Nr. 722/2023 Úrskurður
KÆRUNEFND ÚTLENDINGAMÁLA
Hinn 7. desember 2023 er kveðinn upp svohljóðandi
úrskurður nr. 722/2023
í stjórnsýslumálum nr. KNU23090076 og KNU23090078
Kæra [...]
og [...]
á ákvörðunum
Útlendingastofnunar
I. Kröfur, kærufrestir og kæruheimild
Hinn 18. september 2023 barst kærunefnd útlendingamála sjálfkrafa kæra, samkvæmt 3. málsl. 7. gr. laga um útlendinga nr. 80/2016, á ákvörðunum Útlendingastofnunar um að taka ekki til efnismeðferðar umsóknir [...], fd. [...], ríkisborgara Venesúela (hér eftir M), og [...], fd. [...], ríkisborga Venesúela (hér eftir K), um alþjóðlega vernd á Íslandi og brottvísa þeim frá landinu. Var kærendum gert að yfirgefa landið án tafar ellegar sæta endurkomubanni í tvö ár.
Kærendur krefjast þess að ákvarðanir Útlendingastofnunar verði felldar úr gildi og að stofnuninni verði gert að taka umsóknir þeirra um alþjóðlega vernd til efnismeðferðar, aðallega með vísan til 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga, sbr. 37. gr. sömu laga, en til vara með vísan til 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga og til þrautavara með vísan til 3. mgr. 36. gr. laga um útlendinga, sbr. 42. gr. sömu laga.
II. Málsmeðferð
Kærendur lögðu fram umsóknir um alþjóðlega vernd á Íslandi 4. janúar 2023. Kærendur greindu frá því að hafa haft gild dvalarleyfi í Argentínu síðastliðin fjögur ár, en kváðust ekki hafa gilt dvalarleyfi þar í landi lengur. Kærendur komu til viðtals hjá Útlendingastofnun 9. maí 2023, ásamt löglærðum talsmanni sínum. Útlendingastofnun ákvað 14. september 2023 að taka umsóknir kærenda um alþjóðlega vernd hér á landi ekki til efnismeðferðar og að þeim skyldi brottvísað frá landinu. Ákvarðanirnar voru birtar fyrir kærendum sama dag og barst kærunefnd greinargerð kærenda 27. september 2023.
III. Ákvarðanir Útlendingastofnunar
Í ákvörðunum Útlendingastofnunar kemur fram að stofnunin telji fullnægjandi sönnun liggja fyrir því að kærendur hafi dvalið í Argentínu undanfarin ár þar sem þau hafi gilda heimild til dvalar. Kærendur hafi átt kost á því að óska eftir alþjóðlegri vernd í Argentínu og hafi möguleika á því við endurkomu þangað. Umsóknir þeirra um alþjóðlega vernd yrðu því ekki teknar til efnismeðferðar, sbr. a-lið 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga, enda fæli flutningur kærenda til Argentínu ekki í sér brot gegn 42. gr. laga um útlendinga, sbr. jafnframt 3. mgr. 36. gr. laganna. Þá taldi Útlendingastofnun að kærendur hefðu ekki slík tengsl við Ísland að nærtækast væri að þau fengju hér vernd eða að sérstakar ástæður mæltu annars með því að taka bæri umsóknir kærenda til efnismeðferðar, sbr. 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Kærendum var brottvísað frá landinu, sbr. 2. mgr. 98. gr. laga um útlendinga og var þeim ákveðið endurkomubann hingað til lands í tvö ár, sbr. 101. gr. laga um útlendinga. Var skorað á kærendur að yfirgefa landið án tafar og athygli þeirra vakin á því að yfirgæfi þau landið sjálfviljug yrði endurkomubannið fellt niður.
