Nr. 340/2020 Úrskurður
KÆRUNEFND ÚTLENDINGAMÁLA
Þann 29. október 2020 er kveðinn upp svohljóðandi
úrskurður nr. 340/2020
í stjórnsýslumáli nr. KNU20070025
Kæra […]
á ákvörðun
Útlendingastofnunar
I. Kröfur, kærufrestir og kæruheimild
Þann 21. júlí 2020 kærði […], fd. […], ríkisborgari [...] (hér eftir nefndur kærandi), ákvörðun Útlendingastofnunar, dags. 7. júlí 2020, um að synja beiðni kæranda um endurupptöku á ákvörðun Útlendingastofnunar, dags. 2. janúar 2020.
Þess er aðallega krafist að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi og að Útlendingastofnun verði gert að taka málið til meðferðar á ný á grundvelli 24. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Til vara er þess krafist að mál kæranda nr. KNU20010014 verði tekið til meðferðar að nýju á grundvelli 24. gr. stjórnsýslulaga. Til þrautavara er þess krafist að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi og að Útlendingastofnun verði gert að taka mál kæranda til meðferðar á grundvelli nýrrar umsóknar.
Fyrrgreind ákvörðun er kærð á grundvelli 7. gr. laga um útlendinga nr. 80/2016 og barst kæran fyrir lok kærufrests.
II. Málsatvik og málsmeðferð
Kærandi lagði fram umsókn um alþjóðlega vernd á Íslandi þann 6. febrúar 2019. Ákvörðun Útlendingastofnunar var birt kæranda þann 7. janúar 2020. Kærandi kærði ákvörðun Útlendingastofnunar til kærunefndar útlendingamála þann 14. janúar 2020. Kærandi afturkallaði fyrrnefnda kæru þann 27. febrúar 2020 og var mál hans þá fellt niður hjá kærunefnd. Þann 27. maí 2020 barst Útlendingastofnun beiðni um endurupptöku á máli kæranda hjá stofnuninni. Með ákvörðun, dags. 7. júlí 2020, var beiðni kæranda um endurupptöku málsins hafnað. Var sú ákvörðun kærð til kærunefndar útlendingamála þann 21. júlí 2020 og barst kærunefnd greinargerð kæranda þann 14. ágúst 2020. Þá barst viðbótargagn þann 17. ágúst 2020.
III. Ákvörðun Útlendingastofnunar
Í ákvörðun Útlendingastofnunar kemur fram að kærandi hafi óskað eftir endurupptöku á umsókn sinni um alþjóðlega vernd þann 27. maí 2020. Niðurstaða Útlendingastofnunar var að ákvörðun í máli kæranda hefði hvorki byggst á ófullnægjandi eða röngum upplýsingum né atvikum sem breyst hefðu verulega frá því að ákvörðun var tekin þannig að tilefni væri til að endurupptaka mál hans, sbr. 1. og 2. tölul. 1. mgr. 24. gr. stjórnsýslulaga.
IV. Málsástæður og rök kæranda
Í greinargerð kemur fram að þrátt fyrir að kærandi hafi tekið ákvörðun um að afturkalla kæruna hafi hann ekki talið sig öruggan í heimaríki sínu og óttist enn ofsóknir af sömu ástæðum og umsókn hans hafi upphaflega byggt á. Kærandi hafi talið fjölskyldu sína vera í aukinni hættu í heimaríki sínu og fundið sig knúinn til að fara þangað til að reyna að tryggja öryggi þeirra betur. Útlendingastofnun hafi í samstarfi við IOM hafið skipulagningu á flutningi kæranda frá landinu í kjölfar afturköllunar kærunnar. Áætlað hafi verið að kærandi myndi yfirgefa landið 17. mars 2020 en af því hafi hins vegar ekki orðið og hafi kærandi ekki getað yfirgefið landið vegna ferðatakmarkana í tengslum við Covid-19 faraldurinn. Samkvæmt skýringum Útlendingastofnunar hafi starfsmenn flugfélagsins neitað að hleypa kæranda um borð í flugið sem hafi verið bókað með vísan til þess að þau skjöl sem hafi legið til grundvallar ferðaheimild væru óáreiðanleg. Kærandi telji aðstæður í heimaríki sínu hafa versnað að undanförnu. Kærandi óttist yfirvöld í heimaríkinu og muni núverandi höft vegna Covid-19 faraldursins gera hann berskjaldaðri en fyrr fyrir áreiti af þeirra hálfu.
