Nr. 83/2019 - Úrskurður
KÆRUNEFND ÚTLENDINGAMÁLA
Þann 23. apríl 2019 er kveðinn upp svohljóðandi
úrskurður nr. 83/2019
í stjórnsýslumáli nr. KNU18120054
Kæra [...]
á ákvörðun
Útlendingastofnunar
I. Kröfur, kærufrestir og kæruheimild
Þann 21. desember 2018 kærði [...], fd. [...], ríkisborgari [...] (hér eftir nefnd kærandi) ákvörðun Útlendingastofnunar, dags. 12. desember 2018, um að synja henni um dvalarleyfi á grundvelli hjúskapar, sbr. 8. mgr. 70. gr. laga um útlendinga nr. 80/2016.
Kærandi krefst þess að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi og umsókn kæranda um dvalarleyfi verði samþykkt. Til vara er þess krafist að málinu verði vísað aftur til Útlendingastofnunar til frekari rannsóknar.
Fyrrgreind ákvörðun er kærð á grundvelli 7. gr. laga um útlendinga og barst kæran fyrir lok kærufrests.
II. Málsatvik og málsmeðferð
Kærandi sótti um dvalarleyfi hér á landi á grundvelli hjúskapar með íslenskum ríkisborgara þann 1. desember 2017. Með bréfi Útlendingastofnunar, dags. 19. september 2018, var kæranda tilkynnt að grunur hafi vaknað hjá stofnuninni um að hjúskapur hennar og maka hennar væri hugsanlega til málamynda. Var kæranda veittur frestur til að leggja fram gögn eða andmæli. Þann 16. október 2018 barst Útlendingastofnun greinargerð frá kæranda. Með ákvörðun Útlendingastofnunar, dags. 12. desember 2018, var umsókn kæranda synjað. Umboðsmaður kæranda móttók ákvörðunina þann 18. desember 2018. Kærandi kærði ákvörðunina til kærunefndar útlendingamála þann 21. desember 2018 og þann 8. janúar sl. barst greinargerð frá kæranda ásamt fylgiskjölum. Kærunefnd óskaði eftir frekari gögnum frá Útlendingastofnun þann 5. mars sl. og barst hluti umbeðinna gagna með tölvupósti Útlendingastofnunar 12. mars sl. Með tölvupósti kærunefndar til Útlendingastofnunar, dags. 27. mars, ítrekaði nefndin beiðni um tilgreind gögn. Þá sendi kærunefnd Útlendingastofnun aðra ítrekun þann 4. apríl. Með bréfi Útlendingastofnunar, dags. 15. apríl sl., bárust kærunefnd frekari gögn frá Útlendingastofnun. Þá bárust frekari gögn frá kæranda þann 19. apríl sl.
III. Ákvörðun Útlendingastofnunar
Í ákvörðun Útlendingastofnunar var vísað til ákvæðis 8. mgr. 70. gr. laga um útlendinga en þar segi að sé rökstuddur grunur um að til hjúskapar eða sambúðar hafi verið stofnað í þeim tilgangi að afla dvalarleyfis og ekki sé sýnt fram á annað svo óyggjandi sé veiti það ekki rétt til dvalarleyfis. Vísaði stofnunin því næst til lögskýringargagna með ákvæðinu.
Tók stofnunin fram að kærandi væri [...] eiginkona maka, sem sé íslenskur ríkisborgari. Hefði maki kæranda verið [...] sinnum áður giftur konum frá [...] sem flust hefðu hingað til lands. [...].
Þann [...] hafi kærandi og maki kæranda gengið í hjúskap í [...], eða um átta mánuðum eftir fyrri lögskilnað maka kæranda. Tók stofnunin fram að [...] ára aldursmunur væri á kæranda og maka hennar. Með hliðsjón af framangreindu væri ljóst að maki kæranda hefði oftar en einu sinni verið giftur á Íslandi og skilið að lögum rétt eftir að fyrri eiginkonur hans hafi öðlast sjálfstæð réttindi hér á landi. Þá tók stofnunin fram að skýringar kæranda í greinargerð sem borist hefði stofnuninni þann 16. október 2018 væru ótrúverðugar enda væri ljóst að um væri að ræða [...] hjónabönd á 27 árum og þar af hefðu [...] fyrrum eiginkonur maka kæranda fengið íslenskan ríkisborgararétt og tvær þeirra skömmu áður en þær hefðu skilið við maka kæranda að borði og sæng. Væri það mat stofnunarinnar að ekkert benti til þess að um tilviljanir væri að ræða. Var umsókn kæranda því synjað af Útlendingastofnun á grundvelli 8. mgr. 70. gr. laga um útlendinga.
