Nr. 197/2016 - Úrskurður
KÆRUNEFND ÚTLENDINGAMÁLA
Þann 17. nóvember 2016 er kveðinn upp svohljóðandi
úrskurður nr. 197/2016
í stjórnsýslumáli nr. KNU16070003
Kæra […]
á ákvörðun
Útlendingastofnunar
I. Kröfur, kærufrestir og kæruheimild
Með stjórnsýslukæru, dags. 6. júlí 2016, kærði Páll Bergþórsson lögfr., f.h. […] (hér eftir nefndur kærandi), ákvörðun Útlendingastofnunar, dags. 2. júní 2016, um að synja kæranda um dvalarleyfi á Íslandi.
Kærandi gerir þá kröfu aðallega að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi og að Útlendingastofnun verði falið að taka umsókn hans um dvalarleyfi aftur til efnismeðferðar. Til vara krefst kærandi að hinni kærðu ákvörðun verði breytt á þann hátt að kæranda verði veitt dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða og sérstakra tengsla, sbr. 12. gr. f. laga um útlendinga nr. 96/2002. Þá gerir kærandi kröfu um málskostnað, sbr. 2. mgr. 34. gr. laga um útlendinga.
Fyrrgreind ákvörðun er kærð á grundvelli 30. gr. laga um útlendinga og barst kæran fyrir lok kærufrests, sbr. 3. mgr. 30. gr. sömu laga.
II. Málsatvik og málsmeðferð
Samkvæmt gögnum málsins fékk umsækjandi fyrst útgefið dvalarleyfi á grundvelli vistráðningar hér á landi þann 3. júlí 2014 með gildistíma til 3. júlí 2015. Kærandi sótti um dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða og sérstakra tengsla hinn 2. júlí 2015 og var þeirra umsókn synjað með ákvörðun Útlendingastofnunar 2. júní 2016. Kærandi kærði ákvörðunina til kærunefndar útlendingamála þann 6. júlí 2016. Með tölvupósti, dags. 7. júlí 2016, óskaði kærunefnd eftir athugasemdum Útlendingastofnunar vegna kærunnar ef einhverjar væru auk afrits af gögnum málsins. Umbeðin gögn bárust kærunefnd þann 20. júlí 2016, en stofnunin gerði ekki athugasemdir við kæruna. Með tölvupósti, dags. 20. júlí 2016, var kæranda veittur 14 daga frestur til að leggja fram greinargerð vegna kærumálsins. Með tölvupósti, dags. 2. ágúst 2016, óskaði kærandi eftir frekari fresti til framlagningar greinargerðar og var frestur framlengdur til 9. ágúst 2016. Greinargerð barst frá kæranda þann 9. ágúst 2016. Frekari gögn bárust frá kæranda þann 9. og 11. nóvember 2016.
Kæra þessi hefur hlotið hefðbundna málsmeðferð, gagnaöflun er lokið og er málið hér með tekið til úrskurðar.
III. Ákvörðun Útlendingastofnunar
Við mat sitt á sérstökum tengslum kæranda við landið byggði Útlendingastofnun m.a. á því að 12. gr. f laga um útlendinga væri undantekningarákvæði sem beri að túlka þröngt. Aðeins væri um að ræða heimild til að veita dvalarleyfi þegar tengsl umsækjanda við Ísland væru mjög sterk. Stofnunin byggði á því að kærandi eigi ekki nána ættingja hér á landi, sbr. 13. gr. laga um útlendinga, en eigi foreldra á lífi í heimalandi. Taldi stofnunin tengsl kæranda hér á landi því ekki nægileg til þess að falla undir sjónarmið leiðbeiningareglna innanríkisráðuneytisins. Þá hefði kærandi aðeins dvalið hér á landi í tæp tvö ár og gæti svo skammvinn dvöl án tengsla við nákomna ættingja hér á landi ekki talist nægja til veitingar dvalarleyfis á grundvelli sérstakra tengsla þar sem tengsl kæranda við heimaríki væru mun sterkari. Var það mat Útlendingastofnunar að kærandi hefði ekki svo sérstök tengsl við Ísland og var dvalarleyfi á þeim grundvelli synjað.
