21. maí 2019 Dómsmálaráðuneytið

Nr. 269/2019 Úrskurður

KÆRUNEFND ÚTLENDINGAMÁLA

Þann 21. maí 2019 er kveðinn upp svohljóðandi

úrskurður nr. 269/2019

í stjórnsýslumáli nr. KNU19030046

Kæra […]

á ákvörðun

Útlendingastofnunar

I. Kröfur, kærufrestir og kæruheimild

Þann 20. mars 2019 kærði […], fd. […], ríkisborgari […] (hér eftir nefndur kærandi) ákvörðun Útlendingastofnunar, dags. 15. mars 2019, um að taka ekki til efnismeðferðar umsókn hans um alþjóðlega vernd á Íslandi og vísa honum frá landinu.

Kærandi gerir kröfu um að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi og að Útlendingastofnun verði gert að taka umsókn hans um alþjóðlega vernd til efnislegrar meðferðar á Íslandi með vísan til 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga nr. 80/2016 og 42. gr., sbr. 3. mgr. 36. gr. sömu laga.

Fyrrgreind ákvörðun er kærð á grundvelli 7. gr. laga um útlendinga og barst kæran fyrir lok kærufrests.

II. Málsmeðferð

Kærandi lagði fram umsókn um alþjóðlega vernd á Íslandi þann 8. nóvember 2018. Við meðferð málsins framvísaði kærandi m.a. ítölsku dvalarleyfisskírteini með gildistíma til 11. september 2019. Þann 15. nóvember 2018 var beiðni um viðtöku kæranda og umsóknar hans um alþjóðlega vernd beint til yfirvalda á Ítalíu, sbr. b-lið 1. mgr. 18. gr. reglugerðar Evrópuþingsins og ráðsins (ESB) nr. 604/2013 (hér eftir nefnd Dyflinnarreglugerðin). Í svari frá ítölskum yfirvöldum, dags. 28. nóvember 2018, samþykktu þau viðtöku kæranda á grundvelli b-liðar 1. mgr. 18. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar. Útlendingastofnun ákvað þann 15. mars 2019 að taka ekki umsókn kæranda um alþjóðlega vernd hér á landi til efnismeðferðar og að honum skyldi vísað frá landinu. Ákvörðunin var birt fyrir kæranda þann 19. mars 2019 og kærði kærandi ákvörðunina þann 20. mars 2019 til kærunefndar útlendingamála. Greinargerð kæranda barst kærunefnd 28. mars 2019, ásamt fylgigögnum. Þá bárust frekari gögn í málinu þann 14. maí sl.

III. Ákvörðun Útlendingastofnunar

Í ákvörðun Útlendingastofnunar kom fram að ítölsk stjórnvöld bæru ábyrgð á meðferð umsóknar kæranda um alþjóðlega vernd á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar. Umsóknin yrði því ekki tekin til efnismeðferðar, sbr. c-lið 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga, enda fæli flutningur kæranda til Ítalíu ekki í sér brot gegn 42. gr. laga um útlendinga, sbr. jafnframt 3. mgr. 36. gr. laganna. Þá hefði kærandi ekki slík tengsl við Ísland að nærtækast væri að hann fengi hér vernd eða að sérstakar aðstæður væru fyrir hendi þannig að taka bæri umsókn kæranda til efnismeðferðar, sbr. 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Kæranda var vísað frá landinu, sbr. c-lið 1. mgr. 106. gr. laga um útlendinga, og skyldi hann fluttur til Ítalíu.

IV. Málsástæður og rök kæranda

Í greinargerð kæranda kemur fram að hann hafi yfirgefið heimaríki eftir að hafa verið valdur að bílslysi. Hann óttist að eiga yfir höfði sér langan fangelsisdóm í heimaríki, auk þess sem fjölskyldumeðlimir fórnarlambs bílslysins séu að leita að honum. Kærandi hafi komið til Ítalíu árið 2014. Fyrstu mánuðina á Ítalíu hafi hann búið í flóttamannabúðum en þegar hann hafi fengið tímabundið dvalarleyfi hafi honum verið gert að yfirgefa búðirnar. Hann hafi þá búið á götunni, haft lítið að borða og ekki tekist að finna vinnu. Þá sé lífi hans ógnað á Ítalíu þar sem að fjölskylda fórnarlambsins sem hafi látist í slysinu sé enn að leita að honum. Hann hafi auk þess orðið fyrir miklum fordómum á Ítalíu. Aðspurður um heilsu sína í viðtali hjá Útlendingastofnun hafi hann kveðið líkamlega heilsu sína almennt vera góða, en hann finni þó fyrir verk fyrir brjósti og eigi erfitt með að stunda hreyfingu vegna þessa verkjar. Kærandi verði þá auðveldlega stressaður og gleymi hlutum. Hann hafi hitt lækni og sálfræðing á Ítalíu en gögn um það hafi orðið eftir þar í landi.

