Úrskurður nr. 439/2016
KÆRUNEFND ÚTLENDINGAMÁLA
Þann 14. nóvember 2016 er kveðinn upp svohljóðandi
úrskurður nr. 439/2016
í stjórnsýslumáli nr. KNU16060013
Kæra [...]
á ákvörðun
Útlendingastofnunar
I. Kröfur, kærufrestir og kæruheimild
Þann 7. júní 2016 kærði [...], fd. [...], ríkisborgari [...] (hér eftir nefndur kærandi) ákvörðun Útlendingastofnunar, dags. 27. maí 2016, um að taka ekki til efnismeðferðar umsókn hans um hæli á Íslandi og endursenda hann til Noregs.
Kærandi krefst þess að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi og að Útlendingastofnun verði gert að taka umsókn hans um hæli til efnislegrar meðferðar, sbr. 2. mgr. 46. gr. a laga um útlendinga nr. 96/2002, sbr. 1. mgr. 17. gr. reglugerðar Evrópuþingsins og ráðsins (ESB) nr. 604/2013 (hér eftir nefnd Dyflinnarreglugerðin).
Fyrrgreind ákvörðun er kærð á grundvelli 1. mgr. 30. gr. laga um útlendinga og barst kæran fyrir lok kærufrests, sbr. 3. mgr. 30. gr. sömu laga.
II. Málsmeðferð
Kærandi lagði fram umsókn um hæli á Íslandi þann 11. mars 2016. Við leit að fingraförum kæranda í svokölluðum Eurodac gagnagrunni, þann 11. mars 2016, kom í ljós að fingraför hans höfðu verið skráð í grunninn af yfirvöldum í Noregi og á Spáni. Þann 21. mars 2016 var beiðni um viðtöku kæranda og umsóknar hans um hæli beint til yfirvalda í Noregi, sbr. b-lið 1. mgr. 18. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar. Þann 31. mars 2016 barst svar frá norskum yfirvöldum þess efnis að þau samþykktu viðtöku kæranda á grundvelli d-liðar 1. mgr. 18. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar. Útlendingastofnun ákvað þann 27. maí 2016 að taka ekki umsókn kæranda um hæli hér á landi til efnismeðferðar og að hann skyldi endursendur til Noregs. Kærandi kærði ákvörðunina við birtingu þann 7. júní 2016 til kærunefndar útlendingamála auk þess að óska eftir frestun réttaráhrifa á hinni kærðu ákvörðun á meðan mál hans væri til meðferðar. Fallist var á frestun réttaráhrifa á meðan málið væri til kærumeðferðar með bréfi kærunefndar, dags. 8. júní 2016. Greinargerð kæranda barst kærunefnd 24. júní 2016, ásamt fylgigögnum. Í greinargerð óskaði kærandi eftir að fá að tjá sig við nefndina um efni málsins. Kærunefnd taldi ekki ástæðu til að gefa kæranda kost á að koma fyrir nefndina, sbr. 5. mgr. 3. gr. b laga um útlendinga.
Kæra þessi hefur hlotið hefðbundna málsmeðferð, gagnaöflun er lokið og er málið hér með tekið til úrskurðar.
III. Ákvörðun Útlendingastofnunar
Niðurstaða ákvörðunar Útlendingastofnunar var sú að hælisumsókn kæranda yrði ekki tekin til efnismeðferðar hér á landi og hann skyldi endursendur til Noregs. Lagt var til grundvallar að Noregur virði ákvæði mannréttindasáttmála Evrópu og flóttamannasamnings Sameinuðu þjóðanna, þar með talið bann við endursendingu til ríkis þar sem líf og frelsi kæranda kynni að vera í hættu (non-refoulement). Því fæli flutningur kæranda til Noregs ekki í sér brot gegn 1. mgr. 45. gr. laga um útlendinga. Þá var talið að kærandi hefði ekki slík tengsl við Ísland að ástæða væri til að beita ákvæði 2. mgr. 46. gr. a laga um útlendinga. Aðstæður kæranda féllu ekki undir 16. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar og væru ekki slíkar að ástæða væri til að beita 1. mgr. 17. gr. reglugerðarinnar í málinu. Kærandi skyldi yfirgefa Ísland og bæri að senda hann til Noregs, sbr. d-lið 1. mgr. 46. gr. a laga um útlendinga.
