Nr. 58/2019 - Úrskurður
KÆRUNEFND ÚTLENDINGAMÁLA
Þann 12. febrúar 2019 er kveðinn upp svohljóðandi
úrskurður nr. 58/2019
í stjórnsýslumáli nr. KNU18120067
Kæra […]
á ákvörðun
Útlendingastofnunar
I. Kröfur, kærufrestir og kæruheimild
Þann 22. desember 2018 kærði einstaklingur er kveðst heita […], vera fæddur […] og vera ríkisborgari […] (hér eftir nefndur kærandi), ákvörðun Útlendingastofnunar, dags. 3. desember 2018, um að taka ekki til efnismeðferðar umsókn hans um alþjóðlega vernd á Íslandi og vísa honum frá landinu.
Kærandi krefst þess að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi og Útlendingastofnun verði gert að taka málið til meðferðar að nýju með vísan til 10. og 13. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.
Til vara er þess krafist að ákvörðun Útlendingastofnunar verði felld úr gildi og að stofnuninni verði gert að taka umsókn kæranda til efnislegrar meðferðar hér á landi með vísan til 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. nr. 80/2016 og 42. gr., sbr. 3. mgr. 36. gr. sömu laga.
Fyrrgreind ákvörðun er kærð á grundvelli 7. gr. laga um útlendinga og barst kæran fyrir lok kærufrests.
II. Málsmeðferð
Kærandi lagði fram umsókn um alþjóðlega vernd á Íslandi þann 24. september 2018. Við leit að fingraförum kæranda í Eurodac gagnagrunninum, þann sama dag, kom í ljós að fingraför hans höfðu verið skráð í grunninn af yfirvöldum í Noregi. Þann 5. október 2018 var beiðni um viðtöku kæranda og umsóknar hans um alþjóðlega vernd beint til yfirvalda í Noregi, sbr. b-lið 1. mgr. 18. gr. reglugerðar Evrópuþingsins og ráðsins (ESB) nr. 604/2013 (hér eftir nefnd Dyflinnarreglugerðin). Þann 8. október 2018 óskaði Útlendingastofnun eftir upplýsingum frá norskum yfirvöldum, sbr. 34. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar, og barst svar þann 9. október sl. Í svari frá norskum yfirvöldum, dags. 10. október 2018, samþykktu þau viðtöku kæranda á grundvelli d-liðar 1. mgr. 18. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar. Útlendingastofnun ákvað þann 3. desember 2018 að taka ekki umsókn kæranda um alþjóðlega vernd hér á landi til efnismeðferðar og að honum skyldi vísað frá landinu. Ákvörðunin var birt fyrir kæranda þann 11. desember 2018 og kærði kærandi ákvörðunina þann 22. desember 2018 til kærunefndar útlendingamála. Greinargerð kæranda barst kærunefnd 11. janúar 2019 og viðbótargögn þann 25. sama mánaðar.
III. Ákvörðun Útlendingastofnunar
Í ákvörðun Útlendingastofnunar kom fram að norsk stjórnvöld bæru ábyrgð á meðferð umsóknar kæranda um alþjóðlega vernd á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar. Umsóknin yrði því ekki tekin til efnismeðferðar, sbr. c-lið 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga, enda fæli flutningur kæranda til Noregs ekki í sér brot gegn 42. gr. laga um útlendinga, sbr. jafnframt 3. mgr. 36. gr. laganna. Þá hefði kærandi ekki slík tengsl við Ísland að nærtækast væri að hann fengi hér vernd eða að sérstakar aðstæður væru fyrir hendi þannig að taka bæri umsókn kæranda til efnismeðferðar, sbr. 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Kæranda var vísað frá landinu, sbr. c-lið 1. mgr. 106. gr. laga um útlendinga, og skyldi hann fluttur til Noregs.
IV. Málsástæður og rök kæranda
Kærandi vísar til þess í greinargerð að sérstakar ástæður séu fyrir hendi í máli hans og því skuli taka umsókn hans um alþjóðlega vernd til efnismeðferðar hér á landi, sbr. 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Í þeim efnum fjallar kærandi almennt um og gerir grein fyrir inntaki og túlkun á 2. mgr. 36. gr. laganna, m.a. með hliðsjón af lögskýringargögnum, fyrri úrskurðum kærunefndar útlendingamála og hugtakinu sérstaklega viðkvæm staða, sbr. 6. tölul. 3. gr. laga um útlendinga. Tekur kærandi fram að margt bendi til þess að hann sé í sérstaklega viðkvæmri stöðu þó að Útlendingastofnun hafi ekki metið hann sem svo. Í heimaríki hafi kærandi verið handtekinn árið […] og hýddur fyrir að […]. Þá hafi kærandi á flótta sínum frá heimaríki verið tekinn fastur í Líbýu og neyddur til að stunda ólaunaða erfiðisvinnu líkt og þræll. Enn fremur hafi aðstæður kæranda í Noregi, þar sem hann hafi sótt um alþjóðlega vernd, verið sérstæðar og álag á norska kerfinu kunni að hafa haft áhrif á meðferð umsóknar hans þar í landi. Þá sé ljóst af heimildum að möguleikar kæranda á að fá mál sitt endurupptekið í Noregi séu afar takmarkaðir.
