Mál nr. 5/2020. Ákvörðun kærunefndar útboðsmála.

Ákvörðun kærunefndar útboðsmála 17. mars 2020
í máli nr. 5/2020:

Yrki arkitektar ehf.
gegn
Suðurnesjabæ
og Verkís hf.

Með kæru 11. febrúar 2020 kærðu Yrki arkitektar ehf. ákvörðun Suðurnesjabæjar (hér eftir vísað til sem varnaraðila) um val á tilboði í innkaupaferlinu „Aðalskipulag Suðurnesjabæjar“. Kærandi gerir þá kröfu að felld verði úr gildi ákvörðun varnaraðila um að taka tilboði Verkíss hf. í hinu kærða innkaupaferli. Þá er gerð krafa um að varnaraðila verði gert að greiða kæranda málskostnað. Í þessum þætti málsins tekur nefndin afstöðu til kröfu varnaraðila um að sjálfkrafa stöðvun samningsgerðar verði aflétt, en úrlausn málsins bíður að öðru leyti endanlegs úrskurðar. Nefndin aflaði upplýsinga frá varnaraðila, þar með talið um kostnaðaráætlun, og bárust þær 11. mars sl. Þá var varnaraðilanum Verkís hf. veittur frestur til að skila athugasemdum, en þær hafa ekki borist nefndinni.

Hið kærða innkaupaferli hófst með því að auglýst var „samkeppnislýsing“ sem nefndist „Hugmyndasamkeppni um framtíð Suðurnesjabæjar, Mótun nýs aðalskipulags fyrir sameinað sveitarfélag“. Ferlið var öllum opið en var þó „fyrst og fremst hugsað fyrir þverfagleg teymi fagfólks í arkitektúr, skipulagi og á öðrum fag- og fræðasviðum auk aðila sem [hefðu] áhugaverðan bakgrunn eða færni sem [ætti] erindi í tillögur um framtíð nýs sveitarfélags“, sbr. grein 4.1. Þátttakendur skyldu skila tillögum á uppdráttum, greinargerðum og skýringarmyndum. Fram kom að tillögur þriggja höfundateyma, sem dómnefnd teldi bestar, yrðu valdar til verðlauna sem og til kynningar á íbúaþingi. Í kjölfar þess myndi dómnefnd „endurmeta tillögurnar þrjár og gefa þeim einkunn með hliðsjón af þeim markmiðum og áherslum sem koma fram í lýsingu þessari.“ Þá sagði að í kjölfar þess „að valdar eru þrjár innsendar tillögur í hugmyndasamkeppnina verður kallað eftir tillögu frá teymunum þremur um verkefnisnálgun og verðtilboð í gerð nýs aðalskipulags. Verkefnisnálgunin og verðtilboðið verða metin sjálfstætt af bæjaryfirvöldum og án tillits til innsendra tillagna í hugmyndasamkeppnina. Það teymi sem fær bestu samanlögðu heildareinkunnina fyrir innsenda tillögu, verkefnisnálgun og verðtilboð hlýtur verkefnið“, sbr. grein 1.1. Ráðið verður af þeim gögnum sem liggja fyrir nefndinni að dómnefnd hafi valið þrjár tillögur til áframhaldandi þátttöku og kynningar á íbúaþingi, þar með talið tillögur kæranda og Verkís hf. Í grein 4.2 í samkeppnislýsingu sagði að í kjölfar niðurstöðu dómnefndar fengju „verðlaunateymi afhenta nánari lýsingu á þeim atriðum sem verkefnislýsing og verðtilboð í gerð aðalskipulags [þyrfti] að innihalda ásamt nánari skýringum á forsendum mats á þessum þáttum“.

Kærandi og Verkís hf. voru meðal þeirra sem valdir voru til áframhaldandi þátttöku í ferlinu og í kjölfarið afhenti varnaraðili þeim ný innkaupagögn sem nefndust „Aðalskipulag Suðurnesjabæjar, Forsögn fyrir tilboð í gerð nýs aðalskipulags“. Á grundvelli þess skyldu þátttakendur gera verkefnalýsingu og verðtilboð í gerð nýs aðalskipulags fyrir Suðurnesjabæ í samræmi við áðurnefnda samkeppnislýsinu. Fram kom í grein 1 að gengið yrði til samninga við það teymi sem fengi „bestu samanlögðu heildareinkunnina fyrir innsenda tillögu, verkefnisnálgun og verðtilboð“. Gera átti verðtilboð sem skiptist niður í eftirfarandi verkþætti: „Undirbúningur með verkkaupa og skipulagslýsing“, „Mótun vinnslutillögu aðalskipulags“, „Mótun, auglýsing og afgreiðsla aðalskipulagstillögu“ og „Verkumsjón og vinnufundir með verkkaupa“, sbr. grein 8. Þá kom fram að „við val á ráðgjafa til að vinna nýtt aðalskipulag [yrðu] eftirfarandi liðir lagðir til grundvallar: Tillaga hugmyndasamkeppni: 60%, Verkefnisnálgun og verðtilboð teymis: 40%“, sbr. grein 11. Niðurstaða dómnefndar lá fyrir 3. febrúar 2020 og sagði þar meðal annars: „Tillaga Verkíss hf., verkefnisnálgun og reynsla fékk hæstu einkunn af teymunum þremur. Verðtilboð fyrirtækisins var í öðru sæti og féll að fyrirliggjandi kostnaðaráætlun.“ Á fundi bæjarstjórnar varnaraðila 5. febrúar 2020 var ákveðið að ganga til samninga við Verkís hf. um gerð nýs aðalskipulags. Svo virðist sem komið hafi fram í símtali varnaraðila og kæranda 6. febrúar 2020 að tillaga kæranda hefði ekki verið valin. Þá kom fram í tölvupósti varnaraðila til kæranda 7. sama mánaðar að Verkís hf. hefði hlotið hæstu heildareinkunn.

