Hoppa yfir valmynd
Úrskurðarnefnd um upplýsingamál

836/2019. Úrskurður frá 28. október 2019

Kærð var ákvörðun Fjallabyggðar um synjun beiðni um aðgang að gögnum vegna verðkönnunar Fjallabyggðar. Leyst var úr rétti kæranda til aðgangs að gögnunum samkvæmt 14. gr. upplýsingalaga en kærandi var meðal tilboðsgjafa. Talið var að hagsmunir kæranda til aðgangs að gögnunum vægju þyngra en hagsmunir annarra tilboðsgjafa af því að upplýsingarnar í gögnunum færu leynt, sbr. 3. mgr. 14. gr. laganna. Var því synjun Fjallabyggðar felld úr gildi það lagt fyrir sveitarfélagið að veita kæranda aðgang að gögnunum.

Úrskurður

Hinn 28. október 2019 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð nr. 836/2019 í máli ÚNU 19020017.

Kæra og málsatvik

Með erindi, dags. 18. febrúar 2019, kærði Momentum ehf. ákvörðun sveitarfélagsins Fjallabyggðar um synjun beiðni um aðgang að gögnum sem varða verðkönnun Fjallabyggðar á innheimtuþjónustu en kærandi var á meðal bjóðenda í könnuninni.

Með bréfi til Fjallabyggðar, dags. 1. febrúar 2019, óskaði kærandi eftir gögnum vegna verðkönnunar Fjallabyggðar. Einkum óskaði hann eftir innsendum tilboðsgögnum bjóðenda um verðeiningar en auk þess óskaði hann eftir aðgangi að skjali með verðsamanburði sem lagt var fram á fundi bæjarstjórnar þann 29. janúar 2019. Beiðni kæranda var synjað með bréfi, dags. 14. febrúar 2019. Þar kemur fram að aðrir bjóðendur í verðkönnuninni, Inkasso ehf. og Motus ehf., hafi óskað eftir því að gögnin sem fyrirtækin sendu inn yrðu meðhöndluð sem trúnaðarmál og af þeirri ástæðu gæti sveitarfélagið ekki afhent þau kæranda, með vísan í 9. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012.

Kærandi telur sig eiga rétt til aðgangs að gögnunum samkvæmt 14. gr. upplýsingalaga þar sem hann hafi verið á meðal tilboðsgjafa. Kærandi segir sveitarfélagið ekki geta synjað kæranda um aðgang að gögnunum af þeirri ástæðu einni að heitið hafi verið trúnaði um gögnin. Þá segir kærandi upplýsingar um verðlagningu ekki vera trúnaðargögn þar sem upplýst sé um verð í hvert skipti sem gjöld eru innheimt. Auk þess vísar kærandi til þess að önnur sveitarfélög birti gjaldskrár innheimtuaðila sinna opinberlega með skýrum hætti.

Málsmeðferð

Með bréfi, dags. 25. febrúar 2019, var kæran kynnt Fjallabyggð og veittur kostur á að koma á framfæri umsögn um hana. Jafnframt var óskað eftir því að úrskurðarnefndinni yrði afhent afrit umbeðinna gagna í trúnaði.

Í umsögn Fjallabyggðar, dags. 11. mars 2019, kemur fram að um óformlega verðkönnun hafi verið að ræða. Sveitarfélagið hafi byggt ákvörðun sína um synjun á aðgangi að gögnunum á því að þau séu undanskilin upplýsingarétti á grundvelli 9. gr. upplýsingalaga þar sem þau varði mikilvæga fjárhags- og viðskiptahagsmuni fyrirtækja og að tilboðsgjafar hafi óskað eftir að farið yrði með gögnin sem trúnaðarmál.

