Umboðsmanni Alþingis svarað vegna máls sem tengist strandsvæðisskipulagi Austfjarða

Félags- og húsnæðismálaráðuneytið hefur svarað áliti umboðsmanns Alþingis vegna máls sem tengist strandsvæðisskipulagi Austfjarða. Umboðsmaður taldi að aðkoma starfsmanns innviðaráðuneytisins að staðfestingu strandsvæðisskipulagsins hefði verið andstæð óskráðri meginreglu stjórnsýsluréttar um sérstakt hæfi. Í kjölfarið beindi hann því til ráðuneytisins að taka til skoðunar hvort og þá hvaða áhrif þessi niðurstaða hans hefði á ákvörðun innviðaráðherra um að staðfesta strandsvæðisskipulag Austfjarða.

Félags- og húsnæðismálaráðuneytið hefur nú farið yfir málið og að skoðun lokinni er það mat ráðuneytisins að vanhæfi starfsmannsins feli ekki í sér það verulegan annmarka að rétt sé að fella strandsvæðisskipulagið úr gildi.

Erindi ráðuneytisins til umboðsmanns Alþingis, dags. 9. júlí 2025:

Viðbrögð vegna álits í máli nr. 12804/2024

Félags- og húsnæðismálaráðuneytið vísar til erindis umboðsmanns Alþingis, dags. 11.apríl 2025, í tilefni af áliti umboðsmanns í máli nr. 12804/2024. Niðurstaða álitsins var sú að aðkoma starfsmanns innviðaráðuneytisins að staðfestingu strandsvæðisskipulags Austfjarða hafi verið andstæð óskráðri meginreglu stjórnsýsluréttar um sérstakt hæfi. Starfsmaðurinn hefði áður tekið virkan þátt í vinnu svæðisráðsins við gerð skipulagsins sem starfsmaður Skipulagsstofnunar og gat því ekki talist óháður við eftirlits- og staðfestingarferlið innan ráðuneytisins.

Í álitinu er þeim tilmælum beint til ráðuneytisins að taka til skoðunar hvort og þá hvaða áhrif niðurstaða umboðsmanns hafi á ákvörðun innviðaráðherra um að staðfesta strandsvæðisskipulag Austfjarða. Með framangreindu erindi umboðsmanns var óskað upplýsinga um hvort og þá hvernig ráðuneytið hyggist bregðast við því.

Ráðuneytið hefur tekið til skoðunar málsmeðferð þá sem lauk með staðfestingu innviðaráðherra 2. mars 2023 á tillögu svæðisráðs að strandsvæðisskipulagi Austfjarða. Að þeirri skoðun lokinni er það mat ráðuneytisins að vanhæfi starfsmannsins feli ekki í sér það verulegan annmarka að rétt sé að fella strandsvæðisskipulagið úr gildi.

Mat á því hvort ákvörðun ráðherra um staðfestingu strandsvæðisskipulagsins sé ógildanleg

Um setningu almennra stjórnsýslufyrirmæla, s.s. staðfestingu strandsvæðisskipulags, gilda ekki ákvæði stjórnsýslulaga nr. 37/1993, sbr. 2. mgr. 1. gr. laganna. Þrátt fyrir það gildir um þá málsmeðferð óskráð grundvallarregla stjórnsýsluréttar um sérstakt hæfi en ekki er að dreifa settum reglum um áhrif brota á þeirri reglu. Er þannig ekki sjálfgefið að ákvörðun teljist ógild þótt vanhæfur starfsmaður hafi tekið þátt í undirbúningi, meðferð eða úrlausn máls. Annmarkinn getur þó að ákveðnum skilyrðum uppfylltum leitt til þess að ákvörðun telst ógildanleg. Í fyrsta lagi þarf að vera fyrir hendi annmarki á lögum, það er að ein eða fleiri reglur um málsmeðferð hafi verið brotnar við meðferð málsins. Í öðru lagi þarf sú regla sem brotin var að vera öryggisregla til þess að brot á henni geti leitt til ógildingar. Fyrir liggur að bæði þessi skilyrði teljast uppfyllt í máli þessu.

Í þriðja lagi verður annmarkinn vegna brots á reglunni að vera verulegur. Við mat á því hvort að annmarki á meðferð máls hjá stjórnvaldi sé það verulegur að það geti varðar ógildingu ákvörðunar hefur verið notast við annars vegar almennan og hins vegar sérstakan mælikvarða. Við val á því hvaða mælikvarði verður lagður til grundvallar liggja ýmis sjónarmið sem ekki er sérstaklega ástæða til þess að rekja hér en það er mat ráðuneytisins að í því tilviki sem hér um ræðir sé rétt að leggja sérstakan mælikvarða á áhrif annmarkans sem leiði til þess að brot á öryggisreglu verði ekki talið leiða til ógildingar ákvörðunar ef sannanlegt er að annmarkinn hafi ekki haft áhrif á efni ákvörðunar.

