Nr. 388/2018

KÆRUNEFND ÚTLENDINGAMÁLA

Þann 27. september 2018 er kveðinn upp svohljóðandi

úrskurður nr. 388/2018

í stjórnsýslumálum nr. KNU18070042 og KNU18070043

Kæra […],

[…]

og barna þeirra

á ákvörðunum

Útlendingastofnunar

I.          Kröfur, kærufrestir og kæruheimild

Þann 31. júlí 2018 kærðu […], fd. […], ríkisborgari Íraks (hér eftir M) og […], fd. […], ríkisborgari Íraks (hér eftir K) ákvarðanir Útlendingastofnunar, dags. 11. júlí 2018, um að taka ekki til efnismeðferðar umsóknir kærenda og barna þeirra, […], fd. […], ríkisborgari Íraks (hér eftir A) og […], fd. […], ríkisborgari Íraks (hér eftir B), um alþjóðlega vernd á Íslandi og vísa þeim frá landinu.

Kærendur krefjast þess að ákvarðanir Útlendingastofnunar verði felldar úr gildi og umsóknir þeirra um alþjóðlega vernd á Íslandi verði teknar til efnismeðferðar með vísan til 2. mgr. 36. gr. og 42. gr., sbr. 3. mgr. 36. gr. laga um útlendinga nr. 80/2016.

Fyrrgreindar ákvarðanir eru kærðar á grundvelli 7. gr. laga um útlendinga og bárust kærurnar fyrir lok kærufrests.

II.         Málsmeðferð

Kærendur lögðu fram umsóknir um alþjóðlega vernd á Íslandi þann 2. janúar 2018. Kærendur M, K og A mættu til viðtals hjá Útlendingastofnun, m.a. þann 24. janúar, 8. febrúar og 15. mars 2018, ásamt löglærðum talsmanni sínum. Útlendingastofnun ákvað þann 11. júlí 2018 að taka ekki umsóknir kærenda um alþjóðlega vernd hér á landi til efnismeðferðar og að þeim skyldi vísað frá landinu. Ákvarðanirnar voru birtar fyrir kærendum þann 17. júlí 2018 og kærðu kærendur ákvarðanirnar þann 31. júlí 2018 til kærunefndar útlendingamála. Greinargerð kærenda, ásamt fylgigögnum, barst kærunefnd 10. ágúst 2018.

III.          Ákvarðanir Útlendingastofnunar

Í ákvörðunum sínum komst Útlendingastofnun að þeirri niðurstöðu að taka umsóknir kærenda um alþjóðlega vernd ekki til efnislegrar meðferðar með vísan til a-liðar 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Í málinu lægi fyrir að kærendum hefði verið veitt alþjóðleg vernd á Ítalíu og dvalarleyfi með gildistíma til 29. janúar 2020.

Í ákvörðunum Útlendingastofnunar var komist að þeirri niðurstöðu að 42. gr. laga um útlendinga, sbr. 3. mgr. 36. gr. sömu laga og 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu kæmi ekki í veg fyrir að kærendur yrðu send aftur til Ítalíu. Útlendingastofnun mat aðstæður kærenda slíkar að þau væru ekki í sérstaklega viðkvæmri stöðu skv. 6. tölul. 3. gr. laga um útlendinga. Það var einnig mat stofnunarinnar að 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga ætti ekki við í málum kærenda. Var umsóknum kærenda um alþjóðlega vernd því synjað um efnismeðferð, sbr. a-lið 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga.

Með hinum kærðu ákvörðunum var kærendum vísað frá landinu á grundvelli c-liðar 1. mgr. 106. gr. laga um útlendinga.

Í ákvörðunum Útlendingastofnunar í málum A og B kom fram að það væri niðurstaða stofnunarinnar, með vísan til niðurstöðu í máli foreldra þeirra, að gættum ákvæðum samnings Sameinuðu þjóðanna um réttindi barnsins, laga um útlendinga og barnaverndarlaga, að þeim væri ekki stefnt í hættu með því að fylgja foreldrum sínum til Ítalíu.

IV.          Málsástæður og rök kærenda

Í sameiginlegri greinargerð kærenda er fjallað um aðstæður sem þau hafi búið við á Ítalíu og mótmæla þau því að verða send til Ítalíu. Kærendur bendi á að einstaklingar með alþjóðlega vernd á Ítalíu séu oft á tíðum sérstaklega viðkvæmur þjóðfélagshópur vegna stöðu sinnar. Það sé þá ljóst að þrátt fyrir að einstaklingur með viðurkennda stöðu njóti í orði kveðnu sambærilegra réttinda á við almenna borgara viðkomandi ríkis þá séu þeir einstaklingar í allt annarri og mun viðkvæmari stöðu, t.d. þar sem þeir tali ekki tungumálið og eigi mun erfiðara en almennir borgarar með að verða sér úti um atvinnu. Kærendur telji ljóst að ítölsk stjórnvöld geti ekki tryggt þeim þau réttindi sem þeim séu nauðsynleg og þau eigi rétt á svo þau geti lifað mannsæmandi lífi samkvæmt lögum og alþjóðlegum skuldbindingum sem ítölsk stjórnvöld séu bundin af. Ákvörðun um að endursenda fjölskylduna til Ítalíu myndi senda þau í aðstæður þar sem þeirra bíði ekkert nema óvissa, öryggisleysi og ótti sem sé í trássi við matið á hvernig hagsmunum barnsins sé best borgið og ekki boðlegt fyrir börn á svo viðkvæmum aldri. Það sé ekki kærendum A og B fyrir bestu að verða send til Ítalíu ásamt foreldrum sínum þar sem þeirra bíði brostið kerfi og líf á götunni með litlum ef nokkrum stuðningi frá yfirvöldum þar í landi. Í greinargerð kærenda er vísað í ítarlegri umfjöllun um aðstæður og réttindi einstaklinga sem hlotið hafa alþjóðlega vernd á Ítalíu í greinargerð til Útlendingastofnunar.

