Nr. 80/2020 Úrskurður

KÆRUNEFND ÚTLENDINGAMÁLA

Þann 9. mars 2020 er kveðinn upp svohljóðandi

úrskurður nr. 80/2020

í stjórnsýslumálum nr. KNU19120018 og KNU19120017

Kæra [...] og

[...]

á ákvörðunum

Útlendingastofnunar

I. Kröfur, kærufrestir og kæruheimild

Þann 9. desember 2019 kærðu [...], fd. [...], ríkisborgari Moldóvu (hér eftir K) og [...], fd. [...], ríkisborgari Moldóvu (hér eftir M) ákvarðanir Útlendingastofnunar, dags. 14. nóvember 2019 um að synja kærendum um alþjóðlega vernd á Íslandi ásamt því að synja þeim um dvalarleyfi á grundvelli 74. gr. laga um útlendinga nr. 80/2016.

Kærendur krefjast þess aðallega að hinar kærðu ákvarðanir verði felldar úr gildi og að þeim verði veitt alþjóðleg vernd á grundvelli 1. mgr. 37. gr. laga um útlendinga. Til vara krefjast kærendur þess að hinar kærðu ákvarðanir verði felldar úr gildi og að þeim verði veitt dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða með vísan til 1. mgr. 74. gr. laga um útlendinga. Til þrautavara krefjast kærendur að hinar kærðu ákvarðanir verði felldar úr gildi hvað varðar brottvísun og endurkomubann, sbr. 2. mgr. 98. gr. og 2. mgr. 104. gr. laga um útlendinga.

Fyrrgreindar ákvarðanir eru kærðar á grundvelli 7. gr. laga um útlendinga og barst kæran fyrir lok kærufrests.

II. Málsatvik og málsmeðferð

Kærendur sóttu um alþjóðlega vernd hér á landi þann 5. nóvember 2019. Kærendur komu í viðtöl hjá Útlendingastofnun 12., 13. og 14. nóvember 2019 ásamt talsmanni sínum. Með ákvörðunum, dags. 14. nóvember 2019, synjaði Útlendingastofnun kærendum um alþjóðlega vernd ásamt því að synja þeim um dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða. Kærendum var jafnframt brottvísað frá landinu og þeim ákvarðað endurkomubann til tveggja ára. Að ósk kærenda var veittur frekari rökstuðningur fyrir ákvörðunum Útlendingastofnunar með bréfi stofnunarinnar, dags. 5. desember 2019. Voru ofangreindar ákvarðanir kærðar til kærunefndar útlendingamála þann 9. desember 2019. Kærunefnd barst greinargerð kærenda þann 16. desember 2019.

III. Ákvarðanir Útlendingastofnunar

Í ákvörðun Útlendingastofnunar kemur fram að kærendur byggi umsókn sína um alþjóðlega vernd á því að þau tilheyri minnihlutahópi Rómafólks í heimaríki, þau verði fyrir ofsóknum af hálfu fyrrverandi tengdadóttur sinnar og að þau hafi verið beitt pólitískum þrýstingi í aðdraganda kosninga í heimaríki sínu.

Niðurstaða Útlendingastofnunar var sú að kærendur séu ekki flóttamenn og þeim skuli synjað um alþjóðlega vernd á Íslandi skv. ákvæðum 37. og 40. gr. laga um útlendinga. Kærendum var jafnframt synjað um dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða skv. 74. gr. laga um útlendinga. Þá taldi stofnunin að ákvæði 42. gr. laga um útlendinga stæði endursendingu til heimaríkis ekki í vegi.

Kærendum var vísað frá landinu á grundvelli c-liðar 1. mgr. 106. gr. laga um útlendinga. Útlendingastofnun tilkynnti kærendum jafnframt að kæra frestaði ekki réttaráhrifum ákvörðunarinnar, sbr. 2. mgr. 35. gr. laga um útlendinga. Kærendum var brottvísað frá landinu með vísan til 2. tölul. b-liðar 2. mgr. 98. gr. laga um útlendinga, sbr. b-lið 2. mgr. 104. gr. laganna. Var kærendum ákveðið endurkomubann hingað til lands í tvö ár, sbr. 101. gr. sömu laga.

