Nr. 329/2022 Úrskurður
KÆRUNEFND ÚTLENDINGAMÁLA
Hinn 1. september 2022 er kveðinn upp svohljóðandi
úrskurður nr. 329/2022
í stjórnsýslumáli nr. KNU22070034
Kæra [...]
á ákvörðun Útlendingastofnunar
I. Kröfur, kærufrestir og kæruheimild
Hinn 18. júlí 2022 kærði [...], fd. [...9, ríkisborgari Úkraínu (hér eftir nefndur kærandi) ákvörðun Útlendingastofnunar, dags. 1. júlí 2022, um að leggja umsókn hans um alþjóðlega vernd til hliðar með vísan til 4. mgr. 44. gr. laga um útlendinga, nr. 80/2016, og veita honum dvalarleyfi á grundvelli 74. gr. laga um útlendinga.
Kærandi krefst þess aðallega að Útlendingastofnun verði gert að taka umsókn hans um alþjóðlega vernd til meðferðar á ný. Til vara krefst kærandi þess að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi og að honum verði veitt staða flóttamanns með vísan til 1. mgr. 37. gr. laga um útlendinga. Til þrautavara krefst kærandi þess að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi og að honum verði veitt viðbótarvernd með vísan til 2. mgr. 37. gr. laga um útlendinga. Að lokum krefst kærandi þess að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi og að honum verði veitt dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða samkvæmt 1. mgr. 74. gr. laga um útlendinga.
Þá er áréttað að ekki sé gerð krafa um að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi nema til þess komi að kæranda verði veitt alþjóðleg vernd.
Fyrrgreind ákvörðun er kærð á grundvelli 7. gr. laga um útlendinga og barst kæran fyrir lok kærufrests.
II. Málsmeðferð
Kærandi sótti um alþjóðlega vernd hér á landi hinn 20. september 2021. Með ákvörðun, dags. 8. febrúar 2022, synjaði Útlendingastofnun kæranda um alþjóðlega vernd ásamt því að synja honum um dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða. Hinn 25. febrúar 2022 lagði kærandi fram beiðni til Útlendingastofnunar um endurupptöku á máli sínu. Með tölvubréfi til talsmanns kæranda hinn 1. mars 2022 tilkynnti Útlendingastofnun honum að mál hans myndi verða endurupptekið. Með ákvörðun, dags. 17. mars 2022, var umsókn kæranda um alþjóðlega vernd lögð til hliðar og honum veitt dvalarleyfi á grundvelli 74. gr. laga um útlendinga þar sem hann hafi uppfyllt áskilnað 44. gr. laganna um hópmat. Var sú ákvörðun kærð til kærunefndar útlendingamála hinn 31. mars 2022. Með úrskurði kærunefndar nr. 192/2022 var ákvörðun Útlendingastofnunar felld úr gildi og lagt fyrir stofnunina að taka mál kæranda til nýrrar meðferðar. Með ákvörðun Útlendingastofnunar, dags. 1. júlí 2022, var umsókn kæranda um alþjóðlega vernd lögð til hliðar með vísan til 4. mgr. 44. gr. laga um útlendinga og honum veitt dvalarleyfi á grundvelli 74. gr. laga um útlendinga þar sem hann hafi uppfyllt áskilnað 44. gr. laganna um hópmat. Var sú ákvörðun kærð til kærunefndar 18. júlí 2022. Hinn 3. ágúst 2022 barst kærunefnd greinargerð kæranda.
III. Málsástæður og rök kæranda
Í greinargerð kæranda er gerð athugasemd við að Útlendingastofnun hafi hvorki haft samband við kæranda né talsmann hans á milli þess sem úrskurður kærunefndar var kveðinn upp í máli hans 12. maí 2022 og þeir hafi fengið boð um birtingu hinnar kærðu ákvörðunar stofnunarinnar hinn 5. júlí 2022. Kærandi fái ekki annað séð en að hin kærða ákvörðun sé sama efnis og fyrri ákvörðun Útlendingastofnunar, dags. 17. mars 2022, þrátt fyrir þá annmarka sem kærunefnd hafi talið vera á þeirri ákvörðun. Kærandi telur að eini munurinn á fyrri og síðari ákvörðun séu fáeinar almennar tilvísanir til laga og lögskýringargagna.