Þá vék Útlendingastofnun að athugasemdum kæranda þess efnis að hvorki kærandi né maki hennar hefðu verið kölluð í viðtal hjá Útlendingastofnun og því hefði stofnunin ekki rannsakað hvort þau þekktu til einstakra atriða eða atvika úr lífi hvors annars. Vísaði stofnunin til þess að líkt og fram kæmi í bréfi stofnunarinnar, dags. 19. september 2018, væri það mat hennar að fyrir hendi væri rökstuddur grunur um að til hjúskapar hafi verið stofnað til málamynda og í bréfinu væru raktar þær ástæður sem hinn rökstuddi grunur byggði á. Hefði stofnunin lagt mikla vinnu í að rannsaka málið og hafi kæranda verið gefið færi á að koma fram andmælum vegna tiltekinna atriða. Að lokinni rannsóknarvinnu hafi það verið mat stofnunarinnar, m.a. út frá 9. og 12. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, að ekki væri nauðsynlegt að kalla kæranda og maka hennar til viðtals eða kalla eftir frekari gögnum í málinu. Vísaði Útlendingastofnun til þess að engin almenn skylda hvíldi á stjórnvöldum að veita aðilum tækifæri til að koma athugasemdum á framfæri í viðtali.
IV. Málsástæður og rök kæranda
Í greinargerð sinni byggir kærandi á því að í ákvörðun sinni hafi Útlendingastofnun eingöngu byggt rökstuddan grun sinn um málamyndahjúskap á háttsemi fyrri eiginkvenna maka kæranda en ekkert á umsókn kæranda. Þannig virðist mat stofnunarinnar byggja á fyrirfram mótaðri afstöðu, þ.e. hjúskaparsögu maka kæranda. Telur kærandi að ekkert raunverulegt mat hafi farið fram hjá stofnuninni á umsókn kæranda og háttsemi hennar eða maka hennar, eins og áskilið sé í 8. mgr. 70. gr. laga um útlendinga. Vísar kærandi til þess að með greinargerð sinni til Útlendingastofnunar hafi verið gerð ítarleg grein fyrir fyrri hjúskaparsögu maka kæranda og komi þar skýrt fram að í öllum tilvikum hefðu fyrrverandi eiginkonur maka kæranda óskað eftir skilnaði, þvert gegn væntingum hans. Telur kærandi því ljóst að meira þurfi að koma til en fyrri hjúskaparsaga svo hægt sé að rökstyðja rökstuddan grun í skilningi 8. mgr. 70. gr. laganna. Telur kærandi að fram þurfi að fara raunverulegt sjálfstætt mat hjá stjórnvaldinu á umsókn kæranda og ekki sé nægilegt að vísa til staðreynda um fyrri hjúskaparsögu. Þá hafi rannsókn stofnunarinnar á fyrri hjónaböndum maka kæranda leitt til þess að ekkert hafi verið aðhafst frekar í málunum. Telur kærandi að af framangreindu sé ljóst að ekki séu forsendur fyrir rökstuddum grun Útlendingastofnunar fyrir því að um málamyndahjúskap væri að ræða enda sé ekkert í gögnum málsins sem styðji þá afstöðu stofnunarinnar. Þá gerir kærandi athugasemd við umfjöllun stofnunarinnar um aldursmun á milli hennar og maka hennar og tekur fram að hún sé [...] ára og maki hennar [...] ára. Þá eigi kærandi uppkomið barn en ekki sé sóst eftir dvalarleyfi fyrir það. Þannig sé ekki um að ræða unga konu eða önnur atriði sem veki grun um að málamyndahjúskap sé að ræða, sbr. lögskýringargögn við 70. gr. laga um útlendinga.
