Nr. 95/2015 Úrskurður
KÆRUNEFND ÚTLENDINGAMÁLA
Þann 6. júlí 2015 var kveðinn upp svohljóðandi
úrskurður nr. 95/2015
í stjórnsýslumáli nr. KNU15060006
Kæra [...]
á ákvörðun
Útlendingastofnunar
I. Kröfur, kærufrestur og kæruheimild
Með kæru, dags. 13. apríl 2015, kærði [...] f.h. [...], fd. [...], ríkisborgara Rússlands, (hér eftir nefnd kærandi), þá ákvörðun Útlendingastofnunar, dags. 27. mars 2015, að synja henni um vegabréfsáritun til Íslands.
Kærandi gerir þá kröfu að ákvörðun Útlendingastofnunar verði felld úr gildi og henni verði veitt vegabréfsáritun til Íslands.
Fyrrgreind ákvörðun er kærð á grundvelli 1. mgr. 30. gr. laga nr. 96/2002 um útlendinga og barst kæran fyrir lok kærufrests skv. 3. mgr. 30. gr. sömu laga.
II. Málsatvik og málsmeðferð
Með umsókn, dags. 18. mars 2015, óskaði kærandi eftir vegabréfsáritun til Íslands í 31 daga hjá sendiráði Íslands í Moskvu, Rússlandi. Í umsókn kemur fram að tilgangur ferðar kæranda hingað til lands sé að heimsækja unnusta sinn. Umsókn kæranda var synjað þann 27. mars 2015 og var ákvörðun Útlendingastofnunar send með tölvupósti til sendiráðs Íslands í Moskvu til birtingar fyrir kæranda. Umboðsmaður kæranda fékk upplýsingar um ákvörðunina þann 1. apríl 2015. Ákvörðun Útlendingastofnunar var kærð þann 13. apríl 2015.
Kæra var áframsend í tölvupósti frá Útlendingastofnun þann 20. apríl 2015. Þann 8. júní 2015 barst kærunefnd útlendingamála greinargerð umboðsmanns kæranda ásamt gögnum málsins frá Útlendingastofnun.
Kæra þessi hefur hlotið hefðbundna málsmeðferð, gagnaöflun er lokið og er málið hér með tekið til úrskurðar.
III. Ákvörðun Útlendingastofnunar
Útlendingastofnun kvað kæranda og unnusta hennar hafa lýst yfir vilja til að gifta sig á Íslandi og því var talið líklegt að kærandi myndi ekki snúa heim að heimsókn sinni lokinni. Útlendingastofnun taldi því rétt að synja umsókn kæranda um vegabréfsáritun til Íslands.
IV. Málsástæður og rökkæranda
Í greinargerð kæranda kemur fram að kærandi hafi kynnst unnusta sínum á netinu og eftir að þau hafi átt í samskiptum þar í um hálft ár hafi kærandi komið í 7 daga heimsókn til Íslands árið 2014. Sambandið hafi þróast áfram og styrkst og kærandi hafi því komið í heimsókn hingað til lands í byrjun október mánaðar 2014 og lauk heimsókninni 18. desember s.á. Í kjölfar þessara heimsókna hafi kærandi og unnusti hennar hafið undirbúning á því að ganga í hjónaband á Íslandi næst þegar kærandi kæmi til Íslands.
Þegar kærandi hafi sótt um vegabréfsáritun í sendiráði Íslands í Moskvu í mars sl. hafi unnusti kæranda greint starfsmönnum sendiráðsins frá þessum áformum þeirra. Í kjölfarið var kæranda og unnusta hennar greint frá því að senda þyrfti umsókn kæranda til Útlendingastofnunar til ákvörðunar þar sem að eðli hennar hefði breyst við þessar upplýsingar.
Umboðsmaður kæranda hafði samband við Útlendingastofnun þann 1. apríl 2015 til að fá upplýsingar um hvort niðurstaða væri komin vegna umsóknar kæranda. Fékk hann þau svör að ákvörðun hefði verið tekin þann 27. mars s.á. um að synja umsókn kæranda.
Er á því byggt í greinargerð að synjun Útlendingastofnunar fái hvorki lagastoð í 6. gr. laga um útlendinga, nr. 96/2002 né í 32. gr. reglugerðar nr. 1160/2012 þar sem ekki sé kveðið á um heimild til að synja á grundvelli svipaðra upplýsinga og lágu fyrir í máli kæranda. Þvert á móti hafi fyrri heimsóknir kæranda hingað til lands átt að vera merki um að ætlun hennar hafi verið að fara í einu og öllu að lögum og reglum.
Þá hafi verið brotið á borgaralegum réttindum unnusta kæranda að fá að ganga í hjónaband með þeirri manneskju sem hann kýs, hér á landi.