Kærandi telur að þrátt fyrir að hann falli undir hópmat samkvæmt 44. gr. laga um útlendinga þar sem umsókn hans hafi verið til meðferðar þegar úrræði samkvæmt ákvæðinu var virkjað þá breyti það því ekki að Útlendingastofnun hafi borið skylda til þess að rökstyðja ákvörðun sína um að leggja umsókn hans til hliðar en að mati kæranda hafi stofnunin ekki rökstutt ákvörðun sína með fullnægjandi hætti. Að mati kæranda geti Útlendingastofnun hvorki komið sér undan því að rökstyðja ákvörðun sína um að leggja slíka umsókn til hliðar né að takmarka rökstuðning sinn við almennar tilvísanir. Þá telur kærandi að jafnræðissjónarmið stjórnsýsluréttar útiloki ekki töku umsóknar kæranda um alþjóðlega vernd til meðferðar enda sé staða hans önnur en hins almenna umsækjanda frá Úkraínu sem hafi komið til landsins eftir 24. febrúar 2022.
Kærandi mótmælir þeirri málsmeðferð Útlendingastofnunar að hafa hvorki gefið honum né lögmanni hans upplýsingar um meðferð málsins eftir að kærunefnd sendi mál hans til nýrrar meðferðar hjá stofnuninni. Útlendingastofnun hafi ekki veitt neinar upplýsingar um meðferð málsins fyrr en með boðun í birtingu hinnar kærðu ákvörðunar. Kærandi telur að í samræmi við rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga hafi stofnunin átt að boða hann í viðtal til að afla upplýsinga um hvaða áhrif hin breyttu atvik í máli hans, þ.e. innrás Rússa í Úkraínu, hefði á persónulega stöðu hans. Þá telur kærandi að Útlendingastofnun hefði átt að gefa honum kost á að neyta andmælaréttar, sbr. 13. gr. stjórnsýslulaga, áður en ákvörðun var tekin í máli hans.
Kærandi ítrekar málsástæður þær sem komið hafi fram í fyrri greinargerð hans til kærunefndar varðandi það að þrátt fyrir að honum hafi verið veitt dvalarleyfi hér á landi á grundvelli 44. gr. laga um útlendinga þá séu þau réttindi sem honum hafi verið veitt með því mun lakari en þau réttindi sem honum yrðu veitt yrði krafa hans um alþjóðlega vernd samþykkt. Dvalarleyfi samkvæmt 2. mgr. ákvæðisins geti samkvæmt lagagreininni ekki verið grundvöllur ótímabundins dvalarleyfis og tryggi dvalarleyfi samkvæmt 74. gr. laga um útlendinga handhafa þess ekki sjálfkrafa atvinnuleyfi á Íslandi líkt og leyfi sem grundvallist á alþjóðlegri vernd. Að öllu framangreindu telji kærandi ljóst að hann eigi ríka og lögvarða hagsmuni á því að fá umsókn sína tekna til efnislegrar meðferðar. Þá sé það mat kæranda að ákvæði 44. gr. laga um útlendinga um heimild stjórnvalda til að leggja umsókn um alþjóðlega vernd til hliðar geti ekki gengið framar rétti einstaklinga til að fá umsókn um alþjóðlega vernd tekna til efnislegrar meðferðar.
Að öllu framangreindu virtu gerir kærandi þá kröfu að Útlendingastofnun verði gert að taka umsókn hans um alþjóðlega vernd til efnislegrar meðferðar.
Um málsástæður og lagarök fyrir varakröfum vísar kærandi til greinargerðar sem hann lagði fram til Útlendingastofnunar, dags. 10. nóvember 2021, og endurupptökubeiðni hans, dags. 25. febrúar 2022. Kærandi telur að augljóst sé að ástandið í Úkraínu, þ.m.t. á Krímskaga, sé mun alvarlegra en það hafi verið þegar hann lagði fram umsókn sína um alþjóðlega vernd hinn 20. september 2021. Aðstæður kæranda vegna ofsókna í hans garð persónulega og vegna almenns ástands í Úkraínu sé mun alvarlegra en áður hafi verið.
IV. Niðurstaða kærunefndar útlendingamála
Ákvæði 44. gr. laga um útlendinga
Í 44. gr. laga um útlendinga eru ákvæði er kveða á um skilyrði til að veita hópi fólks sameiginlega vernd vegna fjöldaflótta þeirra. Í 44. gr. segir:
Þegar um er að ræða fjöldaflótta getur ráðherra ákveðið að beita skuli ákvæðum greinar þessarar. Ráðherra ákveður einnig hvenær heimild til að veita sameiginlega vernd skv. 2. og 3. mgr. skuli falla niður.