Jafnframt byggir kærandi á grundvallarreglu þjóðaréttar um non-refoulement sem einnig sé lögfest í 42. gr. laga um útlendinga, sbr. 3. mgr. 36. gr. laganna. Fjallar kærandi almennt um regluna, inntak hennar og gildissvið auk þess að benda m.a. á að reglan hafi verið tekin upp í fjölda alþjóðlegra samninga, t.d. 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu. Tekur kærandi m.a. fram í þessum efnum að hann hafi hlotið lokasynjun í máli sínu hjá norskum stjórnvöldum, að hann hafi greint frá því að hann sé […] og því sé frelsi hans og öryggi í hættu í heimaríki. Þrátt fyrir að […] sé ekki ólögleg í heimaríki hans sé heimilt að refsa einstaklingum sem þykja sýna af sér […]. Kærandi standi frammi fyrir raunverulegri hættu á að sæta pyndingum eða annarri ómannúðlegri og vanvirðandi meðferð verði hann endursendur til Noregs þar sem hans bíði brottvísun til heimaríkis. Í ljósi framangreinds sé ótækt að beita c-lið 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga í tilviki kæranda vegna reglunnar um non-refoulement.
Þá gerir kærandi nokkrar athugasemdir við ákvörðun og málsmeðferð Útlendingastofnunar. Í fyrsta lagi að stofnunin hafi ranglega getið þess í ákvörðun sinni að kærandi hafi lagt fram tiltekin gögn frá norskum stjórnvöldum, þ.e. ákvörðun útlendingastofnunar Noregs í máli kæranda, dags. 1. febrúar 2016, úrskurð kærunefndar útlendingamála í Noregi, dags. 31. mars 2016, og viðtal við kæranda hjá útlendingastofnun Noregs, dags. 7. desember 2015. Nánar tiltekið tekur kærandi fram og gerir athugasemdir við að Útlendingastofnun hér á landi hafi byggt ákvörðun sína á því sem fram komi í þessum gögnum, að með því að eyða ekki gögnunum eftir að þau hafi verið afhent kæranda hafi stofnunin brotið gegn 8. mgr. 34. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar og með því að gefa kæranda ekki færi á að tjá sig um gögnin áður en ákvörðun hafi verið tekin hafi stofnunin virt andmælarétt kæranda að vettugi, sbr. 13. gr. stjórnsýslulaga.
Í öðru lagi tekur kærandi fram að í hinni kærðu ákvörðun sé m.a. að finna almennar upplýsingar um málsmeðferð norskra stjórnvalda í málefnum umsækjenda um alþjóðlega vernd og hafi Útlendingastofnun dregið ályktanir á grundvelli þeirra. Líkt og fram hafi komið í greinargerð kæranda til Útlendingastofnunar hafi aðstæður í Noregi þó verið afar sérstakar er kærandi hafi komið þangað á tímabilinu nóvember 2015 til febrúar 2016 þegar aðstæður á landamærum Rússlands og Noregs hafi verið sérstaklega slæmar. Þá hafi t.d. húsnæðið fyrir umsækjendur um alþjóðlega vernd á þessu svæði verið ætlað fyrir skammtímadvöl og norsk samtök líkt því við fangelsi. Sýslumaðurinn í Finnmark sem og t.d. Rauði krossinn í Noregi hafi látið í ljós gagnrýni á aðbúnað og þjónustu á þessu svæði. Í þessu ljósi telur kærandi ekki ósennilegt að upplýsingagjöf til hans hafi verið af skornum skammti, heilbrigðisþjónusta takmörkuð og samskipti við lögfræðing hafi jafnvel eingöngu farið fram símleiðis. Þá tekur kærandi fram að möguleikar hans til að fá mál sitt endurupptekið í Noregi séu takmarkaðir.
Í þriðja lagi gerir kærandi athugasemd við reglugerð nr. 276/2018 um breytingu á reglugerð nr. 540/2017 um útlendinga, sem hafi falið í sér breytingar er varðað hafi framkvæmd 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Telur kærandi að reglugerðina skorti lagastoð vegna skilyrða í henni sem gangi lengra en ákvæði laga um útlendinga og vilji löggjafans. Enn fremur hafi Útlendingastofnun við mat á sérstökum ástæðum í máli kæranda einblínt á afmörkuð skilyrði reglugerðarinnar og því hafi heildarmat á aðstæðum hans ekki farið fram.
Í fjórða og síðasta lagi telur kærandi að málsmeðferð Útlendingastofnunar hafi farið í bága við 10. og 13. gr. stjórnsýslulaga. Í greinargerð kæranda til Útlendingastofnunar hafi verið fjallað um og vísað til heimilda varðandi erfiðar aðstæður umsækjenda um alþjóðlega vernd í Noregi á þeim stað og tíma er kærandi hafi komið þangað til lands. Útlendingastofnun hafi þó ekki fjallað um þessar heimildir í hinni kærðu ákvörðun. Því hafi stofnunin brotið gegn rannsóknarreglu stjórnsýsluréttar, auk þess að virða andmælarétt hans að vettugi, líkt og áður hafi verið greint frá. Sé því farið fram á ógildingu hinnar kærðu ákvörðunar og að Útlendingastofnun verði gert að taka málið til nýrrar meðferðar, þ.e. ef kærunefnd fellst ekki á kröfu kæranda um að umsókn hans skuli tekin til efnismeðferðar hér á landi.