Fram kemur að sveitarfélagið hafi lagt mat á gögnin og talið þau innihalda viðkvæmar upplýsingar um rekstrar- og samkeppnisstöðu bjóðenda auk þess sem í þeim sé að finna viðkvæmar upplýsingar sem varða atvinnu-, fræðslu- og viðskiptaleyndarmál tilboðsgjafa sem rétt sé að leynt fari. Hagsmunir tilboðsgjafa af leynd um gögnin vegi þyngra en réttur kærenda til aðgangs að upplýsingunum. Þá er vikið að 3. mgr. 14. gr. upplýsingalaga, þar sem fram kemur að réttur aðila til gagna sem varða hann sjálfan getur takmarkast ef þar eru einnig upplýsingar um einkamálefni annarra, „enda vegi þeir hagsmunir, sem mæla með því að upplýsingum sé haldið leyndum, þyngra en hagsmunir þess sem fer fram á aðgang að gögnum.“ Það sé mat Fjallabyggðar að hagsmunir tilboðsgjafa af leynd vegi þyngra en hagsmunir kæranda af því að geta kynnt sér tilboð þeirra.

Umsögninni fylgdu þrjú tilboð sem send höfðu verið sveitarfélaginu vegna verðkönnunarinnar.

Umsögnin var kynnt kæranda með bréfi, dags. 11. mars 2019, og veittur kostur á að koma á framfæri frekari athugasemdum í ljósi hennar.

Í athugasemdum kæranda, dags. 25. mars 2019, segir m.a. að þar sem Fjallabyggð sé sveitarfélag sé því hvorki í sjálfsvald sett hvernig eða á hvaða sjónarmiðum ákvarðanir séu teknar hverju sinni né hvaða gögn sveitarfélagið kjósi að afhenda. Því síður geti það verið samkomulagsatriði milli sveitarfélagsins og einstaka bjóðenda hvaða gögn séu kynnt á hverjum tíma. Þá segist kærandi engar kröfur gera um aðgang að viðskiptaleyndarmálum annarra bjóðenda en hann telji engar slíkar upplýsingar vera að finna í gögnum verðkönnunarinnar. Auk þess kemur fram að þau gögn sem orðið hafi til hjá Fjallabyggð í tengslum við val á milli bjóðenda hafi að geyma forsendur og ákvörðunarástæðu sveitarfélagsins. Skjalið „verðsamanburður“, sem vísað hafi verið til í bréfi sveitarfélagsins til kæranda, dags. 31. janúar 2018, hafi augljóslega að geyma upplýsingar sem réðu vali á milli bjóðenda. Vegna þessa verði ekki hjá því komist að leggja slíkan verðsamanburð fram og sé réttur bjóðenda til slíkrar afhendingar ótvíræður.

Með bréfi, dags. 17. október 2019, óskaði úrskurðarnefnd um upplýsingamál eftir því að Fjallabyggð afhenti nefndinni skjalið „verðsamanburður“, sem vísað væri til í fundargerð bæjarráðs Fjallabyggðar. Samdægurs fékk nefndin sent minnisblað, dags. 27. janúar 2019, með umbeðnum verðsamanburði auk Excel-skjals sem ber heitið „niðurstaða verðkönnunar 2018“. Tekið var fram að gögnin væru vinnugögn.

Niðurstaða
1.

Í máli þessu er deilt um aðgang að gögnum sem varða verðkönnun Fjallabyggðar á innheimtuþjónustu sem framkvæmd var í janúar 2019. Auk kæranda tóku tvö önnur fyrirtæki þátt í verðkönnuninni, Inkasso ehf. og Motus ehf. Þau gögn sem Fjallabyggð afhenti úrskurðarnefnd um upplýsingamál eru tilboð bjóðenda, minnisblað þar sem m.a. koma fram forsendur og niðurstaða mats á tilboðum auk Excel-skjals þar sem borin eru saman tilboð bjóðenda.