Eftir að kærandi hafi lagt fram endurupptökubeiðni hjá Útlendingastofnun hafi staða mála í landadeilu fjölskyldu hans haldið áfram og orðið harðari. Lögregla hafi komið á landið og reynt að þvinga fjölskyldu kæranda til að samþykkja ráðstafanir á landinu til hagsbóta fyrir gagnaðilann, […] fjölskylduna. Með kæru þessari leggi kærandi fram myndskeið frá 8. ágúst 2020 sem sýni orðaskipti á milli fjölskyldu kæranda og gengis á landinu. Sjá megi að gengið hafi verið afvopnað og vopnin liggi á jörðinni. Þá megi heyra í myndskeiðinu að fjölskyldan spyrji þá hver hafi ráðið þá til að koma þangað og þeir svari að það hafi verði maður að nafni […]. Sá maður sé yfirmaður fyrir starfsemi […] fjölskyldunnar í landinu. Fram kemur að fjölskyldumeðlimir kæranda hafi hringt í hann 14. ágúst 2020 og tjáð honum og að lögreglan væri á staðnum.
Krafa kæranda um að taka skuli mál hans upp að nýju er byggð á 1. og 2. tölul. 1. mgr. 24. gr. stjórnsýslulaga. Kærandi veki athygli á sjónarmiðum varðandi heimild til endurupptöku í málum um alþjóðlega vernd þegar umsækjandi hefur ekki fengið endanlega niðurstöðu í máli sínu, þ.m.t. þegar hann hefur dregið umsókn sína til baka. Megi sjá þessi sjónarmið í ákvæðum tilskipunar Evrópusambandsins nr. 2013/32/ESB. Er í tilskipuninni kveðið á um svokallaðar endurteknar umsóknir en að umsóknir skuli ekki sæta slíkri meðferð í þeim tilvikum þegar umsækjandi hefur ekki fengið endanlega niðurstöðu í máli sínu hjá stjórnvöldum og skuli mál því endurupptekið í slíkum tilvikum. Ljóst sé að þessi sjónarmið eigi við í máli kæranda enda hafi kærandi ekki fengið endanlega niðurstöðu í máli sínu hjá stjórnvöldum og skuli mál því endurupptekið í slíkum tilvikum. Þá byggir kærandi á því að samkvæmt meginreglu eigi hann rétt á að fá mál sitt tekið til meðferðar á tveimur stjórnsýslustigum. Þá hafi verið gerðar ýmsar athugasemdir við ákvörðun Útlendingastofnunar í greinargerð kæranda til kærunefndar, dags. 28. janúar 2020, sem kærandi hafi ekki fengið umfjöllun um af hálfu íslenskra stjórnvalda. Sama eigi við um þau nýju atvik sem rakin hafi verið hér að framan og gögn þeim til stuðnings. Til stuðnings varakröfu byggir kærandi á því að ótækt sé að honum verði meinað að fá efnislega umfjöllun um mál sitt á æðra stjórnsýslustigi.
Kærandi krefst þess til þrautavara að mál hans verði tekið til meðferðar á grundvelli nýrrar umsóknar. Í því sambandi vísar kærandi til e-liðar, 1. tölul. b-liðar 1. mgr. 29. gr. laga um útlendinga. Samkvæmt því ákvæði geti Útlendingastofnun og kærunefnd útlendingamála ákveðið að mál sem tekin séu til efnismeðferðar sæti forgangsmeðferð, m.a. þegar ný umsókn sé lögð fram eftir að umsókn um alþjóðlega vernd hefur áður verið hafnað eða umsókn hefur verið dregin til baka. Ákvæðið feli í sér að kærandi sem fengið hafi niðurstöðu í máli sínu geti engu að síður lagt fram umsókn að nýju og fengið hana tekna til efnismeðferðar. Veki kærandi athygli á því að um sé að ræða heimildarákvæði en ekki skyldu og sé stofnuninni heimilt að taka mál kæranda til meðferðar samkvæmt hefðbundinni efnismeðferð. Með vísan til þeirra athugasemda sem hafi verið gerðar í greinargerð, þeirra viðbótargagna sem hafi verið lögð fram sem og þeirra atvika sem rakin séu hér sé rétt að umsóknin verði tekin til hefðbundinnar efnismeðferðar fremur en á grundvelli e-liðar, 1. tölul. b-liðar 1. mgr. 29. gr. laga um útlendinga. Í greinargerð kemur fram að talsmaður kæranda hafi beint kröfunni til Útlendingastofnunar en fengið þær upplýsingar að umsóknir einstaklinga sem þegar væru á framkvæmdalista væru ekki teknar til meðferðar hjá stofnuninni og að rétt væri að beina málinu í þann farveg að fara fram á endurupptöku málsins. Að mati kæranda hafi Útlendingastofnun borið skylda til að taka afstöðu til varakröfunnar. Hafi stofnunin talið rétt að kærandi legði fram umsóknina með hefðbundnum hætti á skrifstofu stofnunarinnar eða hjá lögreglu hefði stofnuninni verið rétt að leiðbeina kæranda um það sbr. 7. gr. stjórnsýslulaga.
