Nr. 303/2018 - Úrskurður
KÆRUNEFND ÚTLENDINGAMÁLA
Þann 28. júní 2018 er kveðinn upp svohljóðandi
úrskurður nr. 303/2018
í stjórnsýslumáli nr. KNU18040006
Kæra […]
á ákvörðun
Útlendingastofnunar
I. Kröfur, kærufrestir og kæruheimild
Þann 3. apríl 2018 kærði […], fd. […], ríkisborgari […] (hér eftir nefnd kærandi) ákvörðun Útlendingastofnunar, dags. 15. mars 2018, um að taka ekki til efnismeðferðar umsókn hennar um alþjóðlega vernd á Íslandi og endursenda hana til Ítalíu.
Þess er krafist að hin kærða ákvörðun Útlendingastofnunar verði felld úr gildi og að stofnuninni verði gert að taka umsókn kæranda um alþjóðlega vernd hér á landi til efnismeðferðar með vísan til 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga nr. 80/2016 og 3. mgr. 36. gr., sbr. 2. mgr. 42. gr. sömu laga.
Fyrrgreind ákvörðun er kærð á grundvelli 7. gr. laga um útlendinga og barst kæran fyrir lok kærufrests.
II. Málsmeðferð
Kærandi lagði fram umsókn um alþjóðlega vernd á Íslandi þann 31. ágúst 2017. Þar sem kærandi hafði fengið útgefna vegabréfsáritun til Ítalíu, með gildistíma frá 29. ágúst til 23. september 2017, var þann 19. október 2017 beiðni um viðtöku kæranda og umsóknar hennar um alþjóðlega vernd beint til yfirvalda á Ítalíu, sbr. 4. mgr. 12. gr. reglugerðar Evrópuþingsins og ráðsins (ESB) nr. 604/2013 (hér eftir nefnd Dyflinnarreglugerðin). Þar sem ekki barst svar innan tilskilins tímafrests litu íslensk stjórnvöld svo á að ítölsk stjórnvöld hefðu samþykkt viðtöku, sbr. 7. mgr. 22. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar, og sendi Útlendingastofnun ítölskum yfirvöldum bréf þess efnis, dags. 8. janúar 2018. Útlendingastofnun ákvað þann 15. mars 2018 að taka ekki umsókn kæranda um alþjóðlega vernd hér á landi til efnismeðferðar og að hún skyldi endursend til Ítalíu. Ákvörðunin var birt fyrir kæranda þann 19. mars 2018 og kærði kærandi ákvörðunina þann 3. apríl 2018 til kærunefndar útlendingamála. Greinargerð kæranda barst kærunefnd 26. apríl 2018. Þann 30. maí og 20. júní 2018 bárust kærunefnd viðbótarathugasemdir ásamt frekari gögnum frá kæranda. Kærandi kom í viðtal hjá kærunefnd útlendingamála þann 7. júní 2018 og gerði grein fyrir máli sínu, sbr. 7. mgr. 8. gr. laga um útlendinga. Viðstaddir voru talsmaður kæranda og túlkur.
III. Ákvörðun Útlendingastofnunar
Niðurstaða ákvörðunar Útlendingastofnunar var sú að umsókn kæranda um alþjóðlega vernd yrði ekki tekin til efnismeðferðar hér á landi og hún skyldi endursend til Ítalíu. Flutningur kæranda til Ítalíu fæli ekki í sér brot gegn 42. gr. laga um útlendinga, sbr. 3. og 13. gr. mannréttindasáttmála Evrópu. Sérstakar aðstæður kæranda væru ekki fyrir hendi þannig að ástæða væri til að beita ákvæði 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Kærandi var ekki talin í sérstaklega viðkvæmri stöðu sem áhrif hefði á mál hennar. Kærandi skyldi yfirgefa Ísland og bæri að senda hana til Ítalíu, sbr. c-lið 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Kæra frestaði réttaráhrifum, sbr. 1. mgr. 35. gr. laga um útlendinga.
Í ákvörðun Útlendingastofnunar kom fram að kærandi byggði mál sitt m.a. á því að hún ætti móður hér á landi en umsókn hennar um alþjóðlega vernd hefði verið tekin til efnismeðferðar hjá Útlendingastofnun. Kærandi taldi því að taka bæri umsókn hennar um alþjóðlega vernd einnig til efnismeðferðar á grundvelli sérstakra tengsla, sbr. 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Var niðurstaða Útlendingastofnunar varðandi þennan þátt málsins sú að […] ára gömul móðir kæranda teldist ekki til nánustu aðstandenda í skilningi 16. tölul. 3. gr. laga um útlendinga. Þá kom fram að kærandi væri ung kona og almennt heilsuhraust og ekkert lægi fyrir í málinu sem renndi stoðum undir þá fullyrðingu að kærandi væri háð móður sinni eða öfugt. Var það mat Útlendingastofnunar að tengsl kæranda við landið væru ekki svo sérstök að ástæða væri til að beita 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga í málinu.
