Kæra vegna synjunar Embættis landlæknis um veitingu sérfræðileyfis í íþróttasjúkraþjálfun
Úrskurður velferðarráðuneytisins nr. 024/2018
Fimmtudaginn 20. september 2018 var í velferðarráðuneytinu kveðinn upp svohljóðandi
Ú R S K U R Ð U R
Með bréfi, dags. 2. maí 2018, kærði A, hér eftir nefndur kærandi, synjun landlæknis frá 20. mars 2018 á umsókn kæranda um sérfræðileyfi í sjúkraþjálfun.
I. Málsmeðferð ráðuneytisins.
Með bréfi ráðuneytisins, dags. 4. maí 2018, var óskað eftir umsögn Embættis landlæknis um kæruna og öllum gögnum varðandi málið. Hinn 14. maí 2018 bárust ráðuneytinu viðbótargögn við kæru og voru þau framsend Embætti landlæknis með tölvupósti, dags. 15. maí 2018.
Með erindi Embættis landlæknis frá 4. júní 2018 var óskað eftir viðbótarfresti til að skila umsögn um kæruna og var hann veittur til 14. júní 2018. Sama dag var kærandi upplýstur um að ráðuneytið hefði veitt umbeðinn frest. Með bréfi, dags. 8. júní 2018, barst umsögn Embættis landlæknis ásamt gögnum málsins og voru þau gögn send kæranda til umsagnar með bréfi ráðuneytisins, dags. 18. júní 2018. Þá barst erindi frá kæranda, dags. 19. júní 2018, þar sem hann ítrekaði athugasemdir sínar sem bárust í kæru og viðbótarbréfi hans.
II. Málsástæður og lagarök kæranda.
Í kæru er greint frá því að kærandi hafi lokið námi í sjúkraþjálfun með BS-gráðu frá Háskóla Íslands árið 2009 og að hann hafi starfað óslitið sem sjúkraþjálfari síðan þá. Árið 2014 hafi kærandi haldið til náms í T við U þaðan sem hann lauk í lok sama árs meistaragráðu í sjúkraþjálfun. Meðal ástæðna fyrir því að þetta nám hafi orðið fyrir valinu var að aðrir sjúkraþjálfarar sem hafa sótt álíka nám hafa fengið útgefið sérfræðileyfi hér á landi í kjölfarið, þrátt fyrir að vera einungis 60 ECTS-einingar. Nám kæranda hafi verið metið lánshæft hjá LÍN sem meistaranám. Að námi loknu hafi kærandi komið aftur heim og starfað við sjúkraþjálfun með áherslu á íþróttasjúkraþjálfun undir handleiðslu B, sérfræðings í íþróttasjúkraþjálfun, hjá X.
Frá lokum BS-náms hafi kærandi starfað mikið í kringum íþróttir, bæði við meðhöndlun íþróttafólks á stofu og viðveru á íþróttaviðburðum. Allan starfsferil hans hjá X frá 2009 hafi verið gott net samstarfsfólks, þar með talinn B, sem auðvelt hafi verið að leita til, fá ráð og ræða um einstaka tilfelli. Kærandi hafi starfað á mörgum íþróttaviðburðum, aðallega í fótbolta og handbolta hér heima en einnig á stórum íþróttaviðburðum erlendis. Kærandi hafi einnig dvalið erlendis hjá atvinnuliðum í fótbolta og körfubolta til að skoða aðstæður og kynnast umhverfinu. Að auki hafi hann sótt fjöldann allan af námskeiðum og ráðstefnum hérlendis sem erlendis til að fá nýjustu þekkingu beint í æð.
Kærandi hafi því unnið við sjúkraþjálfun með áherslu á þjónustu við íþróttafólk og sótti námið í T til að bæta við þekkingu og færni til að sinna þessum hópi. Eftir námið og undir handleiðslu B, sérfræðings í íþróttasjúkraþjálfun, hafi það sýnt sig að námið hafi gert kæranda kleift að sinna íþróttafólki af sömu gæðum og aðrir sjúkraþjálfarar sem öðlast hafi viðurkenningu sem sérfræðingar. Kærandi sé afar vel í stakk búinn til að rýna í nýjustu rannsóknir, beita gagnreyndri þekkingu og viðhafa klíníska rökhugsun í starfi á grundvelli bæði grunn- og meistaranáms í sjúkraþjálfun auk hartnær áratugar reynslu af störfum sem sjúkraþjálfari.
