Mál nr. 193/2017

Úrskurðarnefnd velferðarmála

Mál nr. 193/2017

Miðvikudaginn 15. nóvember 2017

A

gegn

Tryggingastofnun ríkisins

Ú R S K U R Ð U R

Mál þetta úrskurða Rakel Þorsteinsdóttir lögfræðingur, Eva Dís Pálmadóttir lögfræðingur og Ásmundur Helgason lögfræðingur.

Með kæru, dags. 19. maí 2017, kærði B félagsráðgjafi, f.h. A, til úrskurðarnefndar velferðarmála ákvörðun Tryggingastofnunar ríkisins frá 21. febrúar 2017 um upphafstíma barnalífeyris.

I. Málsatvik og málsmeðferð

Með umsókn 16. febrúar 2017 sótti kærandi um barnalífeyri með barni sínu. Með bréfi, dags. 21. febrúar 2017, tilkynnti Tryggingastofnun ríkisins að umsókn hennar um barnalífeyri hefði verið samþykkt frá 1. mars 2015.

Kæra barst úrskurðarnefnd velferðarmála 19. maí 2017. Með bréfi, dagsettu sama dag, óskaði úrskurðarnefnd eftir greinargerð Tryggingastofnunar ríkisins ásamt gögnum málsins. Með bréfi, dags. 6. júní 2017, barst greinargerð Tryggingastofnunar ríkisins og var hún kynnt umboðsmanni kæranda með bréfi úrskurðarnefndar, dags. 8. júní 2016. Með bréfi, dags. 29. júní 2017, bárust athugasemdir frá umboðsmanni kæranda og voru þær kynntar Tryggingastofnun ríkisins með bréfi úrskurðarnefndar, dags. 3. júlí 2017. Með bréfi, dags. 12. júlí 2017, bárust athugasemdir frá Tryggingastofnun ríkisins og voru þær kynntar umboðsmanni kæranda með bréfi, dagsettu sama dag. Með bréfi, dags. 17. ágúst 2017, bárust athugasemdir frá umboðsmanni kæranda og voru þær kynntar Tryggingastofnun ríkisins með bréfi, dags. 21. ágúst 2017. Frekari athugasemdir bárust ekki.

II. Sjónarmið kæranda

Kærandi gerir kröfu um að ákvörðun Tryggingastofnunar ríkisins um upphafstíma greiðslna barnalífeyris verði breytt þannig að kæranda verði ákvarðaður barnalífeyrir frá og með X 2007.

Í kæru er greint frá því að kærandi hafi sótt um barnalífeyri 16. febrúar 2017 eftir að hafa fengið upplýsingar um rétt sinn hjá Öryrkjabandalagi Íslands. Tryggingastofnun ríkisins hafi afgreitt barnalífeyri frá 1. mars 2015 þó svo að kærandi eigi rétt til barnalífeyris frá X 2007. Á umsókn hafi verið tekið fram að óskað væri eftir afturvirkum greiðslum.

Kærandi sé með 75% varanlegt örorkumat frá X og hafi eignast barn X 2007. Hún hafi fengið umönnunargreiðslur frá Tryggingastofnun með barninu frá X 2007 og þá hafi stofnunin séð um milligöngu meðlagsgreiðslna með barninu frá X 2007

Af gögnum málsins sé augljóst að Tryggingastofnun hafi haft upplýsingar um barn kæranda frá árinu 2008 er hún sótti um umönnunargreiðslur og meðlag. Þessar greiðslur hafi verið afgreiddar hjá stofnuninni í febrúar og júlí 2008, en í hvorugt skiptið hafi kærandi verið upplýst um rétt sinn til barnalífeyris.

Samkvæmt 1. mgr. 20. gr. laga nr. 100/2007 um almannatryggingar, með síðari breytingum, sé barnalífeyrir greiddur með börnum yngri en 18 ára, ef annað hvort foreldra sé látið eða örorkulífeyrisþegi, hafi annað hvort foreldra þess eða barnið búið hér á landi að minnsta kosti þrjú síðustu árin áður en umsókn hafi verið lögð fram.

Kærandi hafi uppfyllt skilyrði barnalífeyris frá fæðingu barnsins. Ákvæði um barnalífeyri sé ekki heimildarákvæði eða matskennt ákvæði. Þvert á móti sé um skyldu að ræða ef umsækjandi uppfylli skilyrðin.

