Nr. 365/2023 Úrskurður

KÆRUNEFND ÚTLENDINGAMÁLA

Hinn 6. júlí 2023 er kveðinn upp svohljóðandi

úrskurður nr. 365/2023

í stjórnsýslumáli nr. KNU23060035

Kæra […]

á ákvörðun

Útlendingastofnunar

I. Kröfur, kærufrestir og kæruheimild

Hinn 5. júní 2023 kærði einstaklingur er kveðst heita […], vera fæddur[…]og vera ríkisborgari Palestínu (hér eftir kærandi) ákvörðun Útlendingastofnunar, dags. 25. maí 2023, um að hafna beiðni kæranda um skipun tiltekins talsmanns.

Kærandi krefst þess að viðurkennt verði að stjórnvaldsákvörðun Útlendingastofnunar þess efnis að hafna beiðni um skipun talsmanns hafi byggst á ómálefnalegum og ólögmætum sjónarmiðum og að hún sé ógildanleg.

Fyrrgreind ákvörðun er kærð á grundvelli 7. gr. laga um útlendinga nr. 80/2016. 

II. Málsmeðferð og málsatvik

Með úrskurði kærunefndar útlendingamála nr. 442/2022, dags. 3. nóvember 2022, staðfesti nefndin ákvörðun Útlendingastofnunar, dags. 7. september 2022, um að taka ekki umsókn kæranda um alþjóðlega vernd á Íslandi til efnismeðferðar og vísa honum frá landinu. Kærandi lagði fram tvær beiðnir um endurupptöku á máli sínu. Fyrri beiðni kæranda um endurupptöku var synjað með úrskurði kærunefndar nr. 84/2023 frá 9. febrúar 2023. Fallist var á seinni beiðni kæranda um endurupptöku með úrskurði kærunefndar nr. 303/2023, dags. 17. maí 2023, og var lagt fyrir Útlendingastofnun að taka mál kæranda til efnismeðferðar.

Kæranda var skipaður talsmaður í fyrri málsmeðferð sinni hjá Útlendingastofnun og kærunefnd í samræmi við ákvæði 1. mgr. 30. gr. laga um útlendinga með skipunarbréfi, dags. 27. júlí 2022. Þann 19. maí 2023 óskaði kærandi eftir því hjá Útlendingastofnun að tiltekinn talsmaður yrði skipaður vegna efnismeðferðar umsóknar hans um alþjóðlega vernd á Íslandi. Með ákvörðun Útlendingastofnunar, dags. 25. maí 2023, var beiðni kæranda um skipun talsmanns synjað, m.a. með vísan til þess að skipaður yrði sami talsmaður og í fyrri málsmeðferð kæranda. Sama dag óskaði kærandi eftir rökstuðningi á ákvörðun Útlendingastofnunar. Samkvæmt tölvubréfi Útlendingastofnunar, dags. 2. júní 2023, var ekki talin þörf á að veita frekari rökstuðning fyrir ákvörðun stofnunarinnar þar sem að ákvörðunin hefði verið fyllilega rökstudd. Kærandi kærði ákvörðunina til kærunefndar útlendingamála 5. júní 2023, ásamt greinargerð. 

III. Málsástæður og rök kæranda

Í greinargerð kæranda er vísað til þess að kærandi hafi leitað til lögmannsstofu og óskað eftir lögfræðiaðstoð vegna endurupptöku á máli sínu. Kærandi hafi sérstaklega leitað til lögmannsstofunnar vegna reynslu hennar og fyrri starfa í málaflokknum. Kærandi hafi lagt fram tvær endurupptökubeiðnir til kærunefndar útlendingamála. Þá fyrri 13. desember 2022 og hina síðari 5. apríl 2023. Kærunefnd útlendingamála hafi fallist á þá síðari með úrskurði sínum nr. 303/2023, dags. 17. maí 2023 og lagt fyrir Útlendingastofnun að taka mál kæranda til efnismeðferðar. Sama dag og úrskurður kærunefndar útlendingamála hafi verið birtur rafrænt fyrir kæranda hafi hann óskað eftir því við Útlendingastofnun að tiltekinn löglærður fulltrúi yrði skipaður talsmaður hans við efnismeðferð umsóknar hans um alþjóðlega vernd á Íslandi. Útlendingastofnun hafi hafnað því með tölvubréfi 25. maí 2023. Þá hafi stofnunin einnig hafnað því að veita rökstuðning fyrir synjun sinni.