Vorið 2017 hafi kærandi lagt inn umsókn um sérfræðileyfi í íþróttasjúkraþjálfun til landlæknis og var þeirri umsókn synjað sem fyrr segir 20. mars 2018. Af synjunarbréfi landlæknis verði ekki annað ráðið en að kærandi fullnægi öllum kröfum til þess að vera viðurkenndur sem sérfræðingur utan þess að námið hafi ekki verið talið fullnægja skilyrðum reglugerðar nr. 1127/2012. Til grundvallar þeirri niðurstöðu hafi verið byggt á umsögn námsbrautar í sjúkraþjálfun við læknadeild heilbrigðisvísindasviðs Háskóla Íslands. Í umsögn námsbrautarinnar hafi verið byggt á því annars vegar að fullnægja þurfi skilyrðum reglugerðar nr. 1127/2012 en að auki verði námið að uppfylla þær kröfur sem mennta- og menningarmálaráðuneytið hafi sett fram í viðmiðum um æðri menntun og prófgráður, sbr. auglýsingu nr. 530/2011. Þar sem námið hafi aðeins verið talið ígildi 75 ECTS-eininga hafi það ekki talist uppfylla þau viðmið og hafi landlæknir tekið undir það.
Kærandi vísar máli sínu til stuðnings til 2. mgr. 8. gr. laga um heilbrigðisstarfsmenn, nr. 34/2012, þar sem segir að kveða skuli á um skilyrði fyrir veitingu sérfræðileyfis í reglugerð, sem og til athugasemda um ákvæðið í greinargerð með frumvarpinu sem varð að lögum nr. 34/2012.
Kærandi bendir á að um framangreind skilyrði hafi verið kveðið á í reglugerð, fyrst í reglugerð nr. 145/2003 um veitingu sérfræðileyfa í sjúkraþjálfun, nánar tiltekið 2. tölul. 1. mgr. 4. gr., um mat á námi. Í því ákvæði sagði meðal annars að viðkomandi skyldi hafa lokið meistaranámi eða doktorsprófi frá háskóla sem heilbrigðisyfirvöld viðurkenni eða hafa sambærilega menntun. Skilyrt var að námið hafi að stærstum hluta verið innan þeirrar sérgreinar eða þess sérsviðs sem sótt væri um sérfræðileyfi í og handleiðsla fengin á því sérsviði.
Framangreind reglugerð hafi verið felld brott með núgildandi reglugerð nr. 1127/2012 sem hafi tekið gildi 1. janúar 2013, en þar segi um kröfur til náms í 2. tölul. 3. mgr. 6. gr. að viðkomandi skuli hafa lokið meistaraprófi eða doktorsprófi í sjúkraþjálfun frá viðurkenndum háskóla eða hafa sambærilega menntun. Þessu ákvæði hafi aftur á móti verið breytt með reglugerð nr. 994/2016 en taki ekki gildi fyrr en 1. janúar 2019. Þá mun ákvæðið hljóða þannig að viðkomandi skuli hafa lokið að lágmarki 90 ECTS-eininga meistaraprófi (MS) eða doktorsprófi (PhD) á viðurkenndu sérsviði innan sjúkraþjálfunar frá viðurkenndum háskóla eða hafa sambærilega menntun.
Þá bendir kærandi á að réttur einstaklinga til atvinnu verði aðeins takmarkaður með lögum samkvæmt stjórnarskrá Íslands. Það hafi löggjafinn gert meðal annars í lögum um heilbrigðisstarfsmenn og falið heilbrigðisráðherra að mæla fyrir um þær kröfur sem gera skuli fyrir útgáfu sérfræðileyfa til sjúkraþjálfara og komi meðal annars fram í greinargerð með lögunum að mikilvægt sé að í reglugerðunum komi fram með skýrum hætti hvaða kröfur séu gerðar og hvernig metið sé hvort nám er sambærilegt. Hvorki í lögunum né reglugerðinni sem gildi nú sé sérstaklega vísað til einingafjölda eða viðmiða mennta- og menningarmálaráðuneytis um æðri menntun og prófgráður. Það viðmið virðist hins vegar hafa verið valið í umsögn námsbrautar um umsókn kæranda að fylgja þeim viðmiðum en þó sé því ekki fylgt að öllu leyti heldur hafi verið valið að miða aðeins við einingafjölda en líta fram hjá kröfum um 30 eininga lokaverkefni. Eins hafi í ákvæði eldri reglugerðarinnar verið gerð krafa um námskeið í aðferðafræði og tölfræði en sú krafa hafi verið felld brott í reglugerð nr. 1127/2012.