Ljóst sé að Tryggingastofnun hafi brotið gegn leiðbeiningar- og rannsóknarskyldu, sbr. 7. og 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, með því að hafa ekki upplýst kæranda um rétt hennar til barnalífeyris. Almenna skyldan samkvæmt stjórnsýslulögum nái meðal annars til þess að leiðbeina umsækjendum um það hvernig þeir geti náð fram ýtrasta rétti sínum. Ákvæði þágildandi 2. mgr. 53. gr. laga um almannatryggingar um að bætur skuli aldrei ákvarðaðar lengra aftur í tímann en tvö ár eigi ekki við í máli kæranda þar sem um mistök Tryggingastofnunar hafi verið að ræða.

Tryggingastofnun hafi borið að kanna stöðu og réttindi kæranda heildstætt og sjá til þess að hún fengi ýtrasta rétt sinn. Auk 7. gr. stjórnsýslulaga sé sérstaklega kveðið á um þessa skyldu í 37. gr. laga um almannatryggingar. Efnislega sambærilegt ákvæði hafi verið í lögunum frá 2007. Þá hafi skilyrði til barnalífeyris sömuleiðis verið óbreytt frá 2007. Þannig séu engar breytingar á lögum eða atvikum máls sem réttlæti að Tryggingastofnun veiti kæranda ekki rétt sinn allt frá fæðingu barns hennar.

Í athugasemdum umboðsmanns kæranda, dags. 29. júní 2017, segir að í greinargerð Tryggingastofnunar ríkisins sé vísað til lagaákvæða sem sum hver hafi verið í gildi og önnur ekki þegar reynt hafi á leiðbeiningarskyldu stjórnvaldsins í málinu. Lagaákvæði geti ekki verið afturvirk og því beri að hafna öllum tilvísunum í lög sem ekki hafi verið í gildi á þeim tíma. Í greinargerð Tryggingastofnunar sé vísað í 39. gr. laganna, en sú lagagrein hafi komið inn með lögum nr. 8/2014 sem hafi tekið gildi 1. febrúar 2014.

Ein af grunnreglum stjórnsýsluréttar, lagaáskilnaðarreglan, feli í sér að allar aðgerðir stjórnvalda verði að byggja á lögum og liggja þurfi skýrt fyrir á hvaða lögum og lagaákvæði sé byggt á hverju sinni.

Í málinu sé ágreiningur um hve langt aftur í tímann stofnuninni sé heimilt að greiða barnalífeyri. Tryggingastofnun telji sig ekki hafa lagaheimild til að greiða lengur en tvö ár aftur í tímann. Í þessu samhengi beri að nefna að umboðsmaður kæranda hafi dæmi þess að Tryggingastofnun hafi greitt lengra aftur í tímann.

Í lögum um almannatryggingar segi að réttur til bóta stofnist frá þeim degi er umsækjandi teljist uppfylla skilyrði til bótanna og skuli bætur reiknast frá fyrsta degi næsta mánaðar eftir að bótaréttur sé fyrir hendi. Lagagreinin geri skýrlega ráð fyrir því að bótaréttur hafi getað verið til staðar löngu áður en sótt hafi verið um bætur. Þrátt fyrir að skilyrði bóta séu til staðar þá greiðist bæturnar ekki sjálfkrafa heldur þurfi að sækja um þær. Umsóknin sé ekki eitt af skilyrðum bótaréttar. Ljóst sé af gögnum málsins að kærandi hafi uppfyllt lagaleg skilyrði barnalífeyris frá X 2007, eða frá fyrsta degi næsta mánaða eftir fæðingu barnsins.

Tryggingastofnun miði tveggja ára tímabilið við þann tíma sem stofnuninni hafi borist umsókn um barnalífeyri. Tryggingastofnun geti ekki borið því við að hámark á ákvörðun aftur í tímann sé tvö ár þar sem stofnunin hafi haft alla vitneskju og gögn sem þurft hafi til að ákvarða barnalífeyri, þ.e. 75% varanlegt örorkumat kæranda frá X og vitneskju og gögn um barn kæranda, enda hafði stofnunin greitt umönnunargreiðslur og meðlag vegna barnsins frá X 2007.