Í ákvörðun sinni vísar stofnunin til viðmiða um veitingu dvalarleyfis á grundvelli mannúðarsjónarmiða sem komi fram í lögskýringagögnum með 2. mgr. 12. gr. f laga um útlendinga en ákvæðið hafi komið nýtt inn í lögin með lögum nr. 115/2010. Stofnunin vísaði til þess að alltaf þyrfti að fara fram heildarmat á öllum þáttum máls áður en leyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða yrði veitt. Stofnunin vísaði til þess að kærandi hafi byggt umsókn sína meðal annars á erfiðum almennum aðstæðum í heimaríki vegna atvika sem ekki mætti gera honum að bera ábyrgð á. Hafi jarðskjálfti […]. Í ákvörðun stofnunarinnar kom fram að ljóst væri að náttúruhamfarir á borð við jarðskjálfta gætu verið grundvöllur þess að kærandi hefði ríka þörf á vernd hér á landi á meðan slíkt hamfaraástand varði. Óumdeilt væri að jarðskjálftinn í […] sem kærandi hafi vísað til hafi ollið miklu tjóni í heimabæ hans og hafi kærandi lagt fram gögn því til stuðnings að foreldrar hans gætu ekki endurbyggt hús fjölskyldunnar sökum heilsubrests. Útlendingastofnun hafi yfirfarið skýrslur um ástand mála á þeim svæðum sem jarðskjálftinn hafi riðið yfir og af þeim heimildum mætti ráða að talsverð uppbygging ætti enn eftir að eiga sér stað eftir jarðskjálftann. Þó væri ljóst að íbúar þeirra svæða sem hafi farið illa út úr hamförunum hafi fengið aðstoð til uppbyggingar og að uppbygging samfélagsins haldi áfram. Stofnunin vísaði til þess að heimildir bæru með sér að ástandið færi batnandi og væri ekki talið svo slæmt að kæranda væri ómögulegt að snúa til baka til heimaríkis. Útlendingastofnun vísar til þess að kærandi hafi haldið því fram að hann myndi búa í örbirgð í heimalandi og myndi glíma við húsnæðisskort. Í ljósi upplýsinga um stöðu mála í heimaríki kæranda taldi Útlendingastofnun að röksemdir kæranda varðandi ofangreint féllu undir efnahagslegar ástæður í skilningi 2. mgr. 12. gr. f laga um útlendinga og félli því ekki innan verndarsviðs ákvæðisins. Var kæranda því synjað um dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða.
IV. Málsástæður og rök kæranda
Í greinargerð kæranda kemur fram að hann byggir kröfu sína um ógildingu á ákvörðun Útlendingastofnunar á brotum gegn málsmeðferðarreglum stjórnsýslulaga nr. 37/1993.
Kærandi byggir á því að meðferð stofnunarinnar á máli kæranda brjóti í bága við málshraðareglu stjórnsýsluréttar, sbr. 9. gr. stjórnsýslulaga. Kærandi greinir frá því að stofnuninni hafi borist umsókn kæranda um dvalarleyfi þann 2. júlí 2015 en ákvörðun hafi ekki legið fyrir í máli hans fyrr en 11 mánuðum síðar. Kærandi heldur því fram að tafir málsins séu að engu leyti rekjanlegar til hans, þar sem atbeina hans við gagnaöflun hafi aldrei verið óskað. Af ákvörðun Útlendingastofnunar megi ráða að tafirnar hafi ekki heldur stafað af gagnaöflun stofnunarinnar, þar sem engin gagnaöflun hafi átt sér stað um hagi kæranda og afar takmörkuð gagnaöflun hafi átt sér stað um aðstæður í heimalandi kæranda. Kærandi heldur því fram að brot gegn málshraðareglu tengist broti gegn rannsóknarreglu stjórnsýsluréttar.