IV. Málsástæður og rök kærenda

Í greinargerð kærenda kemur fram að þau hafi verið búsett í borginni [...] í heimaríki sínu og að þau tilheyri minnihlutahópi Rómafólks þar í landi. Kærendur óttist ofsóknir í sinn garð enda verði Rómafólk fyrir mikilli mismunun í landinu af hendi almennings og yfirvalda. Þá greina kærendur frá ágreiningi við fyrrverandi tengdadóttur sína sem reyni að fá þau til að láta af hendi hús í eigu K og peninga. Þá hafi sama kona ráðist á K og dregið hana á hárinu og kastað steinum í hús kærenda og brotið rúður. Einnig hafi bræður og frændur sömu konu beitt K líkamlegu ofbeldi tvisvar eða þrisvar sinnum. Lögreglan í Moldóvu hafi ekki veitt þeim aðstoð hvað þetta varðar. Nýlega hafi farið fram kosningar um nýjan borgarstjóra í [...] og kærendur hafi sætt pólitískum þrýstingi vegna kosninganna en þau hafi ekki viljað taka þátt í þeim. Kærendur kveðast einnig glíma við margvísleg heilsufarsvandamál.

Í greinargerð kærenda kemur m.a. fram að heimaríki kærenda sé eitt það fátækasta í Evrópu og að spilling sé mikil. Þá viðgangist alvarleg mannréttindabrot í ríkinu. Að því er varðar aðstæður Rómafólks kemur fram að hópurinn verði fyrir útskúfun úr samfélaginu og glími við alvarlega mismunun á öllum stigum þjóðfélagsins. Heimildir hermi að Rómafólk flosni fyrr upp úr námi, hafi takmarkaðan aðgang að heilbrigðiskerfinu og að atvinnuleysi sé langt yfir meðaltali. Stjórnvöld í heimaríki kærenda búi ekki yfir skilvirku kerfi eða ferlum til að auka skólagöngu Rómabarna eða styðja viðkvæmar fjölskyldur sem sendi börnin ekki í skóla. Samkvæmt skýrslu frá 2016 sæki um 43% Rómabarna á aldrinum 7-15 ára ekki skóla og að þau börn sem sæki skóla verði fyrir mismunun og einangrist félagslega. Þá búi meirihluti Rómafjölskyldna í dreifbýli og á sérgreindum svæðum og stór hluti þeirra búi jafnframt við lélegan húsakost og hafi ekki aðgang að neysluvatni eða rafmagni. Beri heimildum einnig saman um að lagalegar breytingar og umbótaverkefni sem hafi verið ætlað að rétta stöðu Rómafólks í heimaríki kærenda, hafi ekki skilað árangri. Hafi nefnd Sameinuðu þjóðanna um efnahagsleg, félagsleg og menningarleg réttindi t.d. lýst aðgerðaáætlunum stjórnvalda í málaflokknum sem misheppnuðum á öllum sviðum og miklu áhyggjuefni.

Kærendur byggja aðalkröfu sína á því að þau uppfylli skilyrði þess að teljast flóttamenn í skilningi 1. mgr. 37. gr. laga um útlendinga, n.t.t. að þau óttist ofsóknir vegna þess að þau tilheyri minnihlutahópi Rómafólks í heimaríki. Með hliðsjón af málsatvikum og gögnum málsins sé ljóst að aðstæður þeirra nái því alvarleikastigi að teljast ofsóknir í skilningi laga um útlendinga. Í ljósi framlagðra heimilda og vegna þess ofbeldis og alvarlegu mismununar sem kærendur hafi þegar orðið fyrir megi telja að ótti þeirra við slíkar ofsóknir sé ástæðuríkur. Kærendur byggja enn fremur á því að yfirvöld í heimaríki þeirra hafi hvorki getu né vilja til að veita kærendum þá vernd sem þau þarfnist. Þá hafi kærendur leitað til lögreglu í Moldóvu vegna þeirra hótana sem þau hafi sætt en að lögreglan hafi ekki veitt þeim aðstoð. Af hálfu kærenda er því haldið fram að oft sé Rómafólk í verri stöðu leiti það til lögreglunnar heldur en ef það láti það hjá líða. Þá byggja kærendur á því að það geti hvorki talist raunhæft né sanngjarnt að ætlast til þess að þau flytjist um set innanlands til að komast hjá ofsóknum.