Í greinargerð kærenda kemur fram að þau geri athugasemd við ákvarðanir Útlendingastofnunar. Kærendur geri athugasemdir við mat Útlendingastofnunar á trúverðugleika þeirra í viðtali hjá stofnuninni. Annars vegar varðandi frásögn kærenda K og M af skólagöngu dóttur þeirra en þau hafi greint frá því að hún hafi aðeins verið í eitt ár í skóla á Ítalíu. Útlendingastofnun hafi metið það ótrúverðugt að A hafi aðeins gengið eitt ár í skóla á Ítalíu þar sem öll börn sem dvelji á ítölsku yfirráðasvæði eigi rétt á ókeypis skyldubundinni menntun til 16 ára aldurs. Kærendur bendi á að ítalskir skólar sýni tregðu við að taka á móti börnum flóttamanna og hvergi sé pláss fyrir þau. Þá eigi viðurkenndir flóttamenn á Ítalíu í miklum erfiðleikum með að finna húsnæði og dvelji m.a. á lestarstöðvum og yfirgefnum byggingum. Slíkar aðstæður séu til þess fallnar að gera skólagöngu barna erfiða og komi í veg fyrir að börn á flótta njóti menntunar. Hins vegar varðandi frásögn kæranda K af höfuðáverkum sem hún hafi hlotið í kjölfar ofbeldis sem hún hafi orðið fyrir í heimaríki. Útlendingastofnun hafi bent á að K hafi ekki minnst á höfuðkúpubrotið við heilbrigðisstarfsfólk hér á landi og telji stofnunin því ótrúverðugt að hún glími við svo stórt vandamál án þess að nefna það við heilbrigðisstarfsfólk. Kærendur bendi á að frásögn K gefi til kynna að hún telji sig hafa höfuðkúpubrotnað á þeim tíma sem ofbeldið hafi átt sér stað fyrir nokkrum árum og glími við afleiðingar þess í dag en hún hafi m.a. greint frá því að hún finni reglulega fyrir höfuðverk. Sé því um mistúlkun á framburði K af hálfu Útlendingastofnunar að ræða. Þá geri kærendur athugasemd við umfjöllun um réttindi A og B í hinum kærðu ákvörðunum. Kærendur fái ekki séð að einstaklingsbundið mat hafi verið lagt á hvað sé börnunum fyrir bestu með tilliti til öryggis barnanna, velferðar þeirra og félagslegs þroska. Þá geri kærendur athugasemd við rýra umfjöllun um sérstök réttindi barnanna í hinum kærðu ákvörðunum en kærendur árétti að börn hafi sjálfstæðan rétt til efnislegrar úrlausnar máls síns fyrir stjórnvöldum. Kærendur bendi á að ofangreindir annmarkar á hinum kærðu ákvörðunum séu brot á rannsóknarreglu stjórnsýsluréttar auk reglna um rökstuðning stjórnvaldsákvarðana, sbr. 10. og 22. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Kærendur gera athugasemd við mat Útlendingastofnunar á viðkvæmri stöðu þeirra í skilningi 6. tölul. 3. gr. laga um útlendinga. Kærendur telji ljóst af gögnum málsins að þau falli í hóp sérstaklega viðkvæmra einstaklinga. Kærandi K hafi m.a. greint frá grófu líkamlegu og andlegu ofbeldi í heimaríki og afleiðingum þess. Þá hafi hún misst meðvitund á Ítalíu árið 2014 og lagst í kjölfarið inn á geðdeild í þrjá sólarhringa vegna áfalls yfir lífi fjölskyldunnar þar í landi. Kærandi M hafi m.a. greint frá bílasprengju í heimaríki sem hann hafi orðið fyrir þannig að annar fótur hans hafi skaddast varanlega og þau áhrif sem það hafi haft á hann. Þá sofi hann illa og fái reglulega martraðir. Þá hafi K og M greint frá því að A sé með augnvandamál og sjái næstum ekkert með öðru auganu, jafnframt sé andleg heilsa hennar ekki góð. Kærendur hafi lagt fram máli sínu til stuðnings læknisfræðileg gögn sem sýni fram á bága andlega og líkamlega heilsu K og M. Þá hafi K og M undirgengist sálfræðimeðferð hér á landi. Í framlagðri samantekt sálfræðingsins komi fram að K og M hafi hitt hana í sex skipti og svarað DASS spurningarlista sem sé skimunarlisti fyrir einkennum þunglyndis, kvíða og streitu. Niðurstöður skimunarinnar hjá K og M hafi sýnt mjög alvarleg einkenni þunglyndis, kvíða og streitu og ljóst sé að um mikla vanlíðan þeirra sé að ræða. Jafnframt komi fram að sálfræðimeðferð hafi verið hætt og líðan þeirra K og M hafi verið betri við lok meðferðar og þeim hafi verið ávísuð lyf við svefnvanda og kvíða hjá K og lyf við verkjum og þunglyndi hjá M. Kærendur greini frá því að þau hafi óskað eftir sálfræðimati við Útlendingastofnun en ekki hafi verið orðið við þeirri beiðni af hálfu Útlendingastofnunar. Kærendur ítreki því ósk sína um sálfræðimat og óski eftir því að kærunefnd hlutist til um að slíkt mat verði framkvæmt með vísan til 1. mgr. 25. gr. laga um útlendinga og gagna málsins. Kærendur telji ljóst af gögnum málsins að þau muni eiga mjög erfitt uppdráttar á Ítalíu vegna viðkvæmrar stöðu þeirra og þau muni ekki með nokkru móti geta nýtt sér þau réttindi og uppfyllt þær skyldur sem kveðið sé á um í lögum nema með miklum stuðningi og aðstoð sem sé ljóst að þau njóti ekki á Ítalíu.