Ákvörðun Tryggingastofnunar sé röng samkvæmt meginreglum stjórnsýsluréttar. Tryggingastofnun beri skylda til að leiðbeina umsækjendum um bótarétt og veita þær upplýsingar sem leggja þurfi fram samkvæmt 7. gr. stjórnsýslulaga. Almenna skyldan samkvæmt stjórnsýslulögum nái meðal annars til þess að leiðbeina umsækjendum um réttarstöðu sína og það hvernig þeir geta náð fram ýtrasta rétti sínum.

Í leiðbeiningarskyldu stjórnsýsluréttar felist að stjórnvöldum sé skylt að tryggja að einstaklingar geti gætt hagsmuna sinna. Leiðbeiningarskylda stjórnvalds hafi verið skýrð svo að það fari eftir atvikum máls og málaflokkum hverju sinni hversu rík leiðbeiningarskyldan sé en veita beri aðila þær leiðbeiningar sem honum séu nauðsynlegar svo að hann geti gætt hagsmuna sinna. Stjórnvald verði að meta miðað við aðstæður hverju sinni hvaða þætti málsaðilar þarfnist leiðbeininga um .

Með öðrum orðum þá verði stjórnvald að taka mið af því hvaða hópur leitar til stofnunarinnar og tryggja að einstaklingar geti gætt hagsmuna sinna.

Framangreint feli í sér að skylda stjórnvaldsins sé ríkari, samkvæmt eðli sínu, en almennt gengur og gerist í stjórnsýslunni. Leiðbeiningarskyldan feli í sér athafnaskyldu fyrir stjórnvald til að tryggja að einstaklingur geti notið réttar síns.

Leiðbeiningarskylda Tryggingastofnunar hafi verið sérstaklega áréttuð í 4. mgr. 52. gr. eldri útgáfu laga um almannatryggingar, en samkvæmt henni hafi starfsfólki Tryggingastofnunar verið skylt að kynna sér til hlítar aðstæður umsækjenda og bótaþega og gera þeim grein fyrir ýtrasta rétti þeirra.

Gögn málsins sýni að upplýsinga- og leiðbeiningarskylda stofnunarinnar hafi ekki verið virt, kærandi hafi ekki verið upplýst um barnalífeyri og réttindi hennar hafi ekki verið skoðuð heildstætt. Sökum þessa hafi kæranda farið á mis við greiðslur barnalífeyris í tæp tíu ár. Ákvörðun Tryggingastofnunar sé einfaldlega röng og Tryggingastofnun beri skylda til að leiðrétta hana og bera hallann af henni, ekki kærandi.

Í greinargerð Tryggingastofnunar sé hins vegar vísað í 39. gr. laga um almannatryggingar, en um sé að ræða lagagrein sem hafi komið inn í lögin í janúar 2014. Í 39. gr. segi að umsækjanda sé skylt að veita Tryggingastofnun allar nauðsynlegar upplýsingar til þess að hægt sé að taka ákvörðun um bótarétt. Í greinargerð Tryggingastofnunar sé greinin túlkuð á þann veg að skylda sé lögð á bótaþega að hann leiti eftir rétti sínum. Eins og áður segir hafi Tryggingastofnun haft öll nauðsynleg gögn til að taka ákvörðun um barnalífeyri frá því árið 2008 er kærandi fékk fyrst greiddar umönnunargreiðslur og meðlagsgreiðslur með sama barni afturvirkt frá X 2007.

Í greinargerð Tryggingastofnunar hafi verið vísað í þrjá úrskurði úrskurðarnefndar almannatrygginga, nr. 360/2015, 312/2015 og 286/2015 máli stofnunarinnar til stuðnings. Úrskurðirnir eigi ekki allir við í máli kæranda. Nálgun nefndarinnar um að einstaklingar sýni fram á að stjórnvald vanræki leiðbeiningarskyldu sína sé hafnað á þeirri einföldu ástæðu að ekki sé mögulegt að sýna fram á það með gögnum að stjórnvald hafi ekki gert eitthvað þegar það hafi ekki sinnt athafnaskyldu sinni. Ekki sé hægt að leggja fram gögn um það sem aldrei hafi verið gert. Regla úrskurðarnefndarinnar um að sönnunarbyrði sé hjá einstaklingum í slíkum tilvikum falli þar með um sjálfa sig á grundvelli ómöguleika.