Þá telur kærandi að Útlendingastofnun hafi brotið á andmælarétti hennar. Hafi rannsókn stofnunarinnar eingöngu snúið að fyrri hjúskaparsögu maka kæranda en í engu tilviki hafi verið óskað eftir upplýsingum um samskipti þeirra, svo sem yfirlit yfir símasamskipti, skýrslugjöf eða annað, þrátt fyrir vilja kæranda til að koma til skýrslugjafar. Byggir kærandi á því að hún hafi með engum hætti getað áttað sig á því hvaða gögn stofnunin teldi sig þurfa og telur að stofnunin verði að bera hallann af því að hafa neitað beiðnum kæranda og ekki veitt frekari leiðbeiningar um hvaða gögn þyrfti að leggja fram.
Ennfremur byggir kærandi á því að Útlendingastofnun hafi ekki gætt að rannsóknarskyldu sinni, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Þar sem um sé að ræða íþyngjandi ákvörðun sem beinist að grundvallarmannréttindum um friðhelgi einkalífs, heimilis og fjölskyldu, sbr. 71. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands nr. 33/1944 og 8. gr. mannréttindasáttmála Evrópu, sbr. lög nr. 62/1994, verði að gera ríkari kröfur til afgreiðslu stjórnvaldsins en hin kærða ákvörðun beri með sér. Telur kærandi að Útlendingastofnun geti ekki eingöngu byggt á fyrri hjúskaparsögu maka kæranda án þess að rannsaka málið nánar, annars vegar með því að óska skýringa frá maka kæranda og fyrrverandi eiginkvenna um ástæðu skilnaðar, telji stofnunin það skipta máli og hins vegar með því að kanna samband kæranda og maka kæranda sjálfstætt. Af gögnum málsins liggi fyrir að hvorugt hafi verið gert. Þá hafi stofnunin haft úrræði til að beita vægari úrræðum í samræmi við meðalhófsreglu 12. gr. stjórnsýslulaga.
V. Niðurstaða kærunefndar útlendingamála
Í 70. gr. laga um útlendinga er kveðið á um dvalarleyfi á grundvelli hjúskapar eða sambúðar. Í 1. mgr. 70. gr. segir m.a. að heimilt sé að veita útlendingi dvalarleyfi hér á landi hyggist hann flytjast hingað til lands til að búa með maka sínum eða sambúðarbaka. Eru skilyrði þess að makinn hafi rétt til fjölskyldusameiningar skv. VIII. kafla laganna og að hann sé annaðhvort í hjúskap eða sambúð. Í 1. málsl. 8. mgr. 70. gr. segir að sé rökstuddur grunur um að til hjúskapar eða sambúðar hafi verið stofnað í þeim tilgangi til að afla dvalarleyfis og ekki sé sýnt fram á annað svo óyggjandi sé veiti það þá ekki rétt til dvalarleyfis. Í athugasemdum við 70. gr. í frumvarpi því er varð að gildandi lögum um útlendingar segir m.a.:
„Ákvæðinu er ætlað að heimila synjun á veitingu leyfis ef hægt er að sýna fram á að til hjúskapar hafi verið stofnað í öðrum tilgangi en til samvistar, t.d. til að afla dvalarleyfis. Þegar metið er hvort grunur sé á málamyndahjúskap er m.a. litið til þess hvort aðilar hafi búið saman fyrir stofnun hjúskapar, aldursmunar, hvort þeir tali tungumál hvor annars, þekki til einstakra atriða eða atvika úr lífi hvor annars og hjúskaparsögu viðkomandi maka og hvort hún veki grunsemdir hvað þetta varðar. Við mat á aðstæðum sem þessum þarf þó að taka tillit til þess að mismunur getur verið á milli menningarheima hvað varðar hefðir og aðdraganda hjúskapar og þekkingu hjóna hvort á öðru við upphaf hjúskapar. Það að aðilar hafi ekki hist áður eða búið saman fyrir stofnun hjúskapar getur ekki verið eini grundvöllur þess til að synja um veitingu leyfis á þessum grundvelli heldur verður fleira að koma til sem bendir til þess að um málamyndagerning sé að ræða. Auk þessara þátta getur skipt máli hvort viðkomandi útlendingur hafi áður sótt um dvöl hér á landinu á öðrum grundvelli, m.a. með umsókn um alþjóðlega vernd og að viðkomandi útlendingur hafi gengið í hjúskap stuttu eftir að þeirri umsókn hafi verið hafnað.“
Við túlkun á 8. mgr. 70. gr. laga um útlendinga telur kærunefnd að líta verði til þess að orðalag ákvæðisins ber með sér að einkum beri að líta til stofnunar hjúskapar eða sambúðar. Þannig þurfi hinn rökstuddi grunur sem vísað er til í ákvæðinu að beinast að stofnun hjúskaparins.