Í greinargerð sinni gerir kærandi athugasemdir við ákvörðun Útlendingastofnunar, m.a. við mat á aðstæðum kæranda á Ítalíu. Kærandi bendir á að hann hafi við komu hingað til lands framvísað dvalarleyfiskorti handhafa mannúðarleyfis með gildistíma til 11. september 2019. Í ákvörðun Útlendingastofnunar sé að finna umfjöllun um tilskipun nr. 2011/95/ESB og bendir kærandi á að þar sé að finna reglur sem tryggja eigi ríkisborgurum þriðja ríkis, sem hefur verið veitt viðbótarvernd, sömu réttindi og ríkisborgurum aðildarríkis að því er varðar aðgang að félagslega kerfinu. Vilji kærandi vekja athygli á því að þau réttindi sem handhöfum mannúðarleyfis standi til boða á Ítalíu séu ekki þau sömu og einstaklinga sem hafa hlotið viðbótarvernd. Þá hafi ítölsk stjórnvöld samþykkt endurviðtöku kæranda á grundvelli b-liðar 1. mgr. 18. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar. Kærandi áréttar þá þær takmarkanir sem hafi nýlega verið gerðar á réttindum handhafa mannúðarleyfis í ítalskri löggjöf. Slíkum einstaklingum standi m.a. ekki lengur til boða aðgengi að hinum svokölluðum SPRAR móttökumiðstöðvum, heldur bjóðist þeim nú eingöngu aðgengi að CAS miðstöðvum, sem hafi upphaflega verið hugsaðar sem tímabundin úrræði og hafi aðstæður í þeim verið gagnrýndar.

Kærandi gerir einnig athugasemd við tilvísun Útlendingastofnunar til bréfs (e. circular letter) frá ítölskum stjórnvöldum frá 8. janúar 2019 sem varði búsetuúrræði viðurkenndra flóttamanna og umsækjenda um alþjóðlega vernd í landinu. Gerir kærandi athugasemd við að byggt sé á þeim upplýsingum, enda sé um almenna einhliða yfirlýsingu ítalskra stjórnvalda að ræða sem breyti ekki gildi upplýsinga sem komi fram í alþjóðlegum skýrslum. Kærandi áréttar þá að Flóttamannastofnun Sameinuðu þjóðanna og fleiri samtök hafi vakið athygli á því að þúsundir umsækjenda um alþjóðlega vernd og flóttamanna lifi við erfiðar aðstæður á Ítalíu með takmarkað aðgengi að heilbrigðisþjónustu, grunnmenntun og annarri almannaþjónustu. Úthlutun dvalarleyfisskírteina hafi einnig verið ábótavant þar sem gert sé ráð fyrir því að viðtakandi gefi upp skráð heimilisfang en stór hluti þeirra sem hlotið hafi vernd hafi ekki fast heimilisfang. Við endurnýjun dvalarleyfis þurfi umsækjandi að fylla út umsóknareyðublað og þá geti tekið nokkra mánuði fyrir yfirvöld að ganga frá beiðninni.

Kærandi vekur þá athygli á nýlegri skýrslu um aðstæður einstaklinga sem teljist sérstaklega viðkvæmir og eru endursendir til Ítalíu á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar. Samkvæmt skýrslunni séu auknar líkur á brotum gegn grundvallarréttindum þeirra sem sendir eru til baka á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar eftir nýlegar breytingar á ítölskum lögum. Kærandi áréttar að Útlendingastofnun hafi stuðst við áðurnefnt bréf ítalskra stjórnvalda um áhrif þessara lagabreytinga, sem grundvöll fyrir endursendingu viðkvæmra einstaklinga til Ítalíu. Með vísan í umfjöllun um aðstæður viðkvæmra einstaklinga á Ítalíu í áðurnefndri skýrslu, sé innihaldi bréfs ítalskra stjórnvalda vísað á bug af hálfu kæranda og bent á að sum ríki Evrópu hafi tekið endursendingar til Ítalíu til endurskoðunar undanfarið í ljósi aðgerðarleysis ítalskra yfirvalda gagnvart þessum viðkvæma hópi. Að þessu virtu telur kærandi því ómálefnalegt af hálfu Útlendingastofnunar að draga í efa framburð kæranda um að honum muni reynast erfitt að sækja sér félagslega aðstoð, atvinnu og fullnægjandi heilbrigðisaðstoð á Ítalíu.

Kærandi gerir auk þess fyrirvara við lagastoð reglugerðar nr. 276/2018 um breytingu á reglugerð um útlendinga nr. 540/2017. Kærandi bendir þá á að þau atriði sem talin séu upp í dæmaskyni í 32. gr. a umræddrar reglugerðar geti með engum hætti komið í stað heildarmats á einstaklingsbundnum aðstæðum umsækjanda í samræmi við ákvæði laga um útlendinga. Telur kærandi að frásögn hans og þær heimildir sem hann hafi vísað til bendi til þess að kærandi hafi átt afar erfitt uppdráttar í viðtökuríki vegna alvarlegrar mismununar og komi til með að mæta sömu erfiðleikum verði honum gert að snúa þangað aftur.