Kærendur byggja kröfur sínar á því að taka skuli umsóknir þeirra um alþjóðlega vernd til efnismeðferðar á grundvelli þess að sérstakar ástæður standi til þess, sbr. 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Í athugasemdum við ákvæðið komi fram að einstaklingar sem séu í viðkvæmri stöðu falli undir ákvæðið. Þessi vilji löggjafans sé enn frekar staðfestur í greinargerð með frumvarpi til laga nr. 81/2017, um breytingu á lögum um útlendinga, þar sem fram komi að ávallt skuli taka til efnislegrar meðferðar umsókn um alþjóðlega vernd ef umsækjandi er í sérstaklega viðkvæmri stöðu, sbr. 6. tölul. 3. gr. laga um útlendinga. Kærendur bendi á að óumdeilt sé að þau séu einstaklingar í sérstaklega viðkvæmri stöðu í skilningi 6. tölul. 3. gr. laga um útlendinga. Íslenskum stjórnvöldum beri því skylda til að taka mál þeirra til efnismeðferðar vegna persónulegrar og einstaklingsbundinnar stöðu kærenda eða á grundvelli sérstakra ástæðna þar sem þau muni eiga afar erfitt uppdráttar á Ítalíu vegna sérstaklega viðkvæmrar stöðu þeirra og þeirra aðstæðna sem bíði þeirra þar í landi. Í því sambandi vísa kærendur m.a. til úrskurða kærunefndar útlendingamála nr. 242/2018 frá 29. maí 2018, nr. 47/2016 frá 11. febrúar 2016, nr. 550/2017 og 552/2017 frá 10. október 2017, nr. 583/2017 og 586/2017 frá 24. október 2017. Í öllum framangreindum úrskurðum hafi ákvarðanir Útlendingastofnunar verði felldar úr gildi og lagt fyrir stofnunina að taka umsóknir kærenda til efnismeðferðar. Kærendur telji að í ljósi almennra aðstæðna og aðbúnaðar flóttafólks á Ítalíu, einstaklingsbundinnar stöðu kærenda, m.a. vegna líkamlegrar og andlegrar vanheilsu kærenda og þeirra alvarlegu atburða sem þau hafi þurft að þola á lífsleiðinni, að hægt sé að jafna mál þeirra við ofangreinda úrskurði sem leiði til þess að beita skuli 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga í máli þessu. Jafnframt vísa kærendur til greinargerðar innanríkisráðuneytisins frá desember 2015 um endursendingar umsækjenda um alþjóðlega vernd til Ítalíu. Í því samhengi vísa kærendur til úrskurðar kærunefndar nr. 554/2016, frá 15. desember 2016, þar sem fram komi að nefndin hafi komist að þeirri niðurstöðu að umrædd greinargerð geri ekki greinarmun á þeim sem séu í hælisferli og þeim sem hafi dvalarleyfi á Ítalíu.

Af hálfu kærenda er einnig byggt á því að ekki megi senda þau aftur til Ítalíu vegna non-refoulement reglu þjóðaréttar, sbr. 3. mgr. 36. gr., sbr. 1. mgr. 42. gr. laga um útlendinga. Á grundvelli upplýsinga um aðstæður og aðbúnað einstaklinga sem hafi fengið vernd á Ítalíu verði að telja að aðstæður sem þau megi búast við séu svo slæmar að þær jafnist á við ómannúðlega og vanvirðandi meðferð í skilningi 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu. Í því sambandi vísa kærendur jafnframt til 1. mgr. 68. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands nr. 33/1944, 7. gr. alþjóðasamnings um borgaraleg og stjórnmálaleg réttindi og 33. gr. flóttamannasamnings Sameinuðu þjóðanna.

V.           Niðurstaða kærunefndar útlendingamála

Lagagrundvöllur

Í 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga er mælt fyrir um að umsókn um alþjóðlega vernd skuli tekin til efnismeðferðar nema undantekningar sem greindar eru í a-, b- og c-liðum ákvæðisins eigi við. Samkvæmt a-lið 1. mgr. 36. gr. er stjórnvöldum heimilt að synja því að taka umsókn um alþjóðlega vernd til efnismeðferðar hafi umsækjandi komið til landsins að eigin frumkvæði eftir að hafa hlotið virka alþjóðlega vernd eða annars konar vernd í öðru ríki eða ef hann, eftir að hafa dvalist í ríki þar sem hann þurfti ekki að sæta ofsóknum, gat óskað eftir því að fá viðurkennda stöðu sem flóttamaður og, ef hann var talinn flóttamaður, fengið vernd í samræmi við alþjóðasamning um stöðu flóttamanna. Samkvæmt fyrirliggjandi gögnum málsins var kærendum veitt viðbótarvernd á Ítalíu sem að mati kærunefndar felur í sér virka alþjóðlega vernd í skilningi a-liðar 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Eru því skilyrði a-liðar 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga uppfyllt.

Í 2. mgr. 36. gr. kemur fram að ef svo standi á sem greini í 1. mgr. skuli þó taka umsókn um alþjóðlega vernd til efnismeðferðar ef útlendingurinn hefur slík sérstök tengsl við landið að nærtækast sé að hann fái hér vernd eða ef sérstakar ástæður mæli annars með því. Ef meira en 12 mánuðir hafa liðið frá því að umsókn um alþjóðlega vernd barst fyrst íslenskum stjórnvöldum og tafir á afgreiðslu hennar eru ekki á ábyrgð umsækjanda sjálfs skal taka hana til efnismeðferðar.

Í 32. gr. a-b reglugerðar um útlendinga nr. 540/2017 koma fram viðmið varðandi mat á því hvort taka skuli umsókn um alþjóðlega vernd til efnismeðferðar vegna sérstakra tengsla eða ef sérstakar ástæður mæla með því, sbr. 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Í 32. gr. a kemur m.a. fram að með sérstökum ástæðum sé átt við einstaklingsbundnar ástæður er varða umsækjanda sjálfan, aðrar en þær sem myndu að jafnaði rúmast innan 3. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Þá er m.a. nefnt í dæmaskyni ef umsækjandi mun eiga erfitt uppdráttar í viðtökuríki vegna alvarlegrar mismununar, ef umsækjandi af sömu ástæðu getur vænst þess að staða hans verði verulega síðri en staða almennings í viðtökuríki og ef umsækjandi glímir við mikil og alvarleg veikindi sem meðferð við er aðgengileg hér á landi en ekki í viðtökuríki.

