Mál nr. 54/2020. Ákvörðun kærunefndar útboðsmála.

Ákvörðun kærunefndar útboðsmála 12. janúar 2021
í máli nr. 54/2020:
Axis-húsgögn ehf.
gegn
Fjölbrautaskóla Suðurnesja og
Ríkiskaupum

Lykilorð
Rammasamningur. Örútboð. Stöðvun innkaupaferlis.

Útdráttur
Fallist var á kröfu kæranda um að örútboð um kaup húsgagna sem fram fór á grundvelli rammasamnings yrði stöðvað um stundarsakir, sbr. 1. mgr. 110. gr. laga nr. 120/2016 um opinber innkaup.

Með kæru móttekinni hjá kærunefnd útboðsmála 22. desember 2020 kæra Axis-húsgögn ehf. örútboð Fjölbrautaskóla Suðurnesja auðkennt „Örútboð á húsgögnum RK 04.01“ sem fram fór á grundvelli rammasamnings Ríkiskaupa um húsgögn, RK 04.01. Kærandi krefst þess að kærunefnd útboðsmála stöðvi hið kærða innkaupaferli um stundarsakir „þar til endanlega hefur verið skorið úr öllum kröfum kæranda.“ Þá er þess krafist að ákvörðun varnaraðila 7. desember 2020 um að útiloka kæranda frá hinu kærða örútboði verði felld úr gildi og „kæranda sé gert heimilt að taka þátt í útboðinu.“ Til vara er þess krafist að örútboðið verði ógilt og varnaraðilum verði gert að bjóða út að nýju og til þrautavara að samningur varnaraðila um kaup á húsgögnum á grundvelli hins kærða útboðs verði lýstur óvirkur og varnaraðilum verði gert að bjóða út að nýju. Þá er þess krafist að nefndin láti uppi álit sitt á sakaðabótaskyldu varnaraðila gagnvart kæranda. Einnig er krafist málskostnaðar. Varnaraðilar krefjast þess að öllum kröfum kæranda verði hafnað. Í þessum þætti málsins er tekin afstaða til kröfu kæranda um að hið kærða innkaupaferli verði stöðvað um stundarsakir þar til endanlega hefur verið skorið úr kæru, sbr. 1. mgr. 110. gr. laga nr. 120/2016 um opinber innkaup.

Í september 2019 bauð Ríkiskaup út gerð rammasamnings RK 04.01 nr. 21016 um húsgögn. Var útboðinu skipt í þrjá hluta: 1. Almenn skrifstofuhúsgögn, 2. Skólahúsgögn og 3. Önnur húsgögn, s.s. bið-, kaffistofu- og mötuneytishúsgögn. Í útboðsgögnum kom meðal annars fram að heimilt væri að bjóða í hvern hluta fyrir sig en bjóða þyrfti í allar vörur verðkörfu þess hluta sem boðið væri í. Ef ekki væri boðið í allar vörur í verðkörfu hvers hluta teldist tilboð í þann hluta ógilt. Þá kom fram að samið yrði við allt að sex seljendur í hverjum hluta. Skyldi samningurinn gilda til tveggja ára með möguleika á framlengingu um tvisvar sinnum tvö ár. Þá kom fram að kaup umfram fimm milljónir króna með virðisaukaskatti skyldu fara fram með örútboði milli allra rammasamningshafa sem gætu efnt samninginn.

Í grein 1.6 í útboðsgögnum var að finna lýsingu á þeim almennu kröfum sem boðin húsgögn skyldu fullnægja auk nánari tilgreiningar á þeim húsgögnum sem féllu undir mismunandi hluta útboðsins. Í grein 1.6.1 kom fram að til hluta 1, „Almenn skrifstofuhúsgögn“, teldust „[s]krifborð, rafdrifin skrifborð, hliðarborð, vinnuborð, skúffuskápar, skrifborðsstólar, hljóðdempandi skilrúm, skjalaskápar, geymsluskápar, fundarborð, fundarstólar, móttökuborð og hillur.“ Í undirgreinum 1.6.1.1 – 1.6.1.13 var að finna nánari tilgreiningu á þeim húsgögnum sem töldust til þessa hluta og gerð grein fyrir lágmarkskröfum sem húsgögnin skyldu uppfylla. Meðal annars voru þar tilgreindar ýmsar tegundir skrifborðsstóla, skrifborð með rafmagnsfærslu, hliðarborð, skúffuskápar með þremur skúffum, hljóðdempandi skilrúm, fundarborð og ýmsir stólar. Í grein 1.6.2 var fjallað um þær vörur sem teldust til hluta 2, „Skólahúsgögn“. Kom fram að til þess hluta teldust „[h]úsgögn fyrir öll skólastig, frá leikskóla til háskóla, kennslustofur, biðsali, leik- og frístundaherbergi, kennslurými, nemendaskápar og önnur húsgögn sem skólar þurfa“. Þá var gerð grein fyrir tilteknum kröfum til vinnuborða, borðplatna, nemendaborða og stóla. Nánari skilgreining á þeim vörum sem teldust til þessa hluta og kröfur til þeirra var að finna í átta undirgreinum, þ.e. 1.6.2.1 – 1.6.2.8, þar sem gerð var grein fyrir ýmsum tegundum nemendaborða og nemendastóla. Í grein 1.6.3 var fjallað um hluta 3, „Önnur húsgögn (s.s. bið-, kaffistofu- og mötuneytishúsgögn)“. Fram kom að þar féllu undir „[h]úsgögn fyrir ráðstefnusali, biðstofur, kaffistofur, mötuneyti, almennings- og tómstundarými auk annarra óupptalinna húsgagna.“ Jafnframt kom fram að í úrvali bjóðenda skyldu meðal annars vera borð í ýmsum stærðum, bæði hringlaga og ferköntuð fyrir kaffistofur og mötuneyti, stólar fyrir kaffistofur og mötuneyti, sófar og hægindastólar fyrir biðsali og önnur húsgögn sem ekki hefðu verið skilgreind í öðrum flokkum útboðsins. Með sama hætti og á við um aðra hluta var gerð nánari grein fyrir þeim húsgögnum sem féllu undir þennan hluta og kröfur til þeirra í undirgreinum 1.6.3.1 til 1.6.3.11, en meðal annars var um að ræða ýmsa staflanlega stóla, felliborð, vagna og ýmsar tegundir sófa og hægindastóla. Kærandi bauð í alla hluta útboðsins en einungis var gengið að tilboði hans í hluta 1 og 3. Rammasamningurinn tók gildi 1. desember 2019.

