Nr. 531/2020 Úrskurður
KÆRUNEFND ÚTLENDINGAMÁLA
Þann 16. júlí 2020 er kveðinn upp svohljóðandi
úrskurður nr. 531/2020
í stjórnsýslumáli nr. KNU20060031
Kæra [...]
á ákvörðun
Útlendingastofnunar
I. Kröfur, kærufrestir og kæruheimild
Þann 16. júní 2020 kærði [...], fd. [...], ríkisborgari [...] (hér eftir nefndur kærandi), ákvörðun Útlendingastofnunar, dags. 16. júní 2020, um frávísun frá landinu.Kærandi krefst þess að hin kærða ákvörðun Útlendingastofnunar verði felld úr gildi.
Fyrrgreind ákvörðun er kærð á grundvelli 7. gr. laga um útlendinga nr. 80/2016 og barst kæran fyrir lok kærufrests.
II. Málsatvik og málsmeðferð
Kærandi kom til landsins þann 8. júní 2020 með flugi frá Bretlandi. Kærandi var þann 14. júní sl. handtekinn af lögreglunni á höfuðborgarsvæðinu en hann hafði þá verið eftirlýstur af lögreglu vegna meintra brota gegn reglum nr. 443/2020 um sóttkví og einangrun vegna Covid-19, sbr. 9. gr. reglnanna og 18. gr., sbr. 12. gr. sóttvarnalaga nr. 19/1997. Fór kærandi í skýrslutöku hjá lögreglustjóranum á höfuðborgarsvæðinu þann sama dag og að lokinni yfirheyrslu var hann fluttur í sérstakt úrræði á vegum yfirvalda á Hótel Lind við Rauðarárstíg. Með ákvörðun Útlendingastofnunar, dags. 16. júní 2020, var kæranda frávísað frá landinu og kærði kærandi ákvörðunina þann sama dag til kærunefndar útlendingamála. Þann 19. júní sl. var kæranda skipaður talsmaður í málinu og óskaði hún þann sama dag eftir frestun réttaráhrifa á ákvörðun Útlendingastofnunar á meðan málið væri til meðferðar hjá kærunefndinni, sbr. 2. mgr. 29. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Þann 22. júní féllst kærunefnd á þá beiðni. Greinargerð kæranda barst kærunefnd þann 24. júní sl. ásamt fylgigögnum.
III. Ákvörðun Útlendingastofnunar
Í ákvörðun Útlendingastofnunar er vísað til þess að samkvæmt mati lögreglunnar á Suðurnesjum teljist kærandi ógn við almannaheilsu og hafi honum verið gefinn kostur á að koma sjónarmiðum sínum á framfæri munnlega við lögreglu við komu til landsins. Var kæranda vísað frá landi á grundvelli d-liðar 1. mgr. 94. gr. laga um útlendinga og honum m.a. leiðbeint um að hann gæti fengið ákvörðunina rökstudda frekar væri þess óskað innan 14 daga.
IV. Málsástæður og rök kæranda
Í greinargerð vísar kærandi til þess að hann hafi komið til landsins með flugi frá London þann 8. júní sl. Þann 3. júní sl. hafi hann undirgengist skimunarpróf i Bretlandi vegna Covid-19 og greinst neikvæður. Við landamæraeftirlit hafi hann sýnt lögreglumanni tölvupóst frá NHS, bresku heilbrigðisþjónustunnar, sem hefði tekið skimunarprófið fyrir veirunni, sem sagði að prófið væri neikvætt. Eftir það hafi það verið skilningur kæranda að hann þyrfti ekki að sæta sóttkví þar sem hann hefði sýnt fram á að hann væri ekki smitaður. Vísar kærandi sérstaklega til þess að hann tali ekki ensku og hafi skilningur hans á því sem fram hafi farið því verið skertur. Eftir komuna til landsins hafi hann gist á hótelum og verið að leita sér að vinnu. Eftir að kærandi hafi verið handtekinn hafi hann verið færður í sóttkví og undirgengist skimunarpróf vegna Covid-19 og hafi prófið reynst neikvætt. Þann 22. júní sl. hafi hann svo verið laus úr sóttkví og sé nú á eigin vegum.