Það eina sem úrskurðarnefndin geti gert í þessum málum sé að skoða atvik málsins með hlutlægum hætti. Ljóst sé að Tryggingastofnun hafi ekki fullnægt leiðbeiningarskyldu sinni, eins og hana beri að skýra, samkvæmt framangreindum rökum.

Þá sé því hafnað að framangreindir úrskurðir í málinu eigi við þar sem kærendur í þeim hafi virst hafa áður fengið greiddan barnalífeyri með eldri börnum sínum. Kærandi hafi ekki haft hugmynd um tilvist barnalífeyrisgreiðslna og hafi þar með aldrei áður sótt um barnalífeyri með öðru barni, enda eigi kærandi bara eitt barn. Enn fremur sé vísað til fylgisskjals með kærunni þar sem fram komi að kærandi og aðstandendur hennar hafi enga vitneskju haft um tilvist barnalífeyris. Einnig sé bent á að úrskurður í máli nr. 286/2016 eigi ekki við þar sem staða og aðstæður kærenda í málunum sé gerólík. Þar með sé því algerlega hafnað að úrskurðurinn hafi nokkurt gildi í málinu.

Í athugasemdum umboðsmanns kæranda, dags. 17. ágúst 2017, koma engar efnislegar athugasemdir fram við bréfi Tryggingastofnunar, dags. 12. júlí 2017. Fram komi að kærandi hafi ítrekað haft samband við Tryggingastofnun vegna umsókna um aðstoð og greiðslur vegna barns síns og sem dæmi megi nefna fimm ákvarðanir Tryggingastofnunar á árunum 2008 og 2009 vegna umönnunarmats barnsins og ákvörðun um milligöngu meðlags með því á árinu 2008.

Í öllum þessum málum hafi starfsfólki Tryggingastofnunar borið að kynna sér til hlítar aðstæður kæranda og gera henni grein fyrir ýtrasta rétti sínum. Leiðbeiningar- og upplýsingaskyldu hafi því ekki verið sinnt.

III. Sjónarmið Tryggingastofnunar ríkisins

Í greinargerð Tryggingastofnunar ríkisins kemur fram að kærð sé ákvörðun stofnunarinnar um upphafstíma greiðslna barnalífeyris.

Með bréfi Tryggingastofnunar, dags. 21. febrúar 2017, hafi verið samþykkt að greiða kæranda barnalífeyri með barni hennar frá 1. mars 2015. Kærandi hafi óskað eftir greiðslu barnalífeyrisins lengra aftur í tímann.

Samkvæmt 20. gr. laga nr. 100/2007 um almannatryggingar greiði Tryggingastofnun barnalífeyri með börnum yngri en 18 ára ef annað hvort foreldra sé látið eða örorkulífeyrisþegi, hafi annað hvort foreldra þess eða barnið sjálft búið hér á landi að minnsta kosti þrjú síðustu árin áður en umsókn sé lögð fram. Séu báðir foreldrar látnir eða örorkulífeyrisþegar skuli greiddur tvöfaldur barnalífeyrir.

Samkvæmt 39. gr. laga um almannatryggingar sé umsækjanda rétt og skylt að veita Tryggingastofnun þær upplýsingar sem nauðsynlegar séu svo unnt sé að taka ákvörðun um bótarétt, fjárhæð og greiðslu bóta og annarra greiðslna samkvæmt lögunum. Þá sé skylt að tilkynna um breytingar á tekjum eða öðrum aðstæðum sem geti haft áhrif á bætur og greiðslur.

Í 52. gr. laga um almannatryggingar sé kveðið á um að sækja skuli um allar bætur frá Tryggingastofnun ríkisins og að umsóknir skuli vera á þar til gerðum eyðublöðum. Þá komi fram í 2. mgr. 53. gr. sömu laga að bætur skuli aldrei ákvarðaðar lengra aftur í tímann en tvö ár frá því að umsókn hafi borist.

Kæranda hafi verið metinn örorkulífeyrir frá Tryggingastofnun frá X . Hún hafi ekki sótt um barnalífeyri fyrr en með rafrænni umsókn 16. febrúar 2017. Með bréfi, dags. 21. febrúar 2017, hafi umsókn kæranda um barnalífeyri verið samþykkt tvö ár aftur í tímann eða frá 1. mars 2015.