Í niðurstöðu landlæknis virðist hafa verið litið svo á að heimilt væri að byggja á framangreindum viðmiðum með vísan til 15. gr. reglugerðarinnar sem segi að stjórnvaldsfyrirmæli gildi um sjúkraþjálfara eftir því sem við eigi. Að mati kæranda eigi þessi viðmið ekki við um afgreiðslu umsóknar um sérfræðileyfi þar sem lögum samkvæmt sé heilbrigðisráðherra falið að mæla fyrir um kröfurnar og hvað teljist sambærilegt nám. Teldi ráðherra að miða ætti við framangreind viðmið hefði það í samræmi við lögskýringargögn átt að koma skýrt fram í 2. tölul. 3. mgr. 6. gr. reglugerðar nr. 1127/2012. Sú skoðun fái enn frekari stuðning þegar skoðuð sé breytingin sem gerð sé með reglugerð nr. 994/2016, en þar mæli ráðherra skýrt fyrir um að lágmarksfjöldi eininga skuli vera 90 ECTS-einingar. Af því verði ekki dregin önnur ályktun en sú að krafa um lágmarksfjölda eininga sé ekki til staðar og verði ekki til staðar fyrr en sú reglugerð taki gildi. Kærandi hafi ekki aðgang að gögnum sem sýni fram á forsendur fyrir þessari reglugerðarbreytingu en þó sé vart hægt að draga aðra ályktun en þá að heilbrigðisráðherra hafi ákveðið að breyta þessum viðmiðum með þeim skynsamlega hætti að gefa þeim einstaklingum sem höfðu hafið sitt nám eða unnið að undirbúningi síns náms tækifæri til að annaðhvort öðlast réttindi á grundvelli eldri framkvæmdar eða aðlaga nám sitt að nýjum kröfum.
Rétt sé að taka fram að hvorki í umsögn námsbrautar né niðurstöðu landlæknis sé að finna annan rökstuðning fyrir því að nám kæranda fullnægi ekki skilyrði 2. tölul. 3. mgr. 6. gr. reglugerðarinnar og reyndar hafi verið tekið skýrt fram í umsögn námsbrautar að námið virðist vel við hæfi en til að ná upp í einingafjölda hafi verið mælt með því að kærandi sækti sér viðbótareiningar í aðferðafræði og tölfræði.
Áréttar kærandi að viðmið mennta- og menningarmálaráðuneytisins hafi verið í gildi frá árinu 2006 og frá þeim tíma hafi sjúkraþjálfarar með sambærilegt nám að baki og kærandi fengið útgefin sérfræðileyfi þrátt fyrir að hafa ekki tekið viðbótareiningar líkt og kallað hafi verið eftir í umsögn námsbrautarinnar. Ekki verði því séð að þær breytingar sem gerðar hafi verið með reglugerð nr. 1127/2012 hefðu átt að leiða til þess að mat á námi kæranda hefði átt að breytast enda hafi ákvæði eldri reglugerðar verið töluvert ítarlegri. Að auki hafi verið nefnt í niðurstöðu landlæknis að ekki hafi verið veitt leyfi á grundvelli sama náms síðan árið 2013, þ.e. eftir að reglugerð nr. 1127/2012 tók gildi.
Að auki sé kæranda kunnugt um að Embætti landlæknis hafi veitt sérfræðileyfi í sjúkraþjálfun fyrir meistaranám upp á 60 ECTS-einingar frá T og E fyrir árið 2012, meðal annars eigi það við um leiðbeinenda kæranda sem vísað hafi verið til hér að framan. Rétt sé að benda á að 60 ECTS-einingar nái ekki því marki að teljast 45 einingar eins og þær hafi verið skilgreindar í eldri reglugerð frá 2003 sem gefi skýrt til kynna að ekki hafi verið gerð krafa um að meistaranám frá T eða E fullnægði þeim kröfum. Ekki verði því annað séð en að meistaranám frá T ætti að teljast meistarapróf frá viðurkenndum háskóla og ætti því ekki að þurfa að meta hvort það sé sambærileg menntun. Ekkert við breytinguna með reglugerð nr. 1127/2012 gefi til kynna að það mat ætti að breytast.