IV. Málsástæður og rök kærenda
Í greinargerð kærenda er vísað til greinargerðar þeirra til Útlendingastofnunar, viðtala þeirra og annarra gagna málanna hvað málavexti varða. Kærendur hafi dvalið í Argentínu síðustu fjögur ár en dvalarleyfi þeirra þar í landi séu útrunnin. Kærendur greindu frá því að vera með tengsl við Ísland en móðir og systir M séu búsettar hér á landi og séu með dvalarleyfi. Kærendur greindu frá því að glíma við andlega erfiðleika, kvíða og streitu vegna ýmissa áfalla sem þau hafi upplifað bæði í heimaríki og Argentínu. Kærendur greindu frá því að K hafi starfað í verslun í Argentínu og viðskiptavinur heimtað afslátt af vörum sem K hafi ekki orðið við. Hafi maðurinn þá móðgað K og sagt henni að snúa aftur til heimaríkis. K hafi hringt á lögreglu sem hafi komið á staðinn en ráðlagt henni að kæra ekki. Kærandi hafi upplifað óöryggi og hræðslu í kjölfarið. K hafi verið hrædd um að vera rænd og vör um sig. Kærendur greindu frá því að í Argentínu væri mikill óstöðugleiki og öryggisleysi. Þá hafi kærendur engin tengsl við Argentínu, s.s. fjölskyldu, húsnæði eða atvinnu. Þá óttist kærendur stjórnvöld þar í landi vegna tengsla við Maduro og stjórn í heimaríki. Þá sé frændi M þekktur stjórnmálamaður og M beri sama eftirnafn og hann. Móðir M glími við heilsufarsvandamál og sé í mikilli þörf fyrir aðstoð kærenda. Þá greindu kærendur frá því að afar erfitt væri að fá atvinnu í Argentínu, einkum fyrir útlendinga en aðallega væri óskráð atvinna í boði fyrir þann hóp. Þá hafi kærendur ekki haft aðgang að félagsþjónustu og þau hafi ekki notið sömu réttinda og innfæddir, s.s. rétt til atvinnuleysisbóta. M óttist afleiðingar þess snúi þau aftur til Argentínu eða Venesúela vegna tengsla hans við framangreindan frænda. Þá hafi kærendur orðið fyrir fordómum vegna uppruna síns í Argentínu.
Kærendur fjalla um aðstæður í Argentínu og vísa til alþjóðlegra skýrslna máli sínu til stuðnings. Í skýrslunum komi m.a. fram að þar í landi sé litla félagslega aðstoð að fá auk þess sem flóttafólk fái ekki viðeigandi aðstoð. Þá geri stjórnvöld engar ráðstafanir í samræmi við alþjóðlegar flóttamannareglur til að veita flóttafólki aukinn aðgang að nauðsynlegum réttindum, s.s. menntun, atvinnu og læknisþjónustu. Þá hafi stjórnvöld ekki gert fullnægjandi ráðstafanir til að rannsaka, ákæra eða refsa aðilum á vegum stjórnvalda sem framið hafi mannréttindabrot eða tekið þátt í spillingu.
Kærendur byggja aðalkröfu sína á því að taka skuli umsóknir þeirra til efnismeðferðar hér á landi með vísan til 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga, sbr. 37. gr. sömu laga. Kærendur vísa til þess að dvalarleyfi þeirra í Argentínu sé útrunnið og þeim sé ekki heimilt að ferðast þangað aftur. Þá hafi kærendur sætt ofsóknum og fordómum þar í landi. Kærendur telji skilyrði áðurgildandi a-liðar 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga ekki vera uppfyllt í málinu, annars vegar vegna þess að þau hafi ekki hlotið virka vernd í Argentínu en hins vegar vegna þess að íslensk stjórnvöld hafi ekki gengið úr skugga um að kærendur þurfi ekki að óttast ofsóknir eða endursendingu til heimaríkis, sbr. meginregluna um bann við endursendingu (non-refoulement). Kærendur vísa til úrskurðar kærunefndar nr. 203/2022 hvað varðar forsendur við að beita a-lið 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Í ákvörðunum Útlendingastofnunar megi ráða að stofnunin hafi ekki haft samband við argentínsk stjórnvöld til að kanna stöðu dvalarleyfa kærenda og hvort þau eigi þangað afturkvæmt. Telji kærendur að þar sem íslensk stjórnvöld hafi ekki kannað hvort frásögn kærenda stæðist verði að meta það þeim í hag og taka umsóknir þeirra til efnismeðferðar, þar sem skilyrði áðurgildandi a-liðar 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga sé ekki uppfyllt. Þá telji kærendur sig uppfylla skilyrði 1. og 2. mgr. 37. gr. laga um útlendinga, þar sem þau hafi orðið fyrir ofsóknum og ekki fengið viðeigandi vernd eða aðstoð frá yfirvöldum í Argentínu. Þá hafi ríkt mikill óstöðugleiki og öryggisleysi í Argentínu og erfitt hafi verið fyrir flóttafólk að afla sér nauðsynlegra réttinda. Þá hafi kærendur greint frá því að hafa fengið afar litla félagslega aðstoð og upplifað persónulega fordóma. Þá hafi þau flúið heimaríki vegna hættulegs ástands þar í landi og telji sig uppfylla skilyrði 2. mgr. 37. gr. laga um útlendinga.