Kærandi fór fram á aðgang að tilboðsgögnunum á grundvelli 14. gr. upplýsingalaga, sem kveður á um aðgang aðila að gögnum sem varða hann sjálfan, þar sem hann var á meðal tilboðsgjafa í verðkönnuninni. Ákvæði 14. gr. hefur verið skýrt svo að undir það falli ekki eingöngu þau tilvik þegar einstaklingur eða lögaðili óskar eftir upplýsingum sem beinlínis fjalla um hann sjálfan, heldur taki hún einnig til þeirra tilvika þegar upplýsingarnar varða viðkomandi með þeim hætti að hann hafi sérstaka hagsmuni umfram aðra af því að fá aðgang að gögnunum. Úrskurðarnefnd um upplýsingamál hefur t.d. litið svo á að þátttakandi í útboði teljist „aðili máls“ í skilningi þessa ákvæðis þegar hann fer fram á að fá aðgang að útboðsgögnum, þ. á m. gögnum frá öðrum þátttakendum í útboði, sem verða til áður en að til samninga er gengið við tiltekinn bjóðanda, sbr. úrskurði nefndarinnar í málum nr. A-307/2009, A-377/2011, A-407/2012, A-409/2012, A-472/2013, 532/2014, 541/2014, 570/2015, 578/2015, 579/2015, 580/2015, 647/2016 og 655/2016, 709/2017, 727/2018, 728/2018 og 783/2019. Sömu sjónarmið hafa verið talin eiga við þegar um er að ræða verðfyrirspurn vegna opinberra innkaupa, sbr. t.d. úrskurð nr. 620/2016.

Af gögnum málsins verður ráðið að kærandi var meðal tilboðsgjafa í verðkönnuninni. Þá hefur nefndin kynnt sér hin umbeðnu gögn og er ljóst að þau urðu til áður en gengið var til samninga um það verkefni sem verðkönnunin náði til. Kærandi nýtur því réttar til aðgangs að gögnunum samkvæmt ákvæði 1. mgr. 14. gr. upplýsingalaga og er réttur kæranda þar af leiðandi ríkari en almennings sem á rétt til aðgangs að gögnum á grundvelli 1. mgr. 5. gr. laganna.

Réttur til aðgangs að gögnum á grundvelli 1. mgr. 14. gr. upplýsingalaga lýtur m.a. takmörkunum á grundvelli 3. mgr. greinarinnar. Í 3. mgr. 14. gr. upplýsingalaga kemur fram að heimilt sé að takmarka aðgang aðila að gögnum ef þau hafa jafnframt að geyma upplýsingar um einkamálefni annarra, enda vegi þeir hagsmunir, sem mæla með því að upplýsingum sé haldið leyndum, þyngra en hagsmunir þess sem fer fram á aðgang að gögnum.

Úrskurðarnefnd um upplýsingamál hefur í úrskurðarframkvæmd við það miðað að almennt eigi þátttakendur í útboðum rétt til aðgangs að útboðsgögnum. Hefur nefndin lagt áherslu á hagsmuni þeirra sem taka þátt í slíkum útboðum er lúta að því að rétt sé staðið að framkvæmd útboðanna. Þá verði fyrirtæki og aðrir lögaðilar að vera undir það búin að mæta samkeppni frá öðrum aðilum og sæta því að upplýsingalög gildi um starfsemi hins opinbera. Upplýsingaréttur almennings er ríkur þegar kemur að fjárútlátum hins opinbera og af því leiðir að fyrirtæki og aðrir lögaðilar, sem taka þátt í útboðum stjórnvalda eða gera samninga við stjórnvöld er falla undir ákvæði upplýsingalaga, verða hverju sinni að vera undir það búin að borgararnir láti reyna á rétt sinn til aðgangs að upplýsingum sem varða útboð eða gerð samninga sem fela í sér ráðstöfun opinberra hagsmuna.

Þrátt fyrir þessi almennu sjónarmið verður að skoða í hverju tilviki fyrir sig hvort takmarka beri aðgang að slíkum upplýsingum á grundvelli upplýsingalaga. Í upplýsingalögum er gert ráð fyrir að metið sé atviksbundið hvort um sé að ræða upplýsingar um svo mikilvæga fjárhags- eða viðskiptahagsmuni fyrirtækis að ætla megi að þær séu til þess fallnar að valda viðkomandi fyrirtæki tjóni verði aðgangur veittur að þeim. Við þetta mat verður að líta til þess hversu mikið tjónið getur orðið og hversu líklegt er að það muni verða, verði upplýsingarnar veittar. Enn fremur verður að líta til eðlis upplýsinganna, framsetningar þeirra og aldurs, svo og hvaða þýðingu þær hafa fyrir rekstur fyrirtækisins á þeim tíma er matið fer fram. Að svo búnu verður að leggja mat á hvort hagsmunir kæranda af aðgangi að gögnunum vegi þyngra en hagsmunir þeirra sem upplýsingarnar varða af því að gögnin lúti leynd, sbr. 3. mgr. 14. gr. upplýsingalaga.

