Nr. 296/2022 Úrskurður
KÆRUNEFND ÚTLENDINGAMÁLA
Hinn 18. ágúst 2022 er kveðinn upp svohljóðandi
úrskurður nr. 296/2022
í stjórnsýslumáli nr. KNU22060035
Kæra [...]
á ákvörðun Útlendingastofnunar
I. Kröfur, kærufrestir og kæruheimild
Hinn 16. júní 2022 kærði [...], fd. [...], ríkisborgari Úkraínu (hér eftir nefndur kærandi) ákvörðun Útlendingastofnunar, dags. 24. maí 2022, um að leggja umsókn hans um alþjóðlega vernd til hliðar með vísan til 4. mgr. 44. gr. laga um útlendinga, nr. 80/2016, og veita honum dvalarleyfi á grundvelli 74. gr. laga um útlendinga.
Kærandi krefst þess að sá hluti hinna kærðu ákvörðunar Útlendingastofnunar í máli hans er snýr að því að leggja umsókn hans um alþjóðlega vernd til hliðar á grundvelli 4. mgr. 44. gr. laga um útlendinga verði felldur úr gildi og að stofnuninni verði gert að taka mál hans til efnismeðferðar.
Jafnframt krefst kærandi þess að dvalarleyfið sem hann hafi þegar hlotið í formi mannúðarleyfis á grundvelli 74. gr. laga um útlendinga haldi gildi sínu þar til endanleg niðurstaða liggi fyrir um umsókn hans um alþjóðlega vernd.
Fyrrgreind ákvörðun er kærð á grundvelli 7. gr. laga um útlendinga og barst kæran fyrir lok kærufrests.
II. Málsmeðferð
Kærandi sótti um alþjóðlega vernd hér á landi 24. maí 2022. Með ákvörðun, dags. 10. júní 2022, var umsókn kæranda um alþjóðlega vernd lögð til hliðar og honum veitt dvalarleyfi á grundvelli 74. gr. laga um útlendinga þar sem hann hafi uppfyllt áskilnað 44. gr. laganna um hópmat. Var sú ákvörðun kærð til kærunefndar útlendingamála 16. júní 2022. Kærunefnd barst greinargerð kæranda 29. júní 2022.
III. Málsástæður og rök kæranda
Í greinargerð kæranda er vísað til stríðsástands sem ríki nú í Úkraínu. Þá er tekið fram að kærandi sé fæddur og uppalinn í Donetsk héraði og að átök hafi staðið þar yfir í fjöldamörg ár á milli stjórnarhers Úkraínu og aðskilnaðarsinna sem vilji skilja héraðið að frá Úkraínu.
Í greinargerð kemur fram að kærandi hafi fengið dvalarleyfi á Íslandi hinn 28. júní 2021 sem sérfræðingur. Hann hafi frá þeim tíma starfað á Íslandi sem ræktunarstjóri hjá […] á Suðurlandi. Þegar Rússar hafi hafið innrás sína í Úkraínu hafi kærandi verið nauðbeygður til þess að fara til Úkraínu til þess að sækja eiginkonu sína og hundana þeirra auk þess að vitja um eignir sínar. Hafi hús kæranda verið algerlega eyðilagt og hafi hann og eiginkona hans komist naumlega frá Úkraínu með hundana þeirra. Með vísan til þess hvernig farið hafi verið með heimili kæranda sem og vegna þeirra langvarandi átaka sem hafi verið á Donetsk svæðinu og þess stríðsástands sem ríki í Úkraínu sjái kærandi ekki fyrir sér að geta snúið þangað aftur. Kærandi hafi því tekið ákvörðun um að sækja um alþjóðlega vernd á Íslandi. Eiginkona kæranda sé nú í Þýskalandi með hundana þeirra og sé að bíða eftir samþykki MAST til þess að geta flutt þá til Íslands. Kærandi hafi hins vegar komið til landsins og hafi gert tilraunir til að sækja um vernd hjá lögreglustöðinni á [...] án árangurs. Kærandi hafi svo farið í móttökumiðstöð Útlendingastofnunar í Domus Medica þar sem honum hafi verið boðið mannúðarleyfi samhliða því að umsókn hans um alþjóðlega vernd yrði lögð til hliðar. Kæranda hafi síðan verið birt ákvörðun Útlendingastofnunar um að umsókn hans yrði lögð til hliðar og honum veitt mannúðarleyfi skv. 74. gr. laga um útlendinga. Kæranda hafi á engum tímapunkti verið kynntur réttur hans til lögbundinnar réttaraðstoðar eða leiðbeint um ferlið við að fá umsókn hans um alþjóðlega vernd tekna til efnismeðferðar.