Kærandi vísar til 1. mgr. 30. gr. laga um útlendinga en þar segi að umsækjandi um alþjóðlega vernd eigi rétt á að Útlendingastofnun skipi honum talsmann við meðferð málsins hjá stjórnvöldum. Kærandi vísar jafnframt til athugasemda með ákvæðinu í frumvarpi því er varð að lögum um útlendinga. Ákvæðið kveði á um rétt umsækjanda um alþjóðlega vernd og sé þeim rétti ætlað að tryggja m.a. að sjónarmið hans komist á framfæri á öllum stigum máls hans. Kærandi telji að það sé því afar öfugsnúið, þegar Útlendingastofnun almennt í svörum sínum til talsmanna slái því mati sínu fram, að rétt sé að stofnunin sjái alfarið um skipan talsmanna. Þá vísar kærandi til þess að ákvæðið tiltaki sérstaklega orðasambandið „á öllum stigum máls“ en augljóst sé að slík túlkun gangi ekki upp. Kærandi vísar til þess að um sé að ræða rétt umsækjanda um alþjóðlega vernd og þegar um sé að ræða slíkan rétt þurfi Útlendingastofnun að kynna þann rétt fyrir viðkomandi og þá eftir atvikum leyfa viðkomandi að velja sér talsmann sjálfur. 

Kærandi vísar til birtra reglna Útlendingastofnunar á vef stofnunarinnar en þar segi að þegar kærunefnd útlendingamála fellst á endurupptöku og vísar máli umsækjanda til nýrrar málsmeðferðar hjá Útlendingastofnun leitist stofnunin við að skipa sama talsmann og hafi verið skipaður við fyrri málsmeðferð. Það sé gert til að tryggja það trúnaðarsamband sem skapast hafi milli umsækjanda og talsmanns á fyrri stigum. Þá sé einnig horft til þess að sá talsmaður sem skipaður hafi verið upphaflega þekki mál umsækjanda vel og geti þannig tryggt umsækjanda vandaða og góða þjónustu. Kærandi vísar til þess að þó Útlendingastofnun kunni að hafa einhverjar heimildir til að setja sér verklagsreglur um skipun talsmanna þá vísar kærandi til þess að reglurnar hafi ekki stoð í lögum og séu ómálefnalegar. Því geti stofnunin ekki sett íþyngjandi reglur eða skert réttindi umsækjanda um alþjóðlega vernd á nokkurn máta með þeim. 

Kærandi færir fram rök fyrir því að 42. gr. reglugerðar um útlendinga nr. 540/2017, ásamt síðari breytingum, geri ráð fyrir því að kjósi umsækjandi um alþjóðlega vernd að skipa talsmann eftir að eiginleg málsmeðferð umsóknar hans sé byrjuð skuli hann greiða sjálfur fyrir kostnað þess nýja. Ákvæðið eigi því ekki við um beiðni kæranda. Þá vísar kærandi til þess að umrædd íþyngjandi skerðing á rétti umsækjanda um alþjóðlega vernd til að velja sér talsmann hafi ekki stoð í lögum. 

Kærandi vísar til ákvæðis 1. mgr. 30. gr. laga um útlendinga. Kærandi vísar til þess að í ljósi langrar réttarfarssögu þegar komi að tilraunum framkvæmdavaldsins, ýmist með almennum stjórnvaldsfyrirmælum og reglum eða með stjórnvaldsákvörðunum, til að þrengja rétt aðila samkvæmt lögum sé ljóst að svigrúm framkvæmdavaldsins til að skerða lögbundinn rétt einstaklinga sé afar takmarkað. Þannig þurfi löggjafinn að mæla fyrir um meginreglur, m.a. fyrir um takmörk og umfang þeirrar réttindaskerðingar sem talin sé nauðsynleg, áður en framkvæmdavaldið geti sett almenn stjórnvaldsfyrirmæli sem skerði réttindi veitt með almennum lögum. Almennt orðað reglugerðarákvæði 6. mgr. 30. gr. laga um útlendinga mæli ekki fyrir um nokkrar slíkar meginreglur og sé ekki hægt að skilja málsgreinina á þann máta að með henni sé ráðherra falið nokkuð vald til að skerða þann rétt sem 1. mgr. sama ákvæðis kveði á um. Sömu sjónarmið gildi um birtar og óbirtar reglur sem Útlendingastofnun kann að setja sér sjálf vegna skipana talsmanna umsækjenda um alþjóðlega vernd. Með hliðsjón af framangreindu sé ljóst að höfnun Útlendingastofnunar á beiðni um skipun talsmanns hafi verið ómálefnaleg og ólögmæt. Því beri kærunefnd útlendingamála að viðurkenna að sú ákvörðun sé ógildanleg. 

