Nr. 409/2022 Úrskurður
KÆRUNEFND ÚTLENDINGAMÁLA
Hinn 11. október 2022 er kveðinn upp svohljóðandi
úrskurður nr. 409/2022
í stjórnsýslumáli nr. KNU22090018
Kæra [...]
á ákvörðun Útlendingastofnunar
I. Kröfur, kærufrestir og kæruheimild
Hinn 7. september 2022 kærði [...], fd. [...], ríkisborgari Úkraínu (hér eftir nefndur kærandi) ákvörðun Útlendingastofnunar, dags. 6. september 2022, um að leggja umsókn hans um alþjóðlega vernd til hliðar með vísan til 4. mgr. 44. gr. laga um útlendinga, nr. 80/2016, og veita honum dvalarleyfi á grundvelli 74. gr. laga um útlendinga.
Kærandi krefst þess að sá hluti hinnar kærðu ákvörðunar Útlendingastofnunar í máli hans er snýr að því að leggja umsókn hans um alþjóðlega vernd til hliðar á grundvelli 4. mgr. 44. gr. laga um útlendinga verði felldur úr gildi og að stofnuninni verði gert að taka mál hans til efnismeðferðar.
Jafnframt krefst kærandi þess að dvalarleyfið sem hann hafi þegar hlotið í formi mannúðarleyfis á grundvelli 74. gr. laga um útlendinga haldi gildi sínu þar til endanleg niðurstaða liggi fyrir um umsókn hans um alþjóðlega vernd.
Fyrrgreind ákvörðun er kærð á grundvelli 7. gr. laga um útlendinga og barst kæran fyrir lok kærufrests.
II. Málsmeðferð
Í gögnum málsins liggur fyrir að kærandi hafi fengið dvalarleyfi á Íslandi 28. júní 2021 sem sérfræðingur. Kærandi hafi snúið aftur til Úkraínu en komið aftur til Íslands 24. maí 2022 og sótt um alþjóðlega vernd hér á landi sama dag. Með ákvörðun, dags. 10. júní 2022, var umsókn kæranda um alþjóðlega vernd lögð til hliðar og honum veitt dvalarleyfi á grundvelli 74. gr. laga um útlendinga þar sem hann hafi uppfyllt áskilnað 44. gr. laganna um hópmat. Var sú ákvörðun kærð til kærunefndar útlendingamála 16. júní 2022. Með úrskurði kærunefndar nr. 296/2022 var ákvörðun Útlendingastofnunar felld úr gildi og lagt fyrir stofnunina að taka mál kæranda til nýrrar meðferðar. Hinn 5. september 2022 lagði kærandi fram andmæli til Útlendingastofnunar. Með ákvörðun Útlendingastofnunar, dags. 6. september 2022, var umsókn kæranda um alþjóðlega vernd lögð til hliðar með vísan til 4. mgr. 44. gr. laga um útlendinga og honum veitt dvalarleyfi á grundvelli 74. gr. laga um útlendinga þar sem hann hafi uppfyllt áskilnað 44. gr. laganna um hópmat. Var sú ákvörðun kærð til kærunefndar 7. september 2022. Hinn 19. september 2022 barst kærunefnd greinargerð kæranda.
III. Málsástæður og rök kæranda
Í greinargerð kæranda er vísað til greinargerðar, dags. 29. júní 2022 sem lögð var fram til kærunefndar við meðferð fyrra máls hans fyrir nefndinni hvað varðar umfjöllun um aðstæður hans og aðstæður í heimaríki hans.
Þá er í greinargerð vísað til þess að í fyrri erindum talsmanns kæranda til Útlendingastofnunar og kærunefndar hafi ítarlega verið fjallað um rétt kæranda til að fá efnilega meðferð umsóknar sinnar um alþjóðlega vernd og vísað til tilskipunar Evrópusambandsins nr. 2001/55/EC því til stuðnings. Kærandi mótmælir því að ákvæði 4. mgr. 44. gr. laga um útlendinga sem tryggi rétt hans til þess að fá umsókn sína tekna til efnislegrar meðferðar sé sambærilegur þeim rétti sem kveðið er á um í framangreindri tilskipun Evrópusambandsins. Ákvæði 17. gr. tilskipunarinnar tryggi umsækjendum réttinn til þess að fá umsóknir sínar teknar til efnislegra meðferða hvenær sem er á tímabilinu eftir að þeim hafi verið veitt tímabundin vernd á grundvelli fjöldaflótta. Kærandi telur ljóst að ákvæði 44. gr. laga um útlendinga sé byggt á framangreindri tilskipun Evrópusambandsins og því geti stjórnvöld ekki annað en beitt ákvæðinu til samræmis við það hvernig tilskipuninni hafi verið beitt í aðildarríkjum Evrópusambandsins.