Kærandi fari fram á að ráðuneytið felli úr gildi niðurstöðu landlæknis og leggi fyrir hann að veita kæranda sérfræðileyfi sem íþróttasjúkraþjálfari með vísan til þess að nám hans uppfyllir þær kröfur sem gerðar séu í reglugerð nr. 1127/2012 og þess að fordæmi séu fyrir því að slík leyfi séu veitt á grundvelli sambærilegs náms upp á einungis 60 ECTS-einingar og litla sem enga aðferðafræði og tölfræði. Sú krafa landlæknis að námið uppfylli það viðmið að vera 90 ECTS-einingar geti ekki átt við fyrr en breyting á reglugerð nr. 1127/2012 taki gildi þann 1. janúar 2019. Að auki telur kærandi að námið ætti að teljast meistarapróf frá viðurkenndum háskóla og ekki ætti að þurfa að meta hvort námið teljist sambærilegt.
Í viðbótarbréfi kæranda frá 14. maí 2018 kemur fram að hann hafi haft samband við mennta- og menningarmálaráðuneytið til að athuga með viðmið um æðri menntun og prófgráður. Þar hafi verið vísað á Enic Naric, stofnun sem meti hvort erlent nám sé sambærilegt íslensku námi. Í svari Enic Naric hafi verið sagt að til að prófið geti talist sambærilegt meistaraprófi verði því að hafa verið lokið frá viðurkenndum háskóla. Ekki sé nægjanlegt að bæta við einingum úr ýmsum áttum. Því sé ljóst að mati kæranda að tilboð nefndarinnar um að taka 15 einingar aukalega standist ekki reglur þar sem nám samsett með einingum úr mismunandi námi/skólum geti ekki talist sambærilegt meistaraprófi.
Nám sé metið á mismunandi hátt, hvort sem er í ECTS-einingum eða út frá vinnuframlagi nemanda. Þann 17. apríl 2018 hafi sjúkraþjálfari fengið sérfræðiviðurkenningu eftir 90 ECTS-eininga nám frá Y í S. Vinnuframlag nemanda fyrir það nám hafi verið 1.800 klst., þar sem seta í tímum, vinna í verkefnum og heimanám hafi verið tekið saman. Námið sem kærandi hafi farið í hafi verið metið jafngildi 75 ECTS-eininga með vinnuframlag nemanda upp á 1.800 klst. Því geti nám verið mismunandi í einingafjölda en eins hvað varðar vinnuframlag í klukkustundum, en sambærilegt í raun.
Einnig bendir kærandi á skjal frá Félagi íslenskra sjúkraþjálfara um sérfræðileyfi í sjúkraþjálfun. Tveir af höfundum þessa skjals komi við sögu í mati á umsókn kæranda, þ.e. C annar af nefndarmönnum umsagnarnefndar frá námsbraut Háskóla Íslands, og D, sérfræðingur í sjúkraþjálfun, sem leitað hafi verði til í annarri umsögn nefndarinnar. Strax í inngangi á skjalinu standi að sérfræðiviðurkenningin sé fyrst og fremst klínísk. Því furði kærandi sig á kröfu nefndarinnar um gerð rannsóknarverkefnis til að hljóta sérfræðiviðurkenningu. Nám kæranda hafi verið klínískt; mikið af verklegum tímum, þrjú verknám og þar af eitt hjá íþróttaliði og ítarleg kennsla í greiningu og meðferð stoðkerfisvandamála, auk þess sem vel hafi verið farið í kröfur og algengustu meiðsli ýmissa íþrótta. Einnig hafi verið stór áfangi í aðferða- og tölfræði, þar sem meðal annars hafi verið gerð yfirlitsgrein.
Kærandi telur að námið sem tekið hafi verið við U sé meistarapróf frá viðurkenndum háskóla. Embætti landlæknis hafi áður veitt sérfræðileyfi í sjúkraþjálfun fyrir nám frá umræddum skóla og því sé ljóst að hann sé viðurkenndur af hálfu Embætti landlæknis. Því ítrekar kærandi kröfu um að ráðuneytið snúi ákvörðun landlæknis og veiti sérfræðiviðurkenningu í íþróttasjúkraþjálfun.
