Úrskurður nr. 32/2017
KÆRUNEFND ÚTLENDINGAMÁLA
Þann 13. janúar 2017 er kveðinn upp svohljóðandi úrskurður
nr. 32/2017
í stjórnsýslumáli nr. KNU16090069
Kæra [...]
á ákvörðun
Útlendingastofnunar
I. Kröfur, kærufrestir og kæruheimild
Með stjórnsýslukæru, dags. 11. október 2016, kærði [...] fd. [...], ríkisborgari [...] (hér eftir nefndur kærandi) þá ákvörðun Útlendingastofnunar, dags. 23. september 2016, að synja honum um alþjóðlega vernd á Íslandi ásamt því að synja honum um dvalarleyfi á grundvelli 12. gr. f þágildandi laga um útlendinga nr. 96/2002. Kærandi sótti um alþjóðlega vernd hér á landi ásamt eiginkonu sinni og tveim börnum.
Kærandi krefst þess aðallega að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi og að honum verði veitt alþjóðleg vernd hér á landi, skv. 1. mgr. 44. gr. þágildandi laga um útlendinga. Til vara er þess krafist að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi og kæranda verði veitt viðbótarvernd hér á landi með vísan til 2. mgr. 44. gr. þágildandi laga um útlendinga. Til þrautavara er þess krafist að kæranda verði veitt dvalarleyfi hér á landi á grundvelli mannúðarsjónarmiða, sbr. 12. gr. f sömu laga.
Fyrrgreind ákvörðun er kærð á grundvelli 30. gr. þágildandi laga um útlendinga og barst kæran fyrir lok kærufrests, sbr. 3. mgr. 30. gr. sömu laga.
Hinn 1. janúar 2017 tóku gildi ný lög um útlendinga nr. 80/2016. Samkvæmt 2. mgr. 121. gr. laganna gilda ákvæði þeirra um mál sem bárust kærunefnd útlendingamála fyrir gildistöku laganna en höfðu ekki verið afgreidd með úrskurði. Fer því um mál þetta samkvæmt ákvæðum laga nr. 80/2016.
II. Málsatvik og málsmeðferð
Kærandi kom hingað til lands og sótti um alþjóðlega vernd þann 20. ágúst 2016 hjá lögreglunni á höfuðborgarsvæðinu. Kærandi mætti í viðtal hjá Útlendingastofnun þann 5. september 2016 ásamt talsmanni sínum. Ákvörðun Útlendingastofnunar, dags. 23. september 2016, um að synja kæranda um alþjóðlega vernd og dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða eða sérstakra tengsla við landið, var birt honum þann 27. september s.á. og óskaði kærandi samdægurs eftir frestun réttaráhrifa. Fallist var á frestun réttaráhrifa á meðan málið væri til kærumeðferðar með bréfi kærunefndar, dags. 28. september 2016, með þeim fyrirvara að kæra bærist kærunefnd útlendingamála innan 15 daga frá birtingu hinnar kærðu ákvörðunar. Kærandi kærði ákvörðunina þann 11 október 2016. Greinargerð vegna kæru barst kærunefnd útlendingamála þann 21. október s.á..
Kæra þessi hefur hlotið hefðbundna málsmeðferð, gagnaöflun er lokið og er málið hér með tekið til úrskurðar.
III. Ákvörðun Útlendingastofnunar
Niðurstaða Útlendingastofnunar var sú að kærandi sé ekki flóttamaður og honum skuli synjað um alþjóðlega vernd á Íslandi skv. ákvæðum 44. gr. þágildandi laga um útlendinga og 12. gr. j sömu laga. Kæranda var jafnframt synjað um dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða og vegna sérstakra tengsla við landið skv. 12. gr. f þágildandi laga um útlendinga. Þá taldi stofnunin að ákvæði 45. gr. sömu laga stæðu endursendingu til heimalands ekki í vegi.
Kæranda var vísað frá landinu á grundvelli c-liðar 1. mgr. 18. gr. þágildandi laga um útlendinga, sbr. 2. mgr. 56. gr. reglugerðar nr. 53/2003 um útlendinga. Útlendingastofnun tilkynnti kæranda jafnframt að kæra frestaði ekki réttaráhrifum ákvörðunarinnar, sbr. c-lið 1. mgr. 32. gr. sömu laga.
IV. Málsástæður og rök kæranda
Í greinargerð kæranda kemur fram að aðalástæða fyrir flótta kæranda frá [...] sé sú að kærandi hafi verið meðlimur í [...] í [...] árið 2001 og kveðst hann sæta ofsóknum vegna þátttöku sinnar þar. Kærandi kveður þessar ofsóknir lýsa sér í yfirheyrslum sem hann þurfi að sæta vegna mótmæla eða aðgerða sem beinist gegn ríkjandi valdhöfum og þá hafi hann í nokkur skipti verið [...] og færður til [...]sem hann hafi ekki tengst. Enn fremur hafi kærandi sætt árásum í [...] yfirheyrslum, hann hafi m.a. [...]. Loks kveður kærandi sér mismunað í [...] vegna [...] uppruna síns. Þessi mismunun eigi sér stað með margvíslegum hætti í samfélaginu og hjá hinu opinbera. Hafi hann til að mynda aldrei verið ráðinn í vinnu í [...]. Þá séu lögreglumenn nánast undantekningalaust [...] og mismunun í garð fólks af [...] uppruna sé alþekkt og djúpstætt vandamál innan lögreglunnar. Þá hafi einstaklingar af [...] uppruna enga aðstoð fengið frá yfirvöldum vegna húsa sem eyðilögðust í nýlegum flóðum og rigningum í [...].