Kærandi kveður íslensk stjórnvöld ekki hafa lagt mat á tengsl kæranda við landið, sbr. 1. mgr. 12. gr. f laga um útlendinga og þannig ekki uppfyllt rannsóknarskyldu sína. Stofnunin hafi ekki rannsakað hverjir ættingjar kæranda væru hér á landi, þrátt fyrir boð um aðstoð við það. Kærandi kveður ættingja sína hér á landi vera fjölmarga og samskipti hans við þá mjög mikil. Í greinargerð kveðst kærandi m.a. hafa mikil samskipti við […] sem öll búi hér á landi. Þá eigi kærandi kærustu hér á landi sem sé íslenskur ríkisborgari. Kærandi telur að Útlendingastofnun hafi ekki haft undir höndum nýjustu gögn um aðstæður kæranda þegar ákvörðun var tekin og hún því byggð á úreltum og ófullnægjandi forsendum. Útlendingastofnun hafi ekki óskað eftir nýrri gögnum um tengsl kæranda þrátt fyrir að ákvörðun í máli hans hafi verið tekin 11 mánuðum eftir að umsókn hafi verið lögð inn hjá stofnuninni. Kærandi kveðst hafa starfað sem „au-pair“ hjá fjölskyldu hér á landi undanfarin tvö ár og hafi aðlagast íslensku samfélagi vel og vísar kærandi til meðmælabréfa því til stuðnings. Þá kveðst kærandi hafa stundað nám í íslensku á meðan hann hafi dvalið hér og hyggi á áframhaldandi nám í íslensku. Í ljósi hinna miklu og sérstöku tengsla sem kærandi hafi við Ísland telur hann ákvörðun Útlendingastofnunar ekki vera efnislega rétta þar sem forsendur hennar séu rangar og um verulegan ógildingarannmarka sé að ræða. Ástæða þess að forsendur ákvörðunarinnar séu rangar sé m.a. brot gegn málshraðareglu þar sem ekki sé hægt að líta fram hjá því að á löngum tíma sé líklegt að sérstök tengsl einstaklinga við ríki breytist.
Þá hafi Útlendingastofnun brotið gegn leiðbeiningarskyldu 1. mgr. 7. gr. stjórnsýslulaga, þar sem tengiliður kæranda hafi boðið sérstaklega fram aðstoð sína við að öflun gagna en Útlendingastofnun hafi ekki þegið þá aðstoð eða leiðbeint um hvaða gögn þyrftu að liggja fyrir. Brot þetta sé til þess fallið að styðja enn fremur við að um brot gegn rannsóknarreglu hafi verið að ræða.
Ennfremur sé umfjöllun Útlendingastofnunar um tækifæri kæranda til að snúa aftur til […] haldin efnislegum annmörkum. Ekki hafi verið sanngjarnt að byggja á því að aðstoð við uppbyggingu hafi farið fram í vissum þorpum eftir jarðskjálftann þar í landi og þar af leiðandi hafi ástandið batnað almennt í […] sem þýði að kærandi geti snúið þangað aftur. Þær heimildir sem Útlendingastofnun hafi vísað til í ákvörðun sinni fjalli annars vegar um […] í heild sinni og hins vegar um tiltekið þorp sem sé 100 km. frá þorpi kæranda. Kærandi telur fjarri lagi að samsama aðstæður í þorpunum tveimur, en þorpið hans sé töluvert afskekktara en það sem stofnunin hafi vísað til. Kærandi vísar máli sínu til stuðnings til frétta um slæmt ástand í héraðinu. Af ofangreindu sé ljóst að Útlendingastofnun hafi ekki sýnt nægilega fram á að ástandið þar sem kærandi hafi búið sé þess háttar að hann geti snúið þangað aftur. Þá hafni kærandi alfarið að almenn umfjöllun um […], sem sé […] íbúa ríki, sýni fram á að hann geti snúið þangað aftur. Því sé ákvörðun stofnunarinnar í andstöðu við meginreglu stjórnsýslulaga um lögmæti og réttmæti stjórnvaldsákvarðana.
Að lokum andmælir kærandi þeirri fullyrðingu Útlendingastofnunar að kærandi hafi verið hér á landi í skammvinnri dvöl undir tveimur árum. Kærandi bendir á í greinargerð sinni að dvöl hans hér á landi sé orðin lengri en tvö ár þar sem hann hafi komið til landsins þann 3. júlí 2014. Kærandi telur að brot stofnunarinnar gegn málshraðareglu stjórnsýslulaga hafi að mestu valdið þessu en á þeim tíma sem mál hans hafi verið til meðferðar hjá íslenskum stjórnvöldum hafi tengsl hans við landið styrkts verulega.
V. Niðurstaða kærunefndar útlendingamála
Í máli þessu er til úrlausnar hvort Útlendingastofnun hafi verið rétt að synja kæranda um dvalarleyfi á grundvelli sérstakra tengsla við landið, sbr. 12. gr. f. laga um útlendinga.
Um kæru þessa gilda lög um útlendinga, með síðari breytingum, og reglugerð um útlendinga nr. 53/2003, ásamt áorðnum breytingum.