Að mati kæranda sé það hvorki trúverðugt né í samræmi við góða stjórnsýsluhætti að velja úr ákvæðum tilskipunarinnar eftir því hvað henti Útlendingastofnun að gera hverju sinni. Kærandi telur að það sé hlutverk kærunefndar að stíga fast til jarðar í máli hans og kveða skýrt á um það að umsækjendur um alþjóðlega vernd, sem ekki falli undir 36. gr. laga um útlendinga, eigi þess ávallt kost að fá efnislega meðferð umsókna. Kærandi telur að Útlendingastofnun hafi brotið á réttindum hans og farið gegn ákvæðum stjórnsýsluréttar og Flóttamannasamnings Sameinuðu þjóðanna með því að bjóða honum ekki í viðtal hjá stofnuninni til að fara yfir ástæður flótta hans frá heimaríki og neita að taka umsókn hans um alþjóðlega vernd til efnislegrar meðferðar og ákveðið að leggja hana til hliðar að honum forspurðum. Þá telur kærandi að stjórnvöldum beri, með vísan til framangreindrar tilskipunar og leiðbeiningarreglna um túlkun hennar, að bjóða kæranda að njóta tímabundinnar verndar á grundvelli mannúðarleyfis á meðan umsókn hans er til efnislegrar meðferðar hjá stjórnvöldum.
Með vísan til framangreinds telur kærandi að fella beri ákvörðun Útlendingastofnunar úr gildi hvað varðar að leggja umsókn hans til hliðar og gera stofnuninni að taka umsókn hans til efnislegrar meðferðar.
IV. Niðurstaða kærunefndar útlendingamála
Ákvæði 44. gr. laga um útlendinga
Í 44. gr. laga um útlendinga eru ákvæði er kveða á um skilyrði til að veita hópi fólks sameiginlega vernd vegna fjöldaflótta þeirra. Í 44. gr. segir:
Þegar um er að ræða fjöldaflótta getur ráðherra ákveðið að beita skuli ákvæðum greinar þessarar. Ráðherra ákveður einnig hvenær heimild til að veita sameiginlega vernd skv. 2. og 3. mgr. skuli falla niður.
Útlendingi sem er hluti af hópi sem flýr tiltekið landsvæði og kemur til landsins eða er hér þegar ákvæðum greinarinnar er beitt má að fenginni umsókn um alþjóðlega vernd veita vernd á grundvelli hópmats (sameiginlega vernd). Felur það í sér að útlendingnum verður veitt dvalarleyfi skv. 74. gr. Leyfið getur ekki verið grundvöllur ótímabundins dvalarleyfis.
Leyfið er heimilt að endurnýja eða framlengja í allt að þrjú ár frá því að umsækjandi fékk fyrst leyfi. Eftir það má veita leyfi skv. 74. gr. sem getur verið grundvöllur ótímabundins dvalarleyfis. Að liðnu einu ári með slíkt leyfi er heimilt að gefa út ótímabundið dvalarleyfi enda séu skilyrðin fyrir því að halda leyfinu enn fyrir hendi og skilyrðum að öðru leyti fullnægt, sbr. 58. gr.
Umsókn útlendings sem fellur undir 2. mgr. um alþjóðlega vernd má leggja til hliðar í allt að þrjú ár frá því að umsækjandi fékk fyrst leyfi. Þegar heimild til að veita sameiginlega vernd skv. 1. mgr. er niður fallin, eða þegar liðin eru þrjú ár frá því að umsækjandi fékk fyrst leyfi, skal tilkynna umsækjanda að umsóknin um alþjóðlega vernd verði því aðeins tekin til meðferðar að hann láti í ljós ótvíræða ósk um það innan tiltekins frests.
Útlendingastofnun tekur ákvörðun um leyfi og um að leggja umsókn til hliðar.
Líkt og að framan er rakið sótti kæranda um alþjóðlega vernd hér á landi þann 24. maí 2022. Með ákvörðun Útlendingastofnunar dags. 10. júní 2022 var umsókn kæranda um alþjóðlega vernd lögð til hliðar með vísan til 4. mgr. 44. gr. laga um útlendinga og honum veitt dvalarleyfi á grundvelli 74. gr. laga um útlendinga. Með úrskurði kærunefndar nr. 296/2022 var ákvörðun Útlendingastofnunar felld úr gildi og lagt fyrir stofnunina að taka mál kæranda til nýrrar meðferðar. Var ákvörðun Útlendingastofnunar felld úr gildi meðal annars á þeim forsendum að ákvörðunin bar ekki með sér hvort farið hefði fram mat á því hvers vegna rétt hefði verið að leggja umsókn kæranda til hliðar á grundvelli 44. gr. laga um útlendinga. Þá hafi kæranda ekki verið skipaður talsmaður hjá Útlendingastofnun og hefði kærandi hvorki verið upplýstur um réttindi sín hvað varðaði aðstoð talsmanns við málsmeðferð umsóknar hans hjá Útlendingastofnun né þegar ákvörðun stofnunarinnar hefði verið birt fyrir honum.