V. Niðurstaða kærunefndar útlendingamála
Ákvæði 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga
Í 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga er mælt fyrir um að umsókn um alþjóðlega vernd skuli tekin til efnismeðferðar nema undantekningar sem greindar eru í a-, b- og c-liðum ákvæðisins eigi við. Samkvæmt c-lið 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga er stjórnvöldum heimilt að synja því að taka umsókn um alþjóðlega vernd til efnismeðferðar ef krefja má annað ríki, sem tekur þátt í samstarfi á grundvelli samninga sem Ísland hefur gert um viðmiðanir og fyrirkomulag við að ákvarða hvaða ríki skuli fara með beiðni um alþjóðlega vernd sem lögð er fram hér á landi eða í einhverju samningsríkjanna, um að taka við umsækjanda. Í samræmi við samning ráðs Evrópusambandsins og Íslands og Noregs um þátttöku hinna síðarnefndu í framkvæmd, beitingu og þróun Schengen-gerðanna samþykkti Ísland áðurnefnda Dyflinnarreglugerð, sbr. auglýsingu í C-deild Stjórnartíðinda nr. 1/2014.
Í III. kafla Dyflinnarreglugerðarinnar koma fram viðmið, í ákveðinni forgangsröð, um hvaða ríki skuli bera ábyrgð á umsókn um alþjóðlega vernd. Ábyrgð Noregs á umsókn kæranda er byggð á d-lið 1. mgr. 18. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar þar sem kærandi hafi fengið synjun á umsókn sinni um alþjóðlega vernd þar í landi. Samkvæmt framansögðu er heimilt að krefja norsk stjórnvöld um að taka við kæranda, sbr. c-lið 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga.
Einstaklingsbundnar aðstæður kæranda
Samkvæmt gögnum málsins er kærandi […] ára, einhleypur og barnlaus karlmaður sem […]. Í viðtölum hjá Útlendingastofnun greindi kærandi m.a. frá því að hann hefði verið hnepptur í fangelsi í heimaríki og verið hýddur í refsingarskyni fyrir að hafa […]. Jafnframt hafi kærandi verið neyddur til að stunda ólaunaða erfiðisvinnu í Líbíu. Af komunótum frá Göngudeild sóttvarna og gögnum frá Heilsugæslunni í Keflavík verður ráðið að líkamlegt heilsufar kæranda sé með ágætum en hann hafi þó glímt við nokkur eymsli á fæti og hlotið meðferð vegna þessa.
Kærandi hafi þá sótt þjónustu […] hér á landi og lýst þar aðstæðum sínum en hann hafi m.a. […]. Kemur fram að […] sé […]. Hafi kærandi fengið […]. Við síðari heimsókn kæranda til […] hafi […] talið […]. Þá sé kærandi […].
Samkvæmt framangreindu er m.a. ljóst að kærandi hefur […] vegna […]. Gögn málsins gefa þó ekki til kynna að andlegt ástand kæranda eða aðstæður hans að öðru leyti séu þess eðlis að hann teljist t.d. hafa sérþarfir sem taka þurfi tillit til. Að mati kærunefndar er kærandi ekki í sérstaklega viðkvæmri stöðu, sbr. 6. tölul. 3. gr. laga um útlendinga.
Við meðferð málsins hefur kærandi einnig greint frá því að aðstæður sínar í Noregi hafi verið ófullnægjandi, en þar hafi hann dvalið í fangelsi, matur verið af skornum skammti og ekki haft aðgang að heilbrigðis-, lögfræði- eða fjárhagsaðstoð. Þá hafi meðferð á máli kæranda í Noregi, s.s. skortur á viðtali og aðgengi að upplýsingum, verið ófullnægjandi og ekki verið unnt að kæra ákvörðun þarlendra yfirvalda. Enn fremur hafi kærandi upplifað fordóma í sinn garð í Noregi, þ.e. vegna uppruna síns og að til væri listi í Noregi yfir lönd þeirra ríkisborgara sem ekki gætu sótt um alþjóðlega vernd.
Aðstæður í Noregi
Kærunefnd útlendingamála hefur lagt mat á aðstæður og málsmeðferð umsókna um alþjóðlega vernd í Noregi, m.a. með hliðsjón af eftirfarandi skýrslum og gögnum:
• 2017 Country Reports on Human Rights – Norway (United States Department of State, 20. apríl 2018);
• Amnesty International Report 2017/18 – Norway (Amnesty International, 22. febrúar 2018);
• Annual Report on the Situation of Asylum in the European Union 2017 (European Asylum Support Office, 18. júní 2018);
• Asylum Decisions by Citizenship and Outcome (2017) (vefsíða Utlendingsdirektoratet, https://www.udi.no/en/statistics-and-analysis/statistics/asylum-decisions-by-citizenship-and-outcome-2017/, sótt 21. september 2018);
• Freedom in the World – Norway (Freedom House, 28. maí 2018);
• Informasjonsnotat om asylankomster (Utlendingsdirektoratet, 2017);
• The Organisation of Reception Facilities for Asylum Seekers in Norway (Utlendingsdirektoratet, 2014);
• UNHCR Observations on the proposed amendments to the Norwegian Immigration Act and Regulation: Høring – Endringer i utlendingslovgivningen (Innstramninger II) (UNHCR, 12. febrúar 2016);
• Your rights to healthcare as a refugee or an asylum seeker (af vefsíðu lýðheilsustofnunar Noregs, www.helsenorge.no, síðast uppfært 31. ágúst 2016) og
• Upplýsingar af vefsíðum landinfo (www.landinfo.no), norsku útlendingastofnunarinnar (www.udi.no), norsku kærunefndar útlendingamála (www.une.no), norska heilbrigðisráðuneytisins (www.legemiddelverket.no), um heilbrigðiskerfið í Noregi (www.helsenorge.no) og norskra hjálparsamtaka fyrir umsækjendur um alþjóðlega vernd (www.noas.no).