Í greinargerð kemur fram að kærandi tilheyri minnihlutahópi [...] sem telji rétt rúm 25% af íbúum landsins og togstreita ríki milli [...] í landinu. Gögn sýni að minnihlutahópar, ekki síst [...], verði fyrir mismunun og aðkasti. Kristnir telji [...] þjóðinni og múslimar [...] en greinileg samsvörun sé á milli uppruna og trúarbragða almennings þar sem flestir kristnir í landinu séu af [...] uppruna og flestir múslimar af [...] uppruna. Kærandi bendir jafnframt á að samkvæmt alþjóðlegum skýrslum komi fram að mannréttindi séu sniðgengin [...] í miklum mæli. Stjórnvöld landsins hafi mikil ítök í löggæslu- og dómskerfinu þar sem mikil spilling ríki og [...] stjórnvöld hafi brugðist skyldum sínum til að virða mannréttindi almennings í landinu. Kærandi bendi á að þó svo að ríki sé skuldbundið að þjóðarétti til að virða mannréttindi endurspegli það ekki endilega raunverulega stöðu mannréttindamála í landinu. Þá bendi skýrslur til þess að mikil spilling ríki hjá stjórnvöldum og að aðgerðir stjórnvalda gegn spillingu hafi skilað takmörkuðum árangri. Auðvelt sé að komast til áhrifa með peningum, mikil spilling ríki í tengslum við fjármögnun kosninga og lagaramminn í kringum það skili sér ekki í framkvæmd. Kærandi falli því undir skilgreiningu flóttamanns eins og hún kemur fram í 1. mgr. 44. gr. a þágildandi laga um útlendinga þar sem hann og fjölskylda hans hafi orði fyrir mismunun og áreiti sem geti talist endurteknar athafnir sem feli í sér brot á grundvallarmannréttindum og ómannúðlega og vanvirðandi meðferð. Því geti aðstæður kæranda fallið undir a- og c- lið 2. mgr. 44. gr. a sömu laga. Ofsóknirnar sem hann óttist séu að hluta til af hendi opinberra aðila og að hluta til þrífist þær í skjóli aðgerðarleysis ríkisins. Kærandi teljist því vera flóttamaður í skilningi ákvæðanna og eigi rétt á hæli skv. 1. mgr. 46. gr. þágildandi laga um útlendinga.
Kærandi telji ákvörðun Útlendingastofnunar vera í andstöðu við 3. mgr. 50 gr. þágildandi laga um útlendinga þar sem komi fram að stofnunin skuli af sjálfsdáðum afla nauðsynlegra og aðgengilegra upplýsinga vegna málsmeðferðarinnar. Þá brjóti ákvörðunin gegn málsmeðferðarreglum stjórnsýslulaga nr. 37/1993 sem fram komi í 10. gr. og 22. gr. laganna. Útlendingastofnun vísi ekki í neinar heimildir vegna ákveðinna fullyrðinga í ákvörðun sinni né rökstyðji þær með neinum hætti og sé það í andstöðu við framangreindar reglur og styðji kröfu kæranda um að ákvörðun Útlendingastofnunar skuli felld úr gildi.
Þá kemur fram í greinargerð að með vísan til ótryggs ástands í [...], viðvarandi spillingar í löggæslu- og dómskerfinu í landinu og viðhorfs í garð minnihlutahóps [...] sé ljóst að stjórnvöld þar í landi hafi hvorki getu né vilja til að vernda kæranda. Því sé ljóst að skilyrðum 2. mgr. 44. gr. laga um útlendinga eigi við um aðstæður kæranda og því sé gerð sú krafa að honum verði veitt viðbótarvernd.
Varðandi þrautavarakröfu kæranda um dvalarleyfi á grundvelli 12. gr. f þágildandi laga um útlendinga er í greinargerð kæranda vísað til athugasemda í frumvarpi til laga nr. 115/2010 um breytingu á lögum um útlendinga. Þar komi meðal annars fram að veita verði stjórnvöldum svigrúm við mat á því hvenær rétt sé að veita dvalarleyfi samkvæmt greininni og að heildarmat á öllum þáttum máls verði að fara fram. Með hliðsjón framangreindri umfjöllun um yfirvöld, lögreglu og réttarkerfið í [...], ásamt þeirri mismunun sem minnihlutahópur kæranda verði fyrir, telji kærandi skilyrði 12. gr. f þágildandi laga um útlendinga uppfyllt.