Ennfremur er málsmeðferð Útlendingastofnunar gagnrýnd þar sem brotið hafi verið á kæranda og unnusta hennar. Meðal annars hafi leiðbeiningarskylda stjórnvalda verið brotin þar sem að kæranda hafi aldrei verið bent á að mögulega yrði umsókn hennar synjað. Einnig er það talið athugavert að umboðsmanni kæranda hafi ekki verið gerð grein fyrir ákvörðun Útlendingastofnunar að fyrra bragði þrátt fyrir að vera með gilt umboð frá kæranda og að óskað hafi verið eftir því í tvígang.
V. Niðurstaða
Lagarammi
Um kæru þessa gilda lög um útlendinga nr. 96/2002 ásamt reglugerð um vegabréfsáritanir nr. 1160/2010, Schengen-samningurinn og verklagsreglur þess samnings.
Samkvæmt 1. mgr. 6. gr. laga um útlendinga þurfa útlendingar að hafa vegabréfsáritun til að koma hingað til lands, nema annað sé ákveðið í reglum sem innanríkisráðherra setur. Ríkisborgarar Rússlands þurfa vegabréfsáritun til Íslands. Í 5. mgr. 6. gr. laga um útlendinga koma fram skilyrði til útgáfu vegabréfsáritunar og í 32. gr. reglugerðar um vegabréfsáritanir er tilgreint hvenær synja skuli um vegabréfsáritun. Heimilt er skv. fyrrgreindri 5. mgr. 6. gr. að veita útlendingi vegabréfsáritun sem gildi á öllu Schengen-svæðinu ef grunnskilyrðum a – h. liða sömu greinar er fullnægt. Samkvæmt 6. mgr. 6. gr. útlendingalaga skal vegabréfsáritun ekki veitt ef ástæða er til að vefengja uppgefinn tilgang ferðar útlendings hingað til lands eða réttmæti upplýsinga sem hann hefur veitt. Er þessi regla áréttuð í 7. mgr. ákvæðisins en þar kemur fram að við mat á umsókn um vegabréfsáritun skuli auk þjóðernis taka tillit til félagslegrar stöðu og hættu á að útlendingur dvelji lengur á Schengen-svæðinu en honum er heimilt.
Með aðild að Schengen-samstarfinu og undirritun Brussel-samningsins þann 18. maí 1999 tókust íslensk stjórnvöld á hendur skyldu til að fylgja samræmdum reglum um útgáfu vegabréfsáritana. Hafa stjórnvöld sem annast afgreiðslu umsókna um vegabréfsáritanir mótað tilteknar verklagsreglur til að styðjast við, byggðar á efnisreglum Schengen–samningsins, en með aðild Íslands að Schengen-samstarfinu fylgir skuldbinding til þess að fylgja sameiginlegri stefnu að því er lýtur að ferðum fólks, sbr. reglugerð Evrópuþingsins og Ráðsins (EB) nr. 810/2009 um vegabréfsáritanir.
Samantekt
Meginástæða synjunar á umsókn kæranda um vegabréfsáritun var sú að Útlendingastofnun taldi að í ljósi áforma kæranda og unnusta hennar um að ganga í hjónaband á Íslandi væri ástæða til að efast um ætlan kæranda til að yfirgefa landið að heimsókn lokinni.
Í kæru var því haldið fram að Útlendingastofnun hafi brotið gegn leiðbeiningarskyldu sinni við meðferð máls kæranda. Í 7. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 felst skylda stjórnvalds til að leiðbeina og aðstoða þá sem til þess leita um þau málefni sem eru á starfsviði þess. Veita ber aðila þær leiðbeiningar sem honum eru nauðsynlegar svo að hann geti gætt hagsmuna sinna á sem bestan hátt. Yfirleitt þarf stjórnvald að leiðbeina aðila um þær réttarreglur sem á reynir í hlutaðeigandi máli, hvernig meðferð slíkra mála er hagað, hvaða gögn aðila þarf að leggja fram og hversu langan tíma tekur að afgreiða mál. Verður af ofangreindu ekki talið að Útlendingastofnun hafi brugðist leiðbeiningarskyldu sinni með því að kynna kæranda ekki sérstaklega að svo gæti farið að umsókn hennar yrði synjað. Verður að telja að kærandi hlyti að hafa verið það ljóst að niðurstaða umsóknar hennar hefði getað orðið synjun.