IV. Niðurstaða kærunefndar útlendingamála

Kæruheimild samkvæmt 7. gr. laga um útlendinga

Líkt og áður hefur komið fram var kæranda skipaður talsmaður í fyrri málsmeðferð sinni hjá Útlendingastofnun og kærunefnd í samræmi við ákvæði 1. mgr. 30. gr. laga um útlendinga með skipunarbréfi, dags. 27. júlí 2022. Þann 19. maí 2023 óskaði kærandi eftir því hjá Útlendingastofnun að tiltekinn talsmaður yrði skipaður vegna efnismeðferðar umsóknar hans um alþjóðlega vernd á Íslandi í stað þess sem Útlendingastofnun hafði skipað. Með ákvörðun Útlendingastofnunar, dags. 25. maí 2023, var beiðni kæranda um skipun talsmanns synjað, m.a. með vísan til þess að skipaður yrði sami talsmaður og í fyrri málsmeðferð kæranda.

Mál þetta er kært til kærunefndar á grundvelli 7. gr. laga um útlendinga en þar kemur fram að ákvarðanir Útlendingastofnunar og lögreglunnar samkvæmt lögum um útlendinga er heimilt að kæra til kærunefndar útlendingamála innan 15 daga frá því að útlendingi var tilkynnt um ákvörðunina.

Í ákvörðun Útlendingastofnunar, dags. 25. maí 2023, var kæranda leiðbeint um kæruheimild sína til dómsmálaráðuneytisins samkvæmt almennri kæruheimild 1. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga. Ákvörðun Útlendingastofnunar um að synja því að skipa tiltekinn talsmann í máli kæranda lýtur að mati kærunefndar á réttindum kæranda og telst því stjórnvaldsákvörðun í skilningi 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga. Kærunefnd bendir á að allar takmarkanir á kæruheimildum, sem meðal annars er ætlað að tryggja réttaröryggi borgaranna, verður að skýra þröngt, sbr. t.d. álit umboðsmanns Alþingis í máli nr. 577/1992. Verður því að mati kærunefndar litið svo á að um sé að ræða kæranlega stjórnvaldsákvörðun í skilningi 7. gr. laga um útlendinga. Verður hinni kærðu ákvörðun því ekki vísað frá.

Ákvörðun Útlendingastofnunar um synjun á skipun tiltekins talsmanns

Hinn 19. maí 2023 fór lögmaður hjá nafngreindri lögmannstofu fram á það í tölvubréfi til Útlendingastofnunar að hann yrði skipaður talsmaður kæranda við efnismeðferð máls hans hjá Útlendingastofnun. Með tölvubréfi Útlendingastofnunar til lögmanns starfandi hjá lögmannstofnunni, dags. 25. maí 2023, var beiðninni synjað og vísaði stofnunin til þess að skipaður yrði sami talsmaður og í fyrri málsmeðferð kæranda. Þá vísaði stofnunin til leiðbeininga á vef íslenskra stjórnvalda um talsmannaþjónustu. Þá var athygli kæranda vakin á rétti hans til að fá annan talsmann en honum er skipaður á eigin kostnað samkvæmt 4. mgr. 42. gr. reglugerðar um útlendinga. Telur kærandi að með þessari ákvörðun sinni hafi Útlendingastofnun brotið gegn rétti hans skv. 1. mgr. 30. gr. laga um útlendinga og meginreglunni um réttláta málsmeðferð, einkum í ljósi þess að þegar framangreind beiðni um skipun tiltekins talsmanns var lögð fram hafði kæranda ekki verið skipaður talsmaður vegna nýrrar meðferðar umsóknar hans hjá stjórnvöldum.