Að lokum sé bent á að ekki verði séð að aðstæður kæranda myndu breytast, flytji hann sig um set innanlands í [...], enda starfi lögreglan á landsvísu og spilling og mismunun sé landlægt vandamál í [...].
V. Niðurstaða kærunefndar útlendingamála
Lagarammi
Í máli þessu gilda ákvæði laga um útlendinga nr. 80/2016, sbr. 121. gr. laganna, reglugerð nr. 53/2003 um útlendinga með áorðnum breytingum að því leyti sem hún hefur enn lagastoð, ákvæði stjórnsýslulaga nr. 37/1993, stjórnarskrá lýðveldisins Íslands nr. 33/1944 og mannréttindasáttmáli Evrópu, sbr. lög nr. 62/1994. Jafnframt ber að líta til ákvæða alþjóðasamnings um stöðu flóttamanna frá 1951, ásamt viðauka við samninginn frá 1967, og annarra alþjóðlegra skuldbindinga Íslands á sviði mannréttinda eftir því sem tilefni er til.
Auðkenni
Í ákvörðun Útlendingastofnunar kemur fram að þegar kærandi sótti um hæli á Íslandi hafi hann framvísað [...] vegabréfi. Telur kærunefndin því ljóst að kærandi sé [...] ríkisborgari.
Mat á því hvort kærandi sé í sérstaklega viðkvæmri stöðu
Samkvæmt 6. tölul. 3. gr. laga um útlendinga teljast einstaklingar vera í sérstaklega viðkvæmri stöðu ef þeir, vegna tiltekinna persónulegra eiginleika eða aðstæðna hafa sérþarfir sem taka þarf tillit til við meðferð máls eða þeir geta ekki að fullu eða með engu móti nýtt sér rétt eða uppfyllt skyldur sem kveðið er á um í lögum þessum án aðstoðar eða sérstaks tillits. Sem dæmi um einstaklinga í sérstaklega viðkvæmri stöðu nefnir ákvæðið fylgdarlaus börn, fatlað fólk, fólk með geðraskanir eða geðfötlun, aldrað fólk, þungaðar konur, einstæða foreldra með ung börn, fórnarlömb mansals, alvarlega veika einstaklinga og einstaklinga sem hafa orðið fyrir pyndingum, kynfæralimlestingum, nauðgun eða öðru alvarlegu andlegu, líkamlegu eða kynferðislegu ofbeldi.
Kærandi kom hingað til lands ásamt börnum sínum og eiginkonu. Ekkert í gögnum málsins bendir til þess að kærandi sé í sérstaklega viðkvæmri stöðu.
Réttarstaða barna kæranda
Almennt er viðurkennt að eðlilegur þroski barns sé best tryggður með því að vernda fjölskylduna. Sé ólögráða barn í fylgd annars eða beggja foreldra sinna eða annars úr fjölskyldunni sem hefur það á framfæri sínu og sá fer fram á réttarstöðu flóttamanns, ber að ákvarða réttarstöðu barnsins í samræmi við meginregluna um einingu fjölskyldunnar.
Staða barna á flótta ræðst af viðeigandi reglum í þjóðarétti og landsrétti. Í 3. mgr. 76. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands nr. 33/1944 segir: „Börnum skal tryggð í lögum sú vernd og umönnun sem velferð þeirra krefst.“ Ákvæðið sækir einkum fyrirmynd til samnings Sameinuðu þjóðanna um réttindi barnsins, sbr. lög nr. 19/2013, sjá einkum 3. gr. samningsins. Í 22. gr. samningsins er jafnframt fjallað sérstaklega um ábyrgð ríkja á að gera viðeigandi ráðstafanir til að tryggja viðeigandi vernd og mannúðlega aðstoð
gagnvart börnum sem leita eftir réttarstöðu sem flóttamaður, hvort sem það er fylgd foreldra eða annarra eða ekki.
Í 1. mgr. 1. gr. barnalaga nr. 76/2003, segir að barn eigi rétt á að lifa, þroskast og njóta verndar, umönnunar og annarra réttinda í samræmi við aldur sinn og þroska og án mismununar af nokkru tagi. Í 2. mgr. 1. gr. laganna segir að það sem barni er fyrir bestu skuli ávallt hafa forgang þegar teknar eru ákvarðanir um málefni þess. Þá er í 2. mgr. 10.gr. laga um útlendinga nr. 80/2016 sérstaklega áréttað að ákvarðanir sem varða barn skuli teknar með það sem því er fyrir bestu að leiðarljósi, því tryggður réttur til að tjá skoðanir sínar í málum sem það varðar og tekið tillit til skoðana barnsins í samræmi við aldur þess og þroska. Í 3. mgr. 25. gr. laga um útlendinga kemur fram að við ákvörðun sem er háð mati stjórnvalds skal huga að öryggi barns, velferð þess og félagslegum þroska og möguleika þess til að sameinast fjölskyldu sinni. Þegar umsókn um alþjóðlega vernd sem varðar hagsmuni barns er tekin til efnismeðferðar leiðir af 5. mgr. 37. gr. að Útlendingastofnun skuli við ákvörðun í slíku máli taka skriflega afstöðu til framangreindra atriða.