IV. Málsástæður og rök kæranda
Til stuðnings kröfu kæranda um efnislega meðferð á grundvelli sérstakra tengsla á grundvelli 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga bendir hún á að hún eigi móður sem hafi verið veitt staða flóttamanns hér á landi þann 23. apríl sl.. Hún sé með dvalarleyfi til fjögurra ára og hafi því fasta búsetu hér á landi. Kærandi greini frá því að hún sé mjög náin móður sinni og hafi óskað eftir því að mál þeirra verði ekki aðskilin. Kærandi kveði móður sína komna til ára sinna og vera mjög háða henni í daglegu amstri hér á landi. Móðir hennar hafi fengið mikið áfall þegar hún hafi verið aðskilin yngri bróður kæranda í heimaríki. Kærandi telji að móðir hennar þoli ekki fleiri áföll og telji líklegt að hún muni fá taugaáfall ef hún yrði aðskilin börnum sínum og kærandi endursend til Ítalíu. Þá fari móðir kæranda reglulega til sálfræðings og andleg heilsa hennar hafi batnað við komuna hingað til lands. Varðandi heilsufar kæranda þá kveðst hún upplifa mikið stress og hún hafi fengið áfall á síðasta ári vegna atburða tengdum yngri bróður hennar.
Þá mótmælir kærandi því að verða endursend til Ítalíu. Kærandi kveði að hún og bróðir hennar hafi fengið vegabréfsáritun til Ítalíu vegna frekara náms í læknisfræði en svo hafi erfiðleikar hafist í heimaríki og yngri bróður hennar hafi verið rænt. Ætlun fjölskyldunnar hafi því ávallt verið sú að óska eftir alþjóðlegri vernd hér á landi og kærandi hafi einungis millilent á Ítalíu í sex klukkustundir og eigi þar enga ættingja. Móðir kæranda hafi hins vegar lagt af stað hingað til lands á undan henni og bróður hennar þar sem móður þeirra hafi ekki verið gert kleift að fá útgefna vegabréfsáritun til Ítalíu.
Kærandi bendi á að enginn vafi leiki á því að hún eigi ættingja hér á landi líkt og athugasemdir með frumvarpi til laga um útlendinga kveði á um. Samkvæmt framansögðu sé ljóst að sérstök tengsl í skilningi 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga séu á milli kæranda og móður hennar og gert sé ráð fyrir því í ákvæðinu að byggt sé á heildstæðu mati á eðli og umfangi tengsla umsækjanda og þess einstaklings sem sé staddur hér á landi. Jafnframt vísi kærandi til 10. og 17. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar varðandi einingu fjölskyldunnar máli sínu til stuðnings.
Í viðbótarathugasemdum kæranda, dags. 30. maí 2018, lagði hún fram fjölda skjala og ljósmynda og kom því einnig á framfæri að hún búi með móður sinni og bróður og hafi gert það frá komu hennar til landsins.
V. Niðurstaða kærunefndar útlendingamála
Lagagrundvöllur
Í 1. mgr. 36. gr. laga nr. 80/2016 um útlendinga er mælt fyrir um að umsókn um alþjóðlega vernd skuli tekin til efnismeðferðar nema undantekningar sem greindar eru í a-, b- og c-liðum ákvæðisins eigi við. Samkvæmt c-lið 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga er stjórnvöldum heimilt að synja því að taka umsókn um alþjóðlega vernd til efnismeðferðar ef heimilt sé að krefja annað ríki sem tekur þátt í samstarfi á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar um að taka við umsækjanda.
Fyrir liggur í máli þessu að ítölsk stjórnvöld bera ábyrgð á umsókn kæranda á grundvelli 7. mgr. 22. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar, en Ísland skuldbatt sig til að fylgja reglugerðinni með samningi Íslands, Noregs og Evrópusambandsins frá 19. janúar 2001, um viðmiðanir og fyrirkomulag við að ákvarða hvaða ríki skuli fara með beiðni um alþjóðlega vernd sem lögð er fram í aðildarríki eða á Íslandi eða í Noregi. Í III. kafla Dyflinnarreglugerðarinnar koma fram viðmið, í ákveðinni forgangsröð, um hvaða ríki skuli bera ábyrgð á umsókn um alþjóðlega vernd. Ábyrgð Ítalíu er byggð á því að ítölsk yfirvöld hafi ekki svarað beiðni um endurviðtöku innan tilskilins frests. Eru skilyrði c-liðar 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga uppfyllt.