Kærandi vísar til þess að sérstakar ástæður séu fyrir hendi í máli hans í skilningi 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Í þeim efnum fjallar kærandi almennt um og gerir grein fyrir inntaki og túlkun á ákvæðinu, m.a. með hliðsjón af lögskýringargögnum og fyrri úrskurðum kærunefndar útlendingamála. Bendir kærandi m.a. á að mikilvægt sé að líta til þess að hann hafi verið heimilislaus á Ítalíu í nokkur ár og fengið litla sem enga aðstoð frá yfirvöldum. Frásögn kæranda sé í samræmi við opinberar heimildir um aðstæður umsækjenda um alþjóðlega vernd og þeirra sem hlotið hafa mannúðarleyfi í landinu.

Kærandi gerir jafnframt kröfu um að mál hans verði tekið til efnismeðferðar hér á landi á grundvelli 1. mgr. 42. gr. laga um útlendinga, sbr. 3. mgr. 36. gr. sömu laga, en í ákvæðinu megi finna regluna um non-refoulement, eða bann við að vísa fólki brott eða endursenda þangað sem líf þess eða frelsi kann að vera í hættu. Telur kærandi að verði hann sendur aftur til Ítalíu muni hann hafa ástæðuríkan ótta við að verða fyrir ómannúðlegri og vanvirðandi meðferð.

V. Niðurstaða kærunefndar útlendingamála

Ákvæði 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga

Í 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga er mælt fyrir um að umsókn um alþjóðlega vernd skuli tekin til efnismeðferðar nema undantekningar sem greindar eru í a-, b- og c-liðum ákvæðisins eigi við. Samkvæmt c-lið 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga er stjórnvöldum heimilt að synja því að taka umsókn um alþjóðlega vernd til efnismeðferðar ef krefja má annað ríki, sem tekur þátt í samstarfi á grundvelli samninga sem Ísland hefur gert um viðmiðanir og fyrirkomulag við að ákvarða hvaða ríki skuli fara með beiðni um alþjóðlega vernd sem lögð er fram hér á landi eða í einhverju samningsríkjanna, um að taka við umsækjanda. Í samræmi við samning ráðs Evrópusambandsins og Íslands og Noregs um þátttöku hinna síðarnefndu í framkvæmd, beitingu og þróun Schengen-gerðanna samþykkti Ísland áðurnefnda Dyflinnarreglugerð, sbr. auglýsingu í C-deild Stjórnartíðinda nr. 1/2014.

Í III. kafla Dyflinnarreglugerðarinnar koma fram viðmið, í ákveðinni forgangsröð, um hvaða ríki skuli bera ábyrgð á umsókn um alþjóðlega vernd. Ábyrgð Ítalíu á umsókn kæranda er byggð á b-lið 1. mgr. 18. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar þar sem kærandi sé með umsókn um alþjóðlega vernd til meðferðar þar í landi. Jafnframt liggur fyrir samkvæmt gögnum málsins að kærandi sé með dvalarleyfi þar í landi með gildistíma til 11. september 2019. Samkvæmt framansögðu er heimilt að krefja ítölsk stjórnvöld um að taka við kæranda, sbr. c-lið 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga.

Einstaklingsbundnar aðstæður kæranda

Samkvæmt gögnum málsins er kærandi einstæður karlmaður […]. Kærandi kvaðst í viðtali hjá Útlendingastofnun m.a. […]finna fyrir verkjum í brjóstkassa í kjölfar bílslyss í heimaríki. Í gögnum um heilsufar kæranda kemur m.a. fram að hann sé almennt heilbrigður en hafi leitað til Göngudeildar sóttvarna vegna andlegrar vanlíðanar. Meðal gagna málsins eru þá ítölsk heilsufarsgögn, sem kærandi lagði fram við meðferð málsins, en þar er að finna samantekt um andlegt og líkamlegt ástand kæranda frá því í mars 2016.

Það er mat kærunefndar að gögn málsins, þ. á m. viðtöl við kæranda hjá Útlendingastofnun og heilsufarsgögn, beri ekki með sér að kærandi hafi sérþarfir í skilningi 6. tölul. 3. gr. laga um útlendinga sem taka þurfi tillit til við meðferð málsins.

Aðstæður á Ítalíu

Kærunefnd útlendingamála hefur lagt mat á aðstæður og málsmeðferð umsókna um alþjóðlega vernd á Ítalíu, m.a. með hliðsjón af eftirfarandi skýrslum og gögnum:

Italy 2018 Human Rights Report (United States Department of State, 13. mars 2019),
Asylum Information Database. Country Report – Italy (European Council on Refugees and Exiles, apríl 2019),
Amnesty International Report 2017/18 – Italy (Amnesty International, 22. febrúar 2018),
Annual Report on the Situation of Asylum in the European Union 2017 (European Asylum Support Office, 18. júní 2018),
Freedom in the World 2018 – Italy (Freedom House, 5. apríl 2018),
Mutual Trust is Still Not Enough. The situation of persons with special needs transferred to Italy under the Dublin III Regulation (Danish Refugee Council og Swiss Refugee Council, 12. desember 2018),
Concluding observations of the Committee on the Elimination of Racial Discrimination (UN Committee on the Elimination of Racial Discrimination, 17. febrúar 2017),
ECRI Report on Italy (European Commission against Racism and Intolerance, 7. júní 2016),
Reception conditions in Italy. Report of the current situation of asylum seekers and beneficiaries of protection, in particular Dublin returnees (Swiss Refugee Council, ágúst 2016),
Information note, Dublin transfers post-Tarakhel: Update on European case law and practice (Elena, European legal network on asylum, október 2015),
Submission by the United Nations High Commissioner for Refugees. For the Office of the High Commissioner for Human Rights’ Compilation Report – Universal Periodic Review: Italy (UNHCR, mars 2014),
UNHCR Recommendations on Important Aspects of Refugee Protection in Italy (UNHCR, júlí 2013),
Upplýsingar af vefsíðu ítalska flóttamannaráðsins (í. Consiglio Italiano per I Rifugiati - http://www.cir-onlus.org/en/),
Upplýsingar af vefsíðu OSCE Office for Democratic Institutions and Human Rights (http://hatecrime.osce.org/italy),
Upplýsingar af vefsíðu samtakanna Baobab Experience (https://baobabexperience.org/) og
World Report 2019 – European Union (Human Rights Watch, 17. janúar 2019).

Í framangreindum gögnum kemur fram að þegar umsækjendur um alþjóðlega vernd eru sendir til Ítalíu á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar geta þeir lagt fram umsókn hjá lögreglunni (í. Questura) eða hjá landamæralögreglunni (í. Polizia di Frontiera) hafi þeir ekki áður lagt fram umsókn þar í landi. Fái umsækjandi um alþjóðlega vernd synjun á umsókn sinni þá hefur hann kost á því að bera synjunina undir stjórnsýsludómstól (í. Tribunale Civile). Jafnframt eiga umsækjendur um alþjóðlega vernd þess kost að leggja fram beiðni fyrir Mannréttindadómstól Evrópu um bráðabirgðaráðstöfun skv. 39. gr. málsmeðferðarreglna dómstólsins, telji þeir endanlega niðurstöðu um synjun á umsókn um alþjóðlega vernd og brottvísun til heimaríkis hafa í för með sér hættu á ofsóknum eða að um meðferð sé að ræða sem brjóti í bága við ákvæði mannréttindasáttmála Evrópu.

Fyrir liggur að umsækjendur um alþjóðlega vernd á Íslandi sem falla undir ákvæði Dyflinnarreglugerðarinnar eru sendir til baka til meginlandsins með flugi. Í framangreindum gögnum kemur fram að á stærstu flugvöllum landsins, í Róm og Mílanó, eru frjáls félagasamtök til staðar sem veita umsækjendum um alþjóðlega vernd ráðgjöf og þjónustu. Umsækjendur um alþjóðlega vernd á Ítalíu eiga almennt ekki rétt á gjaldfrjálsri lögfræðiaðstoð þegar þeir leggja fram umsókn um alþjóðlega vernd en frjáls félagasamtök veita gjaldfrjálsa lögfræðiaðstoð í umsóknarferlinu. Þá geta umsækjendur lagt fram beiðni um gjafsókn (í. gratuito patrocinio) kjósi þeir að bera endanlega synjun á umsókn sinni undir dómstóla.

Af framangreindum gögnum má sjá að ítölsk stjórnvöld hafa verið gagnrýnd vegna aðbúnaðar umsækjenda um alþjóðlega vernd og flóttamanna þar í landi. Af þeim gögnum sem kærunefnd hefur kynnt sér má ráða að í ítalska hæliskerfinu sé ekki skimað kerfisbundið eftir því hvort umsækjendur um alþjóðlega vernd teljist vera viðkvæmir einstaklingar. Hins vegar getur greining á þolendum pyndinga eða alvarlegs ofbeldis átt sér stað á öllum stigum umsóknarferlisins um alþjóðlega vernd.

Í framangreindum gögnum kemur fram að umsækjendur um alþjóðlega vernd eiga rétt á gistirými í móttökumiðstöðvum. Samkvæmt lagabreytingu, sem tók gildi í desember 2018, eiga umsækjendur um alþjóðlega vernd sem sendir eru til baka á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar rétt á þjónustu og gistirýmum í tilteknum ítölskum móttökumiðstöðvum sem staðsettar eru í sjö héruðum landsins. Ef engin pláss eru til staðar í slíkum móttökumiðstöðvum eru til staðar gistirými í móttökumiðstöðvum sem nefnast CAS (í. Centro di accoglienza straordinaria). CAS miðstöðvarnar eru einungis ætlaðar til tímabundinnar dvalar en vegna mikils fjölda umsækjenda um alþjóðlega vernd á Ítalíu nýtur meiri hluti umsækjenda um alþjóðlega vernd eingöngu þjónustu í CAS miðstöðvunum. Aðstæður þar hafa verið gagnrýndar, m.a. þar sem einhverjar miðstöðvar séu lítið kyntar og þar verði vart við skort á heitu vatni og rafmagni. Gögn málsins benda þó til þess að aðrar miðstöðvar veiti fullnægjandi aðstöðu og þjónustu fyrir þá sem þar dvelja. Þá kemur fram í gögnum málsins að sveitarfélög, frjáls félagasamtök og trúfélög í Róm og Mílanó bjóði upp á gistiaðstöðu en þau séu einnig af skornum skammti. Samkvæmt fyrrgreindri lagabreytingu frá því í desember 2018 heita búsetuúrræði sem áður hétu SPRAR og voru aðgengileg umsækjendum um alþjóðlega vernd nú SIPROIMI (e. System for the Protection of Beneficiaries of International Protection and Unaccompanied Foreign Minors) og eru þau nánast eingöngu ætluð þeim sem eru handhafar alþjóðlegrar verndar og fylgdarlausum börnum.