Umsókn kæranda um alþjóðlega vernd hafi verið lögð til hliðar á grundvelli 4. mgr. 44. gr. laga um útlendinga. Framangreint ákvæði veiti Útlendingastofnun heimild til þess að leggja umsóknir um alþjóðlega vernd til hliðar þegar viðkomandi tilheyri hópi fólks sem sé að flýja tiltekið landsvæði sbr. 2. mgr. 44. gr. sömu laga, og veita þess í stað tímabundið dvalarleyfi á grundvelli 74. gr. laganna.
Í greinargerð er vísað til þess að ekkert komi fram í frumvarpi til laga um útlendinga um það hvernig skýra skuli ákvæði 44. gr. laganna eða hvernig skuli taka á málum þegar umsækjandi óski eftir efnismeðferð umsóknar sinnar. Ákvæðið sé hins vegar byggt á tilskipun Evrópusambandsins nr. 2001/55/EC um tímabundna vernd vegna fjöldaflótta. Í 17. gr. tilskipunarinnar sé tekið fram að einstaklingar sem njóti tímabundinnar verndar samkvæmt tilskipuninni á grundvelli fjöldaflótta þurfi að geta sett fram umsókn um alþjóðlega vernd á hvaða tímapunkti sem er. Í kjölfar innrásarinnar hafi framkvæmdastjórn Evrópusambandsins tekið ákvörðun um að virkja framangreinda tilskipun og hafi hún gefið út leiðbeiningarreglur til Evrópusambandsríkja um hvernig skyldi innleiða og framkvæma ákvörðunina. Í þeim sé m.a. tekið fram að stjórnvöld hvers ríkis skuli upplýsa umsækjendur sérstaklega um réttarstöðu sína m.t.t. tímabundinnar verndar annars vegar og alþjóðlegrar verndar hins vegar. Að mati kæranda sé það með ólíkindum að íslensk stjórnvöld skuli ekki hafa kynnt sér framangreindar leiðbeiningarreglur við meðferð umsókna frá ríkisborgurum Úkraínu. Á upplýsingasíðu framkvæmdastjórnarinnar fyrir einstaklinga sem séu að flýja ástandið í Úkraínu komi skýrt fram að tímabundin vernd vegna fjöldaflótta skuli vera til viðbótar rétti fólks til þess að sækja um alþjóðlega vernd. Kærandi telur að þrátt fyrir að Ísland sé ekki aðili að Evrópusambandinu þá sé Ísland aðili að EES-samningnum og því skuli almenn túlkun á þeim tilskipunum sem komi frá framkvæmdastjórninni og hafi verið innleiddar að hluta eða heild hér á landi vera í samræmi við þá framkvæmd sem gildi í aðildarríkjum evrópska efnahagssvæðisins.
Kærandi telur að ljóst sé að ráðstafanir stjórnvalda með hagræði í huga, svo sem veitingu mannúðarleyfis til einstaklinga sem teljist vera á fjöldaflótta, geti aldrei komið í staðinn fyrir rétt þeirra til þess að sækja um alþjóðlega vernd. Að mati kæranda sé ekki hægt að ákveða að loka verndarkerfinu fyrir einstaklingum af tilteknu þjóðerni eingöngu vegna þess að mikill fjöldi fólks sé að sækja um vernd á sama tíma. Slíkt brjóti gegn jafnræðisreglu 11. gr. stjórnsýslulaga. Að mati kæranda hafi íslensk stjórnvöld gerst brotleg við ákvæði flóttamannasamnings Sameinuðu þjóðanna með því að neita að taka umsókn hans um alþjóðlega vernd til efnislegrar meðferðar.
