Nr. 68/2021 Úrskurður
KÆRUNEFND ÚTLENDINGAMÁLA
Þann 18. febrúar 2021 er kveðinn upp svohljóðandi
úrskurður nr. 68/2021
í stjórnsýslumáli nr. KNU20120055
Kæra […]
á ákvörðun
Útlendingastofnunar
I. Kröfur, kærufrestir og kæruheimild
Þann 22. desember 2020 kærði […], […], ríkisborgari Venesúela (hér eftir nefndur kærandi), ákvörðun Útlendingastofnunar, dags. 7. desember 2020, um að taka ekki til efnismeðferðar umsókn hennar um alþjóðlega vernd á Íslandi og vísa henni frá landinu.
Þess er krafist að ákvörðun Útlendingastofnunar verði felld úr gildi og að stofnuninni verði gert að taka umsókn kæranda til efnismeðferðar hér á landi. Til vara er þess krafist að ákvörðun Útlendingastofnunar verði felld úr gildi og að stofnuninni verði gert að taka málið til nýrrar meðferðar með hliðsjón af því hvort taka eigi umsókn kæranda til efnismeðferðar.
Fyrrgreind ákvörðun er kærð á grundvelli 7. gr. laga um útlendinga og barst kæran fyrir lok kærufrests.
II. Málsmeðferð
Kærandi lagði fram umsókn um alþjóðlega vernd á Íslandi þann 9. mars 2020. Við umsókn framvísaði kærandi vegabréfi sínu. Af því mátti ráða að kærandi hafi í tvígang fengið útgefna vegabréfsáritun og ferðast til Úkraínu, annars vegar þann 31. janúar 2018 og hins vegar þann 13. janúar 2020. Kærandi kom til viðtals hjá Útlendingastofnun, m.a. þann 27. maí, 8. júní og 9. nóvember 2020, ásamt löglærðum talsmanni sínum. Útlendingastofnun ákvað þann 7. desember 2020 að taka ekki umsókn kæranda um alþjóðlega vernd hér á landi til efnismeðferðar og að henni skyldi vísað frá landinu. Ákvörðunin var birt fyrir kæranda þann 8. desember 2020 og kærði kærandi ákvörðunina þann 22. desember 2020 til kærunefndar útlendingamála. Greinargerð kæranda barst kærunefnd 19. janúar 2021 ásamt fylgigögnum.
III. Ákvörðun Útlendingastofnunar
Í ákvörðun Útlendingastofnunar kom fram að raunhæf ástæða sé til að ætla að kærandi hefði bæði aðgang og löglega heimild til dvalar í Úkraínu auk þess sem henni standi til boða að óska eftir réttarstöðu flóttamanns eða viðbótarvernd þar í landi. Umsókn hennar um alþjóðlega vernd yrði því ekki tekin til efnismeðferðar, sbr. a-lið 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga nr. 80/2016, enda fæli flutningur kæranda til Úkraínu ekki í sér brot gegn 42. gr. laga um útlendinga, sbr. jafnframt 3. mgr. 36. gr. laganna. Þá taldi Útlendingastofnun að kærandi hefði ekki slík tengsl við Ísland að nærtækast væri að hún fengi hér vernd eða að sérstakar ástæður mæltu annars með því að taka bæri umsókn kæranda til efnismeðferðar, sbr. 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Kæranda var vísað frá landinu, sbr. c-lið 1. mgr. 106. gr. laga um útlendinga, og skyldi hún flutt til Úkraínu.
Var kæranda veittur 30 daga frestur til að yfirgefa landið og athygli hennar vakin á því að yfirgæfi hún ekki landið innan frests væri heimilt að brottvísa henni. Í brottvísun fælist bann við komu til landsins síðar og endurkomubann skyldi að jafnaði ekki gilda skemur en tvö ár.
IV. Málsástæður og rök kæranda
Kærandi vísar í greinargerð sinni til umfjöllunar um málavexti úr greinargerð hennar til Útlendingastofnunar. Þar komi m.a. fram að kærandi hafi verið virk í stjórnmálabaráttu í heimaríki og eigi hún því á hættu að verða sett í fangelsi snúi hún aftur þangað. Bróðir hennar hafi einnig neyðst til þess að flýja heimaríki þeirra vegna tengsla hans við einstakling innan stjórnarandstöðunnar þar í landi. Þá hafi verið gerð grein fyrir almennum aðstæðum í heimaríki kæranda og Úkraínu. Hvað varði aðstæður í Úkraínu vísi kærandi til nýlegrar skýrslu Human Rights Watch fyrir árið 2019.
