eftir viðtal við borgarlögmann, að hann breytti ekki ákvörðun sinni varðandi brottrekstur C. Ennfremur kveður skólastjóri brottreksturinn hafa átt sér nokkurn aðdraganda og gerði grein fyrir honum. Í bréfi þessu leitaðist skólastjóri við að skýra, hvers vegna ekki varð af þeim fundi, sem kærendur höfðu óskað eftir með honum og dönskukennaranum. Hann kveðst hafa metið það svo, að vegna æsings kærenda hefði hann talið tilgangslaust að halda fund með kærendum og dönskukennaranum, en hann hefði boðist til að halda fund með þeim og umsjónarkennara C strax kl. 8.50 mánudagsmorguninn 9. febrúar 1998.

Fyrir liggur í málinu yfirlit um feril mála vegna misbrests á skólasókn og brottvísun úr skóla (sbr. 6., 40. og 41. grein laga um grunnskóla og 6. gr. reglugerðar nr. 385/1996 um skólareglur og aga í grunnskólum). Yfirlit þetta hefur væntanlega fylgt öðrum gögnum til kærenda, sem þeim voru send með bréfi fræðslumiðstöðvar dags. 24. mars 1998, enda vitnað til svokallaðrar ferilslýsingar í umsögn fræðslustjóra til fræðsluráðs dags. 19. febrúar 1998.

Með bréfi til menntamálaráðuneytisins dags. 18. apríl 1998 kærðu kærendur ákvörðun skólastjóra Y og úrskurð skólanefndar Reykjavíkur (fræðsluráðs), svo sem áður er rakið.

Ráðuneytið gaf skólastjóra Y kost á andmælum gegn kærunni með bréfi dags. 14. maí 1998. Ennfremur óskaði ráðuneytið með bréfum dags. sama dag eftir umsögnum um málið frá fræðslustjóranum í Reykjavík og umboðsmanni foreldra og skóla.

- 6 -

III. Málsástæður aðila

Málsástæður kærenda

Í bréfi sínu til skólastjóra Y dags. 8. febrúar 1998 rökstuddu kærendur það álit sitt, að brottvikning sonar þeirra C úr skóla í eina viku væri ólögmæt.

Í fyrsta lagi töldu þau punktakerfi skólans, eins og það er sett fram í skólabók Y mjög áfátt, m.a. sé texti þess óljós og það byggist á geðþóttaákvörðunum. Dregið var í efa, að punktakerfið hefði lagastoð í reglugerð nr. 385/1996 um skólareglur og aga í grunnskólum.

Í öðru lagi töldu þau, að ekki hefði við brottvikningu C verið farið eftir ákvæðum fyrrnefndrar reglugerðar, sérstaklega 5. og 6. gr. hennar, enda sé í reglugerðinni gert ráð fyrir áminningu kennara, rannsókn brota, leit að orsökum brota og leiða til að ráða bót á agavandamálum, sem og tilkynningu til foreldra um brot. Ekki hefði verið farið eftir þessum fyrirmælum í því tilviki, sem hér um ræðir. Ákvörðun um brottrekstur hafi verið tekin án þess að mál væri rannsakað, án þess að andmælaréttur væri virtur og án þess að foreldrar fengju vitneskju um málið. Við ákvarðanatökuna hefði heldur ekki verið gætt meðalhófs. Bentu þau á í þessu sambandi, að ákvörðun um brottvikningu sonar þeirra úr skóla í viku væri stjórnvaldsákvörðun, sbr. 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga. Við slíka ákvarðanatöku bæri að gæta að ákvæðum stjórnsýslulaga, og vísuðu þau sérstaklega til III. og IV. kafla laganna.

Í þriðja lagi bentu kærendur á, að C hefði verið nemandi við skólann frá haustinu 1991 og hefðu þeim aldrei borist kvartanir um agabrot hans í skóla. Skólastjóri hefði í fyrsta sinn hinn 5. febrúar 1998 tilkynnt um 16 punkta samkvæmt mati skólastjóra. Þeim hefði aldrei borist vitneskja um það, að hann hafi verið rekinn út úr tíma og þar með úr skóla þann daginn. Ekki hefði þeim verið tilkynnt um, að hann hefði skrópað í leikfimitíma. Faðir C hefði átt mörg samtöl við umsjónarkennara hans og hafi þau öll verið á þá leið, að honum yrði veitt meira aðhald í námi og meiri heimavinna.

Í fjórða lagi telja kærendur það mjög fært í stílinn hjá skólastjóra, að "sprengju hafi verið kastað". Hins vegar kveðast þau í þessu sambandi telja, að C hafi haft dónaleg ummæli við dönskukennara sinn og á þeim beri að biðjast afsökunar. En þeim foreldrum C (kærendum) komi spánskt fyrir sjónir þau ummæli í bréfi skólastjóra dags. 6. febrúar 1998, að brottreksturinn hafi "átt sér langan aðdraganda", og þau spyrja: "Hvers vegna hefur aldrei verið talað við okkur um málin svo sem skylt er skv. 5. gr. regl. nr. 385 1996?".

Í kæru sinni til menntamálaráðuneytisins dags. 18. apríl 1998 ítrekuðu kærendur röksemdir sínar og færðu frekari rök fyrir máli sínu.

Kærendur benda á, að brot C í dönskutímanum hafi verið einstakt agabrot, ekki liður í ferli agabrota. Um það fari því eftir 5. gr. reglugerðar nr. 385/1996 um skólareglur og aga í grunnskólum. Bæði nemanda og forráðamönnum sé ætlaður andmælaréttur áður en ákvörðun um viðurlög eru tekin. Í þessu tilfelli hafi skólastjóri hrapað að því að víkja nemanda úr skóla þegar í stað án vitneskju foreldra og umsjónarkennara. Með þessu atferli hafi skólastjóri einnig brotið 13. gr. stjórnsýslulaga og svipt kærendur lögbundnum andmælarétti. Ekki dugi í þessu sambandi að vísa til 41. gr. grunnskólalaga, sem geymi einungis ákvæði um tilkynningarskyldu á ákvörðun, en hafi engin ákvæði um málsmeðferðina, og því fari um hana eftir reglum stjórnsýslulaga. Þá telja kærendur, að skólastjóri hafi brotið gegn samþykkt fræðsluráðs frá 2. september 1996 (áðurnefndri ferillýsingu), sem aftur hafi verið staðfest af ráðinu í september 1997, en þar segir svo í c-lið: "Ef nemanda reynist verulega áfátt í hegðun ber kennara hans að leita orsaka og reyna að ráða á því bót m.a. með viðtölum við nemandann sjálfan, forráðamenn hans og sérfróða ráðgjafa skólans. Verði samt ekki breyting á til batnaðar getur skólastjóri vísað nemanda úr skóla um stundarsakir enda tilkynni hann forráðamönnum nemanda og skólanefnd þáákvörðun tafarlaust (sbr. 41. gr. grunnskólalaga).". Eftir þessari samþykkt hafi skólastjóri ekki farið í máli þessu.