Þá byggja kærendur á því til vara að þau hafi sérstök tengsl við Ísland í skilningi 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Móðir M og systir séu búsettar hér á landi. Kærendur séu í miklum og nánum samskiptum við þær, bæði fyrir og eftir komuna til landsins. Kærendur hafi lagt fram ýmis gögn hjá Útlendingastofnun, einkum ljósmyndir og fæðingarvottorð sem þau telji að sýni fram á tengsl þeirra. Kærendur vísa til þess að þau hafi engin tengsl við Argentínu og standi því alein uppi þar verði þau endursend þangað. Móðir M reiði sig mikið á kærendur vegna heilsufarsvandamála hennar. Jafnframt hafi móðir M greitt fyrir ferðalag kærenda til Íslands svo ljóst sé að hún styðji kærendur fjárhagslega. Kærendur vilji leigja íbúð með fjölskyldu M hér á landi. Þá geri kærendur athugasemd við umfjöllun Útlendingastofnunar hvað varðar tengsl þeirra en þau telja ósanngjarnt að ætlast til þess að þau rækti tengsl sín frá Argentínu, en ekki sé hlaupið að því að skreppa í heimsókn til Íslands. Telji kærendur að um ósanngjarna ráðstöfun sé að ræða gagnvart þeim að endursenda þau til Argentínu og slíta þau frá einu fjölskyldunni sem þau eigi að. Þá vísa kærendur til úrskurðar kærunefndar nr. 303/2018. Þá vísa kærendur til 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og telji að Útlendingastofnun hafi borið að rannsaka mál þeirra með fullnægjandi hætti áður en ákvörðun hafi verið tekin. Þá vísa kærendur til 32. gr. a reglugerðar um útlendinga nr. 540/2017, með síðari breytingum. Kærendur vísa til þess að þau glími við andlega erfiðleika vegna þeirra áfalla sem þau hafi orðið fyrir bæði í heimaríki og Argentínu. Kærendur hafi orðið fyrir ofsóknum, ofbeldi og fordómum. Þá hafi kærendur ekki fengið nauðsynlega aðstoð og ekki notið sömu réttinda og almennir borgarar, en þau hafi jafnframt orðið fyrir fordómum vegna uppruna síns í Argentínu. Þá hafi yfirvöld í Argentínu ekki uppfyllt skyldur sínar um að tryggja mannréttindi og öryggi kærenda. Kærendur telja að þau hafi átt erfitt uppdráttar í Argentínu og staða þeirra verið síðri en staða almennings í landinu. Þá sé ekki öruggt að þau fái nauðsynlega læknis- og sálfræðiþjónustu. Með vísan til framangreinds beri að taka umsóknir kærenda til efnismeðferðar með vísan til 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga.