Kærandi vísar til aðildar Íslands að EES-samningnum og þeim skuldbindingum sem þeim fylgi. Þegar Covid-19 hafi byrjað að breiðast um Evrópu hafi framkvæmdastjórn Evrópusambandsins sent frá sér leiðbeiningarreglur við landamæraeftirlit til að vernda heilsu og tryggja framboð vöru og þjónustu. Í leiðbeiningunum komi skýrt fram, að því er varðar ákvarðanir um frávísanir EES-borgara, að þær þurfi að vera í samræmi við meðalhóf og að ekki megi mismuna aðilum. Þegar Útlendingastofnun hafi tekið ákvörðun í máli kæranda hafi ekki legið fyrir umsögn frá heilbrigðisyfirvöldum um það hvort hann væri ógn við almannaheilsu. Byggir kærandi á því að lögreglan hafi engar forsendur eða þekkingu til þess að veita umsögn eða taka ákvörðun um málefni er lúti að heilsu eða almannaheilbrigði. Telji kærandi það ólíklegt að nokkur heilbrigðisstarfsmaður myndi fást til að meta það sem svo að hann, sem hafi greinst neikvæður með Covid-19, sé ógn við almannaheilsu. Byggir kærandi á því að skilyrði d-liðar 1. mgr. 94. gr. laga um útlendinga séu ekki uppfyllt þar sem hann sé ekki ógn við almannaheilsu og engin gögn liggi fyrir sem sýni fram á að hann geti verið ógn við almannaheilsu. Hafi því hvorki form- né efnisskilyrði framangreinds ákvæðis verið uppfyllt þegar Útlendingastofnun hafi tekið ákvörðun í máli hans og beri því að ógilda ákvörðun stofnunarinnar.
Í greinargerð gerir kærandi jafnframt athugasemdir við hina kærðu ákvörðun. Í fyrsta lagi vísar kærandi til 12. gr. stjórnsýslulaga um meðalhóf. Líkt og áður greini hafi ekki legið nein umsögn frá heilbrigðisyfirvöldum til Útlendingastofnunar fyrir töku ákvörðunar og það eina sem liggi fyrir sé að í hinni kærðu ákvörðun komi fram að lögreglan hafi metið kæranda ógn við almannaheilsu. Á hvaða forsendum það mat sé byggt komi hvergi fram. Þá sé ljóst að lögreglan sé ekki heilbrigðisyfirvald að neinu leyti og ekki til þess bært að meta atriði sem viðkomi heilsu manna. Þau skilyrði sem leiðbeiningarreglur ESB setji fyrir því að meðalhófs sé gætt séu að mati kæranda ekki uppfyllt. Þá séu önnur úrræði til staðar til að tryggja að einstaklingur, sem ekki virði reglur um sóttkví, smiti ekki aðra reynist hann smitaður. Því úrræði hafi m.a. verið beitt samhliða hinni kærðu ákvörðun en kærandi hafi verið skikkaður í sóttkví samkvæmt ákvörðun sóttvarnalæknis en sú ákvörðun tryggi strax að kærandi sé ekki í samneyti við aðra, væri hann smitaður, og ætti sú aðgerð ein og sér að duga til að varna smiti, væri um smit að ræða. Hafi Útlendingastofnun því ekki gætt meðalhófs við töku ákvörðunar. Jafnframt vísar kærandi til 13. gr. stjórnsýslulaga um andmælarétt. Gerir kærandi athugasemd við þá staðhæfingu í ákvörðun Útlendingastofnunar að honum hafi gefist kostur á að koma sjónarmiðum sínum á framfæri munnlega við lögreglu við komu til landsins. Þegar kærandi hafi komið til landsins hafi ekki legið fyrir að Útlendingastofnun hygðist frávísa honum og hafi honum ekki verið kynnt nein ákvæði um frávísun eða gefinn kostur á að tjá sig um hugsanlega frávísun. Hafi því ekki verið gætt andmælaréttar kæranda við töku ákvörðunar.
Loks vísar kærandi til þess að það sé stefna íslenskra stjórnvalda að frávísa þeim öllum sem brjóti gegn reglum um sóttkví, óháð því hvort viðkomandi aðilar séu í raun ógn við almannaheilsu að mati heilbrigðisyfirvalda, sé um að ræða brot gegn EES-samningnum. Þá sé ljóst að gæta þurfi þess að ákvæði stjórnsýslulaga um málsmeðferð, s.s. andmælarétt og meðalhóf, séu uppfyllt. Hvíli jafnframt leiðbeiningarskylda á íslenskum stjórnvöldum gagnvart fólki sem komi hingað en að mati kæranda hefði borið að fá túlk við landamærin eða afhenda leiðbeiningarnar á [...].
V. Niðurstaða kærunefndar útlendingamála
Í samræmi við 7. gr. EES-samningsins, sbr. lög nr. 2/1993 um Evrópska efnahagssvæðið, hefur tilskipun Evrópuþingsins og ráðsins nr. 2004/38 um rétt borgara Sambandsins og aðstandenda þeirra til frjálsar farar og dvalar á yfirráðasvæði aðildarríkjanna (sambandsborgaratilskipunin) verið tekin upp í íslenskan rétt, sbr. m.a. XI. kafla laga um útlendinga sem felur í sér sérreglur um útlendinga sem falla undir samninginn um Evrópska efnahagssvæðið.
