Mál nr. 8/2020. Ákvörðun kærunefndar útboðsmála.
Ákvörðun kærunefndar útboðsmála 5. mars 2020
í máli nr. 8/2020:
Mannvit hf.
gegn
Umhverfisstofnun og
ReSource International ehf.
Með kæru móttekinni hjá kærunefnd útboðsmála 19. febrúar 2020 kærir Mannvit hf. örútboð Umhverfisstofnunar (hér eftir vísað til sem „varnaraðila“) um greiningu á þörf fyrir rekstur sorpbrennslustöðva á Íslandi, sem efnt var til með vísan til rammasamnings nr. 20662 um þjónustu sérfræðinga í umhverfis-, skipulags- og byggingarmálum. Kærandi gerir þá kröfu að ákvörðun varnaraðila 13. febrúar 2020, um að ganga til samninga við ReSource International ehf. um greiningu á þörf fyrir rekstur sorpbrennslustöðva á Íslandi verði felld úr gildi. Jafnframt krefst kærandi þess að kærunefnd útboðsmála láti uppi álit á skaðabótaskyldu varnaraðila vegna framangreindrar ákvörðunar. Þá krefst kærandi þess að varnaraðila verði gert að greiða kæranda málskostnað. Í þessum hluta málsins tekur kærunefnd útboðsmála afstöðu til kröfu kæranda um stöðvun samningsgerðar um stundarsakir, en úrlausn málsins bíður að öðru leyti endanlegs úrskurðar. Varnaraðili krefst þess að stöðvunarkröfu kæranda verði hafnað, en athugasemdir hans bárust nefndinni 24. febrúar 2020. Varnaraðilanum ReSource International ehf. var gefinn kostur á að tjá sig um stöðvunarkröfu kæranda, en gerð ekki athugasemdir við þennan þátt málsins.
Í ágúst 2018 var auglýst rammasamningsútboð nr. 20662 „Þjónusta sérfræðinga í umhverfis-, skipulags- og byggingarmálum“ og í kjölfar útboðsins komst á rammasamningur um framangreinda þjónustu, sbr. rammasamningur RK 14.26. Samningurinn tók gildi 20. nóvember 2018, en samkvæmt lið 1.5 samningsins er heimilt að framlengja hann um eitt ár í senn, þrisvar sinnum. Samningurinn hefur verið framlengdur til 20. nóvember 2020. Hinn 11. desember 2019 sendu Ríkiskaup tölvubréf til kæranda sem bar yfirskriftina „Örútboð – Fyrirspurn vegna samnings RK 14.26 Umhverfis-, skipulags- og byggingamál“. Í tölvubréfinu segir að varnaraðili óski eftir verðtilboðum í greiningu á þörf fyrir sorpbrennslu samkvæmt meðfylgjandi verkefnalýsingu. Varnaraðili óski eftir verðtilboðum frá fyrirtækjum og aðilum sem hafi yfirgripsmikla þekkingu á úrgangsstjórnun og séu vel kunnugir úrgangstölfræði og regluverki úrgangsmála hérlendis og í Evrópusambandinu. Með tilboðum skuli fylgja listi yfir sambærileg verkefni á sviði úrgangsstjórnunar sem viðkomandi tilboðsgjafi hafi unnið að sem og ferilskrár þeirra starfsmanna sem ráðgert sé að taki þátt í verkefninu. Tilboð skuli berast fyrir lok dags 20. desember 2019. Í tölvubréfinu er vísað til fyrrgreinds rammasamnings RK, sem og undirflokks hans, RK 14.26_4 Umhverfismál.
Seljendur innan umrædds rammasamnings eru 26 talsins en innan 4. flokks hans, er lýtur að umhverfismálum, eru seljendur 14 talsins. Þrjú tilboð bárust frá fimm aðilum rammasamningsins, eitt frá kæranda, annað frá ReSource International ehf., og þriðja tilboðið frá þremur aðilum, þ.e. Verkís hf., Circular Solutions ehf. og VSÓ ráðgjöf ehf. Tilboð kæranda var lægst, að fjárhæð 1.950.000 kr. án virðisaukaskatts, en tilboð ReSource International ehf. var að fjárhæð 3.800.000 kr. án virðisaukaskatts. Með tölvubréfi varnaraðila 13. febrúar 2020 var tilkynnt að ákveðið hefði verið að ganga til samninga við ReSource International ehf. Í framhaldinu fékk kærandi sent minnisblað frá varnaraðila um stigagjöf vegna tilboðanna, en þar eru settir fram fjórir matsþættir sem hver um sig var metinn á einkunnaskalanum 1-5 og samanlögð einkunn þeirra matsþátta að hámarki 20. Umræddir matsþættir voru þekking á úrgangsstjórnun, þekking á úrgangstölfræði, þekking á regluverki úrgangsmála hérlendis og í Evrópusambandinu, og verðtilboð.