Fram kemur í ákvæði 1. mgr. 30. gr. laga um útlendinga að umsækjandi um alþjóðlega vernd eigi rétt á að Útlendingastofnun skipi honum talsmann við meðferð máls hans hjá stjórnvöldum. Sá réttur haldist við mögulega kærumeðferð. Talsmaðurinn skuli vera lögfræðingur með þekkingu á málum er lúta að alþjóðlegri vernd og flóttafólki. Þá er að finna almenna reglugerðarheimild í 6. mgr. 30. gr. laga um útlendinga. Í 4. mgr. 42. gr. reglugerðar um útlendinga kemur fram að kostnaður vegna réttaraðstoðar við útlendinga skv. 1. og 2. mgr. greiðist úr ríkissjóði og aðeins sé greitt úr ríkissjóði fyrir þjónustu talsmanns þegar hann hafi verið skipaður. Kjósi útlendingur að velja sér annan talsmann en honum er skipaður skuli hann sjálfur greiða kostnað vegna starfa hans. 

Í samræmi við 1. mgr. 30. gr. laga um útlendinga og 4. mgr. 42. gr. reglugerðar um útlendinga heldur Útlendingastofnun utan um skráningu lögfræðinga sem óska eftir því við stofnunina að vera skráðir á lista stofnunarinnar yfir talsmenn. Samkvæmt upplýsingum á heimasíðu Útlendingastofnunar skal í umsókn sýna fram á að viðkomandi uppfylli framangreind hæfisskilyrði 1. mgr. 30. gr. laga um útlendinga til að sinna hlutverki talsmanns. Uppfylli lögfræðingur hæfisskilyrði fari nafn hans á lista með skráðum talsmönnum. Ferlið sé svo þannig að stofnunin hafi samband við lögfræðing af listanum og boði hann til þess að vera viðstaddur viðtal stofnunarinnar við tiltekinn umsækjanda um alþjóðlega vernd. Þegar mætt sé til viðtals skuli undirrita skipunarbréf og þar með hefjist skipunartími talsmanns. Skipun talsmanns ljúki svo við endanlega niðurstöðu stjórnvalds, með ákvörðun Útlendingastofnunar eða eftir atvikum úrskurði kærunefndar útlendingamála. Kveði úrskurður á um að mál skuli sent til efnismeðferðar hjá Útlendingastofnun fari fram ný skipun talsmanns í samræmi við 30. gr. laga um útlendinga. Á vef íslenskra stjórnvalda kemur þá jafnframt fram að þegar kærunefnd útlendingamála fallist á beiðni um endurupptöku og sendir mál umsækjanda til nýrrar málsmeðferðar hjá Útlendingastofnun leitist stofnunin við að skipa sama talsmann og  skipaður hafi verið við fyrri málsmeðferð. Það sé gert til að tryggja það trúnaðarsamband sem skapast hafi milli umsækjanda og talsmanns á fyrri stigum. Þá sé einnig horft til þess að sá talsmaður sem skipaður hafi verið upphaflega þekki mál umsækjanda vel og geti þannig tryggt umsækjanda vandaða og góða þjónustu.

Samkvæmt gögnum málsins var kæranda skipaður talsmaður við upphaf fyrri málsmeðferðar hans með skipunarbréfi, dags. 27. júlí 2022. Sá talsmaður fór með hagsmunagæslu fyrir kæranda við fyrri meðferð umsóknar hans um alþjóðlega vernd hjá Útlendingastofnun og við kærumeðferð hjá kærunefnd útlendingamála. Talsmenn eru ekki skipaðir vegna annarra mála sem kunna að hefjast að frumkvæði aðila af öðrum ástæðum, s.s. vegna beiðna um frestun réttaráhrifa, endurupptöku eða vegna endurtekinna umsókna. Lögmaður kæranda sem sá um hagsmunagæslu við meðferð beiðna hans um endurupptöku fyrir kærunefnd útlendingamála var því ekki skipaður af Útlendingastofnun. Þegar kærunefnd féllst á beiðni kæranda um endurupptöku, felldi ákvörðun Útlendingastofnunar úr gildi og gerði stofnuninni að taka mál kæranda til efnismeðferðar hófst að nýju málsmeðferð hjá stjórnvöldum vegna umsóknar hans um alþjóðlega vernd og átti kærandi rétt á að honum yrði skipaður talsmaður að nýju. Var það mat Útlendingastofnunar að með því að skipa að nýju þann talsmann sem gætt hafði hagsmuna kæranda við fyrri málsmeðferð umsóknar hans hjá stjórnvöldum yrði best gætt að rétti kæranda og skilvirkni málsmeðferðarinnar. 