Við veitingu vegabréfsáritana ber íslenskum stjórnvöldum sem einu af Schengen-ríkjunum ekki aðeins að ganga úr skugga um að öllum formskilyrðum sé fullnægt heldur einnig að meta hvort hætta sé talin á að viðkomandi útlendingur muni dvelja lengur á Schengen-svæðinu en honum er heimilt og/eða snúi ekki aftur til heimalands. Þessi skylda íslenskra stjórnvalda er lögfest í 7. mgr. 6. gr. laga um útlendinga. Þannig er reynt af fremsta megni að stemma stigu við því að gildandi reglur um dvalarleyfi séu sniðgengnar með því að útlendingur sæki um vegabréfsáritun í staðinn. Í athugasemdum með frumvarpi því er varð að breytingarlögum nr. 86/2008 kemur fram að með 4. gr. laganna hafi verið lagt til að lögfesta ákveðin sjónarmið sem bæri að miða við í mati á umsókn um vegabréfsáritun. Voru þessi sjónarmið í samræmi við markmið útlendingalaganna og höfðu mótast í framkvæmd Schengen-ríkjanna. Ennfremur segir í athugasemdum með frumvarpinu að við mat á einstökum atriðum sé nauðsynlegt að taka tillit til reynslu og framkvæmdar annarra Schengen-ríkja. Leiðir það af eðli samstarfsins að mikilvægt sé að samræmis sé gætt á þessu sviði svo sömu skilyrði gildi um vegabréfsáritanir á Schengen-svæðinu.
Samkvæmt 32. gr. reglugerðar um vegabréfsáritanir skal með fyrirvara um 1. mgr. 25. gr. synjað um vegabréfsáritun í nokkrum tilvikum. Meðal þeirra tilvika sem nefnd eru er ef rökstudd ástæða er til að draga í efa ásetning umsækjanda til að yfirgefa yfirráðarsvæði aðildarríkjanna áður en vegabréfsáritunin, sem sótt er um, rennur út. Hér liggur fyrir að kærandi hefur tvisvar áður fengið vegabréfsáritun hingað til lands og virt skilyrði þess í hvívetna. Þrátt fyrir að kærandi og unnusti hennar hafi uppi áform um að ganga í hjónaband þegar kærandi kemur næst til Íslands verður ekki talið að sjálfkrafa eigi að gera ráð fyrir að kærandi muni ekki yfirgefa landið á tilskyldum tíma. Í 1. mgr. 10. gr. laga um útlendinga kemur fram sú meginregla að umsækjandi sem sækir um dvalarleyfi í fyrsta sinn skuli ekki vera staddur á landinu þegar umsókn er til meðferðar. Verður því, frekar en ekki, að gera ráð fyrir því að einstaklingur sem öðlast mögulegan rétt til dvalarleyfis í kjölfar heimsóknar hingað til lands yfirgefi landið áður en slík umsókn er lögð fram.
Þegar lagt er mat á hvort umsækjandi um vegabréfsáritun sé líklegur til að reyna að dvelja lengur á Schengen-svæðinu en honum er heimilt er einkum litið til tengsla umsækjanda við heimaland sitt. Tekið er mið af aldri og fjölskylduaðstæðum umsækjanda og hvort hann stundar þar fasta atvinnu. Kærandi er ung, einhleyp og hefur samkvæmt fyrirliggjandi gögnum gert hlé á námi sínu í heimalandi. Verður því að telja tengsl hennar við heimaland veik.
Líta verður til þess að framkvæmd í Noregi og Danmörku er almennt ströng gagnvart ríkisborgurum Rússlands þegar umsókn um vegabréfsáritun er metin. Þar er sérstaklega litið til tengsla viðkomandi við boðsaðila og er mikilvægt að um skýr og náin fjölskyldutengsl sé að ræða til að heimilt sé að veita vegabréfsáritun svo sem ef um ræðir maka, sambúðarmaka, kærasta eða kærustu, börn og maka þeirra, foreldra og maka þeirra sem og systkini og maka þeirra. Líkt og komið hefur fram hyggst kærandi ferðast hingað til lands til að heimsækja unnusta sinn.
Með hliðsjón af því sem þegar hefur verið rakið og fyrirliggjandi gögnum málsins verður ekki fallist á það mat Útlendingastofnunar að ástæða hafi verið til að efast um að kærandi hyggist snúa aftur til heimalands að lokinni heimsókn hennar hingað til lands.
Að þessu sögðu þykir rétt að ógilda ákvörðun Útlendingastofnunar og leggja fyrir stofnunina að veita kæranda vegabréfsáritun til Íslands.
Úrskurðarorð
Ákvörðun Útlendingastofnunar frá 27. mars 2015 í máli [...] er felld úr gildi og er lagt fyrir stofnunina að veita kæranda vegabréfsáritun til Íslands.
The decision of the Directorate of Immigration of 27 March 2015 in the case of [...] is annulled and the Directorate is instructed to issue a visa for the appellant.
Fyrir hönd kærunefndar útlendingamála,
Hjörtur Bragi Sverrisson, formaður