Útlendingi sem er hluti af hópi sem flýr tiltekið landsvæði og kemur til landsins eða er hér þegar ákvæðum greinarinnar er beitt má að fenginni umsókn um alþjóðlega vernd veita vernd á grundvelli hópmats (sameiginlega vernd). Felur það í sér að útlendingnum verður veitt dvalarleyfi skv. 74. gr. Leyfið getur ekki verið grundvöllur ótímabundins dvalarleyfis.
Leyfið er heimilt að endurnýja eða framlengja í allt að þrjú ár frá því að umsækjandi fékk fyrst leyfi. Eftir það má veita leyfi skv. 74. gr. sem getur verið grundvöllur ótímabundins dvalarleyfis. Að liðnu einu ári með slíkt leyfi er heimilt að gefa út ótímabundið dvalarleyfi enda séu skilyrðin fyrir því að halda leyfinu enn fyrir hendi og skilyrðum að öðru leyti fullnægt, sbr. 58. gr.
Umsókn útlendings sem fellur undir 2. mgr. um alþjóðlega vernd má leggja til hliðar í allt að þrjú ár frá því að umsækjandi fékk fyrst leyfi. Þegar heimild til að veita sameiginlega vernd skv. 1. mgr. er niður fallin, eða þegar liðin eru þrjú ár frá því að umsækjandi fékk fyrst leyfi, skal tilkynna umsækjanda að umsóknin um alþjóðlega vernd verði því aðeins tekin til meðferðar að hann láti í ljós ótvíræða ósk um það innan tiltekins frests.
Útlendingastofnun tekur ákvörðun um leyfi og um að leggja umsókn til hliðar.
Líkt og að framan er rakið sótti kæranda um alþjóðlega vernd hér á landi þann 20. september 2021 og var umsókn hans synjað með ákvörðun Útlendingastofnunar dags. 8. febrúar 2022 en síðar endurupptekin að beiðni kæranda. Með ákvörðun Útlendingastofnunar dags. 17. mars 2022 var umsókn kæranda um alþjóðlega vernd lögð til hliðar með vísan til 4. mgr. 44. gr. laga um útlendinga og honum veitt dvalarleyfi á grundvelli 74. gr. laga um útlendinga. Með úrskurði kærunefndar nr. 192/2022 var ákvörðun Útlendingastofnunar felld úr gildi og lagt fyrir stofnunina að taka mál kæranda til nýrrar meðferðar. Var ákvörðun Útlendingastofnunar felld úr gildi meðal annars á þeim forsendum að ákvörðunin bar ekki með sér hvort farið hefði fram mat á því hvers vegna rétt hefði verið að leggja umsókn kæranda til hliðar á grundvelli 44. gr. laga um útlendinga. Þá hefði kæranda ekki verið leiðbeint um rétt til að óska eftir rökstuðningi, sbr. 2. mgr. 20. gr. stjórnsýslulaga. Jafnframt var það mat kærunefndar að málsmeðferð Útlendingastofnunar hefði verið haldin annmörkum þar sem kærandi naut ekki liðsinnis talsmanns við meðferð málsins hjá stofnuninni og var ekki leiðbeint um rétt sinn til að fá skipaðan talsmann, sbr. 1. mgr. 30. gr. laga um útlendinga.