Af framangreindum skýrslum og gögnum má ráða að útlendingastofnun Noregs (n. Utlendingsdirektoratet) tekur ákvarðanir er varða umsóknir um alþjóðlega vernd þar í landi. Neikvæða ákvörðun útlendingastofnunar er þá hægt að kæra til sérstakrar kærunefndar útlendingamála (n. Utlendingsnemnda). Fái umsækjandi um alþjóðlega vernd í Noregi synjun á umsókn sinni hjá útlendingastofnun eða kærunefnd á hann möguleika á því að bera málið undir dómstóla. Þá geta umsækjendur um alþjóðlega vernd óskað eftir endurupptöku á máli sínu hjá kærunefndinni m.a. á grundvelli nýrra gagna sem gefa til kynna að úrskurður kærunefndarinnar sé byggður á röngum upplýsingum um umsækjanda eða um aðstæður hans. Þá geta umsækjendur, sem telja á sér brotið í samskiptum sínum við stjórnvöld, kvartað til umboðsmanns norska þingsins (n. Sivilombudsmannen). Umsækjendur um alþjóðlega vernd eiga þess kost að leggja fram beiðni fyrir Mannréttindadómstól Evrópu um bráðabirgðaráðstöfun skv. 39. gr. málsmeðferðarreglna dómstólsins, telji þeir endanlega niðurstöðu um synjun á alþjóðlegri vernd og brottvísun til heimaríkis hafa í för með sér hættu á ofsóknum eða að um meðferð sé að ræða sem brjóti í bága við ákvæði mannréttindasáttmálans.
Í ofangreindum gögnum kemur fram að umsækjendur um alþjóðlega vernd í Noregi geta fengið ákveðinn fjölda klukkustunda í lögfræðiþjónustu endurgjaldslaust ef umsókn þeirra um vernd hefur verið synjað af útlendingastofnun Noregs. Umsækjendur eiga því rétt á lögfræðiaðstoð sér að kostnaðarlausu við meðferð máls á kærustigi og hafa þeir nokkurt val um hvaða lögfræðingur sinni þeirra máli. Þá geta umsækjendur um alþjóðlega vernd leitað til mannúðarsamtaka sem veita lögfræðiþjónustu.
Af rannsókn kærunefndar á viðtöku umsækjenda um alþjóðlega vernd sem hafa fengið synjun í Noregi, en sæta endursendingu þangað frá öðrum aðildarríkjum Dyflinnarreglugerðarinnar, verður ráðið að þeir dvelji yfirleitt í svokölluðum viðkomumiðstöðvum (e. transit centres) þar til þeir eru endursendir til heimaríkis. Í viðkomumiðstöðvum í Noregi, líkt og í öðrum móttökumiðstöðvum, fá umsækjendur fæði og klæði eftir þörfum, auk vasapeninga. Þá eiga umsækjendur sem hafa fengið synjun á umsókn sinni rétt á nauðsynlegri heilbrigðisþjónustu.
Kærunefnd hefur í öðrum málum sem nefndin hefur haft til meðferðar aflað upplýsinga frá norskum stjórnvöldum um ýmis atriði er lúta að umsækjendum um alþjóðlega vernd þar í landi, s.s. hvað varðar þjónustu, varðhald og aðstoð við heimför. Í þeim upplýsingum kemur m.a. fram að varðhaldi sé ekki beitt sjálfkrafa við endurviðtöku en lögreglan framkvæmi mat á hættu á flótta í hverju tilviki fyrir sig. Þá má ráða af fyrrgreindum upplýsingum frá norskum stjórnvöldum sem og ofangreindum skýrslum að einstaklingar sem hlotið hafa neikvæða niðurstöðu í máli sínu í Noregi geti almennt sótt um aðstoð við heimför hjá Alþjóðastofnun um fólksflutninga (e. International Organization for Migration) og norskum lögregluyfirvöldum.
Í ofangreindum gögnum kemur jafnframt fram að á árunum 2015 til 2016 hafi mikill fjöldi umsækjenda um alþjóðlega vernd komið til Noregs frá Rússland í gegnum landamærastöðina Storskog. Á þeim tíma hafi komið upp ákveðin vandkvæði í norska móttökukerfinu vegna þess hve fjölmennur þessi hópur umsækjenda var. Til að bregðast við vandanum hafi útlendingayfirvöld í Noregi búið til sérstaka flýtimeðferðarferla fyrir umsækjendur sem komu til Noregs þessa leið. Norska kærunefnd útlendingamála hafi lokið meðferð 2000 slíkra mála í september árið 2016 en á þeim tíma hafi meðalmálsmeðferðartími þeirra verið rúmir 15 dagar. Gögn málsins bera ekki annað með sér en að sömu reglur hafi gilt um meðferð umsókna einstaklinga úr þessum hópi. Þá bera gögn málsins ekki með sér að þessi vandi sé enn til staðar í Noregi.