V. Niðurstaða kærunefndar útlendingamála
Samkvæmt 1. mgr. 24. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 á aðili máls rétt á því að mál sé tekið upp á ný ef ákvörðun hefur byggst á ófullnægjandi eða röngum upplýsingum um málsatvik, sbr. 1. tölul. 1. mgr. 24. gr., eða íþyngjandi ákvörðun um boð eða bann hefur byggst á atvikum sem breyst hafa verulega frá því að ákvörðun var tekin, sbr. 2. tölul. 1. mgr. 24. gr.
Krafa kæranda um að mál hans verði endurupptekið og að umsókn hans um alþjóðlega vernd verði tekin til meðferðar á ný er aðallega byggð á því að þrátt fyrir að kærandi hafi afturkallað fyrri kæru sína þá óttist hann enn ofsóknir af sömu ástæðum og umsókn hans hafi upphaflega byggt á, þ.e. hættu á ofsóknum vegna stjórnmálaþátttöku kæranda og deilu við valdamikla fjölskyldu vegna landareignar. Þá telji kærandi að aðstæður hans hafi versnað í heimaríkinu. Hann óttist yfirvöld og að höft vegna Covid-19 faraldursins geri hann enn berskjaldaðri en fyrr fyrir áreiti af þeirra hálfu. Með beiðni um endurupptöku hjá Útlendingastofnun lagði kærandi fram nýtt gagn sem ekki lá fyrir þegar stofnunin tók ákvörðun í máli hans. Um er að ræða myndskeið, dags. 8. ágúst 2020, sem kærandi telji að renni frekari stoðum undir málsástæður sem hann hafi lagt til grundvallar fyrri umsókn.
Með ákvörðun Útlendingastofnunar í máli kæranda var komist að þeirri niðurstöðu að kærandi ætti ekki á hættu að sæta meðferð í heimaríki sem félli undir 1. eða 2. mgr. 37. gr. laga um útlendinga. Í ákvörðuninni var tekin afstaða til þeirra málsástæðna sem kærandi bar fyrir sig og lutu aðallega að umræddri deilu um landsvæði og stjórnmálaþátttöku. Er það mat kærunefndar að framangreind atriði sem kærandi hefur byggt á til stuðnings endurupptökubeiðni sinni hafi ekki slíka þýðingu við úrlausn málsins að fallist verði á að atvik hafi breyst verulega frá því ákvörðun var tekin, sbr. 2. tölul. 1. mgr. 24. gr. stjórnsýslulaga. Þá er það mat kærunefndar að þær ráðstafanir sem heimaríki kæranda hefur gripið til vegna Covid-19 faraldursins séu ekki þess eðlis að skilyrði endurupptöku séu uppfyllt samkvæmt ákvæðinu. Kærunefnd telur ennfremur ekkert liggja fyrir í málinu sem styðji þá málsástæðu kæranda að ákvörðun Útlendingastofnunar frá 2. janúar 2020 hafi byggst á ófullnægjandi eða röngum atvikum. Verður því að hafna aðalkröfu kæranda.