Í 2. mgr. 36. gr. kemur fram að ef svo standi á sem greini í 1. mgr. skuli þó taka umsókn um alþjóðlega vernd til efnismeðferðar ef útlendingurinn hefur slík sérstök tengsl við landið að nærtækast sé að hann fái hér vernd eða ef sérstakar ástæður mæli annars með því. Ef meira en 12 mánuðir hafa liðið frá því að umsókn um alþjóðlega vernd barst fyrst íslenskum stjórnvöldum og tafir á afgreiðslu hennar eru ekki á ábyrgð umsækjanda sjálfs skal taka hana til efnismeðferðar.
Í 32. gr. a-b reglugerðar um útlendinga nr. 540/2017 koma fram viðmið varðandi mat á því hvort taka skuli umsókn um alþjóðlega vernd til efnismeðferðar vegna sérstakra tengsla eða ef sérstakar ástæður mæla með því, sbr. 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Í 32. gr. b kemur m.a. fram að við mat á því hvort heimilt sé að taka mál til efnislegrar meðferðar hér á landi á grundvelli þess að umsækjandi hafi slík tengsl við landið að nærtækast sé að hann fái hér vernd, sbr. 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga, er stjórnvöldum m.a. heimilt að líta til tengsla á grundvelli fyrri dvalar umsækjanda.
Einstaklingsbundnar aðstæður kæranda og tengsl hennar við landið
Kærandi byggir á því að taka eigi umsókn hennar um alþjóðlega vernd til efnismeðferðar hér á landi á grundvelli 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga þar sem hún hafi slík sérstök tengsl við landið. Kærandi eigi hér á landi móður sem hún sé náin og í miklum samskiptum við. Móðir hennar sé með stöðu flóttamanns hér á landi, með dvalarleyfi til fjögurra ára og hafi því fasta búsetu hér á landi.
Við túlkun ákvæða 36. gr. laga um útlendinga tekur kærunefnd fram að hin almenna regla sem kemur fram í 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga er sú að umsókn um alþjóðlega vernd skuli tekin til efnismeðferðar. Ef skilyrði a- til c-liðar eru fyrir hendi er heimilt að víkja frá þeirri meginreglu og synja um efnismeðferð umsóknar um alþjóðlega vernd. Þó skal taka umsókn til efnismeðferðar ef útlendingurinn hefur slík sérstök tengsl við landið að nærtækast sé að hann fái hér vernd eða ef sérstakar ástæður mæla annars með því, sbr. 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Í athugasemdum sem fylgdu 36. gr. frumvarps þess sem varð að lögum nr. 80/2016 kemur fram að með ákvæðinu sé stjórnvöldum eftirlátið mat og hafi heimild til að taka mál til efnismeðferðar umfram það sem leiðir af sérstökum reglum, svo sem reglum Dyflinnarreglugerðarinnar.
Í framkvæmd kærunefndar hefur verið lagt til grundvallar að umsókn geti verið tekin til efnismeðferðar á grundvelli 2. mgr. 36. gr. laganna vegna heildstæðs mats á þeim atriðum sem fallið geta undir sérstök tengsl og sérstakar ástæður í skilningi ákvæðisins. Hins vegar er einnig ljóst af framkvæmd kærunefndar að ekki sé nauðsynlegt að báðir þættir 2. mgr. 36. gr. séu til staðar til að umsókn verði tekin til efnismeðferðar á grundvelli ákvæðisins. Í því sambandi er áréttað að orðalag 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga er skýrt um þetta atriði en þar segir m.a. að taka skuli mál til efnismeðferðar hafi umsækjandi slík sérstök tengsl við landið eða að sérstakar ástæður mæli með því.