Á grundvelli framangreindra skýrslna og gagna sem kærunefnd hefur kynnt sér verður jafnframt ráðið að umsækjendur um alþjóðlega vernd á Ítalíu eiga sama rétt og ítalskir ríkisborgarar til lögboðinnar heilbrigðisþjónustu. Þeir þurfa þó að skrá sig inn í heilbrigðiskerfið en við slíka skráningu fá þeir útgefið tryggingarkort sem veitir þeim m.a. rétt á meðferð sérfræðilækna. Skortur á sérhæfingu í málefnum flóttamanna og tungumálakunnátta gerir þó sumum umsækjendum um alþjóðlega vernd erfitt fyrir að sækja sér viðunandi heilbrigðisþjónustu, einkum einstaklingum í sérstaklega viðkvæmri stöðu. Umsækjendur um alþjóðlega vernd fá aðgang að ítalska vinnumarkaðnum tveimur mánuðum eftir að þeir hafa lagt fram umsókn sína. Þó kemur fram í framangreindum gögnum að atvinnuleysi á Ítalíu hafi verið mjög mikið á undanförnum árum og erfitt hafi reynst fyrir marga, bæði ítalska ríkisborgara sem og umsækjendur um alþjóðlega vernd, að finna atvinnu.

Af framangreindum skýrslum verður ráðið að fordómar í garð fólks af erlendum uppruna sé vandamál á Ítalíu en ítölsk stjórnvöld hafi gripið til aðgerða til að sporna við kynþáttafordómum og mismunun á grundvelli kynþáttar, m.a. með lagasetningu. Í kjölfar athugasemda alþjóðlegra eftirlitsnefnda, stofnana og frjálsra félagasamtaka hafa ítölsk yfirvöld tekið mikilvæg skref í þá átt að vinna gegn kynþáttafordómum, mismunun á grundvelli kynþáttar og hatursglæpum, þ. á m. með aðgerðaráætlun gegn kynþáttahyggju (e. National Action Plan against Racism, Xenophobia and Intolerance). Þá hefur rannsóknum og ákærum fjölgað í málum er varða mismunun, hatursorðræðu og hatursglæpi á grundvelli kynþáttar og þjóðernis. Framangreindar skýrslur bera enn fremur með sér að almenningur á Ítalíu geti leitað sér aðstoðar ítalskra löggæsluyfirvalda vegna ofbeldisbrota og hótana.

Af þeim skýrslum sem kærunefnd hefur kynnt sér er ljóst að umsækjendur um alþjóðlega vernd á Ítalíu hafi í talsverðum mæli hlotið dvalarleyfi þar í landi á grundvelli mannúðarsjónarmiða samkvæmt þarlendum lögum. Dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða hafi verið gefin út til tveggja ára í senn og verið endurnýjanleg að tilteknum skilyrðum uppfylltum. Í ofangreindum gögnum er þess m.a. getið að í kjölfar nýlegra breytinga á þarlendum lögum á Ítalíu hafi dvalarleyfi vegna mannúðarsjónarmiða verið afnumin og nýr flokkur dvalarleyfa fyrir sérstaka vernd (e. special protection permit) verið kynntur í þeirra stað. Þá er þess m.a. getið að útgefin dvalarleyfi vegna mannúðarsjónarmiða verði ekki endurnýjuð af ítölskum stjórnvöldum. Hin nýju leyfi vegna sérstakrar verndar gildi í eitt ár, veiti aðgang að ítalska vinnumarkaðnum og séu endurnýjanleg að tilteknum skilyrðum uppfylltum.