Eins og fram hefur komið hefur Útlendingastofnun öðru sinni komist að þeirri niðurstöðu að leggja skuli umsókn kæranda um alþjóðlega vernd til hliðar á grundvelli 4. mgr. 44. gr. laga um útlendinga þar sem hann uppfylli áskilnað ákvæðisins um hópmat. Í niðurstöðu Útlendingastofnunar kemur fram að kærandi hafi sótt um alþjóðlega vernd og hlotið meðferð á þeirri umsókn áður en 44. gr. laga um útlendinga var virkjuð með yfirlýsingu ráðherra sem birt var á vefsíðu dómsmálaráðuneytisins 4. mars 2022. Er vísað til þess að í athugasemdum við 44. gr. laga í frumvarpi því sem varð að gildandi lögum um útlendinga segði að þeir sem væru á landinu og ættu óafgreidd mál þegar ákvörðun um hópmat væri tekin féllu einnig undir lagaákvæðið. Í máli kæranda væri það mat Útlendingastofnunar að málsatvik væru með þeim hætti að rétt væri að leggja umsókn hans til hliðar. Þá bæri að líta til jafnræðisreglu stjórnsýsluréttar, sbr. 11. gr. stjórnsýslulaga, og markmiðs laga um útlendinga um skilvirka meðferð stjórnvalda í málefnum útlendinga hér á landi. Ljóst væri að kærandi væri úkraínskur ríkisborgari og kæmi frá því svæði sem ráðherra hefði tilgreint í framangreindri yfirlýsingu. Uppfyllti kærandi því áskilnað hópmats samkvæmt 44. gr. laga um útlendinga og skyldi veitt dvalarleyfi á grundvelli 74. gr. laganna. Fram kom jafnframt í ákvörðuninni að kærandi ætti rétt á því að honum yrði skipaður talsmaður við mögulega kærumeðferð, sbr. 30. gr. laga um útlendinga. Frekari umfjöllun eða rökstuðning fyrir niðurstöðu Útlendingastofnunar er ekki að finna í ákvörðuninni.
Kærandi byggir málatilbúnað sinn í greinargerð á því að ákvæði 44. gr. laga um útlendinga um heimild stjórnvalda til að leggja umsókn um alþjóðlega vernd til hliðar geti ekki gengið framar rétti einstaklinga til að fá umsókn um alþjólega vernd tekna til efnislegrar meðferðar. Þá er byggt á því að jafnræðissjónarmið stjórnsýsluréttar útiloki ekki að umsókn kæranda um alþjóðlega vernd sé tekin til meðferðar, enda sé staða hans önnur en hins almenna umsækjanda frá Úkraínu sem hafi komið til landsins eftir 24. febrúar 2022. Því telur kærandi að Útlendingastofnun beri að taka umsókn hans um alþjóðlega vernd til efnislegrar meðferðar.
Samkvæmt 2. mgr. 44. gr. laga um útlendinga má veita útlendingi vernd á grundvelli hópmats ef hann kemur frá tilteknu landsvæði og er hér þegar ákvæðum 44. gr. laga um útlendinga er beitt, að fenginni umsókn um alþjóðlega vernd. Í athugsemdum með greininni í frumvarpi með lögum um útlendinga nr. 80/2016 segir að ákvörðun um sameiginlega vernd nái fyrst og fremst til útlendinga frá viðkomandi svæði sem koma til landsins eftir að ákvörðunin er tekin en að útlendingur, sem sé í landinu og eigi mál óafgreitt hjá stjórnvöldum, falli einnig undir ákvörðunina. Þá segir að ákvörðunin útiloki ekki að mál hljóti meðferð sem umsókn um alþjóðlega vernd en skv. 4. mgr. sé hins vegar heimilt að leggja slíkar umsóknir til hliðar í allt að þrjú ár.
Líkt og orðalag 44. gr. laga um útlendinga ber með sér er um að ræða heimild en ekki skyldu Útlendingastofnunar til að leggja umsókn um alþjóðlega vernd til hliðar. Útlendingastofnun getur því, líkt og tekið er fram í frumvarpi með lögum nr. 80/2016, tekið umsókn útlendings um alþjóðlega vernd til meðferðar. Ákvæði 4. mgr. 44. gr. laga um útlendinga er skýrt um þá heimild Útlendingastofnunar að leggja megi umsókn útlendings um alþjóðlega vernd til hliðar í allt að þrjú ár falli hann undir 2. mgr. 44. gr. laga um útlendinga. Er þessi heimild einkum ætluð, líkt og kemur fram í tilkynningu dómsmálaráðuneytisins, til þess að tryggja skilvirka aðstoð tímabundinnar verndar í tilefni fjöldaflótta frá ákveðnu svæði. Að sama skapi er ákvæði 4. mgr. 44. gr. laganna skýrt um rétt útlendings til að fá umsókn sína um alþjóðlega vernd tekna til meðferðar þegar heimild til að veita sameiginlega vernd samkvæmt 1. mgr. 44. gr. laganna er fallin niður eða þegar þrjú ár eru frá því að útlendingur fékk fyrst leyfi.