Ákvæði 3. mgr. 36. gr. laga um útlendinga
Í 3. mgr. 36. gr. laganna kemur fram að ef beiting 1. mgr. myndi leiða til þess að brotið væri gegn 42. gr., t.d. vegna aðstæðna í því ríki sem senda á umsækjanda til, skuli taka umsókn til efnismeðferðar. Í 1. mgr. 42. gr. laga um útlendinga er kveðið á um að ekki sé heimilt að senda útlending eða ríkisfangslausan útlending til svæðis þar sem hann hefur ástæðu til að óttast ofsóknir, sbr. 37. og 38. gr., eða vegna svipaðra aðstæðna og greinir í flóttamannahugtakinu er í yfirvofandi hættu á að láta lífið eða verða fyrir ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð. Þá segir í 2. mgr. ákvæðisins að 1. mgr. eigi einnig við um sendingu útlendings til svæðis þar sem ekki er tryggt að hann verði ekki sendur áfram til slíks svæðis sem greinir í 1. mgr. Við túlkun á inntaki 42. gr. laga um útlendinga telur kærunefnd jafnframt að líta verði til þess að ákvörðun aðildarríkis um brottvísun eða frávísun sem setur einstakling í raunverulega hættu á að verða fyrir pyndingum, ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð eða refsingu er í andstöðu við 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu, sbr. lög nr. 62/1994, sbr. jafnframt 68. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands, nr. 33/1944.
Í dómaframkvæmd Mannréttindadómstóls Evrópu hefur verið byggt á því að sú meðferð sem einstaklingur á von á við brottvísun eða frávísun verði að ná tilteknu lágmarks alvarleikastigi til að ákvörðunin verði talin brot á 3. gr. mannréttindasáttmálans. Horfa verði til allra aðstæðna í fyrirliggjandi máli, svo sem lengdar og eðlis meðferðar, andlegra og líkamlegra áhrifa hennar auk stöðu einstaklings hverju sinni, svo sem kyns, aldurs og heilsufars. Við mat á umræddu alvarleikastigi hefur dómstólinn jafnframt litið til annarra þátta, t.d. hvort einstaklingurinn er í viðkvæmri stöðu, sbr. t.d. dóm Mannréttindadómstóls Evrópu í máli Khlaifia o.fl. gegn Ítalíu (nr. 16483/12) frá 15. desember 2016. Í því sambandi hefur dómstólinn lagt ákveðna áherslu á að umsækjendur um alþjóðlega vernd tilheyri jaðarsettum og viðkvæmum þjóðfélagshóp sem þurfi sérstaka vernd, sbr. t.d. dóm í máli Tarakhel gegn Sviss (nr. 29217/12) frá 4. nóvember 2012.
Með vísan til umfjöllunar um aðstæður og móttökuskilyrði umsækjenda um alþjóðlega vernd í Noregi er það niðurstaða kærunefndar að synjun á efnismeðferð umsóknar kæranda um alþjóðlega vernd leiði ekki til brots gegn 1. mgr. 42. gr. laga um útlendinga, sbr. jafnframt 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu.
Áður hefur verið fjallað um málsmeðferð umsókna um alþjóðlega vernd í Noregi, þ.m.t. möguleika umsækjenda til að fá ákvarðanir um synjun verndar endurskoðaðar hjá norskum yfirvöldum. Norsk yfirvöld eru bundin af sambærilegum reglum og Ísland um vernd gegn brottvísun umsækjenda um alþjóðlega vernd til ríkis þar sem einstaklingar eiga á hættu að verða fyrir ofsóknum og lífi þeirra og frelsi ógnað (non-refoulement), sbr. 73. gr. norskra laga um útlendinga (n. lov om utlendingers adgang til riket og deres opphold her). Að mati kærunefndar veitir málsmeðferð norskra yfirvalda nægilega tryggingu fyrir því að einstaklingsbundið mat sé lagt á aðstæður umsækjenda um alþjóðlega vernd í því skyni að tryggja að enginn umsækjandi sé sendur þangað sem líf hans og frelsi er í hættu. Þá hefur kærandi ekki lagt fram gögn sem benda til þess að meðferð á umsókn hans í Noregi hafi verið óforsvaranleg. Samkvæmt framansögðu benda öll gögn til þess að kærandi hafi raunhæf úrræði í Noregi, bæði fyrir landsrétti og fyrir Mannréttindadómstól Evrópu, sbr. jafnframt 13. gr. mannréttindasáttmála Evrópu, sem tryggja að hann verði ekki sendur áfram til annars ríkis þar sem líf hans eða frelsi kann að vera í hættu, sbr. 2. mgr. 42. gr. laga um útlendinga.
Samkvæmt framansögðu kemur 3. mgr. 36. gr. laga um útlendinga ekki í veg fyrir að umsókn kæranda verði synjað um efnismeðferð.
Ákvæði 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga
Í 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga kemur fram að ef svo standi á sem greini í 1. mgr. skuli þó taka umsókn um alþjóðlega vernd til efnismeðferðar ef útlendingurinn hefur slík sérstök tengsl við landið að nærtækast sé að hann fái hér vernd eða ef sérstakar ástæður mæli annars með því. Í 32. gr. a og 32. gr. b reglugerðar um útlendinga nr. 540/2017, sbr. 4. mgr. 36. gr. laganna, koma fram viðmið varðandi mat á því hvort taka skuli umsókn um alþjóðlega vernd til efnismeðferðar vegna sérstakra tengsla eða ef sérstakar ástæður mæla með því. Þá segir í 2. mgr. 36. gr. laganna að ef meira en 12 mánuðir hafa liðið frá því að umsókn um alþjóðlega vernd barst fyrst íslenskum stjórnvöldum og tafir á afgreiðslu hennar eru ekki á ábyrgð umsækjanda sjálfs skal taka hana til efnismeðferðar.