- 7 -

Kærendur telja, að málsmeðferð fræðsluráðs (skólanefndar grunnskóla í Reykjavík) hafi verið mjög áfátt. Fræðsluráð sé stjórnvald, sbr. II. kafla laga um grunnskóla, og beri að fara að ákvæðum stjórnsýslulaga. Mörkin, sem dregin hafi verið milli frjáls mats skólastjóra og málsmeðferðar samkvæmt stjórnsýslulögum komi skýrlega fram í áliti umboðsmanns Alþingis fyrir árið 1994, bls. 299 o. áfr., og skýrslu 1995, bls. 547. Þar komi skýrt fram, að sé nemanda vikið úr skóla lengur en einn dag skuli fara með málið eftir reglum stjórnsýslulaga. Ekki verði heldur annað séð af álitsgerð menntamálaráðuneytisins á Internetinu, en það sé þessari skilgreiningu sammála, og tæpast verði sagt, að í þessu máli sé um hana deilt, og vitna kærendur í því sambandi til ummæla í umsögn borgarlögmanns dags. 19. febrúar 1998 til fræðsluráðs. Kærendur telja, að fræðsluráð hafi í málsmeðferð sinni brotið gegn rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga, en þar segi, að stjórnvald skuli sjá til þess, að mál sé nægjanlega upplýst áður en ákvörðun er tekin í því. Ekki verði séð, að þegar ákvörðun hafi verið tekin í því máli, sem hér um ræðir, hafi nein viðhlítandi lýsing málavaxta legið fyrir fræðsluráði, ef undan sé skilið atvikið í dönskutímanum. Fræðsluráð hafi því vanrækt að fá málið nægilega upplýst til þess að geta tekið um það ákvörðun. Við úrlausn málsins hafi ekki heldur verið gætt meðalhófs og samrýmist úrskurður fræðsluráðs ekki stjórnsýslulögum að því leyti. Þá hafi fræðsluráð ekki frekar en skólastjóri gætt andmælaréttar kærenda, hvorki eftir stjórnsýslulögum né eigin samþykktum ráðsins. Loks halda kærendur því fram, að við úrskurð sinn í málinu hafi fræðsluráð ekki tekið hið minnsta mark á ákvæðum 31. gr. stjórnsýslulaga um form og efni úrskurða, og þá hafi þurft að toga gögn málsins út úr fræðsluráði með endurteknum bréfaskiptum.

Kærendur fjalla í kæru sinni einnig um punktakerfi samkvæmt skólareglum Y og beitingu þess í máli þessu. Meðal annars halda þau því fram, að í eitt skipti, sem C var talinn hafa skrópað í tíma, hafi í reynd aðeins verið um óstundvísi að ræða, þó að honum hafi ekki verið hleypt inn í kennslustund, þegar hann kom. Því sé haldið fram, að milli kennara í skólanum sé ekki samræmi varðandi þetta atriði, og hafi því verið sérstök ástæða til að gæta hér meðalhófs. Niðurstaða kærenda um punktareikning á hendur C er sú, að hann hafi í mesta lagi unnið til helmings þeirra punkta, sem honum voru reiknaðir og því hafi engar forsendur verið fyrir brottvísuninni samkvæmt reglum skólans sjálfs.

Varakröfu sinni um frestun réttaráhrifa brottvísunarinnar til stuðnings vísa kærendur til 29. gr. stjórnsýslulaga og m.a. einnig upplýsinga frá umboðsmanni foreldra og skóla, sem liggja fyrir í málinu.

Málsástæður kærða

Í bréfi sínu til kærandans A dags. 6. febrúar 1998 staðfestir skólastjóri brottvísun C "úr skóla í viku vegna agabrota" og segir, að "atvikið sem fyllti mælinn" hafi verið þegar C sýndi dönskukennara sínum mikla ókurteisi með nánar tilteknum dónalegum ummælum, en hann hefði m.a. kastað sprengju. Dönskukennarinn hefði vísað C úr tíma og við það hafi hann verið kominn með 21 punkt og samkvæmt reglum skólans þýði það brottrekstur í viku. Skólastjóri segir ennfremur í bréfinu, að brottreksturinn hafi átt sér langan aðdraganda og hafi hann ítrekað talað við C um, að hann bætti ráð sitt, en án árangurs. Þá hafi móður hans verið gerð grein fyrir því, hvert stefndi hjá C. Ákvörðunin um brottvísunina sé tekin samkvæmt 41. gr. grunnskólalaga og skólareglna, sem sendar séu heim á hverju hausti í skólabók Y, og kærandinn A hafi staðfest að hafa kynnt sér reglur skólans og samþykkt þær með undirritun sinni á námsvalsseðil C fyrir skólaárið 1997-1998.

Andmæli skólastjóra gegn stjórnsýslukæru kærenda koma fram í bréfi borgarlögmanns, T hrl., dags. 9. júní 1998, sem ritað er fyrir hönd kærða, en jafnframt felst í því sú umsögn um málið, sem ráðuneytið óskaði eftir frá Fræðslumiðstöð Reykjavíkur (fræðslustjóra).