Í umfjöllun um varakröfu um að kærendum verði veitt dvalarleyfi á grundvelli 74. gr. laga um útlendinga er vísað til áðurgreindra aðstæðna Rómafólks í heimaríki kærenda. Telja kærendur að líta beri svo á að þau séu fórnarlömb viðvarandi mannréttindabrota í heimaríki sínu sem yfirvöld verndi þau ekki gegn. Þá vísa kærendur til athugasemda við 74. gr. í frumvarpi til laga um útlendinga, en kærendur tilheyri einum viðkvæmasta minnihlutahópi í Moldóvu og aðstæður þeirra jafnist á við erfiðar félagslegar aðstæður. Þá glími kærendur við tekjuleysi sem samkvæmt heimildum um mismunun á atvinnumarkaði muni ekki líða hjá í fyrirsjáanlegri framtíð ef nokkurn tímann.

Til þrautavara krefjast kærendur þess að ákvarðanir Útlendingastofnunar verði felldar úr gildi hvað varðar brottvísun og endurkomubann þeirra. Það sé mat kærenda í ljósi upplýsinga um stöðu Rómafólks í Moldóvu að umsóknir þeirra geti ekki talist bersýnilega tilhæfulausar. Þá benda kærendur á að ástæður flótta þeirra séu ekki eingöngu efnahagslegar heldur hafi þau verið áreitt, beitt ofbeldi, óttist frekari ofsóknir og fái ekki aðstoð frá yfirvöldum í heimaríki sínu. Að framangreindu virtu sé rétt að fella ákvarðanir Útlendingastofnunar um brottvísun og endurkomubann úr gildi.

V. Niðurstaða kærunefndar útlendingamála

Kærendur koma frá ríki sem er á lista Útlendingastofnunar yfir örugg upprunaríki og voru umsóknir þeirra um alþjóðlega vernd metnar, líkt og áður hefur komið fram, bersýnilega tilhæfulausar af Útlendingastofnun. Af þeim sökum voru umsóknir kærenda teknar til forgangsmeðferðar hjá stofnuninni á grundvelli 1. tölul. b-liðar 1. mgr. 29. gr. laga um útlendinga.

Í 1. mgr. 29. gr. laga um útlendinga kemur fram að Útlendingastofnun og kærunefnd útlendingamála geta ákveðið að mál sæti forgangsmeðferð að uppfylltum skilyrðum sem tiltekin eru í a og b-lið málsgreinarinnar. Þá kemur fram í 2. mgr. að styðjast megi við lista yfir ríki sem almennt eru talin örugg upprunaríki. Í 3. mgr. 29. gr. kemur fram að ráðherra sé heimilt að setja nánari skilyrði um hvenær megi beita forgangsmeðferð samkvæmt greininni. Málsmeðferð samkvæmt 29. gr. laga um útlendinga er ekki flýtimeðferð heldur aðeins forgangsmeðferð sem felur í sér heimild til að setja mál framar í röðina og afgreiða þau á undan þeim sem ekki fá slíka meðferð. Í athugasemdum við frumvarp til laga um útlendinga kemur fram að 29. gr. frumvarpsins feli ekki í sér heimild til að falla frá neinum málsmeðferðarreglum laga um útlendinga heldur eingöngu heimild til forgangsröðunar. Jafnframt er ljóst af reglugerðarheimildinni að hún nær aðeins til skilyrða þess að gefa megi máli forgang en ekki til að kveða nánar á um hvað felist í slíku ferli. Ráðherra hefur því ekki heimild til að mæla svo um að víkja megi frá reglum stjórnsýslulaga nr. 37/1993 eða óskráðum reglum stjórnsýsluréttar við meðferð forgangsmáls. Kærunefnd telur því hafið yfir vafa að skráðar og óskráðar reglur stjórnsýsluréttar og málsmeðferðarreglur laga um útlendinga gilda að fullu um málsmeðferð skv. 29. gr. laga um útlendinga og að ákvörðun um að afgreiða mál sem forgangsmál felur ekki í sér heimild fyrir stjórnvöld til að beita reglunum með öðrum hætti en almennt gildir um meðferð umsókna um alþjóðlega vernd.