Kærandi telur að varnaraðili hafi hvorki fylgt reglum samkvæmt rammasamningnum né lögum nr. 120/2016 um opinber innkaup við val á tilboðum í örútboðinu. Vísar hann í því samhengi til þess að um örútboð hafi verið að ræða á grundvelli rammasamningsins, svo sem tölvubréf Ríkiskaupa 11. desember 2019 beri með sér. Fram komi í grein 6.2.2 í skilmálum rammasamningsins, sbr. d. lið 5. mgr. 40. gr. laga nr. 120/2016, að nota skuli valforsendur rammasamningsins við val á tilboði í örútboði samkvæmt honum, en kaupendur geti lagt áherslu á tilgreindar valforsendur kjósi þeir svo, sbr. grein 6.2.3 rammasamningsins. Engar slíkar valforsendur hafi verið að finna í örútboði varnaraðila og hafi því eingöngu átt að velja milli tilboða á grundvelli verðs, enda hafi kærandi áður uppfyllt ýmsar kröfur um hæfi til þess að vera aðili rammasamningsins. Í því samhengi vísar kærandi til þess að varnaraðili hafi notað ýmsar aðrar valforsendur við val á tilboði sem ekkert hafi verið getið um í skilmálum örútboðsins. Þá hafi varnaraðili ákveðið að verð skyldi einungis gilda 25% af heildareinkunn en ákvæði rammasamningsins ráðgeri að verð skuli gildi á bilinu 30-100%. Kærandi vísar einnig til þess að stigagjöf varnaraðila við mat á tilboðum hafi ekki verið í samræmi við lög. Hún hafi verið byggð á huglægum þáttum sem veitti varnaraðila of mikið svigrúm til mats á tilboðum og ekki verði ráðið að hlutlægum aðferðum hafi verið beitt til þess að meta huglæga þætti. Telur kærandi í því samhengi að reynsla sérfræðinga kæranda hafi verið metin mjög lágt í samanburði við reynslu annarra bjóðenda, án þess að nein tæk rök liggi fyrir þeirri niðurstöðu varnaraðila. Þá gerir kærandi athugasemdir við það að hann hafi fengið einkunnina 3/5 í matsþætti er laut að verði, en hann setti fram lægsta tilboðið, en tilboð ReSource International ehf., sem var að hærri fjárhæð, hlaut einkunnina 5/5.
Varnaraðili vísar til þess að hin umdeildu innkaup séu undir viðmiðunarfjárhæðum samkvæmt 1. mgr. 23. gr. laga nr. 120/2016 og falli því ekki undir gildissvið laganna og valdsvið kærunefndarinnar. Telji kærunefndin að innkaupin falli undir gildissvið laganna telur varnaraðili að hafna beri kröfu kæranda um stöðvun samningsgerðar um stundarsakir í ljósi þess að bindandi samningur sé kominn á milli varnaraðila og ReSource International ehf., sbr. 1. mgr. 114. gr. laga nr. 120/2016. Ekki hafi verið gert ráð fyrir formlegri undirritun samnings og hafi bindandi samningur komist á þegar tilkynnt var um ákvörðun kæranda um að ganga til samninga við ReSource International ehf. hinn 13. febrúar 2020, sbr. jafnframt 2. mgr. greinar 6.17 rammasamingsins. Verði ekki fallist á framangreind rök vísar varnaraðili til þess að allar valforsendur örútboðsins hafi rúmast innan leyfilegra valforsendna samkvæmt ákvæði 6.2.3 rammasamningsins og að mat á tilboðum og stigagjöf hafi farið fram með hlutlægum og lögmætum hætti. Auk þessa telur varnaraðili að kærufrestur sé liðinn, að því leyti sem kröfur kæranda byggist á því að valforsendur hafi ekki verið tilgreindar í útboðsgögnum, sbr. 1. mgr. 106. gr. laga nr. 120/2016. Beri af framangreindum sökum að hafna kröfu kæranda um stöðvun samningsgerðar um stundarsakir.
Niðurstaða
Samkvæmt 2. mgr. 103. gr. laga nr. 120/2016 er það hlutverk kærunefndar útboðsmála að leysa með skjótum og óhlutdrægum hætti úr kærum fyrirtækja vegna ætlaðra brota á lögunum sem og reglum samkvæmt þeim. Í 1. mgr. 105. gr. laga nr. 120/2016 segir meðal annars að heimild til að skjóta málum til nefndarinnar hafi þau fyrirtæki sem njóti réttinda samkvæmt lögunum og hafi lögvarða hagsmuni af úrlausn málsins. Mál þetta lýtur að örútboði samkvæmt rammasamningi RK 14.26, sbr. útboð rammasamnings nr. 20662, og því regluverki sem mælt er fyrir um í lögum nr. 120/2016 er varðar rammasamninga, sbr. meðal annars 40. gr. laga nr. 120/2016. Verður því ekki annað séð en að hin kærðu innkaup falli undir valdsvið nefndarinnar.
Varnaraðili tilkynnti þann 13. febrúar 2020 að hann muni ganga til samninga við ReSource International ehf. á grundvelli örútboðsins. Biðtími samkvæmt 1. mgr. 86. gr. á ekki við um gerð samnings á grundvelli rammasamnings samkvæmt 40. gr. laganna, sbr. 3. tl. 2. mgr. 86. gr. laga nr. 120/2016. Telja verður að með þessari tilkynningu varnaraðila um val tilboðs hafi komist á bindandi samningur milli varnaraðila og ReSource International ehf. Samkvæmt 1. mgr. 114. gr. laga nr. 120/2016 verður bindandi samningur ekki felldur úr gildi eða honum breytt þótt ákvörðun kaupanda um framkvæmd útboðs eða gerð samnings hafi verið ólögmæt. Þegar af þeirri ástæðu verður að hafna kröfu kæranda um stöðvun samningsgerðar um stundarsakir.
Ákvörðunarorð:
Hafnað er kröfu kæranda, Mannvits hf., um að stöðva um stundarsakir samningsgerð Umhverfisstofnunar við ReSource International ehf. í kjölfar örútboðs um greiningu á þörf fyrir rekstur sorpbrennslustöðva á Íslandi sem fram fór á grundvelli rammasamnings RK 14.26.
Reykjavík, 5. mars 2020
Ásgerður Ragnarsdóttir
Sandra Baldvinsdóttir
Auður Finnbogadóttir