Í greinargerð kæranda eru gerðar athugasemdir við málsmeðferð Útlendingastofnunar hvað varðar rétt hans á því að fá skipaðan talsmann við meðferð málsins, sbr. 1. mgr. 30. gr. laga um útlendinga. Samkvæmt ákvæðinu sé það skýlaus réttur til handa umsækjendum um alþjóðlega vernd að fá skipaðan löglærðan talsmann. Þá beri Útlendingastofnun að tryggja eins fljótt og verða má að umsækjendur um alþjóðlega vernd séu upplýstir um réttindi sín, þ.m.t. um skipun talsmanns, sbr. 4. mgr. 24. gr. laga um útlendinga. Kæranda hafi ekki verið skipaður talsmaður hjá Útlendingastofnun og hafi stofnunin enn ekki orðið við beiðni lögmanns kæranda um að skipa hann sem talsmann kæranda.
IV. Niðurstaða kærunefndar útlendingamála
Í 44. gr. laga um útlendinga eru ákvæði er kveða á um skilyrði til að veita hópi fólks sameiginlega vernd vegna fjöldaflótta þeirra. Í 44. gr. segir:
Þegar um er að ræða fjöldaflótta getur ráðherra ákveðið að beita skuli ákvæðum greinar þessarar. Ráðherra ákveður einnig hvenær heimild til að veita sameiginlega vernd skv. 2. og 3. mgr. skuli falla niður.
Útlendingi sem er hluti af hópi sem flýr tiltekið landsvæði og kemur til landsins eða er hér þegar ákvæðum greinarinnar er beitt má að fenginni umsókn um alþjóðlega vernd veita vernd á grundvelli hópmats (sameiginlega vernd). Felur það í sér að útlendingnum verður veitt dvalarleyfi skv. 74. gr. Leyfið getur ekki verið grundvöllur ótímabundins dvalarleyfis.
Leyfið er heimilt að endurnýja eða framlengja í allt að þrjú ár frá því að umsækjandi fékk fyrst leyfi. Eftir það má veita leyfi skv. 74. gr. sem getur verið grundvöllur ótímabundins dvalarleyfis. Að liðnu einu ári með slíkt leyfi er heimilt að gefa út ótímabundið dvalarleyfi enda séu skilyrðin fyrir því að halda leyfinu enn fyrir hendi og skilyrðum að öðru leyti fullnægt, sbr. 58. gr.
Umsókn útlendings sem fellur undir 2. mgr. um alþjóðlega vernd má leggja til hliðar í allt að þrjú ár frá því að umsækjandi fékk fyrst leyfi. Þegar heimild til að veita sameiginlega vernd skv. 1. mgr. er niður fallin, eða þegar liðin eru þrjú ár frá því að umsækjandi fékk fyrst leyfi, skal tilkynna umsækjanda að umsóknin um alþjóðlega vernd verði því aðeins tekin til meðferðar að hann láti í ljós ótvíræða ósk um það innan tiltekins frests.
Útlendingastofnun tekur ákvörðun um leyfi og um að leggja umsókn til hliðar.
Hinn 4. mars 2022 birti dómsmálaráðuneytið tilkynningu á vefsíðu ráðuneytisins þess efnis að dómsmálaráðherra hefði ákveðið að virkja 44. gr. laga um útlendinga þegar í stað vegna fjöldaflótta úkraínskra borgara í kjölfar innrásar Rússlands í Úkraínu. Fram kom að þessi ákvörðun væri í samræmi við ákvörðun Evrópusambandsins um að virkja sams konar úrræði á grundvelli tilskipunar nr. 2001/55/EB um tímabundna vernd vegna fjöldaflótta. Væri þessari aðferð fyrst og fremst beitt til þess að geta veitt þeim sem flýðu Úkraínu skjóta og skilvirka aðstoð, nánar tiltekið tímabundna vernd, án þess að móttakan og aðstoðin yrði verndarkerfi Íslands ofviða.
Með ákvörðun Útlendingastofnunar, dags. 10. júní 2022, var umsókn kæranda um alþjóðlega vernd lögð til hliðar með vísan til 4. mgr. 44. gr. laga um útlendinga og honum veitt dvalarleyfi á grundvelli 74. gr. laga um útlendinga þar sem hann hafi uppfyllt áskilnað hópmats Útlendingastofnunar samkvæmt 44. gr. sömu laga vegna aðstæðna í Úkraínu.