Í greinargerð kæranda er krafa kæranda um endurupptöku auk þess byggð á því að mál hans hafi ekki fengið endanlega niðurstöðu á stjórnsýslustigi þar sem kærandi hafi afturkallað kæru til kærunefndar. Hnígi rök til þess að endurupptaka mál kæranda með vísan til meginreglu um að málsaðilar eigi rétt á að fá mál sitt til umfjöllunar á tveimur stjórnsýslustigum. Ljóst er að þegar kærandi afturkallaði kæru sína til kærunefndar hafi ákvörðun Útlendingastofnunar í máli hans, dags. 2. janúar 2020, orðið endanleg. Samkvæmt lögum um útlendinga er það á forræði útlendings að taka ákvörðun um hvort ákvörðun sé kærð til æðra stjórnvalds og úrlausn þess leitað, eða hvort slík kæra sé afturkölluð hafi hún verið lögð fram. Kærunefnd vekur þó athygli kæranda á því að kæra til æðra stjórnvalds og úrlausn þess stjórnvalds er ekki skilyrði fyrir málshöfðun fyrir dómstólum.
Kærandi krefst þess til vara að mál hans nr. KNU20010014 verði tekið upp að nýju. Kærunefnd vísar til þess að fyrra máli kæranda nr. KNU20010014 hafi ekki verið lokið hjá nefndinni og enginn úrskurður kveðinn upp. Sé þar af leiðandi ekki heimild til endurupptöku á því máli enda miðast 24. gr. stjórnsýslulaga við endurupptöku á ákvörðun stjórnvalda. Því verður að vísa frá kröfu um endurupptöku á máli kæranda nr. KNU20010014.
Í þrautavarakröfu kæranda er gerð sú krafa að ákvörðun Útlendingastofnunar verði felld úr gildi og að mál hans verði tekið til meðferðar á grundvelli nýrrar umsóknar. Þessi krafa var varakrafa kæranda í beiðni hans um endurupptöku hjá Útlendingastofnun. Hin kærða ákvörðun Útlendingastofnunar varðar synjun á að endurupptaka ákvörðun stofnunarinnar frá 2. janúar 2020 en ekki verði séð að tekin hefði verið afstaða til varakröfunnar. Kærunefnd sendi Útlendingastofnun fyrirspurn með tölvupósti, dags. 14. október 2020, og óskaði eftir upplýsingum um það hvort mál kæranda hefði verið tekið til meðferðar á grundvelli nýrrar umsóknar. Í svari frá Útlendingastofnun, dags. 16. október 2020 kemur fram að stofnunin hafi ekki talið að skilyrði uppfyllt til endurupptöku í máli hans eða að aðstæður væru með þeim hætti að honum væri tækt að leggja fram nýja umsókn. Að mati stofnunarinnar væri ljóst að fyrri umsókn væri ekki lokið þar sem hann hafi ekki farið af landi brott og ekkert í greinargerð hans eða gögnum talið breyta því mati. Með vísan til sömu raka hafi kærandi ekki verið boðaður í nýtt viðtal hjá stofnuninni heldur hafi verið lagt mat á sjónarmið hans sem sett hafi verið fram með endurupptökubeiðninni. Þá hafi ákvörðun í máli kæranda ekki verið endanleg á stjórnsýslustigi þar sem kærunefnd hafi átt eftir að taka afstöðu til endurupptökubeiðninnar. Auk þess vísi Útlendingastofnun til þess að kærandi hafi ekki sótt um aftur með eiginlegum hætti hjá stofnuninni eða hjá lögreglu eins og vikið sé að í lögunum.
Eins og fram er komið óskaði kærandi eftir endurupptöku máls síns hjá Útlendingastofnun þann 27. maí 2020. Krafðist kærandi þess aðallega að mál hans yrði endurupptekið með vísan til 24. gr. stjórnsýslulaga en til vara að mál hans yrði tekið til meðferðar á grundvelli nýrrar umsóknar. Fram kemur í greinargerð kæranda að talsmaður kæranda hafi fengið þær upplýsingar að umsóknir einstaklinga sem þegar væru á framkvæmdalista, þ.e. lista stoðdeildar ríkislögreglustjóra yfir einstaklinga sem flytja á úr landi, væru ekki teknar til meðferðar hjá stofnuninni og að rétt væri að beina málinu í þann farveg að fara fram á endurupptöku málsins. Af hinni kærðu ákvörðun verður ekki annað séð en að stofnunin hafi einungis tekið afstöðu til aðalkröfu kæranda og synjað beiðni hans um endurupptöku án þess að taka til skoðunar varakröfu kæranda um hvort taka ætti til meðferðar nýja umsókn um alþjóðlega vernd. Hefur sú krafa kæranda að fá umsókn tekna til nýrrar efnislegrar umfjöllunar því ekki verið afgreidd af hálfu Útlendingastofnunar.