Eins og fram hefur komið hefur Útlendingastofnun öðru sinni komist að þeirri niðurstöðu að leggja skuli umsókn kæranda um alþjóðlega vernd til hliðar á grundvelli 4. mgr. 44. gr. laga um útlendinga þar sem hann uppfylli áskilnað ákvæðisins um hópmat. Í ákvörðun Útlendingastofnunar kemur fram að kæranda hafi verið veitt færi á að koma sjónarmiðum sínum skriflega á framfæri og hafi stofnuninni borist skriflegar athugasemdir frá honum 5. september 2022. Hafi athugasemdir kæranda byggst á því að hann ætti rétt á úrlausn umsóknar sinnar um alþjóðlega vernd. Hafi kærandi vísað til þess að ákvæði 44. gr. laga um útlendinga væri byggt á tilskipun Evrópusambandsins nr. 2001/55/EC og hafi hann í því samhengi vísað til leiðbeininga framkvæmdastjórnar Evrópusambandsins um beitingu tilskipunarinnar og skuldbindinga Íslands um samræmda túlkun á grundvelli EES-samningsins. Teldi kærandi að í framangreindum leiðbeiningum kæmi fram að hin tímabundna vernd á grundvelli tilskipunarinnar kæmi ekki í stað almenns umsóknarferlis um alþjóðlega vernd. Í niðurstöðu Útlendingastofnunar kemur meðal annars fram að heimild til að leggja umsóknir um alþjóðlega vernd til hliðar á grundvelli 44. gr. laga um útlendinga feli ekki í sér að umsækjandi sem falli undir lagagreinina fái ekki úrlausn á umsókn sinni. Umsækjandi geti samkvæmt 2. mgr. 44. gr. laga um útlendinga fengið umsókn sína um alþjóðlega vernd tekna til meðferðar þegar heimild til að veita sameiginlega vernd sé niður fallin samkvæmt ákvæðinu eða þegar liðin séu þrjú ár frá því að hann fékk fyrst leyfi. Þannig liggi fyrir að ekki sé verið að svipta umsækjendur rétti sínum til að sækja um alþjóðlega vernd heldur séu umsóknir þar að lútandi afgreiddar síðar kjósi þeir það. Ljóst væri að kærandi væri ríkisborgari Úkraínu og samkvæmt lögregluskýrslu sem hafi fylgt umsókn hans um alþjóðlega vernd lægi ekki annað fyrir en að hann hefði flúið Úkraínu vegna yfirstandandi stríðsástands þar í landi. Þá kæmi kærandi frá því svæði sem ráðherra hefði tilgreint í framangreindri yfirlýsingu og uppfyllti hann því áskilnað hópmats samkvæmt 44. gr. laga um útlendinga. Þau sjónarmið sem Útlendingastofnun hefði litið til við ákvörðunin væru jafnræðisregla stjórnsýsluréttar, sbr. 11. gr. stjórnsýslulaga, og markmið laga um útlendinga um skilvirka meðferð stjórnvalda í málefnum útlendinga hér á landi, með það að leiðarljósi að koma í veg fyrir að úrlausn umsókna um alþjóðlega vernd yrði stofnuninni ofviða. Það væri mat Útlendingastofnunar að fjöldi þeirra umsókna sem féllu undir 44. gr. laga um útlendinga væri slíkur og málsatvik í máli kæranda væri með þeim hætti að rétt væri að leggja umsókn hans til hliðar á grundvelli 4. mgr. 44. gr. laga um útlendinga og skyldi honum veitt dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða samkvæmt 1. mgr. 74. gr. sömu laga.
Kærandi byggir málatilbúnað sinn fyrir kærunefnd á því að 17. gr. tilskipunar Evrópusambandsins nr. 2001/55/EC tryggi umsækjendum, er falli undir 44. gr. laga um útlendinga, réttinn til þess að fá umsóknir sínar teknar til efnislegra meðferða hvenær sem er á tímabilinu eftir að þeim hafi verið veitt tímabundin vernd á grundvelli fjöldaflótta. Kærandi telur að Útlendingastofnun hafi brotið á réttindum hans og farið gegn ákvæðum stjórnsýsluréttar og Flóttamannasamnings Sameinuðu þjóðanna með því að neita að taka umsókn hans um alþjóðlega vernd til efnislegrar meðferðar og ákveðið að leggja hana til hliðar að honum forspurðum.