III. Málsástæður og lagarök Embættis landlæknis.
Í umsögn Embættis landlæknis, dags. 8. júní 2018, var vísað til þess sem fram kom í ákvörðun embættisins frá 20. mars 2018. Þar segi að nám kæranda hafi hafist í janúar 2014 og lokið í desember sama ár.
Þá segir í ákvörðuninni að er umsókn kæranda hafi borist hafi hún verið send til umsagnar námsbrautar í sjúkraþjálfun við læknadeild heilbrigðisvísindasviðs Háskóla Íslands, svo sem mælt sé fyrir um í 8. gr. reglugerðar nr. 1127/2012.
Í umsögn námsbrautarinnar, dags. 30. júní 2017, segi að meistaranám kæranda frá U sé 45 „units“ sem samkvæmt upplýsingum námsbrautarinnar svari til 75 ECTS-eininga. Til þess að hljóta sérfræðiviðurkenningu þurfi að uppfylla ákveðin skilyrði sem tilgreind séu í reglugerð nr. 1127/2012. Auk þess þurfi námið að uppfylla þær kröfur sem mennta- og menningarmálaráðuneytið hafi sett fram í viðmiðum um æðri menntun og prófgráður nr. 530/2011, þ.e. að meistarapróf sé skilgreint sem lokapróf frá háskóla þar sem nemandi hafi lokið 90–120 ECTS-einingum í skipulagðri námsleið á háskólaþrepi 2. Meistarapróf innihaldi að minnsta kosti 30 ECTS-eininga rannsóknarverkefni.
Jafnframt segi í umsögn námsbrautarinnar að námið frá U hafi ekki virst alveg uppfylla þessar kröfur. Af innsendum gögnum hafi námskeið virst vera vel við hæfi, en þó hafi virst skorta á námskeið í aðferðafræði og tölfræði. Kæranda hafi því verið bent á að sækja námskeið á því sviði sem séu viðurkennd á meistarastigi til að bæta upp þær einingar sem á vanti. Þá sé nám kæranda vissulega á framhaldsskólastigi en nái ekki því lágmarki sem skilgreint sé til meistaraprófs samkvæmt viðmiðum mennta- og menningarmálaráðuneytisins.
Embætti landlæknis bendir á það í ákvörðun sinni að samkvæmt lögum um landlækni og lýðheilsu nr. 41/2007 sé það hlutverk landlæknis að veita starfsleyfi til einstaklinga sem uppfylla skilyrði laga og reglna til notkunar starfsheita löggiltra heilbrigðisstétta. Um sérfræðileyfi löggiltra heilbrigðisstétta sé fjallað í 7.–9. gr. laga um heilbrigðisstarfsmenn nr. 34/2012.
Þá gildi reglugerð nr. 1127/2012 um menntun, réttindi og skyldur sjúkraþjálfara og skilyrði til að hljóta starfsleyfi og sérfræðileyfi. Ákvæði um sérfræðileyfi séu í 5.–8. gr. Í 3. mgr. 6. gr. reglugerðarinnar séu tilgreind skilyrði þess að hljóta sérfræðileyfi í sjúkraþjálfun. Til að sjúkraþjálfari geti átt rétt á að hljóta sérfræðileyfi skv. 5. gr. skuli hann uppfylla þær kröfur sem tilgreindar eru í 1.–3. tölul. ákvæðisins.
Jafnframt segi í 15. gr. reglugerðarinnar að ákvæði laga um heilbrigðisstarfsmenn, nr. 34/2012, laga um landlækni og lýðheilsu, nr. 41/2007, laga um sjúkraskrár, nr. 55/2009, laga um heilbrigðisþjónustu, nr. 40/2007, laga um réttindi sjúklinga, nr. 74/1997, svo og önnur lög og stjórnvaldsfyrirmæli gildi eftir því sem við eigi um sjúkraþjálfara.
Auglýsing um útgáfu viðmiða um æðri menntun og prófgráður sé nr. 530/2011 og sé hún í samræmi við 5. gr. laga um háskóla, nr. 63/2006. Þar sé meistarapróf skilgreint þannig í lið 1.1 að það sé lokapróf frá háskóla þar sem nemandi hafi lokið 90–120 ECTS-einingum af skipulagðri námsleið á háskólaþrepi 2. Meistarapróf innihaldi að minnsta kosti 30. ECTS-eininga rannsóknarverkefni.