Kærandi byggði mál sitt á að upphaflegur tilgangur Dyflinnarreglugerðarinnar væri að deila ábyrgðinni af auknu innstreymi flóttamanna til Evrópu og fjölgun hælisumsókna í Noregi skapi sérstakar aðstæður sem mæli með því að umsókn um hæli verði tekin til efnismeðferðar hér á landi, sbr. 2. mgr. 46. gr. a laga um útlendinga. Í því sambandi tók Útlendingastofnun fram að ákvæði 17. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar yrði ekki túlkað á þann veg að fjölgun hælisumsókna í aðildarríkjum leiði ein og sér til þess að um sérstakar aðstæður væri að ræða í skilningi 2. mgr. 46. gr. a laga um útlendinga. Ekkert benti til þess að flutningur kæranda til Noregs bryti í bága við 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu eða aðrar þjóðréttarlegar skuldbindingar íslenska ríkisins. Í niðurstöðu Útlendingastofnunar var jafnframt tekið fram að beita þurfi undanþáguheimild 17. gr. af varkárni enda myndi annað leiða til þess að verulega drægi úr virkni kerfisins, auk þess sem tilviljanakennd framkvæmd væri til þess fallin að draga úr trúverðugleika kerfisins. Markmið reglugerðarinnar væri að leysa þau vandamál sem fylgi opnum landamærum innan Evrópu og fyrst og fremst að komast að niðurstöðu um það hvaða ríki beri ábyrgð á hælisumsókn.
Þá byggði kærandi á því að samkvæmt framkvæmd íslenskra stjórnvalda væri ríkisborgurum [...] sem hingað koma í leit að vernd veitt alþjóðleg vernd vegna ótryggs ástands í heimalandinu. Í því sambandi tók Útlendingastofnun fram að ekki leiki vafi á að leyst verði úr hælisumsóknum í Noregi á grundvelli einstaklingsbundins mats. Þá heyri úrlausn útlendingamála í Noregi undir sérstaka stofnun, „Utlendingsdirektoratet“. Ákvarðanir hennar sæta svo kæru til sérstakrar kærunefndar, „Utlendingsnemnda“, sem nýtur sjálfstæðis gagnvart ráðuneyti dómsmála. Það sé mat Útlendingastofnunar að málsmeðferð í Noregi sé í samræmi við þær alþjóðlegu skuldbindingar sem Noregur og aðrar Evrópusambandsþjóðir hafa gengist undir við afgreiðslu hælisumsókna. Ekkert bendi til þess að flutningur kæranda til Noregs brjóti í bága við 1. mgr. 68. gr. stjórnarskrárinnar, 2. og 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu, 6. og 7. gr. alþjóðasamnings um borgaraleg og stjórnmálaleg réttindi, 33. gr. flóttamannasamningsins eða 1. mgr. 45. gr. laga um útlendinga. Þá telji Útlendingastofnun að kærandi eigi raunhæfa möguleika á að leita réttar síns fyrir stjórnvöldum í Noregi og eftir atvikum fyrir Mannréttindadómstóli Evrópu.
IV. Málsástæður og rök kæranda
Í greinargerð kæranda kemur fram að hann mótmælir því að vera sendur til Noregs þar sem hann hafi þegar fengið synjun um hæli þar í landi og stjórnvöld ekki metið þá hættu sem að honum steðji í [...]. Kærandi heldur því enn fremur fram að hann hafi ekki fengið sanngjarna málsmeðferð í Noregi og sé þess fullviss að norsk stjórnvöld muni senda hann aftur til [...], þar sem hann hafi þegar fengið synjun um vernd frá norskum stjórnvöldum margsinnis og verið vísað brott úr landi. Kærandi tekur einnig fram að hann sé í hættu í hæliskerfinu í Noregi eftir að hafa lent í átökum við íranskan ríkisborgara og hafi kærandi því þurft að fara í felur og yfirgefa hæliskerfið í Noregi.