Svo sem fram er komið kom kærandi hingað til lands ásamt eiginkonu sinni og börnum. Haldast úrskurðir er varða foreldra og börn þeirra í hendur í samræmi við meginregluna um einingu fjölskyldunnar, þegar barn er í fylgd annars eða beggja foreldra. Ljóst er að börn þau sem hér um ræðir eru í fylgd beggja foreldra sinna.
Landaupplýsingar
Kærunefnd útlendingamála hefur lagt mat á aðstæður í [...] m.a. með hliðsjón af eftirfarandi skýrslum:
[...]
Í ofangreindum gögnum kemur m.a. fram að spilling sé þó nokkur í [...] stjórnkerfinu. Yfirvöld hafi hins vegar gripið til ýmissa aðgerða til að sporna við spillingu með misgóðum árangri. Auk þess kemur fram að dómskerfið sé óskilvirkt og meðferð mála taki langan tíma. Þá kemur fram að starfræktar séu stofnanir hjá stjórnvöldum sem taki við kvörtunum vegna misferlis hjá lögreglu, m.a. sé starfandi sjálfstæð stofnun sem heyri undir innanríkisráðuneytið og þá sé einnig hægt að kvarta til umboðsmanns. Þessi úrræði hafi þó sætt ákveðinni gagnrýni fyrir að vera ekki nægjanlega sjálfstæðar í störfum sínum ásamt því að hafa takmarkaðar valdheimildir.
Samkvæmt gögnunum njóta grundvallarmannréttindi verndar samkvæmt stjórnarskrá landsins. Þar kemur einnig fram að [...] yfirvöld hafa á undanförnum árum sett á fót landsáætlun til styrktar jafnræðis og útrýmingu mismunar á grundvelli uppruna, kyns, aldurs og líkamlegrar eða andlegrar fötlunar. Þá er greint frá því að spenna ríki í samskiptum milli [...] og að hlutfall [...] sem starfi í dómskerfinu sé lágt. Hlutfall [...] af [...]uppruna á þjóðþingi [...] fari vaxandi auk þess sem stærsti flokkur [...] eigi nú sæti í ríkisstjórn landsins. Ekki verður séð af gögnum málsins að yfirvöld í [...]stundi kerfisbundnar ofsóknir, ofbeldi eða mismunun gagnvart fólki af [...] uppruna í landinu. Samkvæmt ofangreindum gögnum kemur jafnframt fram að í kjölfar nýlegra flóða og rigninga í [...] sumarið 2016 hafi alþjóðasamfélagið og [...] stjórnvöld brugðist við og veitt almenningi neyðaraðstoð og stuðning. Sá stuðningur var veittur til þeirra sem búsettir voru á flóðasvæðum og urðu fyrir umræddum hamförum en ekki verður séð að hann hafi verið bundin við tiltekin þjóðarbrot eða að mismunun hafi átt sér stað við úthlutun hans.
Ákvæði 1. mgr. 37. gr. laga um útlendinga
Til að teljast flóttamaður hér á landi þarf kærandi að sýna fram á að aðstæður hans séu slíkar að þær falli undir 1. mgr. 37. gr. laga um útlendinga, sbr. flóttamannasamning Sameinuðu þjóðanna, eða 2. mgr. 37. gr. sömu laga. Kærandi byggir kröfu sína um hæli á því að hann eigi á hættu ofsóknir af hálfu lögreglu í heimalandi sínu. Þá verði hann einnig fyrir mismunun vegna uppruna síns.
Í 1. mgr. 37. gr. laga nr. 80/2016 um útlendinga, sem byggir á A-lið 1. gr. flóttamannasamningsins, segir:
Flóttamaður samkvæmt lögum þessum telst vera útlendingur sem er utan heimalands síns af ástæðuríkum ótta við að vera ofsóttur vegna kynþáttar, trúarbragða, þjóðernis, aðildar að tilteknum þjóðfélagshópi eða vegna stjórnmálaskoðana og getur ekki eða vill ekki vegna slíks ótta færa sér í nyt vernd þess lands; eða sá sem er ríkisfangslaus og er utan þess lands þar sem hann áður hafði reglulegt aðsetur vegna slíkra atburða og getur ekki eða vill ekki vegna slíks ótta hverfa aftur þangað, sbr. A-lið 1. gr. alþjóðasamnings um réttarstöðu flóttamanna frá 28. júlí 1951 og bókun við samninginn frá 31. janúar 1967, sbr. einnig 38. gr. laga þessara.