Ákvæði 3. mgr. 36. gr. laga um útlendinga

Í 3. mgr. 36. gr. laganna kemur fram að ef beiting 1. mgr. myndi leiða til þess að brotið væri gegn 42. gr., t.d. vegna aðstæðna í því ríki sem senda á umsækjanda til, skuli taka umsókn til efnismeðferðar. Í 1. mgr. 42. gr. laga um útlendinga er kveðið á um að ekki sé heimilt að senda útlending eða ríkisfangslausan útlending til svæðis þar sem hann hefur ástæðu til að óttast ofsóknir, sbr. 37. og 38. gr., eða vegna svipaðra aðstæðna og greinir í flóttamannahugtakinu er í yfirvofandi hættu á að láta lífið eða verða fyrir ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð. Þá segir í 2. mgr. ákvæðisins að 1. mgr. eigi einnig við um sendingu útlendings til svæðis þar sem ekki er tryggt að hann verði ekki sendur áfram til slíks svæðis sem greinir í 1. mgr. Við túlkun á inntaki 42. gr. laga um útlendinga telur kærunefnd jafnframt að líta verði til þess að ákvörðun aðildarríkis um brottvísun eða frávísun sem setur einstakling í raunverulega hættu á að verða fyrir pyndingum, ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð eða refsingu er í andstöðu við 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu, sbr. lög nr. 62/1994, sbr. jafnframt 68. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands, nr. 33/1944.

Í dómaframkvæmd Mannréttindadómstóls Evrópu hefur verið byggt á því að sú meðferð sem einstaklingur á von á við brottvísun eða frávísun verði að ná tilteknu lágmarks alvarleikastigi til að ákvörðunin verði talin brot á 3. gr. mannréttindasáttmálans. Horfa verði til allra aðstæðna í fyrirliggjandi máli, svo sem lengdar og eðlis meðferðar, andlegra og líkamlegra áhrifa hennar auk stöðu einstaklings hverju sinni, svo sem kyns, aldurs og heilsufars. Við mat á umræddu alvarleikastigi hefur dómstólinn jafnframt litið til annarra þátta, t.d. hvort einstaklingurinn er í viðkvæmri stöðu, sbr. t.d. dóm Mannréttindadómstóls Evrópu í máli Khlaifia o.fl. gegn Ítalíu (nr. 16483/12) frá 15. desember 2016. Í því sambandi hefur dómstólinn lagt ákveðna áherslu á að umsækjendur um alþjóðlega vernd tilheyri jaðarsettum og viðkvæmum þjóðfélagshóp sem þurfi sérstaka vernd, sbr. t.d. dóm í máli Tarakhel gegn Sviss (nr. 29217/12) frá 4. nóvember 2012. Þrátt fyrir það verði 3. gr. mannréttindasáttmálans ekki túlkuð á þann hátt að í greininni felist skylda aðildarríkja til að sjá umsækjendum um alþjóðlega vernd fyrir húsnæði eða fjárhagsaðstoð sem geri þeim kleift að viðhalda ákveðnum lífskjörum, sbr. dóm í máli M.S.S. gegn Belgíu og Grikklandi (nr. 30696/09) frá 21. janúar 2011.

Að því er varðar aðstæður umsækjenda um alþjóðlega vernd á Ítalíu hefur Mannréttindadómstóll Evrópu lagt til grundvallar að uppbygging móttökukerfis fyrir umsækjendur og almennar aðstæður á Ítalíu séu ekki þess eðlis að þær standi í vegi fyrir öllum sendingum umsækjenda um alþjóðlega vernd til landsins, sbr. t.d. ákvörðun í máli Ali o.fl. gegn Sviss (mál nr. 30474/14) frá 4. október 2016. Aftur á móti hefur í framkvæmd dómstólsins verið byggt á því að viðhlítandi trygging verði að liggja fyrir af hálfu ítalskra yfirvalda um viðunandi móttökuaðstæður áður en umsækjendur um alþjóðlega vernd sem eru í svo viðkvæmri stöðu að þeir þurfi sérstaka vernd eru sendir þangað. Um endursendingar umsækjenda um alþjóðlega vernd til Ítalíu á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar vísar kærunefnd jafnframt til dóms Hæstaréttar frá 1. október 2015 í máli nr. 114/2015.

Að mati kærunefndar eru einstaklingsbundnar aðstæður kæranda ekki slíkar að vegna stöðu hans sem umsækjandi um alþjóðlega vernd á Ítalíu verði endursending hans þangað talin ómannúðleg eða vanvirðandi meðferð. Með vísan til umfjöllunar um aðstæður og móttökuskilyrði umsækjenda um alþjóðlega vernd á Ítalíu er það niðurstaða kærunefndar að synjun á efnismeðferð umsóknar kæranda um alþjóðlega vernd leiði ekki til brots gegn 1. mgr. 42. gr. laga um útlendinga, sbr. jafnframt 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu. Þá benda öll gögn til þess að kærandi hafi raunhæf úrræði á Ítalíu, bæði fyrir landsrétti og fyrir Mannréttindadómstól Evrópu, sbr. jafnframt 13. gr. mannréttindasáttmála Evrópu, sem tryggja að hann verði ekki sendur áfram til annars ríkis þar sem líf hans eða frelsi kann að vera í hættu, sbr. 2. mgr. 42. gr. laga um útlendinga.