Aðstæðum kæranda hefur þegar verið lýst. Kærunefnd telur að aðstæður hans séu ekki þess eðlis að þær teljist sérstakar í skilningi 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga eða samkvæmt þeim viðmiðum sem talin eru upp í dæmaskyni í 32. gr. a reglugerðar um útlendinga. Í því sambandi hefur nefndin m.a. litið til þess að heilsufar kæranda sé ekki með þeim hætti að hann teljist glíma við mikil og alvarleg veikindi eða að aðstæður hans að því leyti séu svo einstaklingsbundnar og sérstakar að ekki verði framhjá þeim litið. Af gögnum málsins er þó ljóst að kærandi hefur sótt […] hér á landi og fengið […]. Í ljósi framangreindra upplýsinga um aðstæður í Noregi telur nefndin þó ekki forsendur til annars en að leggja til grundvallar að kærandi getið fengið nauðsynlega heilbrigðisþjónustu þar í landi í samræmi við þarfir sínar.
Af gögnum málsins er ennfremur ljóst að kærandi hefur hlotið neikvæða niðurstöðu í máli sínu um alþjóðlega vernd í Noregi, sbr. ákvörðun útlendingastofnar Noregs, dags. […], og úrskurður kærunefndar útlendingamála þar í landi, […]. Nefndin áréttar að framangreindar landaupplýsingar um aðstæður í Noregi benda til þess að kærandi geti óskað eftir endurupptöku á máli sínu fyrir norsku kærunefnd útlendingamála, m.a. á grundvelli nýrra gagna. Þá geta umsækjendur um alþjóðlega vernd borið mál sitt undir norska dómstóla sé endurupptökubeiðni þeirra synjað. Enn fremur geti kærandi borið úrskurð kærunefndar útlendingamála Noregs undir umboðsmann þar í landi. Að mati kærunefndar eru ekki forsendur til annars en að leggja til grundvallar að í Noregi séu til staðar raunhæf úrræði fyrir kæranda til að leita eftir endurskoðun á niðurstöðu í máli sínu, telji hann ástæðu til. Þá telur nefndin að telji kærandi þörf á geti hann nýtt sér framangreind úrræði og stofnanir hafi hann t.d. athugasemdir við meðferð norskra stjórnvalda á máli hans um alþjóðlega vernd, t.d. hvað varðar frásögn kæranda um að viðtal sem kærandi hafi átt rétt á hafi ekki farið fram og skort á lögfræðilegri ráðgjöf, eða hvað varðar aðbúnað hans í Noregi. Að mati nefndarinnar benda gögn málsins ekki til þess að heilsufar kæranda eða aðstæður hans að öðru leyti séu þess eðlis að kærandi geti ekki sjálfur borið sig eftir slíkum úrræðum. Þá veiti mannúðarsamtök í Noregi t.d. lögfræðiþjónustu. Kærunefnd áréttar sérstaklega að nefndin hefur ekki tekið afstöðu til þess hvort skilyrði slíkrar endurupptöku, kvörtunar eða málshöfðunar séu fyrir hendi í máli kæranda enda er mat um það á forræði þar til bærra stofnana í Noregi.
Kærunefnd telur rétt að taka fram að í fyrirliggjandi svari norskra yfirvalda við beiðni Útlendingastofnunar um upplýsingar samkvæmt 34. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar, dags. 9. október 2018, kemur m.a. fram að tilkynnt hafi verið um að kærandi hafi hlaupist á brott úr móttökumiðstöð þar í landi þann […], áður en til flutnings hans úr landi kom. Með hliðsjón af því og vísan til þess sem áður var rakið varðandi aðstæður í Noregi, þ.e. að við skoðun á því hvort varðhald útlendinga geti komið til álita framkvæmi norska lögreglan mat á hættu á flótta í hverju tilviki fyrir sig, telur nefndin ekki útilokað að kærandi kunni að vera færður í varðhald. Til hliðsjónar tekur kærunefnd fram að svo komið geti til beitingar slíks úrræðis, þ.e. varðhalds, þurfa einkum skilyrði 106. gr. norsku útlendingalaganna að vera uppfyllt.
Þá telur kærunefnd að gögn málsins beri ekki með sér að kærandi muni eiga erfitt uppdráttar í viðtökuríki vegna alvarlegrar mismununar eða að hann geti af sömu ástæðu vænst þess að staða hans verði verulega síðri en staða almennings í viðtökuríki. Þau gögn sem kærunefnd hefur kynnt sér benda m.a. til þess að telji kærandi sér mismunað eða að hann sæti fordómum í Noregi vegna uppruna síns eða stöðu sinnar að öðru leyti af hálfu einstaklinga eða t.d. opinberra starfsmanna geti hann tilkynnt slíkt til lögregluyfirvalda eða eftir atvikum til umboðsmanns norska þingsins, líkt og áður hefur m.a. komið fram.
Að teknu tilliti til einstaklingsbundinna aðstæðna kæranda er það mat kærunefndar að ekki séu fyrir hendi sérstakar ástæður sem mæli með því að mál hans verði tekið til efnismeðferðar hér á landi, sbr. 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga.