Í 94. gr. laga um útlendinga er fjallað um frávísun EES- eða EFTA-borgara eða aðstandanda hans. Samkvæmt d-lið 1. mgr. 94. gr. laganna er heimilt að vísa EES- eða EFTA-borgara og aðstandanda hans frá landi við komu til landsins eða allt að sjö sólarhringum eftir komu ef það er nauðsynlegt vegna allsherjarreglu, almannaöryggis eða almannaheilbrigðis. Í 3. mgr. ákvæðisins segir að ef meðferð máls skv. 1. mgr. hefur ekki hafist innan sjö sólarhringa er heimilt að vísa EES- eða EFTA-borgara frá landi með ákvörðun Útlendingastofnunar samkvæmt ákvæðum b-, c- og d-liðar 1. mgr. innan þriggja mánaða frá komu til landsins.
Ákvæði 94. gr. laga um útlendinga á rætur sínar að rekja til 27. gr. sambandsborgaratilskipunarinnar. Hugtakið almannaheilbrigði er ekki útfært nánar í tilskipuninni en í 29. gr. er hins vegar vísað til þess að einu sjúkdómarnir sem réttlæti ráðstafanir sem takmarki frjálsa för séu sjúkdómar sem orðið geti að faraldri, eins og skilgreint sé í viðeigandi gerningum Alþjóðaheilbrigðismálastofnunarinnar, og aðrir smitsjúkdómar eða smitnæmir sníkilssjúkdómar falli þeir undir verndarákvæði sem gilda um ríkisborgara gistiaðildarríkisins.
Þann 15. maí 2020 tóku gildi reglur nr. 443/2020 um sóttkví og einangrun vegna Covid-19 sem heilbrigðisráðherra setti á grundvelli 18. gr., sbr. 12. gr. sóttvarnalaga nr. 19/1997. Reglurnar giltu til 15. júní sl. en þá tók gildi reglugerð nr. 580/2020 um sóttkví, einangrun og sýnatöku við landamæri Íslands vegna Covid-19. Samkvæmt 1. gr. reglna nr. 443/2020 giltu reglurnar um alla þá einstaklinga sem sóttvarnalæknir skyldaði í sóttkví eða einangrun á grundvelli sóttvarnalaga, hvort sem það var gert með almennri ákvörðun eða ákvörðun sem beint var sérstaklega að viðkomandi. Í 1. málsl. 1. mgr. 3. gr. reglnanna sagði að öllum þeim sem kæmu til Íslands og dvalið höfðu meira en sólarhring á síðastliðnum 14 dögum í löndum sem skilgreind væru af sóttvarnalækni sem hááhættusvæði væri skylt að fara í sóttkví í 14 daga frá komu til landsins. Í 9. gr. reglnanna var mælt fyrir um viðurlög en þar sagði að brot gegn reglunum varðaði sektum eða fangelsi skv. 19. gr. sóttvarnalaga eða 175. gr. almennra hegningarlaga nr. 19/1940. Samhljóða ákvæði er nú að finna í reglugerð nr. 580/2020 um sóttkví, einangrun og sýnatöku við landamæri Íslands vegna Covid-19, með síðari breytingum, sem leysti fyrrgreindar reglur nr. 443/2020 af hólmi, að því undanskildu að valkvæð sýnataka býðst nú við landamæri Íslands, sbr. 4. gr. reglugerðarinnar, en neikvæð niðurstaða úr slíku prófi leiðir til þess að einstaklingi er ekki skylt að fara í sóttkví.
Ríkislögreglustjóri gaf út áhættumat vegna Covid-19 þann 20. apríl sl. en þar kemur m.a. fram að Covid-19 sé talin alvarleg ógn við lýðheilsu landsmanna og þar með þjóðaröryggi og allsherjarreglu. Embætti Landlæknis hefur birt reglulega á vefsíðu sinni uppfærðan lista um áhættusvæði vegna Covid-19. Frá 19. mars sl. hafa öll lönd og svæði heims verið skilgreind sem áhættusvæði m.t.t. Covid-19 en þann 14. maí sl. voru Færeyjar og Grænland tekin af listanum.
Samkvæmt gögnum málsins kom kærandi hingað til lands þann 8. júní sl. með flugi frá Bretlandi. Fyllti kærandi út þar til gert eyðublað frá Embætti Landlæknis sem hann framvísaði til lögreglu á landamærunum en eyðublaðið ber heitið: „Quarantine is required for all passengers arriving in Iceland after stay in Covid-19 risk areas as defined by the Icelandic authorities, regardless af nationality, purpose of travel or duration of stay in Iceland. Information on your travels in the past 14 days and your place of residence for the next 14 days is therefore required by the Icelandic Public Health and Civil Protection Authorities for registration of quarantine“. Kærandi ritaði á eyðublaðið að hann hygðist dvelja á Grensásvegi 14 í Reykjavík en ekki kemur fram á eyðublaðinu hvar kærandi dvaldi fyrir komu til landsins. Kærandi var þann 14. júní sl. handtekinn af lögreglunni á höfuðborgarsvæðinu en hann hafði þá verið eftirlýstur af lögreglu vegna meintra brota gegn reglum nr. 443/2020 um