Lög um útlendinga veita ekki skýrar leiðbeiningar um hvernig hugtakið sérstök tengsl skv. 2. mgr. 36. gr. skuli túlkað í framkvæmd. Við túlkun ákvæðisins telur kærunefnd að líta verði til athugasemda sem fylgdu ákvæðinu í frumvarpi því er varð að lögum um útlendinga. Þannig verði að leggja til grundvallar að ákvæðinu sé ætlað að taka m.a. til þeirra tilvika þegar umsækjendur eiga ættingja hér á landi en ekki í því ríki sem þeir yrðu aftur sendir til. Þetta geti einnig átt við í öðrum tilfellum þar sem tengsl eru ríkari en við viðtökuríki, svo sem vegna fyrri dvalar. Þá gera athugasemdirnar í frumvarpi og ákvæði 32. gr. b reglugerðar um útlendinga ráð fyrir því að fyrri dvöl umsækjanda hér á landi geti leitt til þess að um sérstök tengsl séu að ræða. Jafnframt sé ljóst að þau tengsl sem ákvæðið vísar til geta verið fjarlægari en þau nánu fjölskyldutengsl sem Dyflinnarreglugerðin mælir fyrir um.
Í ljósi alls framangreinds telur kærunefnd að leggja skuli til grundvallar að ákvæði 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga varðandi sérstök tengsl verði beitt á þann veg að ef umsækjandi um alþjóðlega vernd á sannanlega ættingja hér á landi, sem hefur heimild til dvalar hér, sem hann hefur raunveruleg og sérstök tengsl við hér á landi en ekki í viðtökuríki, þá verði umsóknin tekin til efnismeðferðar hér á landi á grundvelli þess að umsækjandi hafi sérstök tengsl við landið. Meðal þess sem líta verði til við matið á því hvort umsækjandi hafi sérstök tengsl við landið sé hversu rík tengsl eru milli ættingjanna hér á landi.
Við meðferð máls kæranda hjá Útlendingastofnun, m.a. þann 8. og 15. janúar 2018 í viðtali og í greinargerð til stofnunarinnar þann 2. febrúar 2018, greindi hún frá því að hún hafi komið hingað til lands ásamt bróður sínum en þau eigi móður hér á landi sem hafi fengið efnislega meðferð á umsókn sinni um alþjóðlega vernd. Þá hefur kærandi við meðferð máls hennar hjá Útlendingastofnun lagt fram gilt vegabréf frá […]. Í niðurstöðu ákvörðunar Útlendingastofnunar er lagt til grundvallar að kærandi hafi sannað hver hún sé með fullnægjandi hætti og því lagt til grundvallar að hún eigi móður sem hafi heimild til dvalar hér á landi. Kærunefnd telur sig ekki hafa forsendur í þessu máli til að breyta mati Útlendingastofnunar á ættartengslum kæranda við móður hennar hér á landi. Þá er það mat kærunefndar að móðir teljist ættingi, eins og atvikum er háttað í þessu tiltekna máli. Þá telur kærunefnd ekki forsendur til að draga í efa að kærandi eigi ekki ættingja í viðtökuríki. Verður því lagt til grundvallar í máli þessu að kærandi eigi móður sem hafi heimild til dvalar hér á landi.
Í viðtali hjá kærunefnd 7. júní 2018 greindi kærandi frá tengslum hennar við móður sína í dag og uppvaxtarárum þeirra í heimaríki. Kærandi kvaðst hafa búið með móður sinni í heimaríki. Þá kom fram í viðtalinu að mikil og sterk tengsl séu á milli þeirra mæðgna og að kærandi eigi ekki ættingja á Ítalíu og hafi engin tengsl þar í landi. Kærandi telji að yrðu þær skildar að myndi það skapa neikvæðar afleiðingar, m.a. varðandi andlega heilsu móður hennar. Kærandi lagði fram máli sínu til stuðnings greinargerð frá sálfræðingi móður kæranda, dags. 10. mars 2018, þar sem fram kemur að móðir hennar hafi leitað til sálfræðings í fjögur skipti á ákveðnu tímabili vegna vanlíðanar og henni leiðbeint um að leita til læknis vegna svefnvanda.
Kærunefnd hefur lagt mat á þau gögn sem kærandi hefur lagt fram og telur þau trúverðug varðandi tengsl mæðgnanna. Það er því mat kærunefndar að kærandi hafi sýnt fram á, með trúverðugum gögnum, að kærandi hafi raunveruleg og sérstök tengsl við móður sína hér á landi. Um er að ræða samrýnda og nána fjölskyldu auk þess sem móðir kæranda er mjög háð henni og syni sínum.