Kærandi kvaðst í viðtali hjá Útlendingastofnun þann 7. nóvember 2018 ekki hafa sérstök tengsl við Ísland. Þar að auki er ekkert í gögnum málsins sem bendir til þess að kærandi hafi slík tengsl við landið að beita beri ákvæði 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga.
Þá telur kærunefnd ljóst að síðari málsliður 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga eigi ekki við í máli kæranda þar sem ekki eru liðnir 12 mánuðir frá því að kærandi sótti um alþjóðlega vernd hér á landi, en hann lagði fram umsókn sína þann 24. september 2018.
Athugasemdir kæranda við ákvörðun Útlendingastofnunar
Í greinargerð kæranda er gerð athugasemd við rannsókn Útlendingastofnunar m.a. með vísan til rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga. Kærandi telur að Útlendingastofnun hafi ekki rannsakað mál hans með fullnægjandi hætti, einkum hvað varðar heimildir sem kærandi hafi vísað til í greinargerð sinni til stofnunarinnar varðandi erfiðar aðstæður sínar í Noregi, þ.e. í móttökubúðum á landamærum Noregs og Rússlands. Eins og að framan greinir voru aðstæður umsækjenda um alþjóðlega vernd sem komu til Noregs frá Rússlandi á árunum 2015 til 2016 tímabundnar. Hefur umfjöllun um þær aðstæður því ekki þýðingu við mat á þeim aðstæðum sem bíða kæranda við endurkomu til Noregs. Kærunefnd telur ekki tilefni til þess að gera athugasemd við rannsókn málsins.
Kærandi gerir jafnframt athugasemd við mat Útlendingastofnunar á einstaklingsbundnum aðstæðum hans og beitingu 32. gr. a reglugerðar um útlendinga. Eins og að framan greinir hefur kærunefnd lagt einstaklingsbundið mat á umsókn kæranda og komist að niðurstöðu um að synja honum um efnismeðferð með vísan til ákvæða laga um útlendinga eins og þau hafa verið útfærð í reglugerð um útlendinga. Er niðurstaða í málinu byggð á túlkun kærunefndar á framangreindum ákvæðum og sjónarmiðum sem nefndin telur málefnaleg en áður hefur komið fram í úrskurðum kærunefndar að reglugerðina skorti ekki lagastoð.
Þá verður ráðið af greinargerð kæranda að hann telji að Útlendingastofnun hafi við meðferð máls hans brotið gegn 8. mgr. 34. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar, þ.e. með því að eyða ekki tilteknum gögnum eftir að þau höfðu verið afhent kæranda. Í 34. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar, sem heyrir undir VII. kafla reglugerðarinnar um samvinnu á sviði stjórnsýslu, er að finna ákvæði er varðar tilhögun upplýsingamiðlunar á milli aðildarríkja, þ.e. þegar tiltekið aðildarríki óskar eftir upplýsingum frá öðru aðildarríki sem varða mál umsækjanda og m.a. hvernig fara skuli með slíka beiðni. Í 8. mgr. ákvæðisins er m.a. kveðið á um hvernig fara skuli með rangar upplýsingar eða upplýsingar sem ekki hefði átt að senda, en þeim skal ýmist eytt eða þau leiðrétt af því aðildarríki sem tók við þeim.
Í málinu liggur fyrir að með beiðni á grundvelli 34. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar, dags. 8. október 2018, óskaði Útlendingastofnun hér á landi eftir upplýsingum frá norskum stjórnvöldum, þ.e. staðfestingu á brottvísun eða flutningi kæranda frá Noregi. Svar við þessari fyrirspurn barst frá Útlendingastofnun Noregs þann 9. október sl., en þar er m.a. gerð stutt grein fyrir meðferð máls kæranda í Noregi og þess getið að tilkynnt hafi verið um að kærandi hafi hlaupist á brott úr móttökumiðstöð þar í landi þann 9. mars 2016, áður en til flutnings hans úr landi kom. Með þessu svari norskra stjórnvalda fylgdu engin gögn. Þá liggur jafnframt fyrir að með tölvupósti, dags. 13. nóvember 2018, til norskra stjórnvalda, óskaði talsmaður kæranda eftir gögnum í máli kæranda, þ.e. afritum af ákvörðunum sem teknar hefðu verið í máli hans þar í landi sem og afrit af viðtölum hjá útlendingastofnun Noregs.
Með tölvupósti frá norskum stjórnvöldum, dags. 15. nóvember sl., voru þau gögn er talsmaður hafði óskað eftir send Útlendingastofnun hér á landi og óskað eftir því að þau yrðu afhent talsmanni kæranda, að því gefnu að hún hefði heimild að lögum til að taka við þeim. Er nánar tiltekið um að ræða eftirfarandi gögn: i) afrit af viðtali við kæranda hjá útlendingastofnun Noregs, dags. […], ii) afrit af ákvörðun útlendingastofnunar Noregs, dags. […], og iii) afrit af úrskurði norsku kærunefndar útlendingamála, dags. […]. Með tölvupósti frá norskum stjórnvöldum til talsmanns kæranda, dags. 15. nóvember sl., var talsmaður kæranda upplýstur um að þessi gögn hefðu verið send Útlendingastofnun hér á landi og var henni leiðbeint um að hafa samband við stofnunina vegna þessa, sem hún og gerði þann 16. nóvember sl., og fékk gögnin afhent samdægurs.