Þá kemur fram af hálfu landlæknis að til grundvallar umsókn kæranda um sérfræðileyfi í íþróttasjúkraþjálfun hafi hann lagt fram gögn um nám í U, þar á meðal útskriftarskírteinið. Námið hafi hafist í janúar 2014 og lokið í desember sama ár. Óumdeilt sé að námið samsvari 75 ECTS-einingum.
Landlæknir bendir á að í andmælum kæranda hafi hann bent á að nokkrir umsækjendur með meistaranám frá T hafi hlotið sérfræðileyfi á Íslandi. Af því tilefni hafi verið farið sérstaklega yfir umsóknir um sérfræðileyfi í sjúkraþjálfun þar sem umsækjendur höfðu stundað nám í T. Við þá yfirferð hafi komið í ljós að fjögur slík leyfi hefðu verið veitt á árunum 2008–2013, en engin leyfi síðan þá. Í þessum tilvikum hafi umsagnir lögbundinna umsagnaraðila, sem hafi talið skilyrði til sérfræðileyfis vera uppfyllt, verið lagðar til grundvallar leyfisveitingum. Umsóknir um sérfræðileyfi séu afgreiddar með hliðsjón af umsögn lögbundins umsagnaraðila á hverjum tíma.
Í 2. mgr. 8. gr. reglugerðar nr. 1127/2012 sé það gert að skilyrði að áður en sérfræðileyfi sé veitt skuli landlæknir leita umsagnar námsbrautar í sjúkraþjálfun við læknadeild heilbrigðisvísindasviðs Háskóla Íslands um það hvort umsækjandi uppfylli skilyrði 6. gr. Umsagnaraðilar hafi sérþekkingu á sínu sviði og því sé þeim falið að veita landlækni rökstudda, faglega umsögn. Við mat á námi sé nám umsækjanda borið saman við nám á Íslandi og þær reglur sem gildi um nám á Íslandi.
Í umsögn námsbrautarinnar, dags. 30. júní 2017, komi fram að mat á námi umsækjanda um sérfræðileyfi fari fram á grundvelli reglugerðar nr. 1127/2012, en að auki þurfi námið að uppfylla kröfur sem settar séu fram í viðmiðum um æðri menntun og prófgráður nr. 530/2011. Í þeim viðmiðum sé gert að skilyrði að meistarapróf miðist við að lágmarki 90 ECTS-einingar. Meistaranám kæranda svari til 75 ECTS-eininga og nái því ekki tilskildum einingafjölda.
Landlæknir telur námsbrautina hafa rökstutt mat sitt ítarlega og fallist landlæknir á það mat. Meistaranám sé mismunandi eftir löndum og skólum og fallist landlæknir á það að nám þurfi að uppfylla skilyrði viðmiðunar um háskólanám samkvæmt auglýsingu um útgáfu viðmiða um æðri menntun og prófgráður nr. 530/2011, sbr. 5. gr. laga um háskóla nr. 63/2006, enda segi í 15. gr. reglugerðar nr. 1127/2012 að stjórnvaldsfyrirmæli gildi um sjúkraþjálfara eftir því sem við eigi.
Með vísan til framangreinds telur landlæknir nám kæranda ekki uppfylla skilyrði reglugerðar nr. 1127/2012. Umsókn hans um sérfræðileyfi hafi því verið synjað.
IV. Niðurstaða.
Mál þetta lýtur að ákvörðun Embættis landlæknis frá 20. mars 2018 um að synja kæranda um sérfræðileyfi í sjúkraþjálfun, þ.e. íþróttasjúkraþjálfun. Kærandi fer fram á að ráðuneytið snúi ákvörðun landlæknis og veiti honum sérfræðileyfi í íþróttasjúkraþjálfun. Embætti landlæknis telur að meistaranám kæranda nái ekki tilskildum einingafjölda og því uppfylli nám kæranda ekki skilyrði reglugerðar nr. 1127/2011.
Reglugerð um menntun, réttindi og skyldur sjúkraþjálfara og skilyrði til að hljóta starfsleyfi og sérfræðileyfi, nr. 1127/2012, var sett með stoð í 5., 8., 30. og 31. gr. laga um heilbrigðisstarfsmenn, nr. 34/2012.