Í greinargerð gerir kærandi aðallega kröfu um að ákvörðun Útlendingastofnunar er lýtur að því að leggja umsókn hans um alþjóðlega vernd til hliðar á grundvelli 4. mgr. 44. gr. laga um útlendinga verði felld úr gildi og stofnuninni verði gert að taka umsókn hans til efnismeðferðar. Kærandi byggir framangreinda kröfu m.a. á því að stofnunin hafi átt að líta til tilskipunar Evrópusambandsins nr. 2001/55/EC um tímabundna vernd vegna fjöldaflótta, einkum 17. gr. tilskipunarinnar, og leiðbeininga sem framkvæmdastjórn Evrópusambandsins hafi gefið út samhliða virkjun tilskipunarinnar. Kærandi telur að með ákvörðun í máli hans hafi Útlendingastofnun brotið gegn jafnræðisreglu 11. gr. stjórnsýslulaga og gerst brotleg við ákvæði Flóttamannasamnings Sameinuðu þjóðanna.
Ákvæði 4. mgr. 44. gr. laga um útlendinga er skýrt um þá heimild Útlendingastofnunar að leggja megi umsókn útlendings um alþjóðlega vernd til hliðar í allt að þrjú ár falli hann undir 2. mgr. 44. gr. laga um útlendinga. Að sama skapi er ákvæði 4. mgr. 44. gr. laganna skýrt um rétt útlendings til að fá umsókn sína um alþjóðlega vernd tekna til meðferðar þegar heimild til að veita sameiginlega vernd samkvæmt 1. mgr. 44. gr. laganna er fallin niður eða þegar þrjú ár eru frá því að útlendingur fékk fyrst leyfi. Samkvæmt framangreindu felur ákvæði 2. mgr. 44. gr. laga um útlendinga í sér heimild en ekki skyldu Útlendingastofnunar til að leggja umsókn umsækjanda um alþjóðlega vernd til hliðar tímabundið. Er þessi heimild einkum ætluð, líkt og kemur fram í tilkynningu dómsmálaráðuneytisins, að tryggja skilvirka aðstoð tímabundinnar verndar í tilefni fjöldaflótta frá ákveðnu svæði.
Í ákvörðun kæranda er vísað til þess að ákvörðun um að leggja umsókn hans til hliðar hafi verið tekin með vísan til 4. mgr. 44. gr. laga um útlendinga. Þá er í neðanmálsgrein í ákvörðuninni vísað til þess að Útlendingastofnun telji rétt að líta til tilskipunar Evrópusambandsins nr. 2001/55/EB, meðal annars þar sem í 44. gr. laga um útlendinga sé ekki að finna tilgreiningu á því til hvaða einstaklinga verndin nái. Frekari rökstuðning fyrir því hvers vegna 44. gr. laga um útlendinga var beitt í máli kæranda og umsókn hans lögð til hliðar er ekki að finna í ákvörðuninni. Þá er ekki að finna í ákvörðuninni leiðbeiningar til kæranda um heimild hans til þess að fá ákvörðunina rökstudda líkt og kveðið er á um í 2. mgr. 20. gr. stjórnsýslulaga.
Orðalag 44. gr. laga um útlendinga ber með sér að um er að ræða heimild fyrir ráðherra til að virkja beitingu greinarinnar og heimild Útlendingastofnunar til að veita vernd á grundvelli hópmats og leggja umsókn um alþjóðlega vernd til hliðar. Með ákvæði 1. mgr. 44. gr. laga um útlendinga hefur löggjafinn falið ráðherra að ákveða hvenær skuli beita ákvæði 44. gr. og Útlendingastofnun í kjölfarið eftirlátið að taka ákvörðun um það hvort leggja skuli umsókn um alþjóðlega vernd til hliðar að ákveðnum skilyrðum uppfylltum. Ekki verður séð af ákvörðun Útlendingastofnunar í máli kæranda að farið hafi fram mat á því hvers vegna rétt væri að leggja umsókn hans um alþjóðlega vernd til hliðar á grundvelli 44. gr. laga um útlendinga. Framangreindir ágallar á rökstuðningi Útlendingastofnunar eru þess eðlis að kærunefnd hefur ekki forsendur til að draga þá ályktun af rökstuðningnum að í reynd hafi farið fram efnislegt mat á því hvort skilyrði hafi verið fyrir hendi í máli kæranda til þess að leggja umsókn hans um alþjóðlega vernd til hliðar. Er því um verulegan annmarka á málsmeðferð Útlendingastofnunar að ræða.