Samkvæmt tölfræði á upplýsingavef Stjórnarráðs Íslands (skoðaður 26. ágúst 2022) hafa 1477 úkraínskir ríkisborgarar sótt um vernd hér á landi á árinu. Líkt og gefur að skilja fóru umsóknir flóttamanna frá Úkraínu því ekki í hefðbundna málsmeðferð en þeir eiga rétt á því, líkt og að framan greinir, að fá umsóknir sínar um alþjóðlega vernd tekna til meðferðar þegar heimild til að veita sameiginlega vernd skv. 1. mgr. greinarinnar er niður fallin eða þegar liðin eru þrjú ár frá því að þeir fengu fyrst leyfi. Sama rétt á umsækjandi sem átti óafgreitt mál hjá Útlendingastofnun þegar ákvæðum greinarinnar var beitt og umsókn hans hefur verið lögð til hliðar. Að mati kærunefndar hafa ekki komið fram rök eða gögn við meðferð málsins sem renna stoðum undir þá málsástæðu kæranda að Útlendingastofnun beri að taka umsókn hans til efnislegrar meðferðar umfram umsóknir annarra umsækjenda frá Úkraínu. Kærunefnd fellst á það með Útlendingastofnun að markmið um skilvirka málsmeðferð stjórnvalda vegna fjölda flóttamanna frá Úkraínu séu réttmætar forsendur fyrir því að leggja umsókn kæranda um alþjóðlega vernd til hliðar tímabundið. Þá er það mat kærunefndar að ekkert hafi komið fram í málinu sem gefur til kynna að sú staðreynd að kærandi fái ekki efnislega umfjöllun um umsókn sína um alþjóðlega vernd á þessum tímapunkti valdi honum tjóni eða setji hann í verri stöðu en aðra einstaklinga hér á landi frá Úkraínu.
Kærandi hefur jafnframt byggt á því að hann hafi ekki fengið að njóta andmælaréttar samkvæmt 13. gr. Stjórnsýslulaga við meðferð málsins hjá Útlendingastofnun. Samkvæmt framangreindu lagaákvæði skal aðili máls eiga þess kost að að tjá sig um efni máls áður en stjórnvald tekur ákvörðun í því. Í frumvarpi með núgildandi lögum um útlendinga kemur fram að kjarni andmælareglunnar sé að ekki verði tekin ákvörðun um réttarstöðu aðila fyrr en honum hafi verið gefinn kostur á því (a) að kynna sér málsgögn og málsástæður sem ákvörðun byggist á og (b) að tjá sig um málið. Í reglunni felist að aðili máls, sem til meðferðar er hjá stjórnvaldi, skal eiga kost á því að tryggja réttindi sín og hagsmuni með því að kynna sér gögn máls og málsástæður er ákvörðun muni byggjast á, leiðrétta fram komnar upplýsingar og koma að frekari upplýsingum um málsatvik áður en stjórnvald tekur ákvörðun í máli hans.
Kærandi naut liðsinnis talsmanns frá því hann lagði inn umsókn sína um alþjóðlega vernd þann 20. september 2021 allt þar til Útlendingastofnun samþykkti að endurupptaka ákvörðun sína, dags. 8. febrúar 2022, þá naut kærandi aðstoðar talsmanns á kærustigi bæði við fyrri meðferð kærunefndar og við meðferð þessa máls. Hefur kærandi því fengið tækifæri til að koma að upplýsingum og athugasemdum sínum um ákvörðun Útlendingastofnunar til kærunefndar í tvígang og hafði stofnunin vitneskju um þær athugasemdir við töku ákvörðunar sinnar, dags. 1. júlí 2022. Þrátt fyrir að fallast megi á það með kæranda að Útlendingastofnun hefði átt að gefa kæranda færi á að koma að athugasemdum til stofnunarinnar eftir að kærunefnd ógilti fyrri ákvörðun hennar verður með vísan til framangreinds ekki séð að málsmeðferð Útlendingastofnunar sé haldin slíkum annmarka hvað þetta varðar að rétt sé að ógilda ákvörðunina af þeim sökum.
Samantekt
Að öllu framangreindu virtu er það niðurstaða kærunefndar að staðfesta ákvörðun Útlendingastofnunar um að leggja umsókn kæranda um alþjóðlega vernd til hliðar á grundvelli 44. gr. laga um útlendinga og veita honum dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða samkvæmt 74.gr. sömu laga.
Úrskurðarorð:
Ákvörðun Útlendingastofnunar er staðfest.
The decision of the Directorate of Immigration is affirmed.
Tómas Hrafn Sveinsson
Sindri M. Stephensen Þorbjörg I. Jónsdóttir