Til þrautavara krefjast kærendur að ákvarðanir Útlendingastofnunar verði felldar úr gildi og umsóknir þeirra teknar til efnismeðferðar með vísan til 3. mgr. 36. gr. laga um útlendinga, sbr. 42. gr. sömu laga. Kærendur vísa til meginreglunnar um bann við endursendingu (non-refoulement) og 1. mgr. 33. gr. flóttamannasamningsins. Kærendur vísa til aðstæðna flóttamanna í Argentínu og þeirrar staðreyndar að dvalarleyfi þeirra séu útrunnin. Kærendur telji því miklar líkur á að þau verði endursend til heimaríkis frá Argentínu, þar sem ástandið sé afar slæmt. Þær aðstæður sem uppi séu í heimaríki ógni lífi, heilsu og velferð kærenda verði þau endursend þangað.
Þá vísa kærendur til 2. mgr. 23. gr. laga um útlendinga og 10. gr. stjórnsýslulaga. Kærendur vísa þá til handbókar um réttarstöðu flóttamanna sem útgefin sé af Flóttamannastofnun Sameinuðu þjóðanna en þar komi m.a. fram að umsækjendur um alþjóðlega vernd skuli njóta vafans enda sé ómögulegt að sanna öll atriði máls. Þá séu lagðar ríkar skyldur á íslensk stjórnvöld að rannsaka mál viðkomandi, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga. Í þessu máli hafi kærendur greint frá því að geta ekki ferðast til Argentínu og allar líkur séu á því að þau verði endursend til heimaríkis, þar sem líf þeirra sé í hættu. Íslensk stjórnvöld hafi ekki haft samband við stjórnvöld í Argentínu til að kanna hvort þau samþykki að taka við kærendum líkt og skylt sé samkvæmt lögum. Kærendur séu best til þess fallin að skýra frá því hvers vegna þau vilji ekki fara aftur til Argentínu og sömuleiðis verði af vitnisburði þeirra best séð hvort þau séu að segja sannleikann eður ei. Kærendur vísa til þess að framburður þeirra hafi verið stöðugur og trúverðugur í viðtölum hjá Útlendingastofnun og hafi staðfest þau gögn sem þau hafi lagt fram.
V. Niðurstaða kærunefndar útlendingamála
Aðstæður kærenda
Samkvæmt gögnum málsins eru kærendur hjón á [...]. Kærendur hafa greint frá því að móðir M og systir séu búsettar hér á landi og séu með dvalarleyfi. Kærendur hafi flúið heimaríki til Argentínu og dvalið þar í fjögur ár. Kærendur hafi verið með dvalarleyfi þar í landi en þau séu útrunnin. Þá hafi kærendur ekki sótt um alþjóðlega vernd í Argentínu og þekki ekki til flóttamannakerfisins þar í landi. Kærendur greindu frá því að hafa ekki haft aðgang að félagsþjónustu í Argentínu og langur biðtími hafi verið eftir læknisþjónustu á vegum hins opinbera. Þá greindi M frá því að erfitt hafi verið að fá atvinnu þar í landi en K hafi þó starfað í verslun um tíma. Þá hafi kærendur upplifað fordóma vegna þjóðernis síns í Argentínu. K greindi frá því að líkamleg heilsa hennar væri góð en hún væri taugaóstyrk vegna atburða sem hún hafi lent í. Þá hafi K orðið fyrir ofbeldi í heimaríki og Argentínu. M greindi frá því að líkamleg heilsa hans væri góð en hann glími við streitu vegna þeirra atburða sem hann hafi upplifað. Þá hafi M orðið fyrir ofbeldi í heimaríki.
Ákvæði 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga
Í 36. gr. laga um útlendinga er mælt fyrir um að umsókn um alþjóðlega vernd samkvæmt 37. gr. skuli tekin til efnismeðferðar nema ef einn af bókstafliðum ákvæðisins er uppfylltur. Með 10. gr. laga nr. 14/2023 voru gerðar breytingar á 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Í 23. gr. laga nr. 14/2023 var á hinn bóginn mælt fyrir um að umræddar breytingar tækju ekki til meðferð umsókna sem bárust fyrir gildistöku laganna. Kærendur lögðu fram umsókn um alþjóðlega vernd hér á landi 4. janúar 2023 sem var fyrir gildistöku laga nr. 14/2023. Verður því leyst úr málum þeirra á grundvelli áðurgildandi a-liðar 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga.