Meðal gagna málsins er minnisblað frá 4. febrúar 2020 þar sem gerð er grein fyrir einkunnagjöf vegna seinna ferlisins. Af því verður ráðið að einkunnagjöf tillagna hafi verið skipt í þættina „Þverfagleiki og hæfni teymis“ sem hafði vægið 40%, „Gæði verklýsingar og verkefnisskilningur sem hafði vægið 30% og „Verðtilboð“ sem hafði vægið 30%. Þá hafi svokölluð „Samsett heildareinkunn“ annars vegar verið byggð á einkunn fyrir innsenda tillögu samkvæmt fyrra ferlinu sem hafði vægið 60% og hins vegar á einkunn samkvæmt síðara ferlinu sem hafði vægið 40%. Samsett heildareinkunn kæranda var 7,2, en Verkís hf. fékk einkunnina 7.9.

Kærandi bar kæru undir nefndina 11. febrúar 2020 og byggir á því að tilkynning um val tilboða hafi ekki verið í samræmi við lög um opinber innkaup og kærandi hafi engar upplýsingar um það hvernig valið hafi verið á milli tilboða. Aftur á móti virðist valið hafa farið fram á ómálefnalegum og ólöglegum grunni. Kærandi telur að tilboð hans hafi verið hagstæðast en að fram hjá því hafi verið gengið. Þá áskilur kærandi sér rétt til þess að koma á framfæri frekari málsástæðum, skýringum og gögnum eftir því sem málið skýrist. Varnaraðili vísar til þess að störf dómnefndar hafi verið til fyrirmyndar og einhugur hafi verið um niðurstöðuna. Ávallt hafi staðið til að senda öðrum þátttakendum ítarlegri rökstuðning og upplýsingar. Minnisblað með rökstuðningi á heildareinkunn hafi legið fyrir 4. febrúar 2020 og sé það í samræmi við þá forskrift sem fram hafi komið í keppnislýsingu og forsögn sem þátttakendur hafi fengið afhentar. Þá hafi rökstuðningur verið sendur þátttakendum 10. febrúar 2020.

Niðurstaða
Af þeim gögnum sem liggja fyrir nefndinni verður ráðið að hið kærða ferli hafi verið hönnunarsamkeppni í skilningi laga nr. 120/2016 um opinber innkaup. Kærandi hefur verið þátttakandi í því ferli og skilaði bæði inn tillögu á grundvelli fyrrgreindrar „samkeppnislýsingar“ og á grundvelli gagna sem kölluðust „Forsögn fyrir tilboð í gerð nýs aðalskipulags“, en seinna ferlið mun hafa byrjað í október eða nóvember 2019. Ekkert liggur fyrir um að kærandi hafi gert athugasemdir við ferlið fyrr en eftir að honum höfðu borist upplýsingar um að tillaga Verkís hf. hefði hlotið hæstu einkunn og að til stæði að semja við félagið.

Að mati kærunefndar útboðsmála verður að játa kaupendum ákveðið svigrúm við val á tillögum í hönnunarsamkeppni. Það leiðir af 4. mgr. 44. gr. laga um opinber innkaup að gera verður grein fyrir forsendum fyrir vali tillögu í auglýsingu eða skýringargögnum sem vísað er til í auglýsingu. Samkvæmt þessu skal upplýsa fyrir fram um þær viðmiðanir sem lagðar verða til grundvallar, þar með talið um þá þætti sem munu ráða stigagjöf við val á tillögu og ber að fylgja þegar stig eru gefin. Eins og áður greinir verður ráðið af gögnum málsins að val á tillögum skyldi ráðast annars vegar af einkunn fyrir innsenda tillögu samkvæmt fyrra ferlinu sem hefði vægið 60% og hins vegar á einkunn samkvæmt síðara ferlinu sem hefði vægið 40%. Hvað varðar valforsendur samkvæmt síðara ferlinu kom fram að um væri að ræða „Verkefnisnálgun og verðtilboð teymis“, en það var jafnframt nánar tilgreint til hvaða verkþátta skyldi líta við gerð verðtilboðs, sbr. greinar 8 og 11. Af fyrirliggjandi minnisblaði vegna einkunnagjafar verður meðal annars ráðið að verðtilboð hafi aðeins haft vægið 30% og að þáttur sem kallast „Þverfagleiki og hæfni teymis“ hafi haft vægið 40%, en ekki verður séð að sú valforsenda hafi verið tilgreind í þeim gögnum sem þátttakendur fengu. Að þessu virtu verður að miða við, eins og mál þetta liggur fyrir nú, að kærandi hafi leitt verulegar líkur að broti gegn lögum um opinber innkaup við val á tillögu sem geti leitt til ógildingar ákvörðunar eða annarra athafna varnaraðila, sbr. 1. mgr. 110. gr. laga um opinber innkaup. Kröfu varnaraðila um að aflétt verði banni við samningsgerð á þessu stigi málsins verður því hafnað.

Ákvörðunarorð:

Hafnað er kröfu varnaraðila, Suðurnesjabæjar, um að aflétt verði banni við samningsgerð milli varnaraðila og Verkíss hf. í kjölfar innkaupaferlisins „Aðalskipulag Suðurnesjabæjar“.

Reykjavík, 17. mars 2020

Ásgerður Ragnarsdóttir

Auður Finnbogadóttir

Sandra Baldvinsdóttir