Þá er í 3. mgr. 36. gr. laga um útlendinga tekið fram að ef beiting 1. mgr. myndi leiða til þess að brotið væri gegn 42. gr., t.d. vegna aðstæðna í því landi sem senda á umsækjanda til, skuli taka umsókn til efnismeðferðar. Í 1. mgr. 42. gr. laga um útlendinga er kveðið á um að ekki sé heimilt að senda útlending eða ríkisfangslausan útlending til svæðis þar sem hann hefur ástæðu til að óttast ofsóknir, sbr. 37. og 38. gr., eða vegna svipaðra aðstæðna og greinir í flóttamannahugtakinu er í yfirvofandi hættu á að láta lífið eða verða fyrir ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð. Þá segir í 2. mgr. ákvæðisins að 1. mgr. eigi einnig við um sendingu útlendings til svæðis þar sem ekki er tryggt að hann verði ekki sendur áfram til slíks svæðis sem greinir í 1. mgr.

Við mat á því hvort senda eigi einstakling sem nýtur alþjóðlegrar verndar aftur til ríkisins sem hefur veitt honum slíka vernd, ber stjórnvöldum að leggja sjálfstætt mat á hvort aðstæður í viðtökuríki brjóti í bága við 42. gr. laga um útlendinga, sbr. jafnframt 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu, þar sem kveðið er á um að enginn maður skuli sæta pyndingum eða ómannlegri eða vanvirðandi meðferð eða refsingu. Verður kærunefnd því að leggja mat á hvort aðstæður í viðtökuríki brjóti í bága við ákvæði 3. gr. mannréttindasáttmálans. Í dómaframkvæmd Mannréttindadómstóls Evrópu hefur verið lagt til grundvallar að sú meðferð, sem einstaklingur eigi von á, verði að ná tilteknu lágmarks alvarleikastigi til þess að falla undir 3. gr. sáttmálans. Við það mat verði að horfa til allra aðstæðna í fyrirliggjandi máli, svo sem lengdar og eðlis meðferðar, andlegra og líkamlegra áhrifa hennar. Þá þarf að líta til stöðu einstaklings hverju sinni, svo sem kyns, aldurs og heilsufars viðkomandi. Meta verði fyrirsjáanlegar afleiðingar af því að vísa einstaklingi til móttökuríkis í ljósi almennra aðstæðna í ríkinu og persónulegra aðstæðna viðkomandi einstaklings.

Réttarstaða barna

Staða barna á flótta ræðst af viðeigandi reglum í þjóðarétti og landsrétti. Í 22. gr. samnings Sameinuðu þjóðanna um réttindi barnsins, sbr. lög nr. 19/2013, segir í fyrsta lagi að aðildarríki skuli gera viðeigandi ráðstafanir til að tryggja að barn sem leiti eftir réttarstöðu sem flóttamaður, eða sem talið sé flóttamaður samkvæmt viðeigandi reglum eða starfsháttum þjóðaréttar eða landslaga fái, hvort sem það sé í fylgd foreldra eða annarra eða ekki, viðeigandi vernd og mannúðlega aðstoð við að nýta sér þau réttindi sem við eigi og kveðið sé á um í samningnum.

Í 2. mgr. 10. gr. laga um útlendinga nr. 80/2016 segir að ákvarðanir sem varði barn skuli teknar með það sem því sé fyrir bestu að leiðarljósi, því tryggður réttur til að tjá skoðanir sínar í málum sem það varði og að tekið sé tillit til skoðana barnsins í samræmi við aldur þess og þroska. Í 3. mgr. 25. gr. laga um útlendinga kemur fram að við ákvörðun sem sé háð mati stjórnvalds skuli huga að öryggi barns, velferð þess og félagslegum þroska og möguleika þess til að sameinast fjölskyldu sinni. Í 32. gr. a reglugerðar um útlendinga kemur m.a. fram að sé ólögráða barn í fylgd annars eða beggja foreldra skal það almennt viðurkennt að hagsmunum barns sé best borgið með því að tryggja fjölskylduna sem heild og rétt hennar til að vera saman.

Almennt er viðurkennt að eðlilegur þroski barns sé best tryggður með því að vernda fjölskylduna. Í gögnum málsins, þ. á m. viðtölum við M og K, kemur fram að almennt séu A og B við góða heilsu og að fjölskyldutengsl þeirra við foreldra sína séu sterk. Það er því mat nefndarinnar að allt bendi til þess að hagsmunum A og B sé best borgið með því að tryggja rétt fjölskyldunnar til að vera saman og að réttarstaða A og B verði ákvörðuð í samræmi við meginregluna um einingu fjölskyldunnar. Ljóst er að A og B eru í fylgd foreldra sinna og haldast úrskurðir þeirra því í hendur.

Greining á hvort kærendur séu í sérstaklega viðkvæmri stöðu

Kærendur eru hjón með tvö börn, […] og […] ára. Samkvæmt gögnum málsins hefur kærandi K glímt við andlega erfiðleika auk þess sem hún hafi orðið fyrir líkamlegu og andlegu ofbeldi í heimaríki. Þá hefur kærandi M bent á að hann sé við slæma andlega heilsu. Hann hafi lent í árás í heimaríki sem hafi gert það að verkum að hann hafi orðið fyrir varanlegum skaða í fæti. Þá sé hann með bakvandamál og glími við svefnleysi. Í framlögðum læknisfræðilegum gögnum kemur m.a. fram að K eigi erfitt með gang, sé með vöðvabólgu, spennuhöfuðverk og hafi fengið ávísað lyfjum og verið í sjúkraþjálfun vegna þess. Þá kemur m.a. fram að M hafi ítrekað leitað til læknis vegna verkja í fæti og hafi fengið ávísað lyfjum við andlegum veikindum og verkjum. Þá hefur M verið vísað til bæklunarlæknis vegna verkja í fæti en gögn málsins bera ekki með sér að sú heilbrigðisþjónusta hafi verið metin nauðsynleg fyrir hann.