- 8 -

Í bréfi borgarlögmanns f.h. kærða kemur fram, að fyrir atvikið hinn 6. febrúar 1998 hafi C verið kominn með 16 refsipunkta. Nefndan dag hafi honum verið vísað úr kennslustund vegna óviðunandi og truflandi framkomu, hafi hann fengið vegna þess 5 punkta og hefði þ.a.l. verið kominn yfir 20 punkta markið, sem sé skilyrði brottvísunar úr skóla í eina viku. Ekki sé deilt um, að C hafi sýnt kennara sínum mikla ókurteisi nefndan dag og fyrir liggi af hálfu kærenda, að hann hafi kastað "sprengju" inni í kennslustofunni, þó að tvennum sögum fari af því, hverrar tegundnar hún hafi verið, sem skipti þó engu máli í þessu sambandi. Hegðun C hafi þannig fyllilega réttlætt brottvísun úr kennslustund. Í bréfi borgarlögmanns er það rakið, hvernig hinir 16 refsipunktar C fyrir margnefnt atvik hafi verið til komnir, og er það gert samkvæmt bókhaldi skólastjóra, þannig: "6 punktar vegna óstundvísi í janúarmánuði, 5 punktar vegna óheimillar fjarvistar í leikfimitíma fimmtudaginn 8. janúar (ekki á miðvikudegi eins og kærendur hafa haldið fram) og 5 punktar vegna óheimillar fjarvistar í dönskutíma mánudaginn 2. febrúar (en ekki vegna óstundvísi á föstudeginum 30. janúar, eins og haldið er fram í stjórnsýslukæru bls 9). Samkvæmt skólareglum Y skal forráðamönnum tilkynnt þegar nemandi hefur hlotið 10 punkta. Það er óumdeilt (sbr. stjórnsýslukæru bls. 2) að foreldrar C höfðu fengið tilkynningu um að svo væri komið, raunar átti sú tilkynning sér stað 5. febrúar, en þá var staða hans í punktakerfinu orðin 16 punktar, þar sem hann hafði farið úr 9 punktum í 16 þrem dögum fyrr, eins og kom fram hér að framan. Þannig réði hröð atburðarás því að mjög stuttur tími leið á milli tilkynninar um að C væri kominn með fleiri en 10 punkta og hinnar tímabundnu brottvísunar.".

Í bréfi borgarlögmanns er lögð áhersla á, að skólareglur Y séu í samræmi við reglugerð um skólareglur og aga í grunnskólum nr. 385/1996 og áður reglugerð nr. 512/1975. Reglurnar hafi verið í gildi í rúmlega 20 ár án athugasemda og minnt er á, að við gildistöku stjórnsýslulaga [hinn 1. janúar 1994] hafi grunnskólar heyrt undir menntamálaráðuneytið. Þegar reglurnar voru samdar hafi þær verið sendar til menntamálaráðuneytisins til umsagnar, og í bréfi ráðuneytisins dags. 2. nóvember 1977 til þáverandi skólastjóra Y komi fram það álit ráðuneytisins, að skólareglur skólans brytu ekki í bága við ákvæði grunnskólalaga nr. 63/1974. Við setningu nýrra grunnskólalaga [nr. 66/1995] hafi engin efnisbreyting orðið í þessu efni, þ.e. á núgildandi ákvæði 41. gr. grunnskólalaga miðað við ákvæði 57. gr. grunnskólalaga nr. 49/1991 (sem tekið hafi verið upp óbreytt) og ákvæðis 54. gr. laga nr. 63/1974, en reglugerð nr. 512/1975 um skólareglur og aga í grunnskólum hafi verið sett samkvæmt síðastnefndu lagaákvæði og hafi hún gilt allt til gildistöku reglugerðar sama efnis nr. 385/1996. Þær breytingar á reglugerðinni, miðað við hina fyrri, sem fyrst og fremst skipti máli hér, séu að í núgildandi reglugerð sé skýrt kveðið á um, að hver skóli setji sér reglur, þar sem m.a. skuli kveðið á um, hvernig brugðist verði við agabrotum og að í 2. mgr. 5. gr. núgildandi reglugerðar sé kveðið sérstaklega á um, að nemanda sé gefinn kostur á að tjá sig um agabrot sitt, og sérstaklega er vakin athygli á því, að ekkert slíkt ákvæði sé um forráðamenn nemenda. Þá hafi það komið fram áður í svörum menntamálaráðuneytisins til umboðsmanns Alþingis, að við samningu ákvæða 41. gr. frumvarps til grunnskólalaga hafi ráðuneytið sérstaklega hugað að málsmeðferðarreglum stjórnsýslulaga og að gætt hafi verið samræmis við þau lög. Með vísan til þessa verði að telja, að eðlilegt hefði verið að ráðuneytið gætti þess sérstaklega, að í frumvarpi til grunnskólalaga væri ákvæði um, að forráðamenn nemenda ættu einnig rétt á að tjá sig um agabrot nemenda, ef sú hefði verið ætlunin, svo og í reglugerð um skólareglur og aga í grunnskólum.

Á það er bent í bréfi umboðsmanns skólastjóra, að nemendur Y og forráðamenn þeirra, þ. á m. kærendur og sonur þeirra, þekki skólareglur skólans, sem birtar séu í skólabók skólans hvert haust og sendar til foreldra. Ennfremur er því haldið fram, að skólareglurnar og það punktakerfi, sem þeim fylgir, séu hlutlægar reglur, og hafi ríkt um punktakerfið almenn ánægja meðal forráðamanna nemenda skólans í gegnum tíðina, enda veiti þessar reglur og viðurlög vegna brota eldri nemendum skólans nauðsynlegt og gott aðhald varðandi hegðun og aga í skólanum. Síðan er gerð grein fyrir framkvæmd punktakerfisins. Í þeirri greinargerð kemur m.a. fram, að það sé skólastjóri, sem haldi utan um bókhald punktakerfisins, en kennarar merki í bekkjarskrá við óstundvísi og fjarvistir