Í 38. gr. útlendingalaga eru sett fram viðmið um það hvað felist í hugtakinu ofsóknir skv. 1. mgr. 37. gr., á hvaða grundvelli ofsóknir geta byggst og hvaða aðilar geta verið valdir að þeim. Í 1. mgr. ákvæðisins segir:
Ofsóknir skv. 1. mgr. 37. gr. eru þær athafnir sem í eðli sínu eða vegna þess að þær eru endurteknar fela í sér alvarleg brot á grundvallarmannréttindum, einkum ófrávíkjanlegum grundvallarmannréttindum á borð við réttinn til lífs og bann við pyndingum eða ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð eða refsingu, bann við þrældómi og þrælkun og bann við refsingum án laga. Sama á við um samsafn athafna, þ.m.t. ólögmæta mismunun, sem hafa eða geta haft sömu eða sambærileg áhrif á einstakling.
Samkvæmt 2. mgr. 38. gr. laga um útlendinga geta ofsóknir m.a. falist í:
a. andlegu, líkamlegu eða kynferðislegu ofbeldi,
b. löggjöf og aðgerðum stjórnvalda, lögreglu og dómstóla sem fela í sér mismunun að efni eða vegna þess hvernig þær eru framkvæmdar,
c. saksókn eða refsingu sem er óhófleg eða mismunar einstaklingum á ómálefnalegum grundvelli,
d. synjun um notkun réttarúrræða sem leiðir til óhóflegrar og mismunandi refsingar,
e. saksókn eða refsingu fyrir að neita að gegna herþjónustu í átökum þar sem þátttaka í slíkri herþjónustu mundi fela í sér glæpi eða athafnir skv. b-lið 2. mgr. 40. gr.
Í 3. mgr. 38. gr. eru þær ástæður sem ofsóknir þurfa að tengjast skilgreindar nánar en þar segir:
a. kynþáttur vísar einkum til hópa sem deila húðlit eða öðrum sameiginlegum líffræðilegum einkennum og þjóðfélagshópa af tilteknum uppruna og ber að túlka í víðri merkingu,
b. trúarbrögð vísa einkum til trúarskoðana og annarra lífsskoðana, þ.m.t. guðleysis, og tjáningar þeirra, þátttöku í hvers konar trúarsamkomum, opinberum eða ekki, eða ákvörðunar um að taka ekki þátt í þeim, aðgerða sem byggjast á trúarskoðunum og frelsis til að skipta um trú,
c. þjóðerni tekur ekki aðeins til ríkisborgararéttar eða ríkisfangsleysis heldur geta fallið þar undir þeir sem tilheyra tilteknum kynþætti eða tilteknum hópi fólks sem talar sama tungumál eða hefur sameiginlega menningarlega sjálfsmynd, sameiginlegan uppruna, landfræðilega eða pólitískt, eða hópi sem er skilgreindur út frá tengslum við hóp fólks á landsvæði annars ríkis,
d. þjóðfélagshópur vísar einkum til hóps fólks sem umfram það að sæta ofsóknum hefur áþekkan uppruna, bakgrunn, venjur og félagslega stöðu eða hefur sameiginleg einkenni eða lífsskoðanir, svo sem kyngervi, sem eru svo mikilvæg fyrir sjálfsmynd þess að ekki ætti að gera kröfu til að þeim verði breytt, eða hóps fólks sem er álitinn frábrugðinn öðrum í samfélaginu; þá skulu fyrrverandi fórnarlömb mansals teljast meðlimir tiltekins þjóðfélagshóps,
e. stjórnmálaskoðanir vísa einkum til skoðana á stefnumótun og aðferðum stjórnvalda sem kunna að beita ofsóknum án tillits til þess hvort viðkomandi hefur aðhafst eitthvað til að tjá skoðanir sínar.
Í 4. mgr. 38. gr. kemur fram að þeir aðilar sem geta verið valdir að ofsóknum eða ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð séu:
a. ríkið,
b. hópar eða samtök sem stjórna ríkinu eða verulegum hluta landsvæðis þess,
c. aðrir aðilar, sem ekki fara með ríkisvald, ef sýnt er fram á að ríkið eða hópar eða samtök skv. b-lið, þ.m.t. alþjóðastofnanir, geti ekki eða vilji ekki veita vernd gegn ofsóknum eða meðferð sem fellur undir 2. mgr. 37. gr., m.a. með því að ákæra og refsa fyrir athafnir sem fela í sér ofsóknir.