Kærandi byggir aðal- og varakröfu sína á því að málsmeðferð Útlendingastofnunar hafi verið í andstöðu við ýmsar reglur stjórnsýsluréttar, þ. á m. rannsóknarregluna. Í því sambandi gerir kærandi athugasemdir við að Útlendingastofnun hafi lagt til grundvallar í ákvörðun sinni að kærandi væri í hjúskap með úkraínskum ríkisborgara og að hún hefði heimild til dvalar í Úkraínu auk þess sem kærandi hafi ekki verið metin sem einstaklingur í sérstaklega viðkvæmri stöðu.
Kærandi gerir athugasemd við að Útlendingastofnun hafi í hinni kærðu ákvörðun byggt á því að hún væri í hjúskap með ríkisborgara Úkraínu þar sem að úkraínsk yfirvöld, þ. á m. sendiráð Úkraínu í Peking, hafi ekki metið hjúskaparvottorð þeirra gilt. Telji kærandi því að ekki fáist staðist það sem fram komi í ákvörðun stofnunarinnar að raunhæf ástæða væri til að ætla að kærandi hefði aðgang að Úkraínu og löglega heimild til að dvelja þar á grundvelli hjúskapar við ríkisborgara Úkraínu.
Þá gerir kærandi athugasemd við að Útlendingastofnun hafi ekki metið hana sem einstakling í sérstaklega viðkvæmri stöðu. Kærandi hafi í viðtölum hjá stofnuninni greint frá andlegri vanlíðan og lagt fram vottorð félagsráðgjafa þar sem fram komi að kærandi glími við mikinn kvíða, þunglyndi og ofsakvíðaköst. Þá hafi kærandi velt fyrir sér sjálfsvígi. Ekki hafi verið fjallað um umrætt vottorð félagsráðgjafa þegar metið hafi verið hvort taka hafi þurft tillit til sérstakrar stöðu umsækjanda. Útlendingastofnun hafi heldur ekki orðið við beiðni kæranda um að framkvæmt yrði sálfræðimat. Að mati kæranda væri því um brot gegn rannsóknarreglu stjórnsýsluréttar að ræða, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Jafnframt hafi Útlendingastofnun ekki látið þýða framlagt læknabréf frá heimaríki kæranda og því hafi hvergi verið að finna umfjöllun um innihald þess í hinni kærðu ákvörðun Útlendingastofnunar. Kærandi hafi hins vegar látið þýða bréfið og þar komi fram að hún hafi verið greind með áfallastreituröskun. Vegna framangreinds hafi ekki farið fram fullnægjandi rannsókn á því hvort kærandi sé í sérstaklega viðkvæmri stöðu.
Að mati kæranda leiða framangreind sjónarmið til þess að taka eigi aðalkröfu kæranda til greina og senda umsókn hennar til efnismeðferðar hjá Útlendingastofnun. Verði ekki fallist á aðalkröfu kæranda sé vandséð hvernig hafna beri varakröfu hennar um að vísa máli hennar til Útlendingastofnunar til nýrrar meðferðar.
V. Niðurstaða kærunefndar útlendingamála
Ákvæði 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga
Í 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga er mælt fyrir um að umsókn um alþjóðlega vernd skuli tekin til efnismeðferðar nema undantekningar sem greindar eru í a-, b- og c-liðum ákvæðisins eigi við. Samkvæmt a-lið 1. mgr. 36. gr. er stjórnvöldum heimilt að synja því að taka umsókn um alþjóðlega vernd til efnismeðferðar hafi umsækjandi komið til landsins að eigin frumkvæði eftir að hafa hlotið virka alþjóðlega vernd eða annars konar vernd í öðru ríki eða ef hann, eftir að hafa dvalist í ríki þar sem hann þurfti ekki að sæta ofsóknum, gat óskað eftir því að fá viðurkennda stöðu sem flóttamaður og, ef hann var talinn flóttamaður, fengið vernd í samræmi við alþjóðasamning um stöðu flóttamanna.
Í máli kæranda liggur ekkert fyrir sem bendir til þess að henni hafi verið veitt alþjóðleg vernd eða annars konar vernd í öðru ríki. Samkvæmt vegabréfsáritunum í framlögðu vegabréfi kæranda og eigin frásögn er ljóst að kærandi hefur ferðast tvívegis til Úkraínu frá árinu 2018, nú síðast í janúar 2020. Kemur því fyrst til skoðunar hvort kærandi teljist hafa dvalist í Úkraínu í skilningi 2. málsl. a-liðar 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga, þannig að heimilt kunni að vera að synja um efnismeðferð á umsókn hennar séu önnur skilyrði ákvæðisins uppfyllt.