Kærandi telji að hún eigi rétt til greiðslu barnalífeyris lengra aftur í tímann þar sem upplýsingaskylda Tryggingastofnunar um rétt kæranda til barnalífeyris hafi verið vanrækt.

Réttindin og skilyrði greiðslna barnalífeyris séu bundin í lögum og lagatúlkun. Í 1. mgr. 52. gr. og 2. mgr. 53. gr. almannatryggingalaga komi fram að það þurfi að sækja um bætur skriflega og að ekki sé heimilt að greiða lengra aftur í tímann en tvö ár. Þá segi í 39. gr. laganna að umsækjanda sé skylt að veita Tryggingastofnun allar nauðsynlegar upplýsingar til þess að hægt sé að taka ákvörðun um bótarétt. Sú skylda sé því lögð á bótaþega að hann leiti eftir rétti sínum.

Samkvæmt skýru og afdráttarlausu orðalagi 2. mgr. 53. gr. almannatryggingalaga skuli bætur, aðrar en slysalífeyrir og sjúkradagpeningar, aldrei úrskurðaðar lengra aftur í tímann en tvö ár frá því að umsókn og önnur gögn, sem nauðsynleg séu til að unnt sé að taka ákvörðun um bótarétt og fjárhæð bóta, berist stofnuninni. Með framangreindri afgreiðslu á umsókn kæranda um greiðslu barnalífeyris telji Tryggingastofnun að komið hafi verið eins langt til móts við kröfur kæranda og leyfilegt sé lögum samkvæmt. Ekki sé til staðar lagaheimild til að verða við þeim kröfum kæranda sem settar séu fram í kæru um greiðslu barnalífeyris lengra aftur í tímann en greitt hafi verið.

Benda megi á að í málum úrskurðarnefndar almannatrygginga nr. 360/2015, 312/2015 og 286/2015 hafi nefndin komist að sömu niðurstöðu varðandi upphafstíma barnalífeyris og að ekki hafi verið fallist á það að Tryggingastofnun hefði ekki sinnt leiðbeiningarskyldu sinni.

Í athugasemdum Tryggingastofnunar segir að kærandi hafi gert athugasemdir við að vísað hafi verið til 39. gr. laga um almannatryggingar um upplýsingaskyldu umsækjanda og greiðsluþega þar sem ákvæðið hafi ekki komið í lögin fyrr en með lögum nr. 8/2014 sem tóku gildi 1. febrúar 2014.

Það sé rétt að ákvæði 39. gr. hafi komið inn í lög um almannatryggingar með lögum nr. 8/2014 en það sé efnislega samhljóða 1. málsl. 2. mgr. 52. gr. þágildandi laga um almannatryggingar og hafi verið búið að vera í lögunum lengi þá. Ákvæðið hafi verið umorðað til þess að gera það skýrara en 1. máls. 2. mgr. 52. gr. hljóðaði svo:

„Umsækjanda og bótaþega er skylt að veita Tryggingastofnun eða eftir atvikum sjúkratryggingastofnuninni allar nauðsynlegar upplýsingar til þess að hægt sé að taka ákvörðun um bótarétt, fjárhæð og greiðslu bóta og endurskoðun þeirra.“

IV. Niðurstaða

Kærð er ákvörðun Tryggingastofnunar ríkisins, dags. 21. febrúar 2017, þar sem umsókn kæranda um barnalífeyri var samþykkt frá 1. mars 2015. Ágreiningur málsins lýtur að því hvort Tryggingastofnun sé heimilt að greiða barnalífeyri lengra aftur í tímann.

Samkvæmt 1. mgr. 20. gr. laga nr. 100/2007 um almannatryggingar er barnalífeyrir greiddur með börnum yngri en átján ára, ef annað hvort foreldra er látið eða er örorkulífeyrisþegi, hafi annað hvort foreldra þess eða barnið sjálft búið hér á landi að minnsta kosti þrjú síðustu árin áður en umsókn er lögð fram. Kærandi, sem er örorkulífeyrisþegi, á rétt á greiðslu barnalífeyris, sbr. 1. mgr. 20. gr. laga um almannatryggingar.