Samkvæmt 24. gr. laga um útlendinga skal umsókn um alþjóðlega vernd lögð fram hjá Útlendingastofnun eða lögreglu. Að mati kærunefndar kom nægilega skýrt fram í varakröfu kæranda sá vilji hans um að ný umsókn yrði tekin til meðferðar hjá stofnuninni. Að mati kærunefndar hefði Útlendingastofnun borið að líta á varakröfu kæranda sem slíka umsókn og taka afstöðu til þeirrar kröfu í ákvörðun sinni eða leiðbeina honum um þær formkröfur sem slík umsókn þarf samkvæmt lögum eða reglugerð að uppfylla. Útlendingastofnun gerði hvorugt.
Kærunefnd hefur áður í úrskurðum sínum byggt á því að málsmeðferð stjórnsýslumáls sem varðar umsókn um alþjóðlega vernd ljúki með endanlegri ákvörðun stjórnvalds en ekki með flutningi úr landi. Eins og áður hefur komið fram varð ákvörðun Útlendingastofnunar í fyrra máli kæranda endanleg þegar hann dró til baka kæru sína í febrúar 2020. Kærunefnd telur því að fyrri málsmeðferð umsóknar kæranda hafi lokið ekki síðar en við það tímamark.
Í ákvörðun Útlendingastofnunar eða gögnum sem síðar bárust frá stofnunninni er ekki vísað til réttarreglna sem girða fyrir að umsækjandi um alþjóðlega vernd, sem hefur fengið endanlega synjun á umsókn eða dregið umsókn til baka, sæki um að nýju áður en hann hefur yfirgefið landið. Í því sambandi hefur kærunefnd m.a. litið til þess að af e-lið 1. mgr. 29. gr. laganna megi ráða að lögin sjá beinlínis fyrir þann möguleika að ný umsókn sé lögð fram, en ákvæðið heimilar Útlendingastofnun og kærunefnd að taka slíka umsókn til forgangsmeðferðar. Kærunefnd hefur áður komist að þeirri niðurstöðu að forgangsmeðferð feli ekki í sér að heimilt sé að víkja frá málsmeðferðarreglum stjórnsýslulaga eða laga um útlendinga. Þá hefur kærunefnd litið til þess að ólíkt ákvæðum tilskipunar Evrópuþingsins og ráðsins nr. 2013/32/ESB um sameiginlegar málsmeðferðarreglur um veitingu og niðurfellingu alþjóðlegrar verndar, sem íslenska ríkið er ekki bundið af, sé ekki að finna heimild í lögum um útlendinga til að synja um að taka til efnislegrar meðferðar nýja umsókn um alþjóðlega vernd, leiði ný gögn eða breyttar aðstæður ekki til þess að verulega auknar líkur teljist vera á því að umsækjandi uppfylli skilyrði til alþjóðlegrar verndar, sjá hins vegar 3. mgr. 40. gr. nefndrar tilskipunar Evrópusambandsins.
Með vísan til ofangreinds leggur kærunefnd fyrir Útlendingastofnun að taka til meðferðar þá varakröfu sem kærandi gerði í beiðni sinni um endurupptöku til stofnunarinnar, þ.e. hvort taka eigi til efnislegrar meðferðar nýja umsókn kæranda um alþjóðlega vernd hér á landi.
Úrskurðarorð
Ákvörðun Útlendingastofnunar um að synja um að endurupptaka mál kæranda skv. 24. gr. stjórnsýslulaga er staðfest. Varakröfu kæranda fyrir kærunefnd, um að taka aftur til meðferðar mál hans nr. KNU20010014, er vísað frá kærunefnd. Lagt er fyrir Útlendingastofnun að taka þá varakröfu sem kærandi gerði í beiðni sinni um endurupptöku til efnislegrar meðferðar.
The decision of the Directorate of Immigration to reject the appellants’ request to re-examine the case on the basis of Article 24 of the Act on Public Administrative Procedures is affirmed. The appellant’s request that the Appeals Board re-examine his case nr. KNU20010014 is dismissed. The Directorate is instructed to review on its merits the appellants’ request that the Directorate accepts and processes a new application for international protection.
Hjörtur Bragi Sverrisson
Sandra Hlíf Ocares Þorbjörg Inga Jónsdóttir