Ákvæði 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga

Í 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga kemur fram að ef svo standi á sem greini í 1. mgr. skuli þó taka umsókn um alþjóðlega vernd til efnismeðferðar ef útlendingurinn hefur slík sérstök tengsl við landið að nærtækast sé að hann fái hér vernd eða ef sérstakar ástæður mæli annars með því. Í 32. gr. a og 32. gr. b reglugerðar um útlendinga nr. 540/2017, sbr. 4. mgr. 36. gr. laganna, koma fram viðmið varðandi mat á því hvort taka skuli umsókn um alþjóðlega vernd til efnismeðferðar vegna sérstakra tengsla eða ef sérstakar ástæður mæla með því. Þá segir í 2. mgr. 36. gr. laganna að ef meira en 12 mánuðir hafa liðið frá því að umsókn um alþjóðlega vernd barst fyrst íslenskum stjórnvöldum og tafir á afgreiðslu hennar eru ekki á ábyrgð umsækjanda sjálfs skal taka hana til efnismeðferðar.

Aðstæðum kæranda hefur þegar verið lýst. Kærunefnd telur að aðstæður hans séu ekki þess eðlis að þær teljist sérstakar í skilningi 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga eða samkvæmt þeim viðmiðum sem talin eru upp í dæmaskyni í 32. gr. a reglugerðar um útlendinga. Í því sambandi hefur nefndin m.a. litið til þess að heilsufar kæranda sé ekki með þeim hætti að hann teljist glíma við mikil og alvarleg veikindi eða að aðstæður hans að því leyti séu svo einstaklingsbundnar og sérstakar að ekki verði framhjá þeim litið. Af þeim gögnum sem kærunefnd hefur kynnt sér um aðstæður og aðbúnað umsækjenda um alþjóðlega vernd á Ítalíu verður ráðið að umsækjendur hafi aðgang að nauðsynlegri heilbrigðisþjónustu þar í landi.

Þá telur kærunefnd að gögn málsins beri ekki með sér að kærandi muni eiga erfitt uppdráttar í viðtökuríki vegna alvarlegrar mismununar eða að hann geti af sömu ástæðu vænst þess að staða hans verði verulega síðri en staða almennings í viðtökuríki, sbr. áðurnefnd viðmið í 32. gr. a reglugerðar um útlendinga. Þau gögn sem kærunefnd hefur kynnt sér benda m.a. til þess að telji kærandi sér mismunað eða óttist hann um öryggi sitt að einhverju leyti geti hann leitað aðstoðar hjá þar til bærum stjórnvöldum.

Kærunefnd bendir þá á að kærandi er samkvæmt gögnum máls handhafi dvalarleyfis á grundvelli mannúðarsjónarmiða á Ítalíu, með gildistíma til 11. september 2019, og hefur sem handhafi slíks leyfis m.a. aðgang að ákveðinni þjónustu á vegum ítalskra stjórnvalda auk þess að hafa rétt til atvinnuþátttöku. Ljóst er af þeim heimildum sem kærunefnd hefur kynnt sér að vegna áðurnefndra lagabreytinga sem áttu sér stað í desember sl. er endurnýjun á slíku dvalarleyfi ekki möguleg þar sem þessi tiltekna tegund af leyfi er ekki lengur gefin út. Kærunefnd telur þó að þegar þar að kemur ætti kærandi að geta sótt um annars konar dvalarleyfi, auk þess að geta leitað eftir þeirri þjónustu sem stendur þeim einstaklingum til boða sem sótt hafa um alþjóðlega vernd á Ítalíu, sbr. ofangreindar upplýsingar um aðstæður á Ítalíu. Kærunefnd áréttar að ítölsk stjórnvöld hafa samþykkt viðtöku á kæranda á grundvelli b-liðar 1. mgr. 18. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar sem gefur til kynna að kærandi sé með umsókn um alþjóðlega vernd til meðferðar hjá ítölskum stjórnvöldum.

Það er jafnframt mat kærunefndar að málsástæður kæranda að öðru leyti verði ekki taldar til sérstakra ástæðna í skilningi 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga.

Að teknu tilliti til einstaklingsbundinna aðstæðna kæranda er það mat kærunefndar að ekki séu fyrir hendi sérstakar ástæður sem mæli með því að mál hans verði tekið til efnismeðferðar hér á landi, sbr. 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga.

Kærandi kvaðst í viðtali hjá Útlendingastofnun þann 29. janúar 2019 ekki hafa sérstök tengsl við Ísland. Þar að auki er ekkert í gögnum málsins sem bendir til þess að kærandi hafi slík tengsl við landið að beita beri ákvæði 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga.

Þá telur kærunefnd ljóst að síðari málsliður 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga eigi ekki við í máli kæranda þar sem ekki eru liðnir 12 mánuðir frá því að kærandi sótti um alþjóðlega vernd hér á landi, en hann lagði fram umsókn sína þann 8. nóvember 2018.

Athugasemdir kæranda við ákvörðun Útlendingastofnunar

Svo sem fram hefur komið gerir kærandi m.a. athugasemd við beitingu Útlendingastofnunar á reglugerð nr. 276/2018, um breytingu á reglugerð um útlendinga. Kærandi gerir fyrirvara við lagastoð reglugerðarinnar auk þess sem hann bendir á að þau viðmið sem sett séu fram í ákvæði 32. gr. a reglugerðarinnar séu nefnd í dæmaskyni og því ekki tæmandi talin. Þau geti því ekki komið í stað heildarmats á einstaklingsbundnum aðstæður kæranda.