Kærendur K og M hafa lagt fram samantektir sálfræðings, dags. 16. apríl og 9. júlí 2018, þar sem fram kemur m.a. að K og M upplifi alvarleg einkenni kvíða, þunglyndis og streitu og glími við mikla vanlíðan. Sálfræðimeðferð K og M sé hins vegar lokið eftir að líðan þeirra hafi batnað og þau hafi verið í betra jafnvægi m.a. eftir að K hafi fengið lyf við svefnvanda, kvíða og verkjum og hafið sjúkraþjálfun þannig að líkamlegir verkir hafi að einhverju leyti lagast og M hafi fengið lyf við verkjum og þunglyndi.

Þá hafa K og M greint frá því að A sé næstum blind á öðru auganu og að þau hafi áhyggjur af andlegu atgervi hennar. Samkvæmt gögnum málsins notar A tvískipt gleraugu en ekki fæst séð að heilbrigðisstarfsfólk hafi að öðru leyti metið það svo að A hefði þörf fyrir frekari heilbrigðisþjónustu. Samkvæmt frásögn K og M er heilsufar B almennt gott.

Samkvæmt framansögðu glíma kærendur K og M við margvíslega líkamlega kvilla þótt enginn einn þeirra verði metinn mjög alvarlegur. Þá hafa kærendur K og M verið í meðferð hér á landi við andlegum veikindum. Að mati kærunefndar er staða K og M þess eðlis, einkum m.t.t. heilsufarsvanda þeirra og í ljósi aldurs barnanna A og B, að fjölskyldan í heild teljist vera í sérstaklega viðkvæmri stöðu í skilningi 6. tölul. 3. gr. laga um útlendinga.

Aðstæður og málsmeðferð á Ítalíu

Kærunefnd útlendingamála hefur lagt mat á aðstæður og málsmeðferð á Ítalíu, m.a. með hliðsjón af eftirfarandi skýrslum og gögnum:

• Italy 2017 Human Rights Report (United States Department of State, 20. apríl 2018);
• Freedom in the World 2018 – Italy (Freedom House, 5. apríl 2018);
• Asylum Information Database. Country Report – Italy (European Council on Refugees and Exiles, mars 2018);
• Amnesty International Report 2017/18 - Italy (Amnesty International, 22. febrúar 2018);

• World Report 2018 – European Union (Human Rights Watch, 18. janúar 2018);
• Turn the Tide – Refugee Education in Crisis (UNHCR, 29. ágúst 2018);
• The Journey of Hope: Education for Refugee and Unaccompanied Children in Italy (Education International Research, 31. maí 2017);
• Concluding observations of the Committee on the Elimination of Racial Discrimination (UN Committee on the Elimination of Racial Discrimination, 17. febrúar 2017);
• ECRI Report on Italy (European Commission against Racism and Intolerance, 7. júní 2016);
• Reception conditions in Italy. Report of the current situation of asylum seekers and beneficiaries of protection, in particular Dublin returnees (Swiss Refugee Council, ágúst 2016);
• Annual Report on the Situation of Asylum in the European Union 2015 (European Asylum Support Office, 8. júlí 2016);
• Information note, Dublin transfers post-Tarakhel: Update on European case law and practice (Elena, European legal network on asylum, október 2015);
• Submission by the United Nations High Commissioner for Refugees. For the Office of the High Commissioner for Human Rights’ Compilation Report – Universal Periodic Review: Italy (UNHCR, mars 2014);
• UNHCR Recommendations on Important Aspects of Refugee Protection in Italy (UNHCR, júlí 2013);

• Upplýsingar af vefsíðu Social Protection (http://socialprotection.org/);
• Upplýsingar af vefsíðu Istituto Nazionale della Previdenza Sociale/INPS (https://www.inps.it);
• Upplýsingar af vefsíðu OSCE Office for Democratic Institutions and Human Rights (http://hatecrime.osce.org/italy) og
• Upplýsingar af vefsíðu ítalska flóttamannaráðsins (í. Consiglio Italiano per I Rifugiati - http://www.cir-onlus.org/en/).

Samkvæmt ofangreindum gögnum eru dvalarleyfi einstaklinga með réttarstöðu flóttamanns og einstaklinga með viðbótarvernd gefin út til fimm ára en að þeim tíma liðnum geta handhafar sótt um ótímabundið dvalarleyfi á Ítalíu. Einstaklingar með réttarstöðu flóttamanns geta öðlast ríkisborgararétt að fimm árum liðnum en einstaklingar með viðbótarvernd að tíu árum liðnum. Einstaklingar með réttarstöðu flóttamanns fá flóttamannavegabréf (í. documenti di viaggio) með fimm ára gildistíma en handhafar viðbótarverndar geta fengið svonefnt ferðaleyfi (í. titolo di viaggio). Af framangreindum gögnum verður þó ekki séð að á Ítalíu sé munur á réttindum einstaklinga með réttarstöðu flóttamanns og handhafa viðbótarverndar hvað snertir aðgang að húsnæði, heilbrigðisþjónustu og atvinnuleyfi.

Af framangreindum gögnum má sjá að ítölsk stjórnvöld hafa verið gagnrýnd vegna aðbúnaðar flóttamanna og umsækjenda um alþjóðlega vernd þar í landi. Þar er m.a. greint frá vanköntum á aðlögun einstaklinga með alþjóðlega vernd að ítölsku samfélagi. Í framangreindum gögnum kemur einnig fram að einstaklingar sem hlotið hafa alþjóðlega vernd á Ítalíu eiga ekki rétt á þeim stuðningi sem umsækjendum um alþjóðlega vernd sé veittur enda sé gert ráð fyrir því að einstaklingar sjái fyrir sér sjálfir eftir að hafa verið veitt alþjóðleg vernd. Þótt sveitarfélögum beri að veita íbúum félagsþjónustu, þ.m.t. aðgang að félagslegu húsnæði fyrir þá sem þess þurfa, er framboð af slíkum úrræðum takmarkað. Þó bjóði sveitarfélög, frjáls félagasamtök og trúfélög í Róm og Mílanó upp á einhverja gistiaðstöðu en gistirými séu hins vegar af skornum skammti og því séu margir einstaklingar sem njóti verndar heimilislausir eða búi í yfirgefnum byggingum.