Kærandi vísar til d-liðar 1. mgr. og 2. mgr. 46. gr. a laga um útlendinga og lögskýringagagna að baki þeim. Vísað er til þess að ákvæði 1. mgr. 46. gr. a kveði á um heimild til að synja um efnismeðferð en ekki skyldu og að 2. mgr. ákvæðisins geri kröfu til þess að mat fari fram í hverju tilviki fyrir sig varðandi hvort sérstakar ástæður mæli með því að umsókn verði tekin til efnismeðferðar. Þá er í greinargerð kæranda vísað til tillögu Flóttamannastofnunar Sameinuðu þjóðanna m.a. vegna hælisleitenda í Evrópu frá mars 2015. Kærandi tekur fram að tillögurnar kveði á um að aðildarríki skuli beita Dyflinnarreglugerðinni til fulls, m.a. 17. gr. reglugerðarinnar.
Þá kemur fram í greinargerð kæranda að aukning hafi orðið á hælisumsóknum í Evrópu og Noregur sé þar ekki undanskilinn. Hafi ríkisstjórn Noregs því kynnt breytingar á stefnu sinni í útlendingamálum sem hafi leitt til þess að stefna landsins í málefnum hælisleitenda sé ein sú strangasta í Evrópu. Þá hafi Flóttamannastofnun Sameinuðu þjóðanna gert fjölmargar athugasemdir við breytingarnar. Einnig hafi norsk yfirvöld m.a. tekið upp á því að dreifa upplýsingum á helstu samfélagsmiðlum í því skyni að letja fólk frá því að leita alþjóðlegrar verndar í Noregi. Enn fremur séu heimildir um vaxandi andúð í garð hælisleitenda og flóttamanna í Noregi og reglulega berist fréttir af íkveikjum í móttökumiðstöðvum landsins.
Þá vísar kærandi til 45. gr. laga um útlendinga varðandi þá meginreglu alþjóðlegs flóttamannaréttar um bann við endursendingu einstaklings til ríkis þar sem líf hans og frelsi kann að vera í hættu. Jafnframt sé endursending til þriðja ríkis bönnuð ef fyrirsjáanlegt er að hann yrði sendur áfram í slíka hættu. Kærandi bendir á að hælisbeiðni hans hafi þegar verið synjað í Noregi og því liggi fyrir að hann verði sendur til [...] verði hann endursendur til Noregs. Kærandi tekur fram að hann hafi ástæðu til að óttast um líf sitt í [...] og því sé endursending til Noregs í andstöðu við 45. gr. laga um útlendinga. Kærandi vísar, máli sínu til stuðnings, einnig til 1. mgr. 68. gr. stjórnarskrárinnar, 2. og 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu, 6. og 7. gr. alþjóðasamnings um borgaraleg og stjórnmálaleg réttindi og 33. gr. flóttamannasamnings Sameinuðu þjóðanna. Í greinargerð kæranda er vísað til máls [...] sem endursendur var frá Íslandi til Noregs á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar árið 2014, málinu til stuðnings.
Kærandi byggir kröfur sínar jafnframt á því að með ákvörðun sinni hafi Útlendingastofnun brotið gegn rannsóknarreglu stjórnsýsluréttarins sem lögfest sé í 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 þar sem hin kærða ákvörðun hafi verið tekin á grundvelli ófullnægjandi upplýsinga.
V. Niðurstaða kærunefndar útlendingamála
Fyrir liggur í máli þessu að norsk stjórnvöld hafa samþykkt viðtöku á kæranda á grundvelli d-liðar 1. mgr. 18. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar.
Úrlausnarefni kærumáls þessa er að skera úr um hvort rétt sé að taka umsókn kæranda um hæli ekki til efnismeðferðar og vísa honum til Noregs.