Þá er í greinargerð gerð athugasemd við málsmeðferð Útlendingastofnunar hvað varðar rétt kæranda til þess að fá skipaðan talsmann við meðferð málsins, sbr. 1. mgr. 30. gr. laga um útlendinga. Kæranda hafi ekki verið skipaður talsmaður hjá Útlendingastofnun og hafi stofnunin enn ekki orðið við beiðni lögmanns kæranda um að skipa hann sem talsmann kæranda.
Í þriðja kafla laga um útlendinga eru ákvæði um málsmeðferðarreglur í málum um alþjóðlega vernd. Samkvæmt 1. mgr. 30. gr. laganna á umsækjandi um alþjóðlega vernd rétt á að Útlendingastofnun skipi honum talsmann við meðferð málsins hjá stjórnvöldum. Ekki er að finna í öðrum ákvæðum laga um útlendinga heimild til þess að takmarka þann rétt umsækjanda. Hinn 15. júlí 2022 barst kærunefnd frá Útlendingastofnun skipunarbréf talsmanns í máli kæranda, dags. 30. júní 2022, þar sem fram kemur að kæranda sé skipaður talsmaður á grundvelli 1. mgr. 30. gr. laga um útlendinga. Samkvæmt framangreindu var kæranda ekki skipaður talsmaður fyrr en eftir að ákvörðun Útlendingastofnunar í máli hans var kærð til kærunefndar. Af gögnum málsins verður ráðið að kærandi hafi hvorki verið upplýstur um réttindi sín hvað varðar aðstoð talsmanns við málsmeðferð umsókna hans hjá Útlendingastofnun né þegar ákvörðun stofnunarinnar var birt fyrir honum. Að framangreindu virtu er það mat kærunefndar að Útlendingastofnun hafi vanrækt að veita kæranda fullnægjandi leiðbeiningar um réttarstöðu sína, sbr. 7. gr. stjórnsýslulaga. Er því ljóst að málsmeðferð Útlendingastofnunar hvað þetta varðar var ekki í samræmi við ákvæði laga um útlendinga og stjórnsýslulaga.
Meginmarkmið stjórnsýslukæru er að tryggja réttaröryggi borgaranna með því að gera þeim kleift að fá umfjöllun um mál sín á tveimur stjórnsýslustigum. Eins og að framan greinir telur kærunefnd að annmarkar hafi verið á málsmeðferð Útlendingastofnunar í máli kæranda og að ekki hafi farið fram viðhlítandi mat samkvæmt 44. gr. laga um útlendinga. Þá hafi kæranda hvorki verið leiðbeint um að hann gæti óskað eftir rökstuðningi ákvörðunar Útlendingastofnunar í máli hans né hafi stofnunin upplýst hann um hvort hann ætti rétt á aðstoð talsmanns eður ei. Kærunefnd telur framangreinda annmarka verulega og að þeir kunni að hafa haft áhrif á niðurstöðu máls hans. Kærunefnd telur jafnframt að ekki sé unnt að bæta úr þeim annmörkum á kærustigi og því rétt að mál kæranda hljóti nýja meðferð hjá Útlendingastofnun.
Samantekt
Með vísan til alls þess sem að framan er rakið er það niðurstaða kærunefndar að fella beri hina kærðu ákvörðun úr gildi. Lagt er fyrir Útlendingastofnun að taka mál kæranda til nýrrar meðferðar.
Úrskurðarorð:
Ákvörðun Útlendingastofnunar er felld úr gildi. Lagt er fyrir Útlendingastofnun að taka mál kæranda til nýrrar meðferðar.
The decision of the Directorate of Immigration is vacated. The Directorate is instructed to re-examine the appellants’ case.
Tómas Hrafn Sveinsson
Sindri M. Stephensen Þorbjörg I. Jónsdóttir