Almennt ber að telja ótta umsækjanda um alþjóðlega vernd ástæðuríkan ef hann getur á nægilega skýran hátt sýnt fram á að áframhaldandi dvöl í heimalandi sé honum óbærileg af ástæðum sem tilgreindar eru í 1. mgr. 37. gr. eða yrði óbærileg af sömu ástæðum ef hann sneri aftur. Hugtakið „ástæðuríkur ótti við ofsóknir“ inniheldur huglæga og hlutlæga þætti og þarf að taka tillit til hvors tveggja þegar mat er lagt á umsókn um alþjóðlega vernd. Mat á því hvort ótti umsækjanda sé ástæðuríkur getur verið byggt á persónulegri reynslu umsækjanda sem og á upplýsingum um ofsóknir sem aðrir í hans umhverfi eða þeir sem tilheyra sama hópi hafa orðið fyrir. Umsækjandi sem hefur sýnt fram á að hann hafi þegar orðið fyrir ofsóknum í heimaríki, sbr. 1. mgr. 38. gr. laga um útlendinga, eða beinum og marktækum hótunum um slíkar ofsóknir, yrði almennt talin hafa sýnt fram á ástæðuríkan ótta við slíkar ofsóknir snúi hann aftur til heimaríkis nema séu miklar líkur séu taldar á því að slíkar ofsóknir yrði ekki endurteknar, t.d. þar sem aðstæður í heimaríki hans hafi batnað. Þótt fallist sé á að umsækjandi um alþjóðlega vernd skuli njóta vafa upp að ákveðnu marki, verður umsækjandinn a.m.k. að sýna fram á að ákveðnar líkur séu á að hans bíði ofsóknir í heimaríki. Frásögn umsækjanda og önnur gögn um einstaklingsbundnar aðstæður hans verða því almennt að fá stuðning í hlutlægum og áreiðanlegum upplýsingum um heimaríki umsækjanda, stjórnvöld, stjórnarfar og löggjöf þess. Þá er litið til sambærilegra upplýsinga um ástand, aðstöðu og verndarþörf þess hóps sem umsækjandi tilheyrir eða er talinn tilheyra.
Kærunefnd hefur við meðferð málsins haft til hliðsjónar handbók Flóttamannastofnunar Sameinuðu þjóðanna um málsmeðferð og viðmið við mat á umsókn um alþjóðlega vernd (Handbook and Guidelines on Procedures and Criteria for Determining Refugee Status, Geneva 2011). Þá hefur aðferðarfræði trúverðugleikamats kærunefndar tekið mið af skýrslu Flóttamannastofnunar Sameinuðu þjóðanna og Flóttamannasjóðs Evrópusambandsins um trúverðugleikamat, eftir því sem við á (Beyond Proof: Credibility Assessment in EU Asylum Systems, Brussels 2013).
Kærandi hefur borið fyrir sig að [...] lögregluyfirvöld hafi veist að fyrrum meðlimum [...], sem kærandi hafi verið meðlimur í. Þær skýrslur og gögn sem kærunefnd hefur skoðað benda hins vegar ekki til þess að kærandi eigi á hættu að sæta ofbeldi eða ofsóknum af hálfu [...] yfirvalda vegna aðildar sinnar að ofangreindum [...]. Þá kemur fram í gögnum að í [...] séu til staðar úrræði fyrir þá sem telja sig hafa verið beitta órétti af lögreglu, m.a. annars sé hægt að leita til sjálfstæðrar stofnunar sem heyri undir innanríkisráðuneyti landsins sem og umboðsmanns [...]. Í skýrslu framkvæmdastjórnar Evrópusambandsins ([...]) kemur fram að stofnunin sem heyri undir innanríkisráðuneytið hafi fengið til sín 62 kvartanir á árinu 2015 og af þeim hafi verið talið að lögregla hafi misbeitt valdi sínu í um [...] tilfellum.
Kærandi hefur einnig borið fyrir sig að hann sæti mismunun vegna [...] síns. Gögn og skýrslur sem kærunefnd hefur skoðað benda til þess að spenna sé á milli [...] meirihlutans og [...]minnihlutans í landinu. Hins vegar benda gögn ekki til þess að yfirvöld í landinu mismuni einstaklingum af [...] eða beiti þá ofbeldi eða að þeir sæti ofsóknum í skilningi laga um útlendinga.
Af þeim gögnum sem kærunefnd hefur kynnt sér er það auk þess mat kærunefndar að þeir ríkisborgarar [...] sem telja að á réttindum sínum sé brotið geti leitað sér aðstoðar og verndar yfirvalda þar í landi og fengið lausn sinna mála. Ekki hefur verið sýnt fram á að yfirvöld í [...] vilji ekki eða geti ekki veitt kæranda viðeigandi vernd vegna þeirrar mismununar sem hann kveðst hafa orðið fyrir. Það er því mat kærunefndar að kærandi hafi ekki ástæðuríkan ótta við ofsóknir í skilningi 1. mgr. 37. gr. laga um útlendinga. Þá benda gögn ekki til þess að yfirvöld í landinu mismuni einstaklingum af [...] uppruna að því marki að það teljist ofsóknir í skilningi 1. mgr. 37. gr. laga um útlendinga. Þá benda gögn ekki til þess að stjórnvöld í [...] hafi mismunað borgurum við veitingu aðstoðar vegna skemmda og eyðileggingar húsa í kjölfar nýlegra flóða og rigninga í landinu.
Með vísan til alls ofangreinds er það niðurstaða kærunefndar að kærandi uppfylli ekki skilyrði 1. mgr. 37. gr. laga um útlendinga fyrir viðurkenningu á stöðu sem flóttamaður hér á landi.