Skilyrði fyrir veitingu sérfræðileyfis á klínískum sérsviðum sjúkraþjálfunar eru talin upp í 1.–3. tölul. 3. mgr. 6. gr. reglugerðar nr. 1127/2012, en í 2. tölul. er kveðið á um það skilyrði að sjúkraþjálfari skuli hafa lokið meistaraprófi eða doktorsprófi í sjúkraþjálfun frá viðurkenndum háskóla eða hafa sambærilega menntun. Óumdeilt er að kærandi uppfyllir skilyrði 1. og 3. tölul. 3. mgr. 6. gr. reglugerðarinnar.
Kærandi og Embætti landlæknis vísuðu til þess í röksemdum sínum að ákvæði 6. gr. reglugerðar nr. 1127/2012 hefði verið breytt. Rétt er ákvæðinu hefur verið breytt á þann veg að orðalag 2. tölul. 3. mgr. 6. gr. reglugerðar verður þannig að sjúkraþjálfari skuli hafa lokið að lágmarki 90 ECTS-eininga meistaraprófi (MS) eða doktorsprófi (PhD) á viðurkenndu sérsviði innan sjúkraþjálfunar frá viðurkenndum háskóla eða hafa sambærilega menntun. Ákvæði þetta öðlast aftur á móti ekki gildi fyrr en 1. janúar næstkomandi og á því ekki við um kæranda.
Í umsögn námsbrautar í sjúkraþjálfun við Háskóla Íslands, sem óskað var eftir af hálfu Embættis landlæknis með vísan til 2. mgr. 8. gr. reglugerðar nr. 1127/2012, kemur meðal annars fram að meistaranám kæranda sem sé 45 „units“ samsvari 75 ECTS-einingum. Auk þess þurfi að uppfylla skilyrði 6. gr. reglugerðarinnar og jafnframt þurfi að uppfylla kröfur auglýsingar um útgáfu viðmiða um æðri menntun og prófgráður nr. 530/2011. Niðurstaða námsbrautarinnar var sú að nám kæranda virtist ekki alveg uppfylla kröfur framangreindar kröfur. Þá sagði í umsögninni að námskeiðin sem kærandi sótti í meistaranámi sínu virtust vera vel við hæfi en að það virðist skorta á námskeið í aðferðafræði og tölfræði. Einnig bendir námsbrautin á að meistaranám sé mjög breytilegt milli landa en að nám kæranda nái ekki því lágmarki sem skilgreint sé til meistaraprófs samkvæmt viðmiðum menntamálaráðuneytisins. Varð niðurstaða námsbrautarinnar að mæla ekki að svo stöddu með veitingu sérfræðileyfis til kæranda.
Í afgreiðslu Embættis landlæknis segir varðandi framangreint að óumdeilt sé að námið samsvari 75 ECTS-einingum. Þá segir að umsóknir um sérfræðileyfi séu afgreiddar með hliðsjón af lögbundnum umsagnaraðilum á hverjum tíma. Þeir hafi sérþekkingu á sínu sviði og því sé þeim falið að veita landlækni rökstudda, faglega umsögn. Við mat á námi sé nám umsækjanda borið saman við nám á Íslandi og þær reglur sem hér gildi um nám. Af hálfu landlæknis kemur fram að námsbrautin hafi rökstutt mat sitt ítarlega og að landlæknir fallist á það mat.
Sem fyrr segir er í 2. tölul. 3. mgr. 6. gr. reglugerðar nr. 1127/2012 kveðið á um það skilyrði að sjúkraþjálfari skuli hafa lokið meistaraprófi eða doktorsprófi í sjúkraþjálfun frá viðurkenndum háskóla eða hafa sambærilega menntun. Ráðuneytið telur af gögnum þessa máls að annars vegar sé ljóst að kærandi lauk meistaraprófi frá viðurkenndum háskóla, þ.e. U, sem hvorki Embætti landlæknis né námsbraut í sjúkraþjálfun við Háskóla Íslands hafa hrakið eða talið vera háskóli sem ekki sé viðurkenndur. Hins vegar sé ljóst af gögnum málsins að kærandi lauk sambærilegri menntun sem telja má jafnast á við annað meistaranám í klínískum greinum sjúkraþjálfunar.