Samkvæmt 12. gr. f laga um útlendinga er heimilt að veita útlendingi dvalarleyfi, þótt almennum skilyrðum fyrir dvalaleyfi sé annars ekki fullnægt, ef rík mannúðarsjónarmið standa til þess eða vegna sérstakra tengsla útlendings við landið. Í ákvæðinu eru ekki veittar neinar leiðbeiningar um hvað teljist vera sérstök tengsl við landið en ákvæðið felur í sér að stjórnvöldum er falið að meta í einstökum tilvikum hvort tengsl útlendings séu svo sérstök að þau réttlæti veitingu dvalarleyfis á þessum grundvelli. Við mat á sérstökum tengslum hefur verið litið til þess hve lengi einstaklingur hefur dvalið löglega á landinu, eða hvort hann eigi hér nákomna ættingja, án þess þó að hann falli undir skilgreiningu á hugtakinu aðstandandi skv. 13. gr. laganna. Fær það stoð í greinargerð með ákvæði 2. mgr. 11. gr. eldri laga um útlendinga, sem nú er að finna efnislega óbreytt í 12. gr. f laga um útlendinga, sbr. 10. gr. laga nr. 86/2008. Þá er einnig horft til annarra tengsla við landið svo sem vegna atvinnu, félagslegrar eða menningarlegrar þátttöku. Í almennum athugasemdum við 12. gr. f laganna, sbr. 10. gr. laga nr. 86/2008, er áréttað að um undanþáguheimild sé að ræða, sem meta þarf í hverju tilviki fyrir sig hvort ástæða sé til að beita. Því ber að túlka ákvæðið þröngt.
Við útgáfu dvalarleyfis á grundvelli sérstakra tengsla við landið skal ávallt fara fram heildstætt mat á aðstæðum kæranda í hverju tilviki. Við mat á sérstökum tengslum við landið er m.a. horft til þess hve lengi einstaklingur hefur dvalist löglega á landinu, hvort hann eigi hér nákomna ættingja, auk annarra tengsla við landið svo sem vegna atvinnu, félagslegrar eða menningarlegrar þátttöku. Þá er m.a. einnig litið til fjölskyldusögu, fjölskylduaðstæðna og afleiðinga verði dvalarleyfi ekki veitt.
Af gögnum málsins má ráða að kærandi hefur dvalið hér á landi frá því í júlí 2014 þegar hann fékk útgefið dvalarleyfi á grundvelli vistráðningar hér á landi. Kærandi hefur því dvalið löglega á landinu á grundvelli dvalarleyfis í meira en tvö ár. Kærandi á bróður hér á landi ásamt frænkum og frænda. Fjölskyldutengsl kæranda við landið eru því nokkur en jafnframt liggur fyrir að nánasta fjölskylda kæranda býr í […]. Samkvæmt gögnum málsins á kærandi kærustu hér á landi sem er íslenskur ríkisborgari en samband þeirra hefur staðið í 18 mánuði. Á þeim tíma sem kærandi hefur dvalið hér á landi hefur hann verið í vinnu, stundað íslenskunám og má ætla að félagsleg tengsl hans við landið hafi styrkst á þeim tíma. Kærandi lagði fram umsagnir frá vinnuveitendum, vinum og kennara hér á landi, þar sem kemur m.a. fram að hann hafi m.a. sinnt starfi sínu af alúð, sinnt námi vel, náð góðum tökum á íslensku og sé vinamargur hér á landi. Þegar litið er til lengdar dvalar kæranda á Íslandi, aðstæðna kæranda og þeirra menningarlegu og félagslegu tengsla sem hann hefur myndað hér á landi er það mat kærunefndar að kærandi uppfylli skilyrði útlendingalaga um dvalarleyfi á grundvelli sérstakra tengsla hans við landið, sbr. 12. gr. f laga um útlendinga nr. 96/2002, að uppfylltum öðrum ákvæðum laganna.
Vegna kröfu kæranda um málskostnað skv. 2. mgr. 34. gr. laga nr. 96/2002 er tekið fram að ákvæðið á við ákveðnar tegundir mála þegar stjórnvald hefur skipað útlendingi talsmann. Þar sem ekki fæst séð að fyrirsvarsmaður kæranda hafi verið skipaður talsmaður hans eru ekki efni til að taka kröfu kæranda til greina.
Úrskurðarorð
Ákvörðun Útlendingastofnunar er felld úr gildi og lagt fyrir stofnunina að veita kæranda dvalarleyfi á grundvelli 12. gr. f laga um útlendinga vegna sérstakra tengsla hans við landið, að uppfylltum öðrum ákvæðum laganna.
The decision of the Directorate of Immigration is vacated. The Directorate of Immigration is instructed to grant the applicant residence permit in accordance with article 12 f of the Act on Foreigners, No. 96/2002, subject to other provisions of the Act.
Anna Tryggvadóttir Pétur Dam Leifsson