Mál nr. 24/2018. Ákvörðun kærunefndar útboðsmála.

Ákvörðun kærunefndar útboðsmála 14. janúar 2019
í máli nr. 24/2018:
Hugvit hf.
gegn
Háskóla Íslands
Ríkiskaupum
og Spektra ehf.

Með kæru 13. nóvember 2018 kærði Hugvit hf. samkeppnisútboð Ríkiskaupa fyrir hönd Háskóla Íslands nr. 20724 „Mála- og skjalakerfi fyrir Háskóla Íslands“. Kærandi gerir aðallega þá kröfu að felldar verði úr gildi ákvarðanir varnaraðila Ríkiskaupa og Háskóla Íslands (hér eftir vísað til sem „varnaraðila“) um að velja tilboð Spektra ehf. og varnaraðilum verði gert að velja tilboð kæranda. Til vara er þess krafist að útboðið verði fellt úr gildi og varnaraðilum gert að auglýsa það að nýju. Til þrautavara er þess krafist að samningur varnaraðila við Spektra ehf. verði lýstur óvirkur. Einnig er gerð krafa um að kærunefnd útboðsmála láti uppi álit sitt á skaðabótaskyldu varnaraðila gagnvart kæranda og að varnaraðilum verði gert að greiða kæranda málskostnað. Í þessum þætti málsins tekur nefndin afstöðu til kröfu kæranda um stöðvun samningsgerðar, en úrlausn málsins bíður að öðru leyti endanlegs úrskurðar.

Í maí 2018 auglýstu varnaraðilar samkeppnisútboð nr. 20724 „Mála- og skjalakerfi fyrir Háskóla Íslands“. Samkvæmt útboðsgögnum voru gerðar ýmsar hæfiskröfur til bjóðenda. Meðal þeirra var að ársvelta bjóðanda hefði að lágmarki verið 140 milljónir króna árið 2016 og bjóðandi hefði fimm ára reynslu og starfsstöð á Íslandi með að lágmarki tíu starfsmenn í fullu starfi við að þjónusta og þróa kerfið fyrir íslenskan markað. Tilboð hæfra bjóðenda voru metin á grundvelli þriggja valþátta: tæknilegra krafna sem gaf mest 30 stig, „nothæfi“ sem gaf mest 40 stig og verðs sem gaf mest 30 stig. Mat varnaraðila á nothæfi tilboða fór fram með prófunum þar sem hópur notenda gaf einkunn fyrir tiltekin atriði við notkun kerfisins sem nánar greindi í útboðsgögnum. Samkvæmt útboðslýsingu var fyrirhugað að prófanir yrðu framkvæmdar í „umhverfi bjóðenda“ en varnaraðilar fóru síðar fram á að prófanirnar færu fram í húsnæði varnaraðila Háskóla Íslands.

Opnunarfundur var 29. október 2018 og kom þá í ljós að einkunn kæranda fyrir nothæfi var 30 stig en einkunn Spektra ehf. 40 stig. Bæði kærandi og Spektra ehf. fengu 30 stig fyrir tæknilegar kröfur. Þá bauð kærandi lægsta verð, kr. 7.137.600 á ári án hýsingar en kr. 7.814.400 með hýsingu, en fyrir það fékk kærandi 30 stig. Spektra hf. bauð næst lægsta verð og fékk fyrir það 25 stig, tilboðið var að fjárhæð kr. 10.321.783 án hýsingar. Heildareinkunn kæranda í útboðinu var 90 stig, Spektra ehf. fékk 95 stig en þriðji bjóðandinn töluvert færri stig. Hinn 29. október 2018 tilkynntu varnaraðilar að tilboð Spektra ehf. hefði verið valið.