- 9 -

nemenda, en gefi ekki punkta. Umsjónarkennari tilkynni til skólastjóra niðurstöður merkinga a.m.k. um hver mánaðamót og jafnvel oftar og í framhaldi af því sjái skólastjóri um að færa inn punkta í punktabókhaldið. Samkvæmt upplýsingum skólastjóra verði nemandi að verka "punktalaus" frá einni upp í fjórar vikur, eftir punktafjölda, til að fá útstrikaða síðustu punkta, sem viðkomandi nemandi fékk, og þekki nemendur þetta fyrirkomulag. Allir kennarar skólans hafi aðgang að upplýsingum um stöðu nemenda í punktakerfinu, þ.m.t. umsjónarkennari, og nemendur hafi hjá skólastjóra aðgang að upplýsingum um eigin stöðu í punktakerfinu. Þá er það tekið fram í þessari greinargerð, að sé nemandi ekki mættur, þegar kennslustund er hálfnuð, sé merkt "óheimil fjarvist" í bekkjarskrá. Kennurum sé það nú í sjálfsvald sett, hvort þeir hleypa nemendum inn í kennslustund, ef þeir koma of seint, en það breyti ekki því, að um óheimila fjarvist sé að ræða. Þá er það haft eftir umsjónarkennara C, að áður hafi það verið vinnuregla í skólanum að hleypa nemendum ekki inn í kennslustund kæmu þeir það seint, að kennslustundin væri hálfnuð eða meira, og að vera kunni, að dönskukennaranum hafi ekki verið kunnugt um breytingu á þeirri vinnureglu, þ.e. að henni hafi verið heimilt, en ekki skylt, að hleypa C inn í kennslustund 2. febrúar, þrátt fyrir að svo langt væri liðið á tímann, að um óheimila fjarvist væri samt sem áður að ræða. Mat á því, hvenær óhjákvæmilegt sé að vísa nemanda úr kennslustund, sé eðli málsins samkvæmt lagt í hendur hvers kennara, enda vandséð, hver annar ætti að meta það. Þegar nemanda er vísað úr kennslustund, fari málið ætíð til skólastjóra, sem ræði við þann nemanda, sem í hlut á, og meti skólastjóri jafnframt, hvort mótbárur nemanda, ef einhverjar eru, hafi áhrif til mildunar varðandi punktagjöf vegna slíks atviks. Kennurum skólans sé uppálagt að hafa samband við forráðamann nemanda og tilkynna um brottvísun nemanda út tíma. Varðandi hina tímabundnu brottvísun, sem um er fjallað í máli þessu og um aðdraganda hennar, hafi í einu og öllu verið farið eftir skólareglum Y.

Í bréfi borgarlögmanns er þess getið, að fræðsluráði hafi láðst að gæta formreglna 31. gr. stjórnsýslulaga, sem fjallar um form og efni úrskurða æðra stjórnvalds í kærumálum, þar sem niðurstaða þessi hafi ekki verið sett fram í úrskurðarformi. Í þessu sambandi er þess getið, að þetta mál hafi verið hið fyrsta sinnar tegundar, sem kom fyrir ráðið, svo og, að mikil áhersla hafi verið lögð á að flýta afgreiðslu þess. Jafnframt er á það bent, að atvik málsins hafi komið fram í þeim gögnum, sem lögð voru fyrir fræðsluráð við umfjöllun þess um málið. Niðurstaða fræðsluráðs hafi verið sú, að það féllst á umsagnir fræðslustjóra og borgarlögmanns og þá einnig þær forsendur og þau rök, sem þar voru sett fram og hafi fræðsluráð þar með gert umsagnir þessar að sínum. Því hafi verið ljóst á hverju var byggt við niðurstöðu málsins og því ekki komið að sök, að formreglum 31. gr. stjórnsýslulaga hafði ekki verið fylgt. Því miður hafi láðst að senda umsagnir fræðslustjóra og borgarlögmanns með bréfi til kæranda, þar sem tilkynnt var um niðurstöðu fræðsluráðs, en það hafi ekki verið með vilja gert og leiðrétt þegar í stað jafnframt því sem beðist hafi verið velvirðingar á mistökunum.

Í bréfi borgarlögmanns er mótmælt þeim fullyrðingum kærenda, að málsatvik hafi ekki legið fyrir við ákvarðanir í málinu, rannsóknarreglu hafi ekki verið gætt, skort hafi rökstuðning fyrir hinni tímabundnu brottvísun úr skóla, svo og að andmælareglu og meðalhófs hafi ekki verið gætt. Er því haldið fram, að málsatvik hafi legið ljós fyrir, þegar brottvísunin átti sér stað, skólastjóri hafi rætt við C, sem hafi viðurkennt þá hegðun, sem hann var sakaður um, skólastjóra hafi verið kunnugt um fyrri brot C á skólareglum og því hafi hann fullvissað sig um, að brottvísun ætti rétt á sér. Málavextir hafi einnig að fullu legið fyrir við umfjöllun fræðslustjóra og fræðsluráðs um málið og því ekki neinnar frekari rannsóknar þörf á málsatvikum. Þá hafi frá upphafi legið fyrir rökstuðningur þess, að C var vísað tímabundið úr skóla, þ.e.a.s., að það hafi verið á grundvelli endurtekinna brota á skólareglum skólans og refsipunkta samkvæmt því punktakerfi, er þeim fylgir, sem og, að reglur þessar væru settar á grundvelli grunnskólalaga og reglugerðar um skólareglur og aga í grunnskólum. Fræðsluráð hefði byggt niðurstöðu sína um staðfestingu hinnar tímabundnu brottvísunar á greinargerðum fræðslustjóra og borgarlögmanns, m.a. á að slík brottvísun ætti sér tvímælalaust fullnægjandi lagastoð og að ákvörðun skólastjóra hafi verið í samræmi við skólareglur skólans, ákvarðanir um agaviðurlög væru teknar á hlutlægum grundvelli og skólareglur væru í samræmi við grunnskólalög og reglugerð um skólareglur og