Samkvæmt 2. mgr. 44. gr. laga um útlendinga má veita útlendingi vernd á grundvelli hópmats ef hann kemur frá tilteknu landsvæði og er hér þegar ákvæðum 44. gr. laga um útlendinga er beitt, að fenginni umsókn um alþjóðlega vernd. Í athugsemdum með greininni í frumvarpi með lögum um útlendinga nr. 80/2016 segir að ákvörðun um sameiginlega vernd nái fyrst og fremst til útlendinga frá viðkomandi svæði sem koma til landsins eftir að ákvörðunin er tekin en að útlendingur, sem sé í landinu og eigi mál óafgreitt hjá stjórnvöldum, falli einnig undir ákvörðunina. Þá segir að ákvörðunin útiloki ekki að mál hljóti meðferð sem umsókn um alþjóðlega vernd en skv. 4. mgr. sé hins vegar heimilt að leggja slíkar umsóknir til hliðar í allt að þrjú ár.
Líkt og orðalag 44. gr. laga um útlendinga ber með sér er um að ræða heimild en ekki skyldu Útlendingastofnunar til að leggja umsókn um alþjóðlega vernd til hliðar. Útlendingastofnun getur því, líkt og tekið er fram í frumvarpi með lögum nr. 80/2016, tekið umsókn útlendings um alþjóðlega vernd til meðferðar. Ákvæði 4. mgr. 44. gr. laga um útlendinga er skýrt um þá heimild Útlendingastofnunar að leggja megi umsókn útlendings um alþjóðlega vernd til hliðar í allt að þrjú ár falli hann undir 2. mgr. 44. gr. laga um útlendinga. Er þessi heimild einkum ætluð, líkt og kemur fram í tilkynningu dómsmálaráðuneytisins, til þess að tryggja skilvirka aðstoð tímabundinnar verndar í tilefni fjöldaflótta frá ákveðnu svæði. Að sama skapi er ákvæði 4. mgr. 44. gr. laganna skýrt um rétt útlendings til að fá umsókn sína um alþjóðlega vernd tekna til meðferðar þegar heimild til að veita sameiginlega vernd samkvæmt 1. mgr. 44. gr. laganna er fallin niður eða þegar þrjú ár eru frá því að útlendingur fékk fyrst leyfi.
Samkvæmt tölfræði á upplýsingavef Stjórnarráðs Íslands (skoðaður 28. september 2022) hafa 1719 úkraínskir ríkisborgarar sótt um vernd hér á landi á árinu. Umsóknir þeirra fóru ekki í hefðbundna málsmeðferð og voru afgreiddar samkvæmt 44. gr. laga um útlendinga.
Að mati kærunefndar hafa ekki komið fram rök eða gögn við meðferð málsins sem renna stoðum undir þá málsástæðu kæranda að Útlendingastofnun beri að taka umsókn hans til efnislegrar meðferðar umfram umsóknir annarra umsækjenda frá Úkraínu. Hvað varðar málsástæðu kæranda þess efnis að íslenskum stjórnvöldum beri að beita og túlka 44. gr. laga um útlendinga til samræmis við tilskipun Evrópusambandsins nr. 2001/55/EC, nánar tiltekið ákvæði 17. gr. tilskipunarinnar, tekur kærunefnd fram að tilskipunin hefur ekki verið innleidd með lögum í íslenskan rétt, er ekki hluti af skuldbindingum íslenska ríkisins samkvæmt samninginum um Evrópska efnahagssvæðið, sbr. lög nr. 2/1993, og hefur ekki lagagildi hér á landi.
Kærunefnd fellst á það með Útlendingastofnun að markmið um skilvirka málsmeðferð stjórnvalda vegna fjölda flóttamanna frá Úkraínu séu réttmætar forsendur fyrir því að leggja umsókn kæranda um alþjóðlega vernd til hliðar tímabundið. Þá er það mat kærunefndar að ekkert hafi komið fram í málinu sem gefur til kynna að sú staðreynd að kærandi fái ekki efnislega umfjöllun um umsókn sína um alþjóðlega vernd á þessum tímapunkti valdi honum tjóni eða setji hann í verri stöðu en aðra einstaklinga hér á landi frá Úkraínu.
Samantekt
Að öllu framangreindu virtu er það niðurstaða kærunefndar að staðfesta ákvörðun Útlendingastofnunar um að leggja umsókn kæranda um alþjóðlega vernd til hliðar á grundvelli 44. gr. laga um útlendinga og veita honum dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða samkvæmt 74.gr. sömu laga.
Úrskurðarorð:
Ákvörðun Útlendingastofnunar er staðfest.
The decision of the Directorate of Immigration is affirmed.
Tómas Hrafn Sveinsson
Sindri M. Stephensen Þorbjörg I. Jónsdóttir