Samkvæmt því ákvæði er stjórnvöldum heimilt að synja því að taka umsókn um alþjóðlega vernd til efnismeðferðar hafi umsækjandi komið til landsins að eigin frumkvæði eftir að hafa hlotið virka alþjóðlega vernd eða annars konar vernd í öðru ríki eða ef hann, eftir að hafa dvalist í ríki þar sem hann þurfti ekki að sæta ofsóknum, gat óskað eftir því að fá viðurkennda stöðu sem flóttamaður og, ef hann var talinn flóttamaður, fengið vernd í samræmi við alþjóðasamning um stöðu flóttamanna.
Í athugasemdum við 36. gr. í frumvarpi því sem varð að lögum um útlendinga segir að í áðurgildandi a-lið 1. mgr. 36. gr. laganna sé um að ræða regluna um fyrsta griðland (e. country of first asylum). Vísað er til athugasemda í frumvarpi því sem varð að þágildandi lögum um útlendinga nr. 96/2002. Þar segir að með ákvæðinu sé miðað við að umsókn um alþjóðlega vernd skuli afgreidd í fyrsta ríki sem umsækjandi kemur til og veitt getur honum vernd. Í athugasemdum við c-lið 1. mgr. 46. gr. laganna, sem er, að því leyti sem máli skiptir, sambærilegur a-lið 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga nr. 80/2016, eins og hann hljóðaði fyrir gildistöku breytingarlaga nr. 14/2023, að í umræddu ákvæði sé kveðið á um regluna um fyrsta griðland. Samkvæmt þeirri reglu skuli umsókn um alþjóðlega vernd afgreidd í fyrsta ríki sem flóttamaður komi til og veitt geti honum vernd. Reglunni sé ætlað að varna því að flóttamenn verði sendir frá einu ríki til annars án þess að mál þeirra fái viðeigandi meðferð. Miðað sé við að útlendingur hafi átt færi á að koma umsókn um alþjóðlega vernd á framfæri við stjórnvöld í ríkinu og að í því sambandi sé nægjanlegt að hlutaðeigandi hafi átt þar mjög stutta dvöl, til dæmis farið um vegabréfaeftirlit á flugvelli. Í athugasemdum er vísað til þess að þessari reglu sé beitt með einum eða öðrum hætti í flestum löndum og komi m.a. fram í Schengen- og Dyflinnarsamningunum. Þá kemur fram í athugasemdunum að forsenda þess að reglu þessari sé beitt sé að hlutaðeigandi ríki samþykki að taka við útlendingum.
Samkvæmt 3. mgr. 23. gr. laga um útlendinga skulu íslensk stjórnvöld við framkvæmd ákvæða III. og IV. kafla laganna eiga í samvinnu við Flóttamannastofnun Sameinuðu þjóðanna, sbr. 35. gr. alþjóðasamnings um stöðu flóttamanna, um túlkun samningsins og laga um útlendinga. Flóttamannastofnun Sameinuðu þjóðanna hefur sett fram tiltekin viðmið er varða beitingu reglunnar um fyrsta griðland. Að mati stofnunarinnar verður að líta til þess hvort grundvallarmannréttindi umsækjanda verði virt í þriðja ríki í samræmi við alþjóðlegar skuldbindingar og hvort að raunhæf vernd sé veitt gegn því að einstaklingum sé brottvísað þangað sem lífi þeirra eða frelsi kunni að vera stefnt í hættu (non-refoulement) eða þar sem hætta er á ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð. Þá sé rétt að líta til aðstæðna í viðtökuríki, s.s. með hliðsjón af einstaklingsbundinni stöðu viðkomandi og möguleika hans á að sjá sér farborða. Þá er beiting reglunnar háð því skilyrði að þriðja ríki taki við umsækjanda.