- 10 -

aga í grunnskólum. Skilyrði um andmælarétt hafi verið fullnægt með því að C var gefinn kostur á að tjá sig um agabrot sín samkvæmt 2. mgr. 5. gr. reglugerðar nr. 385/1996, bæði hinn 6. febrúar 1998 og í fyrri viðræðum skólastjóra við hann. Hvergi sé í reglugerðinni eða 41. gr. grunnskólalaga mælt fyrir um rétt foreldra eða forráðamanna til að tjá sig um agabrot nemenda, einungis mælt fyrir um það, að forráðamönnum skuli gerð grein fyrir agabrotum. Andmælareglum grunnskólalaga og reglugerðar nr. 385/1996 hafi því verið fullnægt, og fullyrðingar kærenda um brot á andmælarétti gegn þeim áður en skólastjóri tók ákvörðun um brottvísun C um stundarsakir eigi sér því ekki lagastoð. Þá hafi sjónarmið kærenda verið fræðsluyfirvöldum ljós, enda hafi legið fyrir nokkur fjöldi bréfa frá þeim við meðferð fræðsluráðs á málinu og kærandinn A hafi allt frá upphafi átt fjölmörg samtöl við umsagnaraðilana, þ.e. fræðslustjóra og borgarlögmann, og því hafi andmælaréttar örugglega verið gætt á kærustigi málsins. Meðalhófs hafi verið gætt í allri meðferð málsins, enda hafi öllum tiltækum ráðum verið beitt áður en til hinnar tímabundnu brottvísunar kom, C hafi áður verið vísað úr kennslustund, hann hefði fengið þá viðvörun, sem í því fólst, að honum sjálfum og forráðamönnum hans var tilkynnt um, að hann væri kominn með fleiri en 10 refsipunkta, sem hann hefði getað unnið af sér með bættri hegðun og skólastjóri hafi ítrekað gefið C kost á að bæta ráð sitt í viðræðum við hann. Þannig hafi öll vægari úrræði, sem tiltæk voru, verið reynd áður en til hinnar tímabundnu brottvísunar kom.

Um þá varakröfu kærenda fyrir fræðsluráði, að frestað yrði réttaráhrifum brottvísunarinnar, segir, að það hafi verið mat fræðsluyfirvalda í Reykjavík, að ekki væru í máli þessu fyrir hendi þær ástæður, sem mæltu með því, að réttaráhrifum ákvörðunar skólastjóra skyldi frestað. Það sé enda meginregla 1. mgr. 29. gr. stjórnsýslulaga, að kæra fresti ekki réttaráhrifum ákvörðunar og ákvæði 2. mgr. 29. gr. stjórnsýslulaga einungis heimildarákvæði fyrir æðra stjórnvald til að fresta réttaráhrifum kærðrar ákvörðunar meðan kæra er til meðferðar, þar sem ástæður mæla með því.

Um þá varakröfu kærenda fyrir fræðsluráði, að skipaður yrði sérstakur tilsjónarmaður með syni þeirra, í stað skólastjóra Y meðan úr ágreiningnum í máli þessu er ekki skorið, segir m.a. í bréfi borgarlögmanns, að í grunnskólalögum sé hvergi mælt fyrir um eða gert ráð fyrir, að einstökum nemendum grunnskóla séu skipaðir sérstakir tilsjónarmenn gagngert til að fara með agavald yfir viðkomandi nemanda, hvorki varanlega né tímabundið. Fræðsluyfirvöldum í Reykjavík hafi því ekki verið skylt að verða við kröfu kærenda í þessu efni og vandséð, á hvaða lagagrundvelli menntamálaráðuneytið ætti að verða við henni. Í sambandi við þessa varakröfu deildu aðilar og um það, hvort skólastjóri væri að lögum vanhæfur til þess að fara með agavald yfir C, en ekki er talin ástæða til þess að fjalla hér nánar um þann ágreining.

IV. Umsögn umboðsmanns foreldra og skóla

Svo sem greint er frá að framan, óskaði ráðuneytið eftir því með bréfi dags. 14. maí 1998, að umboðsmaður foreldra og skóla hjá Fræðslumiðstöð Reykjavíkur gæfi umsögn um mál þetta. Umsögn umboðsmanns er dags. 2. júní 1998, og segir þar m.a.:

"Það skal tekið fram, að ég er ennþá sömu skoðunar og fram kemur í minnispunktum, sem ég tók saman samkvæmt beiðni vegna brottvikningar C. Í 6. gr. reglugerðar um skólareglur er gert ráð fyrir að leitað skuli eftir samvinnu við forráðamenn nemenda við úrlausn mála af því tagi er ákvæði 6. gr. fjalla um og í 2. mgr. 5. gr. reglugerðarinnar er kveðið á um að forráðamönnum skuli ætíð gerð grein fyrir agabrotum barns síns. Þar sem mér fannst á þennan þátt skorta, ræddi ég við skólastjórann strax og móðir hafði kynnt mér málsatvik 9. febrúar sl. Á sömu forsendum lagði ég til á fundi með fræðslustjóra, 11. febrúar sl., að þá þegar yrði fundur með foreldrum C. Síðan yrði útfærsla punktakerfisins skoðuð í ljósi nýrrar reglugerðar, þar sem gert er ráð fyrir meiri upplýsingum og samráði við foreldra/forráðamenn heldur en þetta punktakerfi virðist byggja á.

- 11 -

Það er spurning hvort sú skoðun geti talist réttmæt hjá borgarlögmanni [í umsögn hans til fræðsluráðs dags. 19. febrúar 1998], að það sé oftúlkun á ákvæðum reglugerðarinnar að foreldrum/forráðamönnum skuli ætíð tilkynnt um hvert einstakt minniháttar agabrot. Varla er unnt að líta á þau agabrot sem minniháttar, fyrst þau geta leitt til punktasöfnunar, sem síðan getur skyndilega leitt til brottvísunar úr skóla í heila viku, án þess að foreldrar hafi verið boðaðir til viðræðna um þau.".

V. Rökstuðningur niðurstöðu

Í máli þessu er aðallega um það deilt, hvort gild sé sú ákvörðun skólastjóra Y að víkja nemandanum C úr skóla í eina viku, þ. á m. um það, hvort skólastjóri hafi gætt réttra aðferða við ákvörðun sína.

Litið hefur verið svo á í stjórnsýsluframkvæmd hér á landi á undanförnum árum, að ákvörðun um að víkja nemanda úr skóla í fleiri en einn skóladag teljist ákvörðun um réttindi og skyldur, sem falli undir 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, sbr. m.a. álit umboðsmanns Alþingis í SUA 1994, bls. 295 og álit menntamálaráðuneytisins í nokkrum málum. Samkvæmt 1. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga taka lögin til stjórnsýslu ríkis og sveitarfélaga, og eftir 2. mgr. 1. gr. laganna, sem að framan var vitnað til, gilda lögin, þegar stjórnvöld, þar á meðal stjórnsýslunefndir, taka ákvarðanir um rétt eða skyldu manna. Þau gilda þó ekki um samningu reglugerða né annarra almennra stjórnvaldsfyrirmæla.