Annars vegar er byggt á því að svæðisráð starfa í umboði og á ábyrgð ráðherra og strandsvæðisskipulag öðlast ekki gildi fyrr en við staðfestingu ráðherra, sbr. 6. mgr. 10. gr. laga um skipulag haf- og strandsvæða, nr. 88/2018. Er því hér um að ræða eðlisólíkt fyrirkomulag en þegar um er að ræða stjórnsýslu á tveimur stjórnsýslustigum þar sem annað stjórnvaldið fer með eftirlits- eða endurskoðunarvald yfir hinu. Svæðisráðin hafa það hlutverk að gera tillögu að strandsvæðisskipulagi í umboði ráðherra sem síðan eru send honum til staðfestingar. Skipulagsvaldið er þannig formlega í höndum ráðherra en hlutverk svæðisráðs felst fyrst og fremst í því að undirbúa skipulagstillögu með aðstoð Skipulagsstofnunar, sbr. skýringar við 5. gr. laga nr. 88/2018. Þannig er allt ferlið á einu stjórnsýslustigi. Er því að mati ráðuneytisins ekki rétt að beita jafn ströngum mælikvarða á annmarkann í þessu tilviki eins og gera mætti þegar um hefðbundið stjórnsýslueftirlit æðra settra stjórnvalda er að ræða.

Hins vegar er horft til þess að þau sjónarmið sem ráðherra ber að horfa til skv. 4. mgr. 13. gr. laga nr. 88/2018 eru að miklu leyti lögbundin en rök hníga frekar til þess að beita fremur almennum mælikvarða í þeim tilvikum þar sem ákvörðun er að miklu eða öllu leyti matskennd en sérstökum mælikvarða þegar ákvörðun er að miklu leyti lögbundin. Skoðun ráðherra snýr fyrst og fremst að því að meta hvort gallar séu á formi eða efni skipulagsins og hvort að tillaga svæðisráðs sé í samræmi við lög, stefnu og skipulag haf- og strandsvæða.

Að öllu framangreindu virtu er það mat ráðuneytisins að rétt sé að leggja sérstakan mælikvarða á það hvort annmarkinn teljist verulegur. Það er því ráðuneytisins að sýna fram á að aðkoma hins vanhæfa starfsmanns hafi ekki verið til þess fallin að hafa efnisleg áhrif á niðurstöðu ráðherra og verður vikið að því hér að neðan.

Í fjórða lagi mega ekki vera veigamikil sjónarmið sem mæla á móti því að ógilda ákvörðunina, enda þótt önnur skilyrði ógildingarinnar séu uppfyllt. Í því samhengi telur ráðuneytið rétt að horfa til þess að strandsvæðisskipulaginu er ætlað að skapa ramma utan um skipulag haf- og strandsvæða og vera grundvöllur undir ýmis konar atvinnustarfsemi á því svæði sem strandsvæðisskipulagið tekur til. Hafa þannig fjölmörg leyfi verið gefin út á grundvelli skipulagsins auk þess sem umsóknir byggðar á því eru til meðferðar á mismunandi stigum innan stjórnsýslunnar. Það er mat ráðuneytisins að það myndi valda verulegri óvissu fyrir núverandi leyfishafa og leyfisumsækjendur ef strandsvæðisskipulagið væri fellt úr gildi án þess að nýtt skipulag lægi fyrir. Það myndi því hafa miklar afleiðingar fyrir núverandi og fyrirhugaða starfsemi á svæðinu ef annmarkinn yrði talinn það mikill að strandsvæðisskipulagið væri ógilt sem myndi hafa mikla lagalega óvissu í för með sér varðandi gildi þeirra leyfa sem gefin hafa verið út á grundvelli skipulagsins.

Aðkoma vanhæfs starfsmanns og áhrif á niðurstöðu ráðherra

Að lokum verður vikið að aðkomu umrædds starfsmanns að staðfestingarferli ráðherra og hvort sú aðkoma hafi í raun haft áhrif á efnislega niðurstöðu ráðherra í málinu. Í minnisblaði því sem um er rætt í áliti umboðsmanns var vikið að því sem fram kom í 4. mgr. 13. gr. laga nr. 88/2018 og athugasemdum í frumvarpi til laganna. Í minnisblaðinu var jafnframt farið yfir ferli við gerð strandsvæðisskipulagsins og tekin dæmi um stefnu stjórnvalda sem strandsvæðisskipulag eigi að vera í samræmi við. Þá var fjallað um atriði sem eðlilegt sé að hafa til hliðsjónar við rýni ráðuneytisins á tillögum svæðisráðs og atriða sem hafa þurfi í huga við frágang á lokaskjali til undirritunar og lúkningar máls af hálfu ráðherra. Verður ekki séð að þar hafi komið fram sérstakt faglegt eða efnislegt mat starfsmannsins á tillögu svæðisráðsins sem hafi haft áhrif á þá efnislegu niðurstöðu sem ráðherra komst að með staðfestingu skipulagsins.

Það er niðurstaða ráðuneytisins að aðkoma umrædds starfsmanns að ferlinu hafi ekki verið þess eðlis að hún hafi haft þýðingu við endanlega niðurstöðu ráðherra og í ljósi þess og allra þeirra atriða sem að framan hafa verið rakin sé ekki tilefni til þess að fella standssvæðisskipulagið úr gildi.

Skipun nýrra svæðisráða og endurskoðun á lögum nr. 88/2018

Að lokum vill ráðuneytið koma því á framfæri að unnið er að því að skipa ný svæðisráð fyrir Austfirði og Vestfirði í samræmi við 5. gr. laga nr. 88/2018 en hlutverk svæðisráða er að vinna að gerð strandsvæðisskipulagi fyrir viðkomandi svæði eða endurskoðun þess. Þá hyggst ráðuneytið ráðast í endurskoðun laga nr. 88/2018 í samræmi við ákvæði II. Til bráðabirgða með lögunum og að fenginni þeirri reynslu sem komin er á ferlið við gerð strandsvæðisskipulagsins og framkvæmd þess eftir gildistöku.