2.

Úrskurðarnefndin hefur í höndunum afrit af tilboðum sem bárust Fjallabyggð vegna verðkönnunarinnar. Á forsíðu tilboðsgagna, bæði hjá Inkasso ehf. og Motus ehf., kemur fram að skjölin séu „trúnaðarmál“.

Í þessu samhengi vill nefndin árétta að það hefur ekki þýðingu eitt og sér hvernig skjölin eru merkt. Af ákvæðum upplýsingalaga leiðir að réttur til aðgangs að upplýsingum er lögbundinn og verður ekki takmarkaður nema á grundvelli ákvæða laganna. Stjórnvald getur því ekki vikið frá ákvæðum þeirra með því að heita þeim trúnaði sem látið hefur af hendi upplýsingar. Upplýsingar verða ekki undanþegnar aðgangi nema þær falli ótvírætt undir eitthvert af undanþáguákvæðum laganna. Hefur það því ekki þýðingu við úrlausn málsins þótt sveitarfélagið hafi heitið tilboðsgjöfum trúnaði.

Í tilboðum Inkasso ehf. og Motusar ehf. er að finna upplýsingar um verðskrá fyrirtækjanna, þá þjónustu sem þau bjóða upp á, reynslu þeirra af innheimtu fyrir önnur sveitarfélög, upplýsingar um tengiliði innan fyrirtækjanna og aðrar almennar upplýsingar um fyrirtækin. Úrskurðarnefndin telur að upplýsingarnar séu ekki þess eðlis að það geti valdið bjóðendum tjóni fái kærandi aðgang að þeim. Í þeim er ekki að finna rekstrar- eða viðskiptaleyndarmál fyrirtækjanna, upplýsingar um sambönd þeirra við viðskiptamenn sína eða aðrar upplýsingar sem eru til þess fallnar að skaða viðskiptahagsmuni þeirra verði aðgangur veittur af þeim. Þá á kærandi verulega hagsmuni af því að geta kynnt sér hvort rétt hafi verið staðið að mati á tilboðum í verðkönnuninni en hann var einn tilboðsgjafa. Með vísan til framangreinds er það mat úrskurðarnefndar um upplýsingamál hagsmunir kæranda af því að fá aðgang að gögnunum vegi þyngra en hagsmunir annarra tilboðsgjafa af því að upplýsingum um tilboð þeirra verði haldið leyndum. Verður því að fella úr gildi ákvörðun Fjallabyggðar úr gildi og leggja það fyrir sveitarfélagið að veita kæranda aðgang að gögnunum.

Einnig liggur það fyrir nefndinni að taka afstöðu til réttar kæranda til aðgangs að minnisblaði sem lagt var fyrir bæjarráð Fjallabyggðar og hefur að geyma samanburð á tilboðunum og Excel-skjals þar sem samanburður er einnig gerður. Reynir m.a. á það hvort skjölin séu vinnugögn sem Fjallabyggð sé heimilt að undanþiggja upplýsingarétti á grundvelli 1. tölul. 2. mgr. 14. gr. upplýsingalaga, sbr. 5. tölul. 6. gr. laganna.

Í 5. tölul. 6. gr. upplýsingalaga kemur fram að réttur almennings til aðgangs að gögnum taki ekki til vinnugagna i skilningi 8. gr. laganna. Samkvæmt 8. gr. eru vinnugögn þau gögn sem stjórnvöld eða lögaðilar skv. 2. og 3. gr. hafa ritað eða útbúið til eigin nota við undirbúning ákvörðunar eða annarra lykta máls.

Til þess að skjal geti talist vinnugagn og þar með verið undanþegið upplýsingarétti almennings, þarf það samkvæmt framangreindu að hafa verið ritað við undirbúning ákvörðunar eða annarra lykta máls og á það við um bæði minnisblaðið og Excel-skjalið. Hins vegar ber, samkvæmt 3. mgr. 8. gr., afhenda slík gögn í vissum tilvikum sem tiltekin eru í málsgreininni.