Kærandi telur að Spektra ehf. hafi ekki uppfyllt hæfiskröfur útboðsins þar sem velta félagsins árið 2016 hafi verið 131.268.658 krónur, félagið hafi ekki fimm ára reynslu og að einungis níu starfsmenn hafi starfað hjá fyrirtækinu þegar tilboð hafi verið metin. Kærandi telur að fortakslaust skilyrði hafi verið að boðið skyldi kerfi með og án hýsingar en svo virðist sem Spektra ehf. hafi ekki yfir slíku kerfi að ráða. Þá fullnægi kerfi Spektra ehf. ekki því lágmarksskilyrði útboðsgagna að hafa verið samþykkt af Þjóðskjalasafni Íslands sem rafrænt málaskrár- og skjalavörslukerfi. Einnig hafi valforsendur verið matskenndar og huglægar, þar með talið hvað varðar nothæfi og prófanir notenda, og standist ekki að byggja einkunnagjöf á þeim. Samkvæmt útboðsgögnum hafi prófanir átt að fara fram í umhverfi bjóðenda en varnaraðilar hafi breytt því þannig að prófanir fóru fram hjá varnaraðilanum Háskóla Íslands. Kærandi heldur því fram að tölvur þar sem prófanir fóru fram hafi ekki verið með nýjustu uppfærslu Office hugbúnaðar en það hafi leitt til þess að prófun á kerfi kæranda hafi ekki gengið nægjanlega vel. Þá hafi ýmis virkni sem krafist var í útboðsgögnum aldrei verið prófuð af varnaraðilum. Hins vegar hafi reynt á eiginleika sem ekki hafi verið gerðar kröfur um í útboðsgögnum.

Varnaraðilar telja að rétt hafi verið staðið að mati á tilboðum samkvæmt kröfum útboðsins og vali tilboða. Þá byggi kærandi kröfur sínar að miklu leyti á atriðum sem legið hafi fyrir löngu áður en kæra var lögð fram án þess að gerðar hafi verið athugasemdir á fyrri stigum.

Niðurstaða

Svo sem áður greinir voru tilboðum gefin 40 stig af 100 mögulegum fyrir „nothæfi“. Einkunn fyrir þennan hluta var ákveðin með því að „notendur kaupanda“ prófuðu boðin kerfi og gáfu þeim stig með vísan til þess að hvaða marki þeir teldu þau samræmast 11 fullyrðingum. Þau atriði sem þarna var vísað til voru flest háð huglægu mati, eins og t.d. hvort viðmót kerfisins væri „einfalt“, hvort „auðvelt“ væri að nota kerfið og hvort kerfið „leiðir notandann vel áfram“.

Við ákveðnar aðstæður hefur kærunefnd útboðsmála fallist á að eðli og notkunarsvið umbeðinna vara heimili að eiginleikar þeirra séu metnir með hliðsjón af huglægri afstöðu þeirra sem vöruna eiga að nýta við störf sín. Ber kaupanda þá að sýna fram á að eðli innkaupa réttlæti að huglægri afstöðu sé gefið vægi við val tilboða. Í slíkum tilvikum verður að koma fram í útboðsgögnum um hvaða eiginleika er að ræða sem meta á með þessum hætti og lýsing á þeirri aðferð sem leggja á til grundvallar við mat. Hefur kærunefnd útboðsmála gert ríkar kröfur til þess að huglæg afstaða sé könnuð með aðferð sem tryggi að aðilum sé ekki mismunað og málefnleg sjónarmið ráði ferðinni við matið, sbr. t.d. úrskurð kærunefndar 17. febrúar 2015 í máli nr. 18/2014.

Kærunefnd útboðsmála getur fallist á að eðli hinna kærðu innkaupa hafi réttlætt að huglægri afstöðu væntanlegra notenda væri gefið vægi við mat á ákveðnum atriðum þeirra kerfa sem bjóðendur buðu. Við framkvæmd slíks mats bar hins vegar að hafa að leiðarljósi framangreind viðmið sem eiga að tryggja að bjóðendum sé ekki mismunað og málefnaleg sjónarmið séu lögð til grundvallar. Að virtum fyrirliggjandi gögnum málsins um hvernig prófanir á „nothæfi“ fóru fram er það álit nefndarinnar að þessu skilyrði hafi ekki verið fullnægt um hið kærða útboð. Eins og málið liggur fyrir á þessu stigi þess telur kærunefnd útboðsmála því að verulegar líkur séu á því að framkvæmd útboðsins og val tilboða hafi verið ólögmætt. Verður því samningsgerð stöðvuð þar til endanlega hefur verið skorið úr kæru, samkvæmt 1. mgr. 110. gr. laga nr. 120/2016 um opinber innkaup.

Ákvörðunarorð:

Samningsgerð varnaraðila, Háskóla Íslands, við Spektra ehf. í kjölfar útboðs nr. 20724 „Mála- og skjalakerfi fyrir Háskóla Íslands“ er stöðvuð.

Reykjavík, 14. janúar 2019.

Skúli Magnússon

Ásgerður Ragnarsdóttir