Í máli þessu gilda aðallega ákvæði laga um útlendinga nr. 96/2002, með síðari breytingum, ákvæði reglugerðar nr. 53/2003 um útlendinga, með áorðnum breytingum og ákvæði mannréttindasáttmála Evrópu, sbr. lög nr. 62/1994. Auk þess ber að taka mið af ákvæðum Dyflinnarreglugerðarinnar en Ísland skuldbatt sig til að fylgja henni með samningi Íslands, Noregs og Evrópusambandsins frá 19. janúar 2001, um viðmiðanir og fyrirkomulag við að ákvarða hvaða ríki skuli fara með beiðni um hæli sem lögð er fram í aðildarríki eða á Íslandi eða í Noregi. Í III. kafla hennar koma fram viðmið, í ákveðinni forgangsröð, um hvaða ríki skuli bera ábyrgð á hælisumsókn. Jafnframt ber að líta til annarra alþjóðlegra skuldbindinga Íslands á sviði mannréttinda eftir því sem tilefni er til.
Í d-lið 1. mgr. 46. gr. a laga um útlendinga kemur fram að stjórnvöld geti, með fyrirvara um ákvæði 45. gr. laganna, synjað að taka til efnismeðferðar hælisumsókn ef krefja megi annað ríki sem tekur þátt í samstarfi á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar um að taka við umsækjanda (Dyflinnarmál). Þó kemur fram í 2. mgr. 46. gr. a sömu laga að ekki skuli endursenda flóttamann til annars ríkis hafi hann slík sérstök tengsl við landið að nærtækast sé að hann fái hér vernd eða sérstakar ástæður mæli annars með því. Samkvæmt 1. mgr. 45. gr. laga um útlendinga má heldur ekki senda útlending til svæðis þar sem hann hefur ástæðu til að óttast ofsóknir sem gætu leitt til þess að hann skuli teljast flóttamaður eða ef ekki er tryggt að hann verði ekki sendur til slíks svæðis. Samsvarandi verndar skal útlendingur njóta sem vegna svipaðra aðstæðna og greinir í flóttamannahugtakinu er í yfirvofandi hættu á að láta lífið eða verða fyrir ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð. Við mat á því hvort beita skuli þessum ákvæðum í Dyflinnarmálum þarf einkum að kanna hvort aðstæður hælisleitenda í því ríki, sem endursenda á hælisleitanda til samkvæmt Dyflinnarreglugerðinni, kunni að brjóta gegn 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu. Sé svo er óheimilt að senda hælisleitandann þangað og skal þá taka hælisumsókn viðkomandi til efnismeðferðar hér, sbr. einnig undanþágureglu 1. mgr. 17. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar. Eftir atvikum þarf enn fremur að skoða hvort slíkur ágalli sé á málsmeðferð þess ríkis, sem endursenda á til, að það brjóti í bága við 13. gr. mannréttindasáttmálans.
Samkvæmt framkvæmd Mannréttindadómstóls Evrópu getur sú staða komið upp að endursending hælisleitenda til einstakra ríkja geti verið í andstöðu við ákvæði mannréttindasáttmála Evrópu vegna aðstæðna í viðkomandi móttökuríki. Við endursendingar innan Dyflinnarsamstafsins ber aðildarríkjum að leggja sjálfstætt mat á hvort meðferð hælisumsókna og móttaka og aðbúnaður hælisleitenda í móttökuríki sé í samræmi við ákvæði sáttmálans og þá að teknu tilliti til einstaklingsbundinna aðstæðna hverju sinni. Ber því að skoða aðstæður hælisleitenda og málsmeðferð í Noregi.