Með tölvubréfi 7. desember 2020 óskaði Fjölbrautaskóli Suðurnesja eftir tilboðum í ýmis húsgögn í nýja viðbyggingu við skólann sem myndi þjóna sem vinnu- og félagsrými nemenda og tengibygging milli eldri hluta skólans. Um var að ræða örútboð sem fram fór á grundvelli framangreinds rammasamnings. Í skilmálum örútboðsins sem fylgdu tölvubréfinu kom fram að valið yrði á milli tilboða á grundvelli útlits og verðs, þar sem útlit gæti gefið mest 40 stig og verð 60 stig. Með skilmálunum fylgdu magnskrá og fylgiskjal vegna þeirra húsgagna sem var óskað eftir. Í örútboðsgögnum sagði: „Húsbúnaði er skipt upp í 4 liði skv. fylgiskjali, hægt er að bjóða í einstaka eða alla liði. Kaupandi getur tekið tilboði eftir bestu stigagjöf hvers liðar og gert samning við fleiri aðila, auk þess hafnað tilboðum ef þau eru ekki í samræmi við lýsingu fylgiskjals. Húsbúnaður í lið 1-3 skv. fylgiskjali er í flokki 2 og 3, liður 4 er í flokki 1, sjá magnskrá.“ Þessu til samræmis var í magnskrá gerð grein fyrir þeim húsgögnum sem óskað var tilboða í og fjölda þeirra, sem og þeim flokkum í rammasamningi sem þau féllu undir. Nánar tiltekið var óskað eftir tilboðum í eftirfarandi húsgögn, flokkur 2 og 3: „Tveggja sæta sófi með háu baki“, „120x80cm Sófa-/fundarborð með miðjusúl.“, „80cm hringborð“, „Stólar með plastskel“, „Lágir setusófar“ og „40 cm Setukollar/hliðarborð“. Þá var óskað eftir tilboðum í eftirfarandi húsgögn í flokki 1: „200-240x100cm Fundaborð fyrir 6 persónur“, „160x80 Skrifborð“ og „Stólar með plastskel“. Jafnframt kom fram að óskað væri tilboða frá þeim fyrirtækjum sem væru aðilar að rammasamningi Ríkiskaupa um húsgögn. Með tölvupósti síðar þennan sama dag var upplýst að örútboðið hefði verið dregið til baka þar sem Fjölbrautaskóla Suðurnesja hefði aðeins verið heimilt að fá tilboð frá aðilum sem byðu skólahúsgögn í hluta 2 í útboðinu. Yrði þeim fyrirtækjum sem skilgreind væru á lista Ríkiskaupa um seljendur skólahúsgagna, hluta 2, send leiðrétt gögn. Af gögnum málsins verður ráðið að Samtök iðnaðarins hafi með bréfi 9. desember 2020 gert athugasemd við framangreint og krafist þess að öllum fyrirtækjum innan rammasamningsins yrði boðin þátttaka í útboðinu á nýjan leik. Samtök iðnaðarins og varnaraðilar áttu í kjölfarið í frekari samskiptum þar sem afstaða varnaraðila var áréttuð.

Kærandi byggir að meginstefnu á því að með örútboðinu hafi verið óskað eftir húsgögnum sem falli undir hluta 1 og 3 í rammasamningi Ríkiskaupa. Hann geti útvegað og efnt samning um öll þau húsgögn sem óskað hafi verið tilboða í. Þá falli þau húsgögn sem óskað sé tilboða í ekki undir hluta 2 samkvæmt rammasamningnum sé litið til lýsingar á þeim vörum sem falla undir þann flokk. Það standist ekki að þau fyrirtæki sem eigi aðild að hluta 2 geti ein boðið húsgögn til skóla þegar um sé að ræða húsgögn sem falli undir aðra hluta rammasamningsins. Þessi framkvæmd á samningnum gangi gegn markmiðum laga um opinber innkaup, sé samkeppnishamlandi og brjóti gegn jafnræði. Þá sé það ekki skýrt af skilmálum rammasamningsins að fyrirtækjum í hluta 1 og 3 sé óheimilt að bjóða í húsgögn sem skólar sem eigi aðild að samningnum óski eftir.