Í framangreindu áliti umboðsmanns Alþingis kemur fram, að ekki teljist ákvarðanir um hvers konar agaviðurlög í skólum til stjórnvaldsákvarðana um rétt og skyldu manna, þar sem gæta þurfi fyrirmæla stjórnsýslulaga, þó að hin þyngri agaviðurlög verði aðeins ákveðin samkvæmt málsmeðferðarreglum stjórnsýslulaga. Í álitinu segir um þetta efni:

"Eins og fram kemur í framangreindum lögskýringargögnum [greinargerð frumvarps þess, er varð að stjórnsýslulögum], fellur kennsla almennt ekki undir stjórnsýslulögin eða ákvarðanir, sem lúta að framkvæmd kennslu, svo sem um það hvaða námsefni skuli lagt til grundvallar við kennslu o.fl. Ákvarðanir um agaviðurlög og skyld úrræði geta aftur á móti fallið undir stjórnsýslulögin. Með hliðsjón af framangreindum ummælum í greinargerð verður væntanlega að telja, að hin vægari úrræði, sem notuð eru til að halda uppi aga og almennum umgengnisvenjum, teljist almennt ekki stjórnvaldsákvarðanir. Þannig verða ávítur og áminningar svo og brottvísun nemanda úr ákveðinni kennslustund almennt ekki talin stjórnvaldsákvarðanir. Væntanlega verður brottvísun úr skóla það, sem eftir er skóladags, heldur ekki talin það. Sú ákvörðun að meina nemanda að sækja kennslutíma í ákveðnu fagi um nokkurt skeið eða víkja honum úr skóla í fleiri en einn skóladag, telst aftur á móti ákvörðun um slík réttindi og skyldur, þannig að hún fellur undir 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Ber því að fara með slík mál í samræmi við ákvæði stjórnsýslulaga nr. 37/1993.
Ég tel þörf á því að reglugerð nr. 512/1975 um skólareglur o.fl. í grunnskóla, verði endurskoðuð með það í huga, að fylgt sé ákvæðum stjórnsýslulaga nr. 37/1993 við undirbúning og meðferð þeirra mála, þegar teknar eru stjórnvaldsákvarðanir í skilningi stjórnsýslulaga nr. 37/1993, sbr. 2. mgr. 1. gr. laganna. Skiptir miklu að reglugerðin sé ákveðin og skýr um þá málsmeðferð, sem fylgja ber, því ella er hætta á að ákvæði 57. gr. grunnskólalaga nái ekki því markmiði, sem að var stefnt, þ.e.a.s. "að viðbrögð við hegðunarvandkvæðum séu skipuleg og markviss". (Alþt. 1990, A-deild, bls. 2016).".

Í sama áliti umboðsmanns kemur fram, að hann hafi með bréfi dags. 4. nóvember 1994 óskað eftir upplýsingum um það hjá menntamálaráðherra, hvort einhverjar ákvarðanir hefðu verið teknar í framhaldi af áliti hans. Þá er vitnað til svars menntamálaráðuneytisins frá 8. desember 1994, en þar kemur m.a. fram, að 6. gr. og 41. gr. í frumvarpi til laga um grunnskóla [sem varð að lögum nr. 66/1995] eigi að vera í samræmi við ákvæði stjórnsýslulaga nr. 37/1993 um undirbúning og meðferð máls.

- 12 -

Sú ákvörðun skólastjóra Y að víkja C úr skóla í einu viku vegna agabrots er samkvæmt framangreindu tvímælalaust þess eðlis, að gæta bar ákvæða stjórnsýslulaga við töku hennar. Hið sama á við um úrskurð fræðsluráðs (skólanefndar grunnskóla) Reykjavíkur, þegar ákvörðun skólastjórans var til þess skotið. Skal því að því hugað, hvort við ákvörðun skólastjóra og úrskurð fræðsluráðs hafi verið farið eftir ákvæðum stjórnsýslulaga, laga um grunnskóla nr. 66/1995 og reglugerðar um skólareglur og aga í grunnskólum nr. 385/1996.

Skólastjóri vék C úr skóla vegna agabrots í eina viku, þegar hann hafði fengið 21 refsipunkt samkvæmt punktakerfi, sem er hluti af skólareglum Y. Verður að leggja til grundvallar, að skólastjóri hafi rætt við C áður en hann tók þessa tilteknu ákvörðun og gefið honum kost á að tala máli sínu, en fyrir liggur í málinu, að hann ræddi ekki við kærendur, foreldra C, um málið fyrr en eftir að ákvörðun var tekin. Er þetta brot á andmælarétti kærenda samkvæmt 13. gr. stjórnsýslulaga, þar sem segir, að aðili máls skuli eiga þess kost að tjá sig um efni máls áður en stjórnvald tekur ákvörðun í því, enda liggi ekki fyrir í gögnum málsins afstaða hans og rök fyrir henni eða slíkt sé augljóslega óþarft. C er sjálfur ólögráða fyrir æsku sakir (15 ára), og ráða foreldrar hans persónulegum högum hans og fara með forsjá hans samkvæmt ákvæðum barnalaga og lögum um vernd barna og ungmenna, sbr. 1. mgr. 51. gr. lögræðislaga nr. 71/1997 og 29. gr. barnalaga nr. 20/1992. Ákvæði 2. málsl. 2. mgr. 5. gr. reglugerðar nr. 385/1996 verður ekki skilin svo, að það sé einungis nemandinn, en ekki forráðamenn hans, sem skuli eiga þess kost að tjá sig um mál, er varða agabrot. Í 1. málslið sama ákvæðis segir, að forráðamönnum skuli ætíð gerð grein fyrir agabrotum barns síns, svo og umsjónarkennara. Er augljóslega á því byggt, að forráðamenn skuli eiga þess kost að tjá sig um málið, enda segir síðan, að einnig skuli nemanda gefinn kostur á að tjá sig um málið. Var ákvörðun skólastjóra því ekki tekin samkvæmt fyrirmælum 2. mgr. 5. gr. reglugerðarinnar og stjórnsýslulaga, sbr. sérstaklega 13. gr. laganna.