Lög um útlendinga og reglugerð um útlendinga kveða ekki skýrt á um hvernig haga skuli skipun talsmanna í málum umsækjenda um alþjóðlega vernd. Í athugasemdum með 30. gr. í frumvarpi því sem varð að lögum um útlendinga kemur fram að tilgangur ákvæðisins sé að tryggja rétt umsækjanda og að sjónarmið hans komist á framfæri á öllum stigum málsins en jafnframt að málsmeðferð sé skilvirk. Talsmaður er sá sem talar máli umsækjanda um alþjóðlega vernd hér á landi og annast hagsmunagæslu fyrir hann við meðferð máls gagnvart íslenskum stjórnvöldum meðan mál hans er til meðferðar hjá Útlendingastofnun og kærunefnd útlendingamála. Draga má þá ályktun að markmið löggjafarinnar sé að talsmaður sé fulltrúi umsækjanda um alþjóðlega vernd og eigi að veita honum liðsinni, sbr. jafnframt 2. mgr. 42. gr. reglugerðar um útlendinga. Kærunefnd telur það í samræmi við markmið og tilgang laga um útlendinga að umsækjanda sé gefinn kostur á að óska eftir tilteknum talsmanni við upphaf málsmeðferðar áður en honum er skipaður talsmaður og að við skipun skuli að jafnaði virða ósk umsækjanda, sé það mögulegt og í samræmi við hagsmuni hans, svo fremi sem talsmaður uppfyllir skilyrði 30. gr. laga um útlendinga. 

Þegar málsmeðferð umsækjanda er hafin og honum hefur verið skipaður talsmaður í samræmi við 30. gr. laga um útlendinga, telur kærunefnd hins vegar, m.t.t. sjónarmiða um skilvirkni málsmeðferðar umsækjenda um alþjóðlega vernd, að umsækjandi kunni aðeins að eiga þess kost að velja sér annan talsmann samkvæmt 4. mgr. 42. gr. reglugerðar um útlendinga, og þá á eigin kostnað.

Samkvæmt 1. mgr. 30. gr. laga um útlendinga hefst réttur umsækjanda um alþjóðlega vernd til að fá skipaðan talsmann við umsókn hans um alþjóðlega vernd og helst hann við mögulega kærumeðferð. Ljóst er að ný málsmeðferð hófst þegar mál kæranda var sent til efnismeðferðar hjá Útlendingastofnun og var hafist handa við að skipa honum talsmann á ný. Kærandi óskaði eftir því við Útlendingastofnun að tiltekinn lögmaður yrði skipaður talsmaður vegna nýrrar málsmeðferðar hans hjá íslenskum stjórnvöldum áður en honum hafði verið skipaður talsmaður. Að teknu tilliti til framangreinds, einkum markmiðs laga um útlendinga og þess að ekki er kveðið skýrt á um skipan talsmanna í lögunum eða reglugerð um útlendinga, telur kærunefnd að það hefði verið í samræmi við ákvæði 30. gr. laga um útlendinga og sjónarmið sem búa að baki ákvæðinu að sú skipun tæki mið af óskum kæranda.

Í framkvæmd virðist Útlendingastofnun hafa á stundum skipað umsækjanda þann talsmann sem umsækjandinn óskaði eftir. Í samræmi við framangreint ber að gæta þessa við meðferð allra mála á lægra stjórnsýslustigi en ef ekki kemur fram sérstök beiðni skal fylgt almennu verklagi við val á talsmönnum. Kærunefnd ítrekar að gætt sé að framangreindu við upphaf málsmeðferðar enda leiða skilvirknissjónarmið til þess að umsækjandi um alþjóðlega vernd getur ekki óskað eftir nýjum skipuðum talsmanni í miðri málsmeðferð. Þetta á þó ekki við ef ljóst þykir að talsmaðurinn sinnir ekki störfum sínum í samræmi við skyldur sínar.

Í ljósi framangreinds er ákvörðun Útlendingastofnunar felld úr gildi og lagt fyrir stofnunina að taka málið til meðferðar á ný. 

Úrskurðarorð:

Ákvörðun Útlendingastofnunar er felld úr gildi. Útlendingastofnun skal taka beiðni kæranda til meðferðar á ný.

The decision of the Directorate of Immigration is vacated. The Directorate of Immigration shall re-examine the applicant’s request.

Jóna Aðalheiður Pálmadóttir

Sindri M. StephensenÞorbjörg I. Jónsdóttir