Í framangreindum gögnum kemur fram að einstaklingar sem hlotið hafa alþjóðlega vernd eiga sama rétt og ítalskir ríkisborgarar til lögboðinnar heilbrigðisþjónustu, en þeir þurfa að skrá sig inn í heilbrigðiskerfið. Sjúklingar þurfa almennt að greiða hluta þess kostnaðar sem fellur til vegna heilbrigðisþjónustu sem þeir nýta sér en frá því eru þó undantekningar, t.d. í þeim tilvikum þegar sjúklingar hafa ekki efni á því. Til að fá aðgang að heilbrigðisþjónustu umfram grunnþjónustu þurfa einstaklingar að vera með skráð lögheimili. Þegar einstaklingar hafa skráð lögheimili sitt eiga þeir rétt á að fá sjúkrakort frá sveitarfélögum, en sjúkrakort veitir einstaklingum til dæmis aðgang að heimilislæknum og öðrum sérfræðilæknum sem annars falla ekki undir grunnheilbrigðisþjónustu. Eðli máls samkvæmt getur lögheimilisskráning reynst vandamál, t.d. fyrir einstaklinga sem eru heimilislausir. Þó bera gögn málsins með sér að frjáls félagasamtök hafi aðstoðað einstaklinga við slíka skráningu.

Þá eiga einstaklingar sem hlotið hafa alþjóðlega vernd sama rétt og ítalskir ríkisborgarar til velferðarþjónustu sem er veitt af tryggingastofnun ríkisins (í. Istituto Nazionale della Previdenza Sociale/INPS). Þjónustan felur m.a. í sér félagslega aðstoð í formi atvinnuleysisbóta, fæðingarorlofs, fjölskyldubóta og félagslegs húsnæðis. Búseta á tilteknu svæði er ekki skilyrði fyrir félagslegri aðstoð en þó er í sumum tilfellum gerð krafa um tveggja ára samfellda búsetu á Ítalíu fyrir greiðslu atvinnuleysisbóta sem getur reynst vandamál fyrir einstaklinga með alþjóðlega vernd. Þá kemur fram í framangreindum skýrslum að einstaklingar sem njóta alþjóðlegrar verndar og hafa dvalarleyfi á Ítalíu hafa sama rétt til atvinnuþátttöku og ítalskir ríkisborgarar. Hins vegar sé atvinnuleysi mikið þar í landi og eigi útlendingar oft í erfiðleikum með að finna vinnu, sérstaklega ef þeir tala ekki tungumálið eða menntun þeirra eða reynsla fæst ekki metin. Þar að auki er möguleiki þeirra á því að fá félagslega aðstoð takmarkaður enda byggir kerfið að miklu leyti á því að einstaklingar eigi þar fjölskyldu sem veitt geti þeim stuðning.

Í skýrslu Asylum Information Database og skýrslu samtakanna Education International kemur m.a. fram að ítölsk lög kveða á um skólaskyldu til 16 ára aldurs. Skólaskyldan nær jafnt til ítalskra barna sem og erlendra. Erlend börn, 16 ára og yngri, sem stödd eru á Ítalíu eiga því sama rétt til menntunar án endurgjalds og aðgangs að menntastofnunum og ítölsk börn, sama hver staða þeirra er í samfélaginu. Þá eiga erlend börn rétt á sérstakri aðstoð hafi þau sérþarfir og jafnframt bjóða sumir skólar upp á sérstakt undirbúningsnámskeið til að aðstoða erlenda nemendur við að aðlagast skólanum. Þegar erlend börn leggja fram umsókn um skólavist þá er krafist sömu upplýsinga um barnið og hjá ítölskum börnum og skortur á framlagningu gagna á ekki að koma í veg fyrir að barn sé skráð í skólann. Tilfelli þekkjast þar sem starfsmönnum viðkomandi menntastofnunar er ókunnugt um lagalegan rétt erlendra barna til menntunar. Þá þekkist einnig tregða af hálfu starfsmanna sumra menntastofnana að skrá mikinn fjölda erlendra nemenda við skólann. Jafnframt er skortur á skólaplássum í skólum nálægt búsetuúrræðum umsækjenda um alþjóðlega vernd. Synjun starfsmanna viðkomandi menntastofnunar við að skrá erlend börn í skólann er hægt að kæra til yfirvalda sem fara með menntamálefni (e. provincial educational authority).

Af framangreindum skýrslum verður ráðið að fordómar í garð fólks af erlendum uppruna sé vandamál á Ítalíu en ítölsk yfirvöld hafi gripið til aðgerða til að sporna við kynþáttafordómum og mismunun á grundvelli kynþáttar, m.a. með lagasetningu. Í kjölfar athugasemda alþjóðlegra eftirlitsnefnda, stofnana og frjálsra félagasamtaka hafa ítölsk stjórnvöld tekið mikilvæg skref í þá átt að vinna gegn kynþáttafordómum, mismunun á grundvelli kynþáttar og hatursglæpum, þ. á m. með aðgerðaráætlun gegn kynþáttahyggju (e. National Action Plan against Racism, Xenophobia and Intolerance). Þá hefur rannsóknum og ákærum fjölgað í málum er varða mismunun, hatursorðræðu og hatursglæpi á grundvelli kynþáttar og þjóðernis.