Ekki var heldur í máli þessu gætt fyrirmæla 6. gr. reglugerðar nr. 385/1996, þar sem segir í 1. mgr.: "Gerist nemandi sekur um alvarlegt eða endurtekin brot á reglum skólans skal umsjónarkennari leita orsaka þess og reyna að ráða bót á því. Verði samt ekki breyting til batnaðar skal umsjónarkennari leita aðstoðar skólastjóra og sérfróðra ráðgjafa skólans. Ávallt skal leitað eftir samvinnu við forráðamenn nemenda um úrlausn málsins.". Skólastjóri taldi brot C hinn 6. febrúar 1998 alvarlegt og brot voru endurtekin, þó að brotin væru mjög mismunandi eðlis.

Ákvæði grunnskólalaga, reglugerðar nr. 385/1996 og skólareglna ber öll að túlka með þeim hætti, að samrýmist fyrirmælum stjórnsýslulaga.

Þegar litið er til ákvæða stjórnsýslulaga, sérstaklega um andmælarétt og rökstuðning, sem og til 2. mgr. 41. gr. laga um grunnskóla nr. 66/1995 og 1. og 2. mgr. 6. gr. reglugerðar nr. 385/1996, er ljóst, að ákvæði punktakerfis skólareglna Y um brottvikningu úr skóla í eina viku, þegar nemandi hefur fengið 20 punkta, fær ekki staðist. Punktakerfið er eins konar sjálfvirkt kerfi, sem ekki getur átt við, þegar um er að ræða ákvörðun agaviðurlaga, sem falla undir ákvæði stjórnsýslulaga, sbr. 2. mgr. 1. gr. þeirra. Hegðunarvandamál af því tagi eiga að fá einstaklingsbundna meðferð. Meginstefna grunnskólalaga er sú, að leitað sé orsaka verulegra hegðunarvandamála hjá nemanda og reynt að ráða á þeim bót með samvinnu skólayfirvalda, nemandans sjálfs, forráðamanna hans og sérfróðra ráðgjafa, sbr. 2. mgr. 41. gr. laganna og 1. og 2. mgr. 6. gr. reglugerðar nr. 385/1996. Er gert ráð fyrir því í 2. mgr. 6. gr. reglugerðarinnar, að tilraunir til þess að leysa agavandamál innan skólans geti tekið allt að einni viku áður en gripið er til annarra aðgerða, en þá skuli málinu vísað til meðferðar skólanefndar. Brottvísun úr skóla, jafnvel tímabundið, er neyðarúrræði, sem heimilt er, en ekki skylt, að grípa til samkvæmt mati skólastjóra, sbr. 3. mgr. 41. gr. grunnskólalaga og 3. mgr. 6. gr. reglugerðarinnar. Verður að telja, að slíka ákvörðun beri að taka að undangengnu sjálfstæðu mati á öllum aðstæðum og viðræðum við þá, sem málið varðar, en ekki samkvæmt verklagsreglu eða eins konar "reiknireglu", eins og þeirri, sem felst í punktakerfi Y. Bréf menntamálaráðuneytisins til þáverandi skólastjóra Y dags. 2. nóvember 1977, þar sem lýst var því áliti ráðuneytisins, að skólareglur skólans brytu

- 13 -

ekki í bága við ákvæði í grunnskólalögum nr. 63/1974 er kveða á um meðferð vandamála vegna hegðunar nemenda, hefur engin áhrif á þessa niðurstöðu. Bæði er, að í bréfinu var í framhaldi af framangreindu lögð áhersla á að "gætt sé að meðferð slíkra mála sé ávallt í samræmi við 6. og 54. grein nefndra laga og 5., 6. og 7. grein reglugerðar um skólareglur og fleira í grunnskóla, nr. 512/1975", og hitt, að síðan umrætt bréf var ritað hafa réttarreglur breyst. Er í því sambandi sérstaklega að nefna setningu stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Viðurkenna verður, að viðbrögð við agavandamálum í skólum þurfa yfirleitt að vera skjót og hljóta að vera mjög háð mati kennara og skólastjóra. Getur þetta vel átt við um öll hin vægari úrræði. Þegar kemur að beitingu strangari úrræða, eins og t.d. tímabundinnar eða varanlegrar brottvísunar úr skóla, verður hins vegar að fara varlegar í málsmeðferð í samræmi við ákvæði stjórnsýslulaga og þá meginstefnu grunnskólalaga, sem að framan var lýst. Sjónarmið um vandaða málsmeðferð verða að vega þyngra í tilvikum af síðargreinda taginu heldur en sjónarmið um skjót viðbrögð í sem beinustu framhaldi af broti.

Þegar litið er til alls þess, sem að framan greinir, er niðurstaðan sú, að ekki hafi verið beitt réttum lagaaðferðum og lagaúrræðum áður en skólastjóri Y greip til þess úrræðis að vísa syni kærenda úr skóla í eina viku eftir agabrot hans hinn 6. febrúar 1998 og því sé ákvörðun hans ógild. Breytir engu í þessu sambandi, þó að kærandinn A og C sonur hennar hafi þekkt punktakerfi skólans og kveðist í undirritun sinni á námsvalsseðil C samþykkja að fara eftir reglum skólans.

Bréf Fræðslumiðstöðvar Reykjavíkur dags. 27. febrúar 1998 um samþykkt fræðsluráðs hinn 23. febrúar 1998, sem að framan var birt að meginefni til, og ætlað var að staðfesta margnefndna ákvörðun skólastjóra Y frá 6. febrúar 1998, fullnægir ekki ákvæði stjórnsýslulaga um form og efni úrskurða, sbr. sérstaklega ákvæði 31. gr. stjórnsýslulaga, sem hljóðar svo:

"Úrskurður æðra stjórnvalds í kærumáli skal ávallt vera skriflegur og skulu eftirtalin atriði m.a. koma fram á stuttan og glöggan hátt:
1. Kröfur aðila.
2. Efni það sem til úrlausnar er, þar á meðal hin kærða ákvörðun.
3. Stutt yfirlit um málsatvik og ágreiningsefni málsins.
4. Rökstuðningur fyrir niðurstöðu máls skv. 22. gr.
5. Aðalniðurstöðu skal daga saman í lok úrskurðar í sérstakt úrskurðarorð.".