Í athugasemdum við 36. gr. í frumvarpi því sem varð að lögum um útlendinga segir að í a-lið 1. mgr. 36. gr. laganna sé um að ræða regluna um fyrsta griðland (e. country of first asylum). Vísað er til athugasemda í frumvarpi því sem varð að þágildandi lögum um útlendinga nr. 96/2002 þar sem kveðið sé á um að með ákvæðinu sé miðað við að umsókn um alþjóðlega vernd skuli afgreidd í fyrsta ríki sem umsækjandi kemur til og veitt getur honum vernd. Í því frumvarpi segir enn fremur í athugasemdum við c. lið 1. mgr. 46. gr. laga nr. 96/2002, sem er, að því leyti sem máli skiptir, sambærilegt a- lið 1. mgr. 36. gr. núgildandi laga um útlendinga, að í umræddu ákvæði sé kveðið á um regluna um fyrsta griðland. Samkvæmt þeirri reglu skuli hælisumsókn afgreidd í fyrsta ríki sem flóttamaður kemur til og veitt getur honum vernd. Reglunni sé ætlað að varna því að flóttamenn verði sendir frá einu ríki til annars án þess að mál þeirra fái viðeigandi meðferð. Miðað sé við að útlendingur hafi átt færi á að koma hælisumsókn á framfæri við stjórnvöld í ríkinu og að í því sambandi sé nægjanlegt að hlutaðeigandi hafi átt þar mjög stutta dvöl, til dæmis farið um vegabréfaeftirlit á flugvelli. Í athugasemdunum er vísað til þess að þessari reglu sé beitt með einum eða öðrum hætti í flestum löndum og komi m.a. fram í Schengen- og Dyflinnarsamningunum. Þá kemur fram í athugasemdunum að forsenda þess að reglu þessari sé beitt sé að sjálfsögðu að hlutaðeigandi ríki samþykki að taka við útlendingnum.
Með vísan til orðalags ákvæðisins og athugasemda við 46. gr. eldri laga um útlendinga sem vísað er til í frumvarpi til núgildandi laga um útlendinga telur kærunefnd að svo að til greina komi að meta hvort tiltekið land teljist fyrsta griðland og að heimilt sé að synja um efnismeðferð á grundvelli 2. málsl. a-liðar 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga á þeim grundvelli að útlendingur hafi dvalist í því landi þarf að liggja fyrir afdráttarlaust viðtökusamþykki stjórnvalda þess ríkis og upplýsingar um hvaða réttindi viðkomandi útlendingur muni njóta við komu þangað. Kærunefnd byggir þetta á því að ekkert bendi til þess að vilji löggjafans við afgreiðslu frumvarps til núgildandi laga um útlendinga hafi staðið til að víkja frá athugasemdum við fyrri lög um útlendinga varðandi þetta atriði; þvert á móti er vísað til athugasemda til eldri laga í athugasemdum við frumvarp til núgildandi laga um útlendinga. Þá telur kærunefnd að vafi um þetta atriði verði að túlka umsækjendum um alþjóðlega vernd í hag. Að mati kærunefndar fær það því ekki staðist að ákvörðun sé tekin um að synja umsókn umsækjanda um alþjóðlega vernd um efnismeðferð hér á landi þar sem „raunhæf ástæða sé til að ætla“ að hann muni hafa aðgang að endurviðtökuríki, sem er ekki heimaríki hans, án þess að gengið hafi verið úr skugga um að endurviðtökuríki muni samþykkja viðtöku og hleypa umsækjanda aftur inn í landið þar sem hann muni þá í kjölfarið eiga þess kost að óska eftir því að fá þar viðurkennda stöðu flóttamanns. Áður en metið er hvort önnur skilyrði 2. málsl. a-liðar 1. mgr. 36. gr. fyrir synjun á efnismeðferð séu uppfyllt, og hvort aðstæður kæranda eða aðbúnaður í viðtökuríki séu þannig að ákvæði 2. eða 3. mgr. komi í veg fyrir slíka synjun, þarf að rannsaka og ganga úr skugga um að viðtökusamþykki sé fyrir hendi frá því ríki sem stjórnvöld hyggjast senda umsækjanda til.