Kærunefnd útlendingamála hefur lagt mat á aðstæður og málsmeðferð í Noregi m.a. með hliðsjón af eftirfarandi gögnum:
· Norway 2015 Human Rights Report (United States Department of State, 13. apríl 2016)
· Freedom in the World 2015 – Norway (Freedom House, 10. ágúst 2015)
· Amnesty Interational Report 2015-2016 – Norway (Amnesty International, 24. febrúar 2016)
· Information for asylum seekers in Norway (Norwegian Organisation for Asylum Seekers, 2011)
· Information Note, Dublin transfers post-Tarakhel: Update on European case law and practice (European Council on Refugees and Exiles, október 2015)
· Submission by the United Nations High Commissioner for Refugees: For the Office of the High Commissioner for Human Rights‘ Compilation Report – Universal Periodic Review: NORWAY (UNHCR, september 2013)
· UNHCR Observations on the proposed amendments to the Norwegian Immigration Act and Regulation: Høring – Endringer i utlendingslovgivningen (Innstramninger II) (UNHCR, 12. febrúar 2016)
· UNHCR proposals to address current and future arrivals of asylum-seekers, refugees and migrants by sea to Europe (UNHCR, mars 2015)
· Guidelines on international protection: "Internal Flight or Relocation Alternative" within the Context of Article 1A(2) of the 1951 Convention and/or 1967 Protocol relating to the Status of Refugees (23. júlí 2003)
· Upplýsingar af vefsíðum landinfo (www.landinfo.no), norsku útlendingastofnunarinnar (www.udi.no), norsku kærunefndar útlendingamála (www.une.no), Lovdata (www.lovdata.no), norskra stjórnvalda (www.regjeringen.no), norskra dómstóla (www.domstol.no) og norskra samtaka fyrir hælisleitendur (www.noas.no).
Af framangreindum gögnum má sjá að hælisleitendur sem fengið hafa synjun á umsókn sinni hjá útlendingastofnun Noregs geta kært niðurstöðuna til kærunefndar útlendingamála. Fái umsækjandi um hæli synjun á umsókn sinni hjá útlendingastofnun eða kærunefnd eiga hælisleitendur möguleika á því að bera málið undir dómstóla eða leggja fram beiðni um endurupptöku á máli sínu hjá útlendingastofnun. Ef nýjar upplýsingar eða gögn liggja fyrir í máli kæranda, aðstæður hafa breyst í máli hans eða verulegir annmarkar voru á fyrri málsmeðferð, geta skilyrði endurupptöku verið uppfyllt. Hælisleitendur geta borið mál sitt undir norska dómstóla sé endurupptökubeiðni þeirra synjað. Jafnframt eiga hælisleitendur þess kost að leggja fram beiðni fyrir Mannréttindadómstóli Evrópu um bráðabirgðaráðstöfun skv. 39. gr. málsmeðferðarreglna dómstólsins, telji þeir endanlega niðurstöðu um synjun á hæli hafa í för með sér hættu á ofsóknum eða meðferð sem brýtur í bága við ákvæði mannréttindasáttmálans.
Að mati kærunefndar bera gögn málsins það með sér að stjórnvöld í Noregi veiti fullnægjandi vernd gegn brottvísun hælisleitenda til landa þar sem einstaklingar eiga á hættu að verða fyrir ofsóknum og lífi þeirra og frelsi ógnað (non-refoulement), sbr. 73. gr. norskra laga um útlendinga (n. lov om utlendingers adgang til riket og deres opphold her). Er þá sérstaklega litið til þess að þau gögn sem kærunefnd hefur kynnt sér benda eindregið til þess að málsmeðferð norskra yfirvalda sé nægilega vönduð og veiti umsækjendum um alþjóðlega vernd viðunandi úrræði til að tryggja rétt sinn og að einstaklingsbundið mat sé lagt á aðstæður þeirra. Þá má ráða af þeim gögnum sem kærunefndin hefur kynnt sér að kærandi getur leitað aðstoðar yfirvalda í Noregi óttist hann tiltekna aðila eða að á honum verði brotið.