Í athugasemdum við 8. gr., í frumvarpi til upplýsingalaga nr. 140/2012, segir m.a.:

„Þrátt fyrir að stjórnvald, eða lögaðili sem fellur undir gildissvið laga þessara, kunni að hafa útbúið tiltekið gagn í eigin þágu og til nota við meðferð máls getur efni þess engu að síður verið slíkt að rök standi til að veita almennan aðgang að því. Í ljósi þessa er í 3. mgr. 8. gr. lagt til að aðgang beri að veita að gögnum sem annars teldust innri vinnuskjöl stjórnvalds í fjórum tilvikum. Í fyrsta lagi þegar gögn hafa að geyma upplýsingar um endanlega afgreiðslu máls. Þetta getur til að mynda átt við þegar stjórnsýslunefnd afgreiðir mál með vísun til minnisblaðs sem lagt hefur verið fyrir fund. Í öðru lagi er tekið fram í 2. tölul. 3. mgr. 8. gr. að undantekningin taki ekki til upplýsinga sem stjórnvaldi var skylt að skrá skv. 27. gr. laganna. Í 3. tölul. málsgreinarinnar kemur fram að veita skuli aðgang að vinnuskjali ef í því koma fram upplýsingar um atvik máls sem ekki koma fram annars staðar. Með þessu orðalagi er einkum vísað til upplýsinga um mikilvægar staðreyndir máls sem af einhverjum ástæðum er ekki að finna annars staðar en kunna að hafa haft áhrif á ákvörðunartöku. Rökin að baki þessari reglu eru einkum þau að slíkar upplýsingar geti verið ómissandi til skýringar á ákvörðun og af þeim orsökum sé ekki rétt að undanþiggja þær aðgangi almennings enda þótt þær sé aðeins að finna í vinnuskjölum. Samsvarandi undanþágu frá upplýsingarétti aðila máls og fram kemur i 3. tölul. 3. mgr. er að finna í stjórnsýslulögum.

Úrskurðarnefnd um upplýsingamál telur að ekki verði annað ráðið en að bæði minnisblaðið og Excel-skjalið hafi að geyma upplýsingar sem skýri þær forsendur sem lágu fyrir við töku ákvörðunar, á fundi bæjarráðs hinn 31. janúar 2018, um að ganga til samninga við tilboðsgjafann Mótus. Þá fær nefndin ekki séð að þær upplýsingar komi annars staðar fram. Er það því niðurstaða nefndarinnar að minnisblaðið falli undir ákvæði 3. tölul. 3. mgr. 8. gr. upplýsingalaga. Þótt úrskurðarnefnd um upplýsingamál fallist á að gögnin séu vinnugögn er það því niðurstaða nefndarinnar að synjun um aðgang að því verði ekki reist a 5. tölul. 6. gr. upplýsingalaga. Þá telur nefndin skjölin ekki geyma upplýsingar sem undanþegnar verði á grundvelli 3. mgr. 14. gr. upplýsingalaga. Er því samkvæmt framangreindu fallist á rétt kæranda til aðgangs að skjölunum.

Úrskurðarorð:

Ákvörðun Fjallabyggðar um að synja beiðni kæranda, Momentum ehf., um aðgang tilboðum Inkasso ehf., dags. 10. janúar 2019, og Motus ehf., dags. 14. janúar 2019, vegna verðkönnunar sveitarfélagsins á innheimtuþjónustu í janúar 2019, minnisblaði, dags. 27. janúar 2019 og Excel-skjalinu „niðurstaða verðkönnunar 2018“, er felld úr gildi og lagt fyrir Fjallabyggð að veita kæranda aðgang að gögnunum.


Hafsteinn Þór Hauksson
formaður


Sigurveig Jónsdóttir Friðgeir Björnsson

Úrskurðir, ákvarðanir og aðrar úrlausnir sem birtast á vef Stjórnarráðsins eru á ábyrgð viðkomandi stjórnvalds. 
Stjórnarráðið ber ekki ábyrgð á efni frá sjálfstæðum stjórnvöldum umfram það sem leiðir af lögum.

Hafa samband

Ábending / fyrirspurn
Ruslvörn
Vinsamlegast svaraðu í tölustöfum

Þessi síða notar vafrakökur Lesa meira