Kærunefnd telur að gögn málsins sýni fram á að kærandi eigi ættingja hér á landi og að rík tengsl séu á milli þeirra. Er það því mat kærunefndar að þrátt fyrir að ítölsk stjórnvöld beri ábyrgð á kæranda og umsókn hennar um alþjóðlega vernd þá séu tengsl kæranda við landið með þeim hætti að í þessu tilviki sé nærtækast að taka mál kæranda til efnislegrar meðferðar hér á landi. Beri því eins og hér háttar sérstaklega til að flytja ábyrgð á efnislegri meðferð umsóknar kæranda um alþjóðlega vernd yfir á íslensk stjórnvöld á grundvelli 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga.
Athugasemd við rökstuðning Útlendingastofnunar
Í ákvörðun Útlendingastofnunar var komist að þeirri niðurstöðu að kærandi hefði ekki slík sérstök tengsl við landið að taka bæri umsókn hennar til efnismeðferðar hér á landi, sbr. 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Meðal annars var í niðurstöðu ákvörðunar Útlendingastofnunar skilgreining á nánasta aðstandanda í 16. tölul. 3. gr. laga um útlendinga lögð til grundvallar og komist að þeirri niðurstöðu að móðir kæranda teldist ekki til nánasta aðstandanda í skilningi laganna.
Kærunefnd gerir athugasemd við þessa framkvæmd stofnunarinnar varðandi mat á sérstökum tengslum í skilningi 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Eins og að framan hefur verið rakið er vísað til hugtaksins ættingi í lögskýringargögnum að baki 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga varðandi hvenær um sérstök tengsl geti verið að ræða skv. ákvæðinu. Hugtakið ættingi er ekki skilgreint í lögum um útlendinga né í athugasemdum við ákvæðið í frumvarpi því er varð að lögum. Það verður því að meta í hverju máli fyrir sig hvort sá sem umsækjandi byggir tengsl sín við landið á teljist ættingi. Kærunefnd tekur fram að hún telur ekki unnt, líkt og Útlendingastofnun gerði í hinni kærðu ákvörðun, að horfa til skilgreiningar á nánustu aðstandendum í 16. tölul. 3. gr. laga um útlendinga við mat á sérstökum tengslum skv. 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga, þar sem um annað og þrengra hugtak sé að ræða.
Kærunefnd hefur, með úrskurði kærunefndar nr. 397/2017, dags. 6. júlí 2017, gert athugasemd við túlkun Útlendingastofnunar á sérstökum tengslum í skilningi 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga til samræmis við 78. gr. laganna, sem fjallar um dvalarleyfi á grundvelli sérstakra tengsla við Ísland. Kærunefnd ítrekar að ekki verður séð af lögskýringargögnum að ætlunin hafi verið að túlkun á 2. mgr. 36. gr. yrði byggð á 78. gr., en í síðarnefnda ákvæðinu er fjallað um aðstæður sem ekki verður jafnað til þeirra stöðu sem umsækjendur um alþjóðlega vernd eru í. Jafnframt gerði kærunefnd athugasemd við að Útlendingastofnun líti til skilgreiningar Dyflinnarreglugerðarinnar á hugtakinu aðstandendur. Kærunefnd áréttar, með vísan til lögskýringargagna, að túlkun á hugtakinu sérstök tengsl í 2. mgr. 36. gr. geti ekki takmarkast við þá þröngu skýringu á hugtakinu aðstandendur sem finna má í 2. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar. Þar sem Dyflinnarreglugerðin kveður á um þrengri túlkun á hugtakinu aðstandandi, heldur en lög um útlendinga gera, verður sú skilgreining ekki lögð til grundvallar við mat á sérstökum tengslum skv. 2. mgr. 36. gr. laganna. Í ljósi tilvitnaðs úrskurðar kærunefndar í málinu gerir nefndin athugasemd við þessa umfjöllun og leggur áherslu á að mat Útlendingastofnunar skuli ávallt vera í samræmi við þau sjónarmið sem kærunefnd hefur sett fram í úrskurðum sínum.
Samantekt
Með vísan til þess sem að framan er rakið er það niðurstaða kærunefndar að fella beri hina kærðu ákvörðun úr gildi. Lagt er fyrir Útlendingastofnun að taka umsókn kæranda um alþjóðlega vernd til efnislegrar meðferðar.
Úrskurðarorð
Ákvörðun Útlendingastofnunar er felld úr gildi. Lagt er fyrir Útlendingastofnun að taka umsókn kæranda til efnismeðferðar.
The decision of the Directorate of Immigration is vacated. The Directorate of Immigration shall examine the merits of the appellant’s application for asylum in Iceland.
Hjörtur Bragi Sverrisson
Erna Kristín Blöndal Þorbjörg Inga Jónsdóttir