Fjármálastefna 2022-2026
GolliFjármála- og efnahagsráðherra mun í dag leggja fram á Alþingi tillögu til þingsályktunar um fjármálastefnu fyrir árin 2022–2026. Samkvæmt lögum um opinber fjármál skal stefnan lögð fram eigi síðar en samhliða fjárlagafrumvarpi nýrrar ríkisstjórnar.
Leiðarljós fjármálastefnunnar er að stöðva hækkun skulda sem hlutfall af landsframleiðslu eigi síðar en árið 2026. Skuldir hins opinbera stefna í að verða langtum lægri við lok stefnutímabilsins en óttast var við upphaf heimsfaraldurs kórónuveirunnar. Þessi stórbætta skuldastaða leiðir af þróttmikilli viðspyrnu efnahagslífsins og sölu á eignahlutum ríkissjóðs í Íslandsbanka og gefur svigrúm til þess að ná markmiði um stöðvun skuldaaukningar ári síðar en ráð var fyrir gert.
Markmiðið er að tryggja fjárhagslegan viðnámsþrótt hins opinbera og getu stjórnvalda til þess að milda áhrif óvæntra efnahagsáfalla á heimili og fyrirtæki samhliða því sem staðinn verður vörður um almannaþjónustu og tilfærslukerfi. Jafnframt byggir það upp svigrúm til þess að mæta auknum útgjöldum vegna fyrirsjáanlegrar öldrunar þjóðarinnar. . Til skemmri tíma verður áfram horft til þess að styðja við hagkerfið þar til efnahagslífið hefur náð traustri fótfestu að nýju.
Viðbragðsgeta opinberra fjármála sífellt mikilvægari
Það markmið að stöðva skuldasöfnun hins opinbera styður við efnahagslegan stöðugleika til skemmri tíma og getu hins opinbera til að bregðast við efnahagsáföllum þegar fram í sækir. Af þeim sökum má vera ljóst að þótt tölulegar fjármálareglur laga um opinber fjármál taki ekki gildi á ný fyrr en árið 2026 krefjast grunngildi laganna um sjálfbærni, varfærni og stöðugleika þess að fjármálastefnan taki mið af stöðu hagsveiflunnar og styrki að nýju getu opinberra fjármála til að takast á við efnahagsáföll.
Afkoma hins opinbera bætt ár frá ári
Til að ná því markmiði að stöðva hækkun skulda sem hlutfall af landsframleiðslu verði afkoma hins opinbera bætt ár frá ári þar til hún samrýmist þeirri stöðu. Áætluð afkoma hins opinbera fer frá því að vera í halla um 200 ma.kr., eða tæplega 6% af VLF á næsta ári, í að hallinn verði að hámarki 50 ma.kr., eða rúmlega 1% af VLF undir lok tímabilsins. Afkomubatinn sem samrýmist þessari stefnu er því um 5 prósentustig af VLF á næstu fimm árum.
Uppfærðar skuldahorfur hins opinbera gera ráð fyrir að skuldir skv. skuldareglu laga um opinber fjármál nemi um 40% á þessu ári og stefni í um 41% af VLF undir lok næsta árs. Miðað við undirliggjandi forsendur þjóðhagsspár um hagvöxt og vaxtastig á næstu árum ásamt gefnum forsendum um sölu ríkiseigna er gert ráð fyrir að skuldir hins opinbera verði um 46% af VLF í lok tímabilsins. Þá verði frumjöfnuður hins opinbera, þ.e. heildarafkoma að frádregnum vaxtajöfnuði, orðinn jákvæður á síðustu árum stefnunnar.
Vakin er athygli á því að þau stefnumið sem hér eru sett fram taka mið af áætlunum um undirliggjandi afkomu- og skuldaþróun en fela jafnframt í sér tiltekin vikmörk fram að markmiði lokaárs stefnunnar.
Heildartekjur hins opinbera eru áætlaðar um 38,5% af VLF að jafnaði á þessu og næsta ári. Gert er ráð fyrir að tekjur vaxi sem hlutfall af VLF um tæplega 2 prósentustig og verði um 40,5% af VLF undir lok tímabilsins.