Við úrlausn þessa máls lítur úrskurðarnefnd velferðarmála til þess sem greinir í 1. málsl. 1. mgr. 52. gr. laga um almannatryggingar. Þar segir svo:

„Sækja skal um allar bætur og greiðslur samkvæmt lögum þessum.“

Samkvæmt framangreindu er barnalífeyrir vegna framfærslu barna ekki sjálfkrafa greiddur af Tryggingastofnun ríkisins heldur verður að sækja sérstaklega um slíkar greiðslur með umsókn.

Um upphafstíma greiðslna almannatrygginga er fjallað í 53. gr. laga um almannatryggingar. Svohljóðandi er 1. og 4. mgr. ákvæðisins:

„Réttur til bóta stofnast frá og með þeim degi er umsækjandi telst uppfylla skilyrði til bótanna og skulu bætur reiknaðar frá fyrsta degi næsta mánaðar eftir að bótaréttur er fyrir hendi. Bætur falla niður í lok þess mánaðar er bótarétti lýkur.

[…]

Bætur skulu aldrei ákvarðaðar lengra aftur í tímann en tvö ár frá því að Tryggingastofnun berst umsókn og önnur gögn sem nauðsynleg eru til að unnt sé að taka ákvörðun um bótarétt og fjárhæð bóta.“

Af framangreindu ákvæði verður ráðið að ekki sé heimilt að ákvarða bætur lengra aftur í tímann en tvö ár frá því að umsókn og önnur nauðsynleg gögn til að leggja mat á bótarétt og fjárhæð bóta berast Tryggingastofnun ríkisins. Þá skulu bætur reiknaðar frá fyrsta degi næsta mánaðar eftir að bótaréttur er fyrir hendi. Kærandi sótti um greiðslur barnalífeyris með rafrænni umsókn 16. febrúar 2017. Fór hún fram á afturvirkar greiðslur frá 16. febrúar 2015 þar sem hún hafði ekki fengið upplýsingar um rétt sinn til greiðslu barnalífeyris fyrr. Þá er í umsókninni óskað eftir greiðslum lengra aftur í tímann eigi hún rétt á því. Tryggingastofnun ákvarðaði henni greiðslur frá 1. mars 2015. Kærandi fékk því greiddar bætur tvö ár aftur í tímann, þ.e. miðað við fyrsta dag næsta mánaðar eftir að bótaréttur var fyrir hendi, samkvæmt 4. mgr. 53. gr. laga um almannatryggingar, sbr. 1. mgr. sömu greinar. Engar heimildir eru í lögum til þess að greiða bætur lengra aftur í tímann.

Kærandi byggir á því að upplýsinga- og leiðbeiningarskylda Tryggingastofnunar um rétt hennar til barnalífeyris hafi verið vanrækt. Fyrir liggur að kærandi hefur frá árinu 2007 notið milligöngu Tryggingastofnunar um meðlagsgreiðslur með barni sínu og þá hefur kærandi einnig fengið umönnunargreiðslur með barninu á sínum tíma. Úrskurðarnefnd velferðarmála fellst á að framangreint hafi gefið Tryggingastofnun tilefni til að leiðbeina kæranda um rétt sinn til greiðslu barnalífeyris og nauðsyn þess að sótt yrði um hann. Það liggja hins vegar ekki fyrir í málinu gögn um hvort það hafi verið gert eða ekki. Óumdeilt er að kærandi sótti ekki um barnalífeyri fyrr en í febrúar 2017. Úrskurðarnefnd velferðarmála fellst því ekki á að til álita komi að breyta hinni kærðu ákvörðun á þeim grundvelli að Tryggingastofnun hafi ekki sinnt leiðbeiningarskyldu sinni, sbr. 1. mgr. 7. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, í ljósi skýrs ákvæðis 4. mgr. 53. gr. laga um almannatryggingar.

Að framangreindu virtu er ákvörðun Tryggingastofnunar ríkisins um upphafstíma greiðslna barnalífeyris staðfest.

Ú R S K U R Ð A R O R Ð

Ákvörðun Tryggingastofnunar ríkisins, frá 21. febrúar 2017, um upphafstíma greiðslna barnalífeyris til A, er staðfest.

F.h. úrskurðarnefndar velferðarmála

Rakel Þorsteinsdóttir