Í hinni kærðu ákvörðun er m.a. fjallað um skilyrði a-liðar 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga .Stofnunin telji fullnægjandi sönnun liggja fyrir því að kærendur hafi dvalið í Argentínu undanfarin ár áður en þau hafi komið til Íslands en þar hafi þau gilda heimild til dvalar. Þá sé það mat stofnunarinnar með vísan til umfjöllunar um aðstæður í Argentínu að kærendur hafi átt þess kost að óska eftir alþjóðlegri vernd þar í landi og hafi möguleika á því við endurkomu þangað. Engar lögformlegar hindranir séu á því að kærendur geti snúið sjálfviljug aftur til Argentínu. Af gögnum málsins verður ekki ráðið að Útlendingastofnun hafi óskað eftir upplýsingum frá stjórnvöldum í Argentínu um hver staða kærenda væri þar í landi og hvort þau gætu snúið aftur þangað.
Í samræmi við það sem framan greinir er beiting áðurgildandi a-liðar 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga háð því skilyrði að þriðja ríkið sem í hlut á samþykki að taka aftur við umsækjanda um alþjóðlega vernd. Í úrskurðarframkvæmd kærunefndar hefur verið byggt á því að af orðalagi ákvæðisins og lögskýringagögnum verði ekki dregin sú ályktun að liggja þurfi fyrir samþykki viðkomandi þriðja ríkis svo til greina komi að beita ákvæðinu. Skilyrði ákvæðisins sé t.d. uppfyllt í þeim tilvikum þar sem umsækjandi er með gilt dvalarleyfi í þriðja ríki, enda feli það í sér heimild til að snúa aftur. Þeirri aðstöðu verður hins vegar ekki jafnað saman við það þegar dvalarleyfi er útrunnið enda er þá ekki hægt að ganga út frá því að viðkomandi verði heimiluð koma eða dvöl í ríkinu. Þurfi viðkomandi að sækja um heimild til komu í formi áritunar eða dvalarleyfis verður að mati kærunefndar að gera ríkari kröfur til íslenskra stjórnvalda vegna rannsóknar og undirbúnings slíkra ákvarðana. Þarf þá að liggja fyrir samþykki stjórnvalda í viðkomandi ríki um að tilteknum umsækjanda verði heimiluð endurkoma óháð stöðu dvalarleyfis, eða einhvers konar almennt samkomulag milli Íslands og þess þriðja ríkis sem í hlut á, er tryggir að einstaklingum í þessari stöðu verði heimiluð endurkoma. Að mati kærunefndar er staðfest heimild um endurkomu umsækjanda um alþjóðlega vernd til þriðja ríkis forsenda þess að hann geti lagt fram umsókn um alþjóðlega vernd í viðkomandi ríki.
Eins og hér háttar til liggja ekki fyrir samskipti við stjórnvöld í Argentínu um möguleika kærenda á því að endurnýja dvalarleyfi sín þar í landi eða samþykki um að kærendum verði heimiluð endurkoma þangað. Slík samskipti eru enn fremur forsenda þess að ákvörðun stjórnvalda verði framfylgt með þvingaðri endursendingu kærenda til Argentínu, nýti þau ekki rétt sinn til sjálfviljugrar heimfarar. Með vísan til 10. gr. stjórnsýslulaga er það mat kærunefndar að málið þarfnist frekari rannsóknar að því er varðar mögulega endurkomu kærenda til Argentínu. Þar sem kærunefnd getur ekki bætt úr þeirri rannsókn er málinu vísað aftur til meðferðar hjá Útlendingastofnun.
Í ljósi framangreindrar niðurstöðu er, að mati kærunefndar, ekki tilefni til umfjöllunar um aðrar málsástæður kærenda.
Úrskurðarorð:
Ákvarðanir Útlendingastofnunar eru felldar úr gildi. Lagt er fyrir Útlendingastofnun að taka mál kærenda til meðferðar á ný.
The decisions of the Directorate of Immigration are vacated. The Directorate is instructed to re-examine the cases.
Valgerður María Sigurðardóttir
Bjarnveig Eiríksdóttir Gunnar Páll Baldvinsson