Af fyrirliggjandi gögnum má ráða að kærandi hefur dvalið í Kína, ferðast til Úkraínu á grundvelli vegabréfsáritunar og jafnframt að á ferð sinni til Íslands hafi hún komið við í Noregi. Í gögnum málsins lá hins vegar hvorki fyrir hvort úkraínsk yfirvöld væru meðvituð um að til stæði að endursenda kæranda til Úkraínu né hvort þau hefðu samþykkt að taka við kæranda. Þann 27. janúar 2021 sendi kærunefnd útlendingamála tölvupóst til Útlendingastofnunar þar sem óskað var eftir upplýsingum um hvort einhver samskipti hefðu átt sér stað á milli stofnunarinnar og yfirvalda í Úkraínu, s.s. hvort yfirvöld þar í landi hefðu samþykkt endurviðtöku á kæranda. Svar frá Útlendingastofnun barst þann 28. janúar 2021 þar sem greint var frá því að stofnunin hafi ekki átt nein samskipti við yfirvöld í Úkraínu við meðferð málsins. Jafnframt kom fram að stofnunin liti svo á að samskipti við yfirvöld í Úkraínu heyrðu undir framkvæmdahluta ákvörðunar, sbr. 104. gr. laga um útlendinga. Af hinni kærðu ákvörðun Útlendingastofnunar og svörum hennar við fyrirspurn kærunefndar, má ráða að stofnunin hafi ekki talið nauðsynlegt að afla samþykkis úkraínskra yfirvalda áður en ákvörðun var tekin um að vísa kæranda frá landinu. Útlendingastofnun hafi talið það fullnægjandi að leggja til grundvallar að raunhæf ástæða hafi verið til að ætla að kærandi hafi aðgang að Úkraínu, löglega heimild til dvalar þar á grundvelli hjúskapar við ríkisborgara Úkraínu og möguleika á að óska eftir alþjóðlegri vernd þar í landi.
Í ljósi alls framangreinds er það mat kærunefndar að þar sem Útlendingastofnun hafi ekki gert reka að því að afla samþykkis úkraínskra yfirvalda á endurviðtöku kæranda, hafi stofnunin ekki gætt að rannsóknarskyldu sinni, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga. Meginmarkmið stjórnsýslukæru er að tryggja réttaröryggi borgaranna með því að gera þeim kleift að fá umfjöllun um mál sín á tveimur stjórnsýslustigum. Eins og að framan greinir telur kærunefnd að verulegur annmarki hafi verið á rannsókn Útlendingastofnunar í máli kæranda og að ekki hafi farið fram viðhlítandi mat á umsókn hennar. Kærunefnd telur að umræddur annmarki kunni að hafa haft áhrif á niðurstöðu máls hennar. Kærunefnd telur jafnframt að ekki sé unnt að bæta úr þeim annmarka á kærustigi og því rétt að mál kæranda hljóti nýja meðferð hjá Útlendingastofnun.
Þá telur kærunefnd rétt að gera athugasemdir við skort á fullnægjandi rökstuðningi fyrir þeirri niðurstöðu Útlendingastofnunar að 2. málsl. a-liðar 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga heimili synjun á efnismeðferð en fullt tilefni hefði verið til að gera ítarlega grein fyrir þeim lagasjónarmiðum sem bjuggu henni að baki.
Með vísan til alls þess sem að framan er rakið er það niðurstaða kærunefndar að fella beri hina kærðu ákvörðun úr gildi. Lagt er fyrir Útlendingastofnun að taka umsókn kæranda um alþjóðlega vernd til nýrrar meðferðar.
Í ljósi þessarar niðurstöðu er ekki ástæða til að fjalla um aðrar athugasemdir kæranda við ákvörðun Útlendingastofnunar.
Athugasemdir við greinargerð kæranda
Kærunefnd telur óhjákvæmilegt að gera athugasemd við flausturslega unna greinargerð kæranda sem lögð var fram við meðferð málsins hjá kærunefnd. Í kröfugerð hennar er ekki að finna eina lagatilvísun og því nokkrum erfiðleikum bundið fyrir kærunefnd að greina á hvaða lagagrundvelli kröfur kæranda byggja, einkum aðalkrafa kæranda þar sem þess er krafist að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi og að Útlendingastofnun verði gert að taka umsókn kæranda til nýrrar meðferðar hér á landi. Úr þessum annmarka er ekki bætt í þeim kafla greinargerðarinnar þar sem gerð er grein fyrir málavöxtum, málsástæðum og lagarökum, a.m.k. með tilliti til aðalkröfu kæranda. Að mati kærunefndar er hægt að gera þær kröfur til löglærðra talsmanna umsækjenda um alþjóðlega vernd, sem hafi jafnframt töluverða reynslu af málaflokknum, um að þeir leggi fram greinargóða og skilmerkilega greinargerð, bæði til Útlendingastofnunar og kærunefndar útlendingamála, svo ekki sé hætta á því að ruglingslegur málatilbúnaður valdi óþarfa töfum á málum umsækjenda um alþjóðlega vernd hér á landi eða skaði hagsmuni umsækjenda.
Úrskurðarorð
Ákvörðun Útlendingastofnunar er felld úr gildi. Lagt er fyrir Útlendingastofnun að taka mál kæranda til meðferðar á ný.
The decision of the Directorate of Immigration in the case of the appellant is vacated. The Directorate of Immigration is instructed to re-examine her case.
Hjörtur Bragi Sverrisson
Þorbjörg I. Jónsdóttir Bjarnveig Eiríksdóttir