Eins og að framan greinir hefur kærunefnd lagt einstaklingsbundið mat á umsókn kæranda og komist að niðurstöðu um að synja honum um efnismeðferð með vísan til ákvæða laga um útlendinga eins og þau hafa verið útfærð í reglugerð um útlendinga. Er niðurstaða í málinu byggð á túlkun kærunefndar á framangreindum ákvæðum og sjónarmiðum sem nefndin telur málefnaleg en áður hefur komið fram í úrskurðum kærunefndar að reglugerðina skortir ekki lagastoð. Kærunefnd telur því ekki tilefni til frekari umfjöllunar um athugasemdir kæranda að þessu leyti.

Vegna athugasemda í greinargerð kæranda varðandi umfjöllun stofnunarinnar um réttindi einstaklinga með viðbótarvernd tekur kærunefnd undir með kæranda að vanda hefði mátt betur rökstuðning stofnunarinnar að því leyti, sbr. 2. mgr. 22. gr. stjórnsýslulaga. Kærunefnd hefur farið yfir hina kærðu ákvörðun og telur ekki tilefni til þess að gera athugasemdir við hana að öðru leyti, enda megi í rökstuðningi ákvörðunarinnar jafnframt finna umfjöllun um aðstæður umsækjenda um alþjóðlega vernd á Ítalíu og aðstæður einstaklinga sem séu handhafar dvalarleyfis á grundvelli mannúðarsjónarmiða, líkt og eigi við um kæranda. Hefur þá kærunefnd endurskoðað alla þætti málsins og komist að sömu niðurstöðu og Útlendingastofnun. Að mati kærunefndar er því ekki tilefni til frekari umfjöllunar um athugasemdir kæranda.

Frávísun

Kærandi kom hingað til lands þann 7. nóvember 2018 og sótti um alþjóðlega vernd þann 8. nóvember 2018. Eins og að framan greinir hefur umsókn hans um alþjóðlega vernd verið synjað um efnismeðferð og hefur hann því ekki tilskilin leyfi til dvalar enda verður að líta á umsókn hans um alþjóðlega vernd sem áform um að dveljast í landinu meira en 90 daga, sbr. til hliðsjónar 3. mgr. 42. gr. reglugerðar um útlendinga. Verður kæranda því vísað frá landinu á grundvelli c-liðar 1. mgr. 106. gr. laga um útlendinga, sbr. 2. og 5. mgr. 106. gr. laganna, enda hafði hann verið hér á landi í innan við níu mánuði þegar málsmeðferð umsóknar hans hófst hjá Útlendingastofnun.

Kærandi skal fluttur til Ítalíu eigi síðar en 6 mánuðum eftir birtingu þessa úrskurðar, sbr. til hliðsjónar 29. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar, nema ákveðið verði að fresta réttaráhrifum úrskurðar þessa að kröfu kæranda, sbr. 6. mgr. 104. gr. laga um útlendinga.

Samantekt

Í máli þessu hafa ítölsk stjórnvöld fallist á að taka við kæranda og umsókn hans um alþjóðlega vernd á grundvelli ákvæða Dyflinnarreglugerðarinnar. Í ljósi alls ofangreinds er það niðurstaða kærunefndar að rétt sé að synja því að taka til efnismeðferðar umsókn kæranda um alþjóðlega vernd hér á landi og senda kæranda til Ítalíu með vísan til c-liðar 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga.

Ákvörðun Útlendingastofnunar er því staðfest.

Athygli kæranda er vakin á því að skv. 6. mgr. 104. gr. laga um útlendinga frestar málshöfðun fyrir dómstólum til ógildingar á endanlegri ákvörðun um að útlendingur skuli yfirgefa landið ekki framkvæmd hennar. Að kröfu útlendings getur kærunefnd útlendingamála þó ákveðið að fresta réttaráhrifum endanlegrar ákvörðunar sé talin ástæða til þess. Krafa þess efnis skal gerð ekki síðar en sjö dögum frá birtingu endanlegrar ákvörðunar. Skal frestun bundin því skilyrði að útlendingur beri málið undir dómstóla innan fimm daga frá birtingu ákvörðunar um frestun réttaráhrifa úrskurðar og óski eftir að það hljóti flýtimeðferð. Nú er beiðni um flýtimeðferð synjað og skal þá mál höfðað innan sjö daga frá þeirri synjun. Þó getur kærunefnd útlendingamála tekið ákvörðun um að fresta framkvæmd ef sýnt er fram á að verulega breyttar aðstæður hafi skapast frá því að endanleg ákvörðun var tekin.

Úrskurðarorð

Ákvörðun Útlendingastofnunar er staðfest.

The decision of the Directorate of Immigration is affirmed.

Anna Tryggvadóttir

Árni Helgason Hilmar Magnússon

Efnisorð

Kærunefnd útlendingamála