Mælt er fyrir um leiðbeiningaskyldu stjórnvalda í 7. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, en þar kemur fram að stjórnvald skuli veita þeim sem til þess leita nauðsynlega aðstoð og leiðbeiningar varðandi þau mál sem snerta starfssvið þess. Í þeim tilvikum þar sem stjórnvaldi má vera ljóst að aðili hefur misskilið réttarreglur, ekki skilað inn nauðsynlegum gögnum, ekki fengið nægjanlega ítarlegar upplýsingar eða hefur að öðru leyti bersýnilega þörf fyrir leiðbeiningar, ber stjórnvaldi að gera aðila viðvart og veita honum viðeigandi leiðbeiningar. Þá eru náin tengsl milli leiðbeiningareglu 7. gr. og rannsóknarreglu 10. gr. laganna. Í rannsóknarreglunni felst m.a. sú skylda stjórnvalds að sjá til þess, að eigin frumkvæði, að málsatvik stjórnsýslumáls séu nægjanlega upplýst áður en ákvörðun er tekin í því. Eitt skilyrði þess að mál teljist nægjanlega rannsakað er að aðila máls hafi verið leiðbeint með fullnægjandi hætti um réttindi sín og skyldur. Rannsóknarreglan gerir kröfu um rannsókn sem er fullnægjandi grundvöllur ákvörðunar stjórnvalds en gerir hvorki kröfu um að aflað sé allra upplýsinga sem varpað gætu ljósi á málið né að stjórnvald afli ófáanlegra gagna. Þá segir í 2. mgr. 23. gr. laga um útlendinga að við meðferð mála vegna umsókna um alþjóðlega vernd skuli Útlendingastofnun afla nauðsynlegra og aðgengilegra upplýsinga. Mál telst nægilega rannsakað þegar þeirra upplýsinga hefur verið aflað sem nauðsynlegar eru til þess að hægt sé að taka efnislega rétta ákvörðun í því. Kröfur til rannsóknar í hverju máli ráðast af lagagrundvelli málsins og einstaklingsbundnum aðstæðum kæranda, þ.m.t. þeim málsástæðum sem hann ber fyrir sig.

Líkt og áður hefur komið fram komu kærendur í forgangsviðtöl hjá Útlendingastofnun 12., 13. og 14. nóvember 2019. Aðspurð um heilsufar sitt greinir K frá margvíslegum líkamlegum kvillum. Hún sé með sykursýki, hjartasjúkdóm, nýrnavandamál og glími við vandamál í skjaldkirtli. Hún þurfi á lyfjum að halda en hafi ekki efni á þeim. Hún hafi sótt um aðstoð hjá ríkinu til að greiða fyrir þau en þeirri umsókn hafi verið neitað. Þá þurfi hún að fara í aðgerð vegna skjaldkirtils og þurfi einnig að greiða fyrir hana. M greindi frá því að hann glími við vandamál með hjartað og mikinn svima. Hann sé á blóðþynningarlyfjum og þurfi á læknisskoðun að halda.

Samkvæmt 1. mgr. 25. gr. laga um útlendinga kemur fram að umsækjandi um alþjóðlega vernd skuli gangast undir læknisskoðun svo fljótt sem verða má frá því að umsókn er lögð fram. Þá skuli Útlendingastofnun tryggja, eins fljótt og kostur er, að fram fari, með aðstoð viðeigandi sérfræðinga, einstaklingsbundin greining á því hvort umsækjandi teljist vera í sérstaklega viðkvæmri stöðu, sbr. 6. tölul. 3. gr. laga um útlendinga. Lögin eru fortakslaus hvað þetta varðar en þegar umsækjendur lýsa í viðtölum hjá Útlendingastofnun veikindum sem ekki eru augljóslega minniháttar má telja að enn ríkari skylda hvíli á stjórnvöldum að tryggja slíka skoðun.