Útgjöld hins opinbera eru áætluð um 48,5% af VLF á þessu ári en lækka í um 44,5% af VLF á því næsta samhliða miklum hagvexti, viðsnúningi á vinnumarkaði og þar með lægri útgjöldum vegna atvinnuleysis og í kjölfar þess að tímabundnar mótvægisráðstafanir vegna heimsfaraldurs kórónuveiru fjara að stærstu leyti út. Gert er ráð fyrir að útgjöld verði undir lok tímabilsins um 41,5% af VLF sem samrýmist meðaltali áranna 2018 og 2019. Þannig fari útgjöld lækkandi sem hlutfall af VLF frá núverandi stöðu. Í því felst að haldið verði aftur af vexti útgjalda þannig að þau hækki ekki umfram vöxt landsframleiðslunnar. Raunvöxtur útgjalda verði því hóflegur á tímabilinu eða innan við 1% á ári hjá ríkissjóði.
Horfur um afkomu sveitarfélaga sem hlutfall af VLF eru að mestu óbreyttar frá samþykktri fjármálaáætlun. Skuldir sveitarfélaga aukast frá gildandi fjármálaáætlun sem skýrist m.a. af verri afkomu árið 2020 en áætlað var. Sem hlutfall af VLF er vöxtur í skuldum sveitarfélaga allnokkur á gildistíma áætlunarinnar.
Framleiðsluslaki hverfur 2022
Landsframleiðslan nær sama stigi og fyrir faraldurinn þegar árið 2022 samkvæmt spá Hagstofunnar sem liggur til grundvallar fjármálastefnu. Þrátt fyrir nokkuð kröftugan hagvöxt árin 2021–2023 er gert ráð fyrir því að árleg landsframleiðsla verði um 3–4% lægri en vænst var fyrir faraldurinn. Vegna rýrnunar framleiðslugetu og hraðs viðsnúnings gera opinberar hagspár ráð fyrir því að framleiðsla í hagkerfinu verði nærri framleiðslugetu frá árinu 2022.
Það hefur afgerandi áhrif á efnahagsstefnuna að framleiðsluslakinn hverfur á næsta ári. Þótt mat á framleiðslugetu sé mikilli óvissu undirorpið er ljóst að hagkerfið hefur tekið hratt við sér og að flestar vísbendingar eru um aukna nýtingu vinnuafls og tækja. Reynist batinn eins traustur og spár gera ráð fyrir krefjast grunngildi laga um opinber fjármál um varfærni og stöðugleika þess að aðhald opinberra fjármála verði aukið, bæði til að vinna gegn aukinni þenslu til skemmri tíma og til þess að endurbyggja fjárhagslegan styrk hins opinbera til lengri tíma. Þetta er í samræmi við efnahagsstefnu komandi ára þar sem lögð verður áhersla á að hið opinbera stígi ölduna eftir að hafa beitt sér af krafti árin 2020–2021 til að draga úr áhrifum efnahagssamdráttarins á hag heimila og fyrirtækja.
Lækkandi vöxtur framleiðni og öldrun þjóðarinnar
Eftir því sem áhrif skammtímaþátta fjara út á seinni hluta stefnutímabilsins felst mat á hagþróuninni í auknum mæli í framreikningi á grunni undirliggjandi drifkrafta. Öldrun þjóðarinnar og breytingar í framleiðni eru þeirra helstir.
Hæg náttúruleg fólksfjölgun leggst við lækkandi vöxt framleiðni og veldur því að horfur eru að óbreyttu á minnkandi vaxtargetu hagkerfisins.
Í takt við þróun framangreindra drifkrafta framleiðslugetunnar hefur Hagstofan lækkað mat sitt á vaxtargetu hagkerfisins úr 2,7% í 2,3% á ári. Er þetta í samræmi við mat Seðlabankans og fjármála- og efnahagsráðuneytisins og þróun í alþjóðahagkerfinu. Þetta hefur verulega þýðingu fyrir langtímahorfur, enda verður landsframleiðslan á ári þannig 300 ma.kr. lægri en ella á verðlagi ársins 2021 að 25 árum liðnum.
Minni hagvöxtur dregur úr skatttekjum að óbreyttu skattkerfi og þar með þeim útgjöldum sem hið opinbera getur staðið undir til lengdar. Á sama tíma getur lægri framleiðnivöxtur og þó sérstaklega öldrun þjóðarinnar kallað á aukin útgjöld.