Líkt og áður hefur komið fram telur kærandi að Útlendingastofnun hafi samkvæmt 8. mgr. 34. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar borið skylda til að eyða framangreindum gögnum sem stofnunin fékk send frá norskum stjórnvöldum, eftir að þau höfðu verið afhent kæranda. Kærunefnd tekur fram að samkvæmt því sem fram hefur komið óskaði Útlendingastofnun ekki eftir umræddum gögnum frá norskum stjórnvöldum heldur stafaði beiðni þess efnis frá talsmanni kæranda. Þá var umræddum gögnum ekki miðlað frá norskum stjórnvöldum til Útlendingastofnunar í tengslum við áðurnefnda upplýsingabeiðni stofnunarinnar samkvæmt 34. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar. Í ljósi framangreinds telur nefndin því að 34. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar, sem gerir m.a. ráð fyrir því að aðildarríki leggi fram beiðni um upplýsingar, sbr. 1. mgr. ákvæðisins og að upplýsingum sé miðlað í tengslum við þá beiðni, geti ekki komið til skoðunar í máli kæranda hvað varðar framangreind gögn sem talsmaður kæranda aflaði.
Kærunefnd telur ekki tilefni til að gera athugasemd við framkvæmd við miðlun gagna sem að framan er lýst, m.a. í ljósi öryggissjónarmiða og þess að fyrir lá samþykki kæranda fyrir miðlun upplýsinganna. Aftur á móti leiðir af andmælareglu stjórnsýslulaga að ef ný gögn hafa bæst við mál sem aðila er ókunnugt um sem eru honum í óhag og hafa verulega þýðingu fyrir úrlausn málsins ber stjórnvaldi að eigin frumkvæði að vekja athygli aðila á því að upplýsingarnar hafi bæst við málið. Í því sambandi hefur verið byggt á því að þótt aðila sé kunnugt um tilvist tiltekinna gagna getur skylda stjórnvalda til að vekja athygli aðila á gögnunum kviknað ef honum mátti ekki vera ljóst að þau hefðu bæst við málið. Í ljósi samskipta norsku útlendingastofnunarinnar við Útlendingastofnun og talsmann kæranda telur kærunefnd að stofnunin hefði átt að vekja athygli kæranda á því að umrædd gögn hefðu orðið hluti af gögnum máls hans í ljósi þess vægis sem stofnunin veitti gögnunum í ákvörðun sinni. Þar sem kærandi hefur andmælt gögnunum við meðferð málsins á kærustigi telur kærunefnd að bætt hafi verið úr þessum annmarka.
Frávísun
Kærandi kom hingað til lands þann 24. september 2018 og sótti um alþjóðlega vernd sama dag. Eins og að framan greinir hefur umsókn hans um alþjóðlega vernd verið synjað um efnismeðferð og hefur hann því ekki tilskilin leyfi til dvalar enda verður að líta á umsókn hans um alþjóðlega vernd sem áform um að dveljast í landinu meira en 90 daga, sbr. til hliðsjónar 3. mgr. 42. gr. reglugerðar um útlendinga. Verður kæranda því vísað frá landinu á grundvelli c-liðar 1. mgr. 106. gr. laga um útlendinga, sbr. 2. og 5. mgr. 106. gr. laganna, enda hafði hann verið hér á landi í innan við níu mánuði þegar málsmeðferð umsóknar hans hófst hjá Útlendingastofnun.
Kærandi skal fluttur til Noregs eigi síðar en 6 mánuðum eftir birtingu þessa úrskurðar, sbr. til hliðsjónar 29. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar, nema ákveðið verði að fresta réttaráhrifum úrskurðar þessa að kröfu kæranda, sbr. 6. mgr. 104. gr. laga um útlendinga.
Samantekt
Í máli þessu hafa norsk stjórnvöld fallist á að taka við kæranda og umsókn hans um alþjóðlega vernd á grundvelli ákvæða Dyflinnarreglugerðarinnar. Í ljósi alls ofangreinds er það niðurstaða kærunefndar að rétt sé að synja því að taka til efnismeðferðar umsókn kæranda um alþjóðlega vernd hér á landi og senda kæranda til Noregs með vísan til c-liðar 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga.
Ákvörðun Útlendingastofnunar er því staðfest.
Athygli kæranda er vakin á því að skv. 6. mgr. 104. gr. laga um útlendinga frestar málshöfðun fyrir dómstólum til ógildingar á endanlegri ákvörðun um að útlendingur skuli yfirgefa landið ekki framkvæmd hennar. Að kröfu útlendings getur kærunefnd útlendingamála þó ákveðið að fresta réttaráhrifum endanlegrar ákvörðunar sé talin ástæða til þess. Krafa þess efnis skal gerð ekki síðar en sjö dögum frá birtingu endanlegrar ákvörðunar. Skal frestun bundin því skilyrði að útlendingur beri málið undir dómstóla innan fimm daga frá birtingu ákvörðunar um frestun réttaráhrifa úrskurðar og óski eftir að það hljóti flýtimeðferð. Nú er beiðni um flýtimeðferð synjað og skal þá mál höfðað innan sjö daga frá þeirri synjun. Þó getur kærunefnd útlendingamála tekið ákvörðun um að fresta framkvæmd ef sýnt er fram á að verulega breyttar aðstæður hafi skapast frá því að endanleg ákvörðun var tekin.
Úrskurðarorð
Ákvörðun Útlendingastofnunar er staðfest.
The decision of the Directorate of Immigration is affirmed.
Anna TryggvadóttirÞorbjörg Inga Jónsdóttir Árni Helgason