Samkvæmt framansögðu greindu kærendur m.a. frá því að þau glími við hjartasjúkdóm eða vandamál með hjartað. Slíkt vísar ekki til ákveðna sjúkdóma heldur geta fjölmargir sjúkdómar, misalvarlegir, fallið þar undir. Kærendur voru ekki spurð nánar út í þessi veikindi sín, t.a.m. hvenær þau greindust, hvar þau greindust, hver meðferðin sé við sjúkdómum þeirra og hvort þau hafi aðgang að þeirri meðferð í heimaríki. Þær upplýsingar sem er að finna í viðtölum við kærendur varðandi aðgengi þeirra að heilbrigðisþjónustu í heimaríki eru óskýrar og virðist t.d. vanta svar K við því hvort henni hafi einhvern tímann verið synjað um aðstoð læknis vegna veikinda sinna, sjá neðst á bls. 9 í endurriti viðtalsins. Þá benda gögn málsins hvorki til þess að kærendum hafi verið leiðbeint um að leggja fram frekari gögn í tengslum við heilsufar sitt né að þau hafi gengist undir læknisskoðun hér á landi. Þá er ljóst að kærendur hafi ekki fengið tækifæri til að leggja fram slík gögn þar sem ákvörðun var tekin í máli þeirra sama dag og síðasta viðtalið fór fram. Leiða má líkur að því að í einhverjum tilvikum geti viss hjartavandamál náð þeim alvarleikaþröskuldi að rétt þyki að veita dvalarleyfi skv. 1. mgr. 74 gr. laga um útlendinga. Ómögulegt er að vita hvort sjúkdómar kærenda uppfylli þau skilyrði án þess að upplýsingar liggi fyrir um hvaða sjúkdóma sé að ræða, hversu alvarlegir þeir séu í málum kærenda og án þess að fá fullnægjandi svör um hvernig aðgengi þeirra að heilbrigðisþjónustu og lyfjum er í heimaríki. Að mati kærunefndar ber rökstuðningur Útlendingastofnunar ekki með sér að lagt hafi verið fullnægjandi mat á einstaklingsbundnar aðstæður kæranda út frá lagagrundvelli málsins.

Kærunefnd hefur áður fjallað um að þar sem Útlendingastofnun hefur fullt forræði á mati á því hvort kæra fresti réttaráhrifum ákvörðunar og hvort hægt sé að óska eftir slíkri frestun, sbr. 2. mgr. 35. gr. laga um útlendinga, hvíla auknar skyldur á stofnuninni að gæta þess í hvívetna að meðferð málanna sé í samræmi við ákvæði stjórnsýslulaga. Í því sambandi hefur kærunefnd áréttað að annmarkar á málsmeðferð á fyrsta stjórnsýslustigi í slíkum málum geta leitt til óafturkræfra réttarspjalla fyrir kæranda og eftir atvikum í alvarlegustu tilvikunum falið í sér brot gegn 68. gr. stjórnarskrárinnar og 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu.

Kærunefnd telur að jafnvægi þurfi að vera á milli skilvirkni málsmeðferðar vegna umsókna um alþjóðlega vernd og réttar til fá niðurstöðu í slíku máli innan hæfilegra tímamarka annars vegar og hins vegar réttar til að fá fullnægjandi skoðun á málsástæðum, þar með talið hæfilegan tíma til að leggja fram gögn sem styðja málið, fá leiðbeiningar um framlagningu slíkra gagna eftir því sem við á og taka afstöðu til atriða sem upp koma við málsmeðferðina. Kærunefnd telur að hið fyrra geti ekki haft slíkan forgang að hið síðara verði fyrir borð borið, án þess að til komi skýr lagaheimild. Með vísan til þess telur kærunefnd að þegar umsækjandi hefur aðeins borið fyrir sig málsástæður sem, teldust þær allar sannar, gætu ekki leitt til verndar samkvæmt IV. kafla laga um útlendinga eða 74. gr. laganna kalli rannsóknarregla stjórnsýsluréttar ekki á frekari rannsókn. Í slíkum málum gæti því verið heimilt, að öðrum lagaskilyrðum uppfylltum, að ljúka máli strax eftir viðtal við umsækjenda.