Samkvæmt dómaframkvæmd Mannréttindadómstóls Evrópu er bann við meðferð sem fer gegn 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu fortakslaust en meðferð verður þó að fullnægja lágmarkskröfu um alvarleika til að teljast brot gegn 3. gr. sáttmálans. Mannréttindadómstóll Evrópu hefur lagt til grundvallar að þó svo að efnahagsstaða einstaklings versni við frávísun eða brottvísun frá aðildarríki sáttmálans sé slíkt eitt og sér ekki fullnægjandi til að uppfylla grundvallarkröfu um þann alvarleika sem 3. gr. sáttmálans geri kröfu um, þ.e. þar sem ekki sé um að ræða sérstaklega sannfærandi mannúðaraðstæður sem mæli gegn flutningi einstaklings, sbr. ákvörðun í máli Samsam Mohammed Hussein o.fl. gegn Hollandi og Ítalíu (mál nr. 27725/10) frá 2. apríl 2013. Af dómaframkvæmd Mannréttindadómstóls Evrópu er ljóst að aðstæður einstaklings með alþjóðlega vernd á Ítalíu, að því leyti sem þær lúta að skorti á húsnæði og fjárhagslegum stuðningi frá ítölskum yfirvöldum, verða ekki í sjálfu sér taldar til ómannlegrar og vanvirðandi meðferðar í skilningi 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu.

Að öllu framangreindu virtu er það mat kærunefndar, þegar horft er til aðstæðna einstaklinga með alþjóðlega vernd á Ítalíu og aðstæðna kærenda í heild sinni, að kærendur eigi ekki í yfirvofandi hættu á að sæta ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð á Ítalíu í skilningi 1. mgr. 42. gr. laga um útlendinga og 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu verði þau send þangað. Það er því niðurstaða kærunefndar að endursending kærenda til Ítalíu feli ekki í sér brot á 1. eða 2. mgr. 42. gr. laga um útlendinga, sbr. 3. mgr. 36. gr. sömu laga, eða 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu.

Einstaklingsbundnar aðstæður kærenda

Aðstæðum K, M og barna þeirra á Ítalíu hefur þegar verið lýst. Koma framangreindar frásagnir kærenda að mestu leyti heim og saman við heimildir um aðstæður einstaklinga með alþjóðlega vernd á Ítalíu sem kærunefnd hefur kynnt sér, þ.e. hvað varðar erfitt aðgengi að vinnumarkaðnum, félagslegu húsnæði og framfærslu frá yfirvöldum. Kærendur hafa jafnframt borið fyrir sig að dóttir þeirra A hafi notið takmarkaðs aðgangs að menntun á Ítalíu. Eins og að framan hefur verið lýst er ljóst af gögnum málsins að kærandi A á lagalegan rétt á aðgengi að menntun á Ítalíu. Þar eru jafnframt til staðar raunhæf úrræði til að ná þeim rétti fram.

Að mati kærunefndar bera gögn málsins ekki með sér að kærendur muni eiga erfitt uppdráttar í viðtökuríki vegna alvarlegrar mismununar eða að kærendur geti af sömu ástæðu vænst þess að staða þeirra verði verulega síðri en staða almennings í viðtökuríki, sbr. viðmið í 32. gr. a reglugerðar um útlendinga. Í því sambandi áréttar kærunefnd sérstaklega að þrátt fyrir framburð kæranda benda gögn málsins að mati nefndarinnar eindregið til þess að aðgengi kæranda A að menntun sé ekki síðra en almennings. Af framangreindum gögnum um aðstæður á Ítalíu verður jafnframt ráðið að þótt fordómar og mismunun á grundvelli kynþáttar séu til staðar á Ítalíu hafi ítölsk stjórnvöld yfir að ráða fullnægjandi úrræðum til að bregðast við þeim.

Samkvæmt gögnum málsins hafa kærendur K og M glímt við andleg og líkamleg veikindi, þ. á m. kvíða, þunglyndi og streitu. Þá er M skaddaður á öðrum fæti. K og M hafa fengið lyf við kvillum sínum og samkvæmt mati sálfræðings er líðan þeirra betri og líkamlegir verkir þeirra hafa lagast að einhverju leyti. Það er mat kærunefndar, á grundvelli gagna málsins, að aðstæður kærenda teljist ekki til mikilla og alvarlegra veikinda sem meðferð sé aðgengileg við hér á landi en ekki í viðtökuríki, sbr. viðmið í 32. gr. a reglugerðar um útlendinga. Þá er það mat nefndarinnar að ekki sé fyrir hendi ástæða í máli kærenda er varðar heilsufar þeirra sem sé svo einstaklingsbundin og sérstök að ekki verði framhjá henni litið, sbr. 32. gr. a reglugerðar um útlendinga. Af framangreindum gögnum sem kærunefnd hefur kynnt sér um aðstæður og aðbúnað einstaklinga með alþjóðlega vernd á Ítalíu má ráða að þeir eigi rétt á heilbrigðisþjónustu, að því gefnu að þeir skrái sig inn í heilbrigðiskerfið. Þó svo að mikið álag sé á innviðum þjónustu fyrir einstaklinga með alþjóðlega vernd á Ítalíu telur kærunefnd ekki forsendur til annars, í ljósi þeirra upplýsinga sem liggja fyrir um aðstæður í landinu, en að leggja til grundvallar við úrlausn málsins að kærendur geti leitað sér fullnægjandi og aðgengilegrar heilbrigðisþjónustu þar í landi.

Mál A og B hefur verið skoðað í samræmi við meginregluna um einingu fjölskyldunnar. Með vísan til þess sem áður hefur verið rakið um aðstæður barnafjölskyldna með alþjóðlega vernd á Ítalíu telur kærunefnd að flutningur kærenda til Ítalíu hafi ekki í för með sér hættu á að fjölskyldan aðskiljist, sbr. 32. gr. a reglugerðar um útlendinga og að hagsmunum A og B sé best borgið með því að tryggja fjölskylduna sem eina heild og rétt hennar til að vera saman. Með vísan til niðurstöðu í máli kærenda og umfjöllunar um aðstæður barna með alþjóðlega vernd á Ítalíu er það mat kærunefndar að synjun á efnismeðferð umsókna kærenda og flutningur þeirra til Ítalíu samrýmist öryggi A og B, velferð þeirra og félagslegum þroska, sbr. 3. mgr. 25. gr. laga um útlendinga.