Opinber fjármálastefna hefur hlutverki að gegna við að vinna gegn þessari þróun og stuðla að hærri framleiðslugetu hagkerfisins alls til lengri tíma. Sú áhersla birtist með tvennum hætti í fjármálastefnunni.
Í fyrsta lagi styður aukin fjárfesting við framleiðslugetuna og í öðru lagi stuðlar fjármálastefnan að efnahagslegum stöðugleika með því að auka aðhald opinberra fjármála eftir því sem efnahagsbatanum vindur fram.
Útreikningar vegna óvissubils þróaðir frekar
Markmið fjármálastefnu byggja á efnahagshorfum eins og þær birtast í nýjustu þjóðhagsspá Hagstofunnar. Líkur eru á því að einhvern tímann á tímabili stefnunnar verði hagþróun lakari en nú er talið líklegast. Hagspár geta ekki spáð fyrir um óvænta ytri atburði sem hafa ráðandi áhrif á hagþróun. Stefnumörkun fjármálastefnu þarf að fela í sér svigrúm til að stuðla að efnahagslegum stöðugleika við aðstæður þar sem efnahagshorfur víkja frá því sem nú er talið líklegast.
Með breytingu á fjármálastefnu fyrir árin 2018–2022 var í fyrsta sinn tekið upp óvissusvigrúm í efnahagsforsendum gagnvart þeim markmiðum um afkomu sem sett yrðu í árlegum fjármálaáætlunum. Þessi óvissubil tóku mið af næmni afkomu og skulda fyrir hagsveiflum og stærðargráðum frávika í krónum talið en byggðust þó ekki að öðru leyti á beinum útreikningi.
Nú hafa útreikningar vegna óvissubils verið þróaðir frekar. Í nýrri útfærslu felur það í sér tölfræðileg líkindi á að frávik frá efnahagsforsendum á tímabili stefnunnar verði innan sögulegra marka undanfarinna 50 ára. Þar sem óvissa eykst með tíma stækkar hið tölfræðilega óvissubil samhliða. Óvissusvigrúmið ætti því að geta rúmað flest bakslög og áföll gagnvart afkomu hins opinbera. Einungis niðursveiflur af sömu stærðargráðu og fjármálakreppan 2008 og efnahagsáfallið af völdum kórónuveiru¬faraldursins myndu falla utan óvissubilsins eins og það er sett fram í stefnunni. Með þessari framsetningu óvissubilsins, sem og því lykilatriði í stefnunni að gert er ráð fyrir að umtalsverður hagvöxtur og afleiddar tekjur umfram stefnumið verði nýttar til að bæta afkomu er byggður inn meiri sveigjanleiki í fjármálastefnunni gagnvart hagsveiflum en var í upphafi.
Fjármálareglur og fjármálaráð
Til þess að skapa svigrúm fyrir beitingu ríkisfjármálanna með afgerandi hætti gegn efnahagslegum afleiðingum heimsfaraldursins var tölusettum skilyrðum laga um opinber fjármál um afkomu og skuldir vikið tímabundið til hliðar með lagasetningu í desember árið 2020. Með því móti er við þessar krefjandi aðstæður veitt tímabundið svigrúm fyrir mikinn hallarekstur og skuldaaukningu sem af því leiðir. Það er í samræmi við viðbrögð stjórnvalda víða um heim. Grunngildi laga um opinber fjármál um sjálfbærni, varfærni, stöðugleika, festu og gagnsæi eru enn í fullu gildi, en þau eru leiðarljós fyrir stefnumörkun stjórnvalda. Tölusett skilyrði laganna taka aftur gildi árið 2026 og þarf stefnumörkun stjórnvalda um opinber fjármál að tryggja að það geti gengið eftir. Samkvæmt ákvæði í lögunum er fjármálaráði falið að leggja mat á það hvort yfirlýst markmið stjórnvalda í opinberum fjármálum og framfylgd þeirra muni gera það kleift. Ráðið hefur tvær vikur eftir framlagningu til að ljúka umsögn sinni um stefnuna og skila til Alþingis.