Ákvæði 2. mgr. 37. gr. laga um útlendinga
Samkvæmt 2. mgr. 37. gr. útlendingalaga er útlendingur einnig flóttamaður ef raunhæf ástæða er til að ætla, verði hann sendur aftur til heimalands síns, að hann eigi á hættu að sæta dauðarefsingu, pyndingum eða annarri ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð eða refsingu eða hann verði fyrir alvarlegum skaða af völdum árása í vopnuðum átökum þar sem ekki er greint á milli hernaðarlegra og borgaralegra skotmarka. Sama gildir um ríkisfangslausan einstakling.
Í ljósi þess sem að framan er rakið og þeirra gagna sem liggja fyrir um heimaríki kæranda telur kærunefndin að aðstæður kæranda þar séu ekki þannig að þær falli undir ákvæði 2. mgr. 37. gr. laganna. Telur kærunefndin því ljóst að kærandi uppfylli heldur ekki skilyrði 2. mgr. 37. gr. útlendingalaga fyrir viðurkenningu á stöðu sem flóttamaður hér á landi.
Með vísan til hugtakanotkunar í ákvörðun Útlendingastofnunar og greinargerðar kæranda bendir kærunefnd á að hugtakið viðbótarvernd hefur ekki þýðingu í íslenskum lögum, hvorki eldri lögum né þeim núgildandi, þó svo að löggjafinn hafi séð ástæðu til að skilgreina það í þeim síðarnefndu.
Alþjóðleg vernd á grundvelli 40. gr. laga um útlendinga
Þar sem kærunefnd hefur komist að þeirri niðurstöðu að kærandi uppfylli ekki skilyrði 1. eða 2. mgr. 37. gr. laga um útlendinga eiga þau ekki rétt á alþjóðlegri vernd hér á landi, sbr. 40. gr. laga um útlendinga.
Bann við endursendingu skv. 42. gr. laga um útlendinga
Samkvæmt 1. mgr. 42. gr. laga um útlendinga er ekki heimilt að senda útlending eða ríkisfangslausan einstakling til svæðis þar sem hann hefur ástæðu til að óttast ofsóknir, sbr. 37. og 38. gr., eða vegna svipaðra aðstæðna og greinir í flóttamannahugtakinu er í yfirvofandi hættu á að láta lífið eða verða fyrir ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð. Samkvæmt 2. mgr. sömu greinar er einnig óheimilt að senda útlending til svæðis þar sem ekki er tryggt að hann verði ekki sendur áfram til slíks svæðis sem greinir í 1. mgr.
Með vísan til umfjöllunar að framan um heimaland kæranda telur kærunefnd að þær aðstæður sem ákvæðið tekur til ekki eiga við í máli kæranda. Kærunefnd telur því að ákvæði 42. gr. laga um útlendinga ekki standi í vegi fyrir endursendingu kæranda þangað.
Dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða skv. 1. mgr. 74. gr. laga um útlendinga
Samkvæmt 6. mgr. 37. gr. laga um útlendinga skal stjórnvald sem kemst að því að ákvæði 1. eða 2. mgr. 37 gr. laganna eigi ekki við um útlending að eigin frumkvæði taka til skoðunar hvort veita eigi dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða skv. 74. gr. sömu laga.
Samkvæmt 1. mgr. 74. gr. laga um útlendinga má líta til mannúðarsjónarmiða ef útlendingur getur sýnt fram á ríka þörf fyrir vernd, t.d. af heilbrigðisástæðum eða vegna erfiðra félagslegra aðstæðna viðkomandi eða erfiðra almennra aðstæðna í heimaríki eða í landi sem honum yrði vísað til. Þá kemur fram í sömu málsgrein að ákvæði þessu megi aðeins beita ef útlendingur er staddur hér á landi og að skorið hafi verið úr um með efnismeðferð að útlendingur uppfylli ekki skilyrði alþjóðlegrar verndar skv. 37. og 39. gr.
Þrátt fyrir að ákvæðið, samkvæmt hljóðan þess, heimili ekki veitingu dvalarleyfis, má skilja af athugasemdum með frumvarpi til laga um útlendinga nr. 80/2016 og af 6. mgr. 37. gr. laganna að það hafi þó verið ætlunin með ákvæðinu. Kærunefnd telur því rétt að túlka ákvæðið sem heimild til veitingar dvalarleyfis þegar skilyrði þess eru uppfyllt.
Þá telur kærunefnd, með vísan til orðalags ákvæðisins um „ríka þörf fyrir vernd“ auk lögskýringargagna sem fylgdu greininni, að dvalarleyfi á grundvelli 1. mgr. 74. gr. laga um útlendinga verði ekki veitt nema aðstæður, bæði almennar og sérstakar m.t.t. heilsufars og félagslegra þátta, auk atvika sem þar er vísað til, nái ákveðnu alvarleikastigi þegar málið er virt í heild.
Kærunefndin hefur þegar komist að þeirri niðurstöðu að kærandi uppfylli ekki skilyrði 1. eða 2. mgr. 37. gr. laga um útlendinga og teljist því ekki flóttamenn. Þegar gögn málsins eru virt í heild, með hliðsjón af aðstæðum kæranda í heimalandi, er það niðurstaða kærunefndar að kærandi hafi heldur ekki sýnt fram á ríka þörf á vernd líkt og kveðið er á um í 1. mgr. 74. gr. laga um útlendinga. Því er fallist á það með Útlendingastofnun að aðstæður hans í heimalandi séu ekki með þeim hætti að veita beri kæranda dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða, sbr. 1. mgr. 74. gr. laga um útlendinga.