Í máli þessu báru kærendur fyrir sig ýmsa heilsufarskvilla sem eftir atvikum gætu talist lífshættulegir eða gætu leitt til alvarlegs óbætanlegs heilsutjóns eða óbærilegra þjáninga fyrir kærendur. Kærunefnd telur, með vísan til framangreinds, ákvarðana Útlendingastofnunar og eftirfarandi rökstuðnings sem og aðstæðna allra, að málin hafi ekki verið nægilega upplýst þegar ákvarðanir voru teknar í þeim og að rannsókn Útlendingastofnunar hafi því ekki verið í samræmi við 10. gr. stjórnsýslulaga. Kærunefnd telur að ekki sé sannanlegt að þessi annmarki hafi í raun ekki haft áhrif á efni ákvarðananna. Þá hafi kærendum ekki verið leiðbeint um að leggja fram gögn til þess að styðja við ofangreindar málsástæður sínar.

Eins og áður sagði er hætta á að annmarkar á málsmeðferð á fyrsta stjórnsýslustigi í slíkum málum geti leitt til óafturkræfra réttarspjalla fyrir kærendur. Nefndin telur brýnt að við málsmeðferð í málum sem sæta forgangsmeðferð að þess sé gætt í hvívetna að meðferð málsins sé í samræmi við áskilnað stjórnsýslulaga.

Með tilliti til heildarmats í málum kærenda má leiða að því líkum að ítarlegri rannsókn og framlagning gagna sem hafi haft þann tilgang að upplýsa málin í heild sinni hafi getað haft áhrif á niðurstöðu í málum þeirra. Er það mat kærunefndar að með þessum annmörkum á málsmeðferð kærenda hjá Útlendingastofnun hafi stofnunin ekki fullnægt skyldu sinni skv. 7. og 10. gr. stjórnsýslulaga, sbr. einnig 2. mgr. 23. gr. og 2. mgr. 28. gr. laga um útlendinga.

Meginmarkmið með stjórnsýslukæru er að tryggja réttaröryggi borgaranna með því að gera þeim kleift að fá umfjöllun um mál sín á tveimur stjórnsýslustigum. Eins og að framan greinir telur kærunefnd að annmarkar hafi verið á rannsókn Útlendingastofnunar í málum kærenda og að ekki hafi farið fram viðhlítandi mat á málum þeirra. Kærunefnd telur þá annmarka verulega og að þeir kunni að hafa haft áhrif á niðurstöðu mála þeirra. Kærunefnd telur jafnframt að ekki sé unnt að bæta úr þeim annmörkum á kærustigi og því rétt að mál kærenda hljóti nýja meðferð hjá Útlendingastofnun.

Í ljósi þessarar niðurstöðu er ekki ástæða til að taka frekari afstöðu til þess hvort framkvæmd viðtals Útlendingastofnunar við kærendur hafi verið í samræmi við 2. mgr. 28. gr. laga um útlendinga.

Samantekt

Með vísan til alls þess sem að framan er rakið er það niðurstaða kærunefndar að fella beri hinar kærðu ákvarðanir úr gildi. Lagt er fyrir Útlendingastofnun að taka umsóknir kærenda um alþjóðlega vernd til nýrrar meðferðar.

Úrskurðarorð

Ákvarðanir Útlendingastofnunar eru felldar úr gildi. Lagt er fyrir Útlendingastofnun að taka málin til nýrrar meðferðar.

The decisions of the Directorate of Immigration are vacated. The Directorate is instructed to re-examine the appellants’ cases.

Hjörtur Bragi Sverrisson

Bjarnveig Eiríksdóttir                                          Þorbjörg Inga Jónsdóttir