Í 22. gr. stjórnsýslulaga, sem vitnað er til í 4. tölulið 31. gr. laganna er nánar fjallað um efni rökstuðnings, og er hér ástæða til að vitna sérstaklega til ákvæðis 1. mgr. greinarinnar. Þar segir, að í rökstuðningi skuli vísa til þeirra réttarreglna, sem ákvörðun stjórnvalds er byggð á. Að því marki, sem ákvörðun byggist á mati, skal í rökstuðningnum greina frá þeim meginsjónarmiðum, sem ráðandi voru við matið. Einnig ber að hafa hér í huga ákvæði 4. mgr. 21. gr. stjórnsýslulaga, þar sem segir, að úrskurðum í kærumálum skuli ávallt fylgja rökstuðningur.

Bréf Fræðslumiðstöðvar Reykjavíkur dags. 27. febrúar 1998, þar sem gerð var grein fyrir samþykkt fræðsluráðs hinn 23. febrúar 1998, uppfyllti engin framangreindra skilyrða 31., 22. og 21. gr. stjórnsýslulaga önnur en þau, að það var skriflegt. Kröfum aðila var ekki lýst. Ekki kom fram það efni, sem til úrlausnar var að öðru leyti en því, að bréf kærenda til fræðsluráð hefðu varðað brottvísun sonar þeirra úr skóla. Ekki var nein grein gerð fyrir málsatvikum og ágreiningsefni. Engan sjálfstæðan rökstuðning var að finna í bréfinu og ekkert úrskurðarorð, aðeins lýst yfir samþykki við umsagnir fræðslustjóra og borgarlögmanns, sem kærendur fengu ekki sendar með bréfi fræðsluráðs, heldur síðar.

Mikilvægt er, að úrskurðir æðra stjórnvalds í kærumálum uppfylli framangreind lagaskilyrði og hafi afdráttarlausa niðurstöðu í úrskurðarorði. Almennt verður efni úrskurða að vera það greinargott, að aðilar máls fái skilið, hvers vegna niðurstaða máls hefur orðið sú, sem raun

- 14 -

varð á, þó að vissulega fari það eftir atvikum, hversu ítarlegt efni úrskurða þarf að vera. Sérstaklega verður að krefjast þess, að íþyngjandi ákvarðanir séu vel rökstuddar. Í þessu sambandi skal sérstaklega vitnað til dóms hæstaréttar í H 1991, bls. 1690 (1693) og álita umboðsmanns Alþingis í SUA 1994, bls. 180 (182), SUA 1995, bls. 55 (61-62), SUA 1995, bls. 251 (257-258), SUA 1996, bls. 76 (81) og SUA 1996, bls. 273 (277-278).

Þó að bréf Fræðslumiðstöðvar Reykjavíkur dags. 27. febrúar 1998 um samþykkt fræðsluráðs hinn 23. febrúar 1998 varðandi mál það, sem hér um ræðir, uppfylli ekki þau skilyrði, sem að lögum eru gerð til úrskurða í kærumálum á stjórnsýslustigi, verður engu að síður að líta svo á, að um úrskurð sé að ræða, ákvörðun, er ætlað var að leiða mál til lykta, sem kærendum hafi verið heimilt að kæra til menntamálaráðuneytisins samkvæmt 26. gr. stjórnsýslulaga, sbr. 9. gr. laga um grunnskóla nr. 66/1995. Þar sem úrskurður fræðsluráðs er haldinn svo verulegum og alvarlegum annmörkum sem að framan er lýst, ber að fella hann úr gildi.

Þar sem kærendur fóru þá leið að óska eftir úrskurði fræðsluráðs (skólanefndar grunnskóla) Reykjavíkur í máli þessu samkvæmt ákvæðum stjórnsýslulaga, verður það ekki virt fræðsluráði til ámælis, að það beindi ekki málinu í þann farveg, sem gert er ráð fyrir í 3. mgr. 41. gr. grunnskólalaga, en málsgreinin er svohljóðandi:

"Meðan mál skv. 2. mgr. [vegna verulegra hegðunarannmarka hjá nemanda] eru óútkljáð getur skólastjóri vísað nemanda úr skóla um stundarsakir, enda tilkynni hann forráðamönnum nemanda og skólanefnd tafarlaust þá ákvörðun. Takist ekki að leysa málið innan skólans tekur skólanefnd það til meðferðar. Takist skólanefnd ekki að leysa málið þannig að allir aðildar þess verði á sáttir fer um frekari meðferð þess skv. 3. mgr. 6. gr. þessara laga [þ.e. til úrlausnar hjá menntamálaráðuneytinu], að fenginni umsögn frá sérfræðiþjónustu á vegum sveitarfélaga.".

Samkvæmt framangreindu eru aðalkröfur kærenda teknar til greina í niðurstöðu máls þessa. Er því óþarft að taka varakröfur þeirra til efnislegrar meðferðar. Þó skal þess getið, að full ástæða var til þess fyrir fræðsluyfirvöld að beita heimild 2. mgr. 29. gr. stjórnsýslulaga til þess að fresta réttaráhrifum ákvörðunar skólastjóra, alveg sérstaklega í ljósi þess, að umboðsmaður foreldra og barna hjá Fræðslumiðstöð Reykjavíkur hafði bent á, að e.t.v. væri aðgerð skólastjóra ekki í samræmi við reglugerð um skólareglur og tilefni væri til þess að kanna, hvort framkvæmd punkakerfisins væri ekki í samræmi við fyrrnefnda reglugerð.

Úrskurðarorð:

Ákvörðun skólastjóra Y hinn 6. febrúar 1998 að vísa syni kærenda, C, úr skóla í eina viku er felld úr gildi. Ennfremur er felldur úr gildi úrskurður fræðsluráðs (skólanefndar grunnskóla) Reykjavíkur 23. febrúar 1998, sem ætlað var að staðfesta framangreinda ákvörðun skólastjóra Y, og tilkynntur var kærendum með bréfi Fræðslumiðstöðvar Reykjavíkur dags. 27. febrúar 1998




Úrskurðir, ákvarðanir og aðrar úrlausnir sem birtast á vef Stjórnarráðsins eru á ábyrgð viðkomandi stjórnvalds. 
Stjórnarráðið ber ekki ábyrgð á efni frá sjálfstæðum stjórnvöldum umfram það sem leiðir af lögum.

Hafa samband

Ábending / fyrirspurn
Ruslvörn
Vinsamlegast svaraðu í tölustöfum

Þessi síða notar vafrakökur Lesa meira