Varnaraðili byggir að meginstefnu á því að í grein 1.6.2 í rammasamningnum felist að öll húsgögn sem skólar þurfi rúmist innan eins hluta, þ.e. hluta 2, og geti aðeins þeir sem samið var við vegna þess hluta tekið þátt í örútboðinu. Með þessu sé komið í veg fyrir að skipta þurfi örútboðum upp eftir því í hvaða hluta þau falli, en slíkt hafi áður leitt til þess að skólar hafi fengið nokkra mismunandi birgja og ekki náðst nógu mikil samsvörun milli húsgagna í hverjum hluta til að ná heildrænu yfirbragði. Auk þess hafi oft ekki náðst nægileg samkeppni í verði. Jafnvel þó að kærandi geti efnt þann samning sem örútboðið varði þá geti hann ekki tekið þátt þar sem ekki hafi verið samið við hann vegna hluta 2. Ef kæranda væri leyft að taka þátt í örútboði í hluta 2 þrátt fyrir að hafa ekki skilað inn hagstæðasta tilboðinu í þann hluta væri brotið á rétti bjóðenda í þeim hluta sem það hefðu gert.

Niðurstaða

Eins og mál þetta liggur fyrir nú snýst ágreiningur aðila einkum um hvort þau húsgögn sem varnaraðili hyggst kaupa í hinu kærða örútboði teljist til skólahúsgagna, sbr. hluta 2 í framangreindum rammasamningi, þannig að einungis seljendur sem eiga aðild að þeim hluta geti tekið þátt í hinu kærða örútboði, eða hvort um sé að ræða húsgögn sem falli undir aðra hluta útboðsins þannig að varnaraðila beri að gefa kæranda kost á þátttöku. Ekki virðist ágreiningur um að kaupendum sem eigi aðild að rammasamningnum sé óheimilt að beina viðskiptum um kaup á húsgögnum sem falli undir tiltekinn hluta til annarra en þeirra seljenda sem samið var við í viðkomandi hluta.

Eins og að framan er rakið var rammasamningnum skipt í þrjá hluta eftir því um hvers konar húsgögn var að ræða. Það var nánari grein gerð fyrir þeim húsgögnum sem féllu undir hvern hluta fyrir sig í greinum 1.6.1 – 1.6.3 í rammasamningnum, sem og undirgreinum. Þá var sérstaklega tekið fram í grein 1.6.3 að undir hluta 3 féllu húsgögn sem ekki hefðu áður verið talin upp. Að mati kærunefndar útboðsmála er nokkur skörun á milli húsgagna í mismunandi hlutum sé litið til hinnar almennu tilgreiningar og verður að horfa til undirgreinanna við skýringu á því til hvaða hluta hin ýmsu húsgögn teljast. Eins og mál þetta liggur fyrir nú, telur nefndin að miða verði við að undir hluta 2 falli að meginstefnu til þau húsgögn sem tilgreind eru í undirgreinum 1.6.2.1 – 1.6.2.8, en um er að ræða nánar tilgreind nemendaborð og nemendastóla.

Varnaraðili hyggst, eins og áður greinir, kaupa húsgögn í viðbyggingu og telur nefndin að ráða megi af lýsingu á umræddum húsgögnum, sem fylgdi örútboðsgögnum, að a.m.k. hluti þeirra falli undir aðra hluta rammasamningsins en hluta 2. Það er jafnframt í samræmi við mat kaupandans sjálfs sem tilgreindi í örútboðsgögnum, sem og magnskrá sem fylgdi þeim, að umrædd húsgögn féllu annars vegar undir hluta 2 og 3 og hins vegar undir hluta 1. Að þessu virtu og eins og málið liggur nú fyrir telur nefndin að kærandi hafi leitt verulegar líkur að því að val varnaraðila á þátttakendum í hinu kærða örútboði hafi ekki farið fram í samræmi við þá skilmála sem um útboðið giltu og þar með að broti sem leitt geti til ógildingar ákvörðunar varnaraðila, sbr. 1. mgr. 110. gr. laga nr. 120/2016 um opinber innkaup. Verður því fallist á kröfu varnaraðila um að hið kærða örútboð verði stöðvað um stundarsakir þar til endanlega hefur verið skorið úr kæru.

Ákvörðunarorð:

Örútboð varnaraðila, Fjölbrautaskóla Suðurnesja, auðkennt „Örútboð á húsgögnum RK 04.01“ er stöðvað þar til endanlega hefur verið skorið úr kæru.

Reykjavík, 12. janúar 2021

Ásgerður Ragnarsdóttir (sign)

Sandra Baldvinsdóttir (sign)

Auður Finnbogadóttir (sign)