Kærunefnd hefur farið yfir gögn málsins, svo og skýrslur og aðrar upplýsingar um aðstæður á Ítalíu. Að teknu tilliti til einstaklingsbundinna aðstæðna kærenda er það mat kærunefndar að ekki séu fyrir hendi sérstakar ástæður sem mæli með því að mál þeirra verði tekið til efnismeðferðar hér á landi, sbr. 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga.

Kærendur kváðust í viðtali hjá Útlendingastofnun m.a. þann 24. janúar og 8. febrúar 2018 ekki hafa sérstök tengsl við Ísland. Þar að auki er ekkert í gögnum málsins sem bendir til þess að kærendur hafi slík tengsl við landið að beita beri ákvæði 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga.

Þá telur kærunefnd ljóst að síðari málsliður 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga eigi ekki við í máli kærenda þar sem ekki eru liðnir 12 mánuðir frá því að kærendur sóttu um alþjóðlega vernd hér á landi, en þau lögðu fram umsóknir sínar þann 2. janúar 2018.

Vegna athugasemdar í greinargerð tekur kærunefnd fram að aðstæður kærenda eru ekki sambærilegar aðstæðum sem fjallað var um í úrskurðum kærunefndar útlendingamála nr. 242/2018 frá 29. maí 2018, nr. 47/2016 frá 11. febrúar 2016, nr. 550/2017 og 552/2017 frá 10. október 2017, nr. 583/2017 og 586/2017 frá 24. október 2017. Í því sambandi vísar kærunefnd einkum til stöðu og aldurs kærenda í úrskurði nr. 242/2018 og viðtökuríkis í úrskurðum nr. 47/2016, 550/2017, 552/2017, 583/2017 og 586/2017.

Reglur stjórnsýsluréttar

Í greinargerð kærenda er gerð athugasemd við rannsókn Útlendingastofnunar með vísan til rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Kærendur telja að Útlendingastofnun hafi hvorki rannsakað né rökstutt mál kærenda með fullnægjandi hætti. Kærunefnd hefur farið yfir hinar kærðu ákvarðanir og málsmeðferð stofnunarinnar og telur ekki tilefni til þess að gera athugasemdir við hana. Kærunefnd hefur endurskoðað alla þætti málsins, þ.m.t. mat á einstaklingsbundnum aðstæðum kærenda, og komist að sömu niðurstöðu og Útlendingastofnun.

Greinargerð innanríkisráðuneytisins um endursendingar til Ítalíu

Í greinargerð kærenda er til stuðnings kröfu þeirra m.a. vísað til úrskurðar kærunefndar nr. 554/2016, frá 15. desember 2016, þar sem fallist var á beiðni kæranda í því máli um endurupptöku og ákvörðun Útlendingastofnunar felld úr gildi og lagt fyrir stofnunina að taka umsókn kæranda til efnismeðferðar. Kærunefnd bendir á að úrskurðurinn varðaði endursendingu á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar. Þar var tekið fram að í greinargerð innanríkisráðuneytisins hafi ekki verið gerður greinarmunur á þeim sem séu í hælisferli og þeim sem hafi dvalarleyfi á Ítalíu, en ekki var fjallað um alþjóðlega vernd í því samhengi. Fellst kærunefnd því ekki á að um sambærileg mál sé að ræða.

Í ljósi alls ofangreinds og þess að kærendur njóta alþjóðlegrar verndar á Ítalíu er ekki tilefni til að taka afstöðu til athugasemda kærenda er varða greinargerð innanríkisráðuneytisins um endursendingar hælisleitenda til Ítalíu, frá desember 2015, að öðru leyti en því að líkt og titill greinargerðarinnar ber með sér á hún við um umsækjendur um alþjóðlega vernd en ekki einstaklinga sem þegar njóta alþjóðlegrar verndar á Ítalíu.

Frávísun

Samkvæmt gögnum málsins komu kærendur hingað til lands þann 1. janúar 2018. Þau sóttu um alþjóðlega vernd þann 2. janúar 2018. Eins og að framan greinir hefur umsóknum þeirra um alþjóðlega vernd verið synjað um efnismeðferð og hafa þau því ekki tilskilin leyfi til dvalar enda verður að líta á umsóknir þeirra um alþjóðlega vernd sem áform um að dveljast í landinu meira en 90 daga, sbr. til hliðsjónar 3. mgr. 42. gr. reglugerðar um útlendinga nr. 540/2017. Verður kærendum því vísað frá landinu á grundvelli c-liðar 1. mgr. 106. gr. laga um útlendinga, sbr. 2. og 5. mgr. 106. laganna, enda höfðu þau verið hér á landi í innan við níu mánuði þegar málsmeðferð umsókna þeirra hófst hjá Útlendingastofnun.

Samantekt

Með vísan til alls þess sem að framan er rakið þykir rétt að staðfesta ákvarðanir Útlendingastofnunar.

Athygli kærenda er vakin á því að skv. 6. mgr. 104. gr. laga um útlendinga frestar málshöfðun fyrir dómstólum til ógildingar á endanlegri ákvörðun um að útlendingur skuli yfirgefa landið ekki framkvæmd hennar. Að kröfu útlendings getur kærunefnd útlendingamála þó ákveðið að fresta réttaráhrifum endanlegrar ákvörðunar sé talin ástæða til þess. Krafa þess efnis skal gerð ekki síðar en sjö dögum frá birtingu endanlegrar ákvörðunar. Skal frestun bundin því skilyrði að útlendingur beri málið undir dómstóla innan fimm daga frá birtingu ákvörðunar um frestun réttaráhrifa úrskurðar og óski eftir að það hljóti flýtimeðferð. Nú er beiðni um flýtimeðferð synjað og skal þá mál höfðað innan sjö daga frá þeirri synjun. Þó getur kærunefnd útlendingamála tekið ákvörðun um að fresta framkvæmd ef sýnt er fram á að verulega breyttar aðstæður hafi skapast frá því að endanleg ákvörðun var tekin.

Úrskurðarorð

Ákvarðanir Útlendingastofnunar eru staðfestar.

The decision‘s of the Directorate of Immigration are affirmed.

Anna Tryggvadóttir

Erna Kristín Blöndal                                                                                       Árni Helgason