Málsmeðferð Útlendingastofnunar – 10. gr. stjórnsýslulaga
Í greinagerð kæranda er því haldið fram að málsmeðferðarreglur 10. gr. og 22. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og 3. mgr. 50. gr. þágildandi laga um útlendinga hafi verið brotnar við meðferð málsins hjá Útlendingastofnun. Er gerð athugasemd við að Útlendingastofnun hafi ekki borið sig eftir frekari gögnum varðandi þá mismunum sem fólk af [...] sætir og þá staðhæfingar kæranda að hann sé ofsóttur af hálfu [...] vegna þátttöku hans í [...]. Þá er gerð athugasemd við að Útlendingastofnun hafi ekki borið sig eftir frekari gögnum varðandi þá aðstoð sem veitt var eftir flóð og rigningar í [...] og hvernig henni hafi verið úthlutað á milli íbúa. Mismunum sé mikil í garð fólks af [...] og þá hafi Útlendingastofnun ekki rökstutt með neinum hætti fullyrðingu sína um að kærandi gæti leitað aðstoðar og verndar yfirvalda í [...] og fengið lausn sinna mála.
Samkvæmt 10. gr. stjórnsýslulaga skal stjórnvald sjá til þess að mál sé sé nægjanlega upplýst þannig áður en ákvörðun er tekin í því og afla í því skyni nauðsynlegra upplýsinga. Mál telst nægilega rannsakað þegar þeirra upplýsinga hefur verið aflað sem nauðsynlegar eru til þess að hægt sé að taka efnislega rétta ákvörðun í málinu. Um frekari afmörkun á hversu ítarlega beri að rannsaka mál, ber m.a. að líta til þess hversu mikilvægt það er. Því tilfinnanlegri eða meira íþyngjandi sem stjórnvaldsákvörðun er, þeim mun strangari kröfur verður að gera til rannsóknar á þeim atvikum sem leiða til niðurstöðunnar. Markmið rannsóknarreglunnar er að tryggja að stjórnvaldsákvarðanir verði bæði löglegar og réttar. Í þeim tilvikum þegar ákvörðun byggist á mati verður að afla þeirra upplýsingar sem nauðsynlegar eru svo hægt sé að beita þeim sjónarmiðum sem ætlun er að byggja stjórnvaldsákvörðun á. Að auki ef deilt er um málsatvik sem hafa verulega þýðingu fyrir úrlausn málsins ber stjórnvöldum að leggja áherslu á að rannsaka þann þátt þess. Í 22. gr. stjórnsýslulaga kemur fram krafa um að ákvarðanir stjórnvalds sé rökstuddar með fullnægjandi hætti og í 2. mgr. 23. gr. laga um útlendinga kemur fram að Útlendingastofnun skuli afla nauðsynlegra og aðgengilegra upplýsinga vegna málsmeðferðar hælisumsóknar.
Það er mat kærunefndar að ekkert hafi komið fram í málinu sem bendir til þess að skort hafi á að nauðsynlegar upplýsingar lægju fyrir hjá Útlendingastofnun þegar ákvörðun var tekin. Verður því ekki fallist á það með kæranda að skort hafi á rannsókn málsins að þessu leyti.
Samantekt
Með vísan til alls þess sem að framan er rakið og forsendna hinnar kærðu ákvörðunar þykir rétt að staðfesta ákvörðun Útlendingastofnunar.
Athygli kæranda er vakin á því að skv. 6. mgr. 104. gr. laga um útlendinga frestar málshöfðun fyrir dómstólum til ógildingar á endanlegri ákvörðun um að útlendingur skuli yfirgefa landið ekki framkvæmd hennar. Að kröfu útlendings getur kærunefnd útlendingamála þó ákveðið að fresta réttaráhrifum endanlegrar ákvörðunar sé talin ástæða til þess. Krafa þess efnis skal gerð ekki síðar en sjö dögum eftir birtingu endanlegrar ákvörðunar. Skal frestun bundin því skilyrði að útlendingur beri málið undir dómstóla innan fimm daga frá birtingu ákvörðunar um frestun réttaráhrifa úrskurðar og óski eftir að það hljóti flýtimeðferð. Nú er beiðni um flýtimeðferð synjað og skal þá mál höfðað innan sjö daga frá þeirri synjun. Þó getur kærunefnd útlendingamála tekið ákvörðun um að fresta framkvæmd ákvörðunarinnar ef sýnt er fram á að verulega breyttar aðstæður hafi skapast frá því ákvörðun var tekin.
Úrskurðarorð
Ákvörðun Útlendingastofnunar er staðfest.
The decision of the Directorate of Immigration is affirmed.
Hjörtur Bragi Sverrisson
Anna Tryggvadóttir Pétur Dam Leifsson