Athugun kærunefndar á aðstæðum hælisleitenda í Noregi hefur ekki leitt í ljós gögn sem gefa tilefni til að líta svo á að aðstæður eða móttökuskilyrði hælisleitenda þar í landi séu þess eðlis að hætta sé á að endursending kæranda til Noregs brjóti í bága við 1. mgr. 45. gr. laga um útlendinga eða 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu, verði hann sendur þangað. Þá benda öll gögn til þess að kæranda séu tryggð úrræði til að leita réttar síns í Noregi bæði fyrir landsrétti og fyrir Mannréttindadómstól Evrópu, sbr. 13. gr. mannréttindasáttmála Evrópu. Ennfremur er haft til hliðsjónar að Flóttamannastofnun Sameinuðu þjóðanna hefur ekki lagst gegn endursendingu hælisleitenda til Noregs á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar. Vegna athugasemdar í greinargerð varðandi rannsókn málsins tekur kærunefnd fram að ekki fæst annað séð af ákvörðun Útlendingastofnunar en stofnunin hafi byggt á nýjustu tiltæku skýrslum um aðstæður í Noregi og þær málsástæður sem kærandi bar fyrir sig rannsakaðar. Rannsóknarreglan í 10. gr. stjórnsýslulaga mælir fyrir um að stjórnvald afli nauðsynlegra gagna svo mál sé nægjanlega upplýst. Reglan gerir kröfu um rannsókn sem er fullnægjandi grundvöllur ákvörðunar stjórnvalds en gerir hvorki kröfu um að aflað sé allra upplýsinga sem varpað gætu ljósi á málið né að stjórnvald afli ófáanlegra gagna. Eins og að framan greinir tekur kærunefnd undir það mat, sem fram kemur í ákvörðun Útlendingastofnunar, um aðstæður í Noregi, og telur ekki tilefni til að gera athugasemd við rannsókn málsins.
Kærandi kvað í viðtali hjá Útlendingastofnun þann 27. apríl 2016 [...] en vildi ekki nefna neitt sérstakt í því sambandi en ekkert frekar kom fram um heilsufar hans í greinargerð. Þá kvaðst hann í fyrrgreindu viðtali ekki hafa sérstök tengsl við Ísland. Þar að auki er ekkert í gögnum málsins sem bendir til þess að kærandi hafi slík tengsl við landið að beita beri ákvæði 2. mgr. 46. gr. a laga um útlendinga. Þá benda gögn ekki til þess að aðstæður hans séu að öðru leyti svo sérstakar að ákvæði 2. mgr. 46. gr. a laga um útlendinga eigi við. Verður því ekki talið að ástæða sé til að taka mál kæranda til efnismeðferðar á grundvelli sérstakra tengsla við Ísland eða annarra sérstakra ástæðna, sbr. framangreint ákvæði.
Í máli þessu hafa norsk stjórnvöld fallist á að taka við kæranda og umsókn hans um hæli á grundvelli ákvæða Dyflinnarreglugerðarinnar. Í ljósi alls ofangreinds er telur kærunefnd rétt að synja því að taka til efnismeðferðar umsókn kæranda um hæli hér á landi og senda kæranda til Noregs með vísan til d-liðar 1. mgr. 46. gr. a laga um útlendinga.
Með vísan til alls þess sem að framan er rakið er það niðurstaða kærunefndar útlendingamála að staðfesta beri ákvörðun Útlendingastofnunar.
Athygli kæranda er vakin á því að skv. 6. mgr. 33. gr. laga um útlendinga frestar málshöfðun fyrir dómstólum til ógildingar á endanlegri ákvörðun um að útlendingur skuli yfirgefa landið ekki framkvæmd hennar. Að kröfu útlendings getur kærunefnd útlendingamála þó ákveðið að fresta réttaráhrifum endanlegrar ákvörðunar sé talin ástæða til þess. Krafa þess efnis skal gerð ekki síðar en sjö dögum frá birtingu endanlegrar ákvörðunar. Skal frestun bundin því skilyrði að útlendingur beri málið undir dómstóla innan fimm daga frá birtingu ákvörðunar um frestun réttaráhrifa úrskurðar og óski eftir að það hljóti flýtimeðferð. Nú er beiðni um flýtimeðferð synjað og skal þá mál höfðað innan sjö daga frá því að beiðni um það er synjað. Þó getur kærunefnd útlendingamála tekið ákvörðun um að fresta framkvæmd ákvörðunarinnar ef sýnt er fram á að verulega breyttar aðstæður hafi skapast frá því ákvörðun var tekin.
Úrskurðarorð
Ákvörðun Útlendingastofnunar er staðfest.
The decision of the Directorate of Immigration is affirmed.
Anna Tryggvadóttir, varaformaður
Erna Kristín Blöndal Þorbjörg Inga Jónsdóttir