Af ákvörðun Útlendingastofnunar má ráða að við mat á því hvort hjúskapur kæranda veitti rétt til dvalarleyfis, sbr. 8. mgr. 70. gr. laga um útlendinga, hafi hjúskaparsaga maka hennar vegið þungt. Var í því sambandi m.a. vísað til þess að að maki kæranda hefði verið giftur [...] sinnum á Íslandi og skilið að lögum rétt eftir að fyrri eiginkonur hans hefðu öðlast sjálfstæð réttindi hér á landi. Um væri að ræða [...] hjónabönd á 27 árum. Þar af hefðu [...] fyrrum eiginkonur maka kæranda fengið íslenskan ríkisborgararétt og tvær þeirra skömmu áður en þær hefðu skilið við maka kæranda að borði og sæng.
Vegna tilvísunar Útlendingastofnunar til hjúskaparsögu maka kæranda, þ.m.t. orsakasamhengis milli skilnaða þeirra við eiginmann kæranda og réttinda sem þær öðluðust til dvalar hér á landi, óskaði kærunefnd eftir afritum af gögnum mála sem tengdust umsóknum og dvöl fyrri eiginkvenna kæranda hjá Útlendingastofnun. Þrátt fyrir ítrekanir kærunefndar hafa ekki borist gögn frá Útlendingastofnun sem að mati nefndarinnar leggja fullnægjandi grundvöll að ályktunum um að hjúskaparsaga eiginmanns kæranda veki grunsemdir um að eiginmaður kæranda stofni til hjúskapar í þeim tilgangi að afla dvalarleyfis fyrir eiginkonur sínar. Verður að mati kærunefndar því ekki litið til þess sjónarmiðs við úrlausn þessa máls.
Í ákvörðun Útlendingastofnunar er jafnframt vísað til aldursmunar á kæranda og eiginmanni hennar. Að mati kærunefndar getur [...] ára aldursmunur einn og sér ekki leitt til þeirrar niðurstöðu að rökstuddur grunur sé um að til hjúskapar hafi verið stofnað í þeim tilgangi að afla dvalarleyfis. Að öðru leyti liggja ekki fyrir í málinu gögn sem benda til þess að til hjúskapar sem kærandi og maki hennar gengu í [...] þann [...] 2017 hafi verið stofnað í þeim tilgangi að afla slíks dvalarleyfis. Verður ákvörðun Útlendingastofnunar því felld úr gildi.
Þar sem ekki hefur verið tekin afstaða til grunnskilyrða dvalarleyfis hjá Útlendingastofnun verður lagt fyrir stofnunina að veita kæranda dvalarleyfi á grundvelli 70. gr. laga um útlendinga, að uppfylltum skilyrðum 55. gr. laganna.
Úrskurðarorð
Ákvörðun Útlendingastofnunar er felld úr gildi. Lagt er fyrir Útlendingastofnun að veita kæranda dvalarleyfi á grundvelli 70. gr. laga um útlendinga, að uppfylltum skilyrðum 55. gr. laganna.
The decision of the Directorate of Immigration is vacated. The Directorate is instructed to grant the appellant residence permit based on Art. 70 of the Act on Foreigners, subject to other conditions set forth in Art. 55 of the Act on Foreigners.
Anna Tryggvadóttir
Gunnar Páll Baldvinsson Laufey Helga Guðmundsdóttir