Ábending námsbrautarinnar um að svo virðist sem skorti á námskeið kæranda í aðferðafræði og tölfræði á að mati ráðuneytisins ekki við rök að styðjast, þ.e. ekki er lengur kveðið á um það í reglugerð um menntun, réttindi og skyldur sjúkraþjálfara og skilyrði til að hljóta starfsleyfi og sérfræðileyfi að umsækjendur verði að sýna fram á þekkingu á rannsóknarvinnu, meðal annars með því að hafa tekið námskeið í aðferðafræði og tölfræði. Slíkt ákvæði var aftur á móti í 2. tölul. 1. mgr. 4. gr. þágildandi reglugerðar nr. 145/2003. Svo virðist sem sú krafa tengist rannsóknarnámi í sjúkraþjálfun en ekki klínísku námi á sérsviði sjúkraþjálfunar sem kærandi lagði stund á í U.
Þrátt fyrir að kærandi hafi lokið meistaranámi sem samsvari 75 ECTS-einingum en ekki 90, þá fær ráðuneytið ekki séð að lagt hafi verið heildstætt mat á það hvort jafna megi námi kæranda við meistaranám til dæmis við Háskóla Íslands. Samkvæmt fyrirliggjandi upplýsingum virðist sem meistaranám kæranda árið 2014 hafi staðið yfir í 47 vikur. Meistaranám í sjúkraþjálfun við Háskóla Íslands virðist standa yfir í svipaðan vikufjölda, en á tveimur árum samtals.
Þegar gerður er samanburður á námi nægir ekki að mati ráðuneytisins að bera saman fjölda eininga og ára sem nám er stundað, heldur þarf að fara fram samanburður og mat á lengd og innihaldi þess náms sem er stundað. Ráðuneytið fær ekki sér að slíkur samanburður hafi farið fram.
Í reglugerð nr. 1127/2012 er kveðið á um að veita megi sérfræðileyfi á klínískum sérsviðum sjúkraþjálfunar en ekki gerð krafa um að meistaranám skuli vera annaðhvort rannsóknarnám eða klínískt nám. Þá kemur og fram að skilyrt sé að sérnám umsækjanda sé skilgreint innan þess sérsviðs sem umsókn hans um sérfræðileyfi taki til. Viðkomandi sérsvið skuli standa á traustum fræðilegum grunni og eiga sér samsvörun á viðurkenndum alþjóðlegum vettvangi. Þá kemur og fram í reglugerðinni að með klínískum sérsviðum sé átt við svið þar sem störf fela í sér bein samskipti við sjúklinga, forvarnir, greiningu og meðferð. Að mati ráðuneytisins bera gögn málsins með sér að kærandi hafi lokið klínísku meistaranámi í íþróttasjúkraþjálfun sem uppfylli þessa skilgreiningu.
Loks ber að geta þess að kærandi benti á að aðrir sjúkraþjálfarar hafi fengið sérfræðileyfi á grundvelli meistaranáms frá T og hafi Embætti landlæknis veitt fjórum umsækjendum slík leyfi á tímabilinu 2008–2013, en engin leyfi veitt síðan þá. Kröfur þær sem settar eru fram í reglugerð um menntun, réttindi og skyldur sjúkraþjálfara og skilyrði til að hljóta starfsleyfi og sérfræðileyfi hafa síður en svo aukist með gildistöku reglugerðar nr. 1127/2012 frá því sem var í reglugerð nr. 145/2003. Þá gildir í íslenskri stjórnsýslu jafnræðisreglan sem felur meðal annars í sér að sambærileg mál skuli fá sambærilega meðferð og að bannað sé að mismuna nema á grundvelli hlutlægra og málefnalegra ástæðna sem byggjast á lagaheimild. Ráðuneytið fái þannig ekki séð á hvaða grundvelli sé unnt að synja kæranda í máli þessu um sérfræðileyfi í sjúkraþjálfun en öðrum umsækjendum hafi verið veitt slíkt leyfi sem hafi stundað nám í T líkt og kærandi.
Að öllu framangreindu virtu verður að mati ráðuneytisins því ekki annað séð en að kærandi uppfylli skilyrði 2. tölul. 3. mgr. 6. gr. reglugerðar nr. 1127/2012 um að hafi lokið meistaraprófi í sjúkraþjálfun frá viðurkenndum háskóla eða hafi sambærilega menntun.
Ú R S K U R Ð A R O R Ð
Ákvörðun Embættis landlæknis frá 20. mars 2018, um að synja kæranda um sérfræðileyfi í sjúkraþjálfun er ógild og lagt fyrir embættið að veita kæranda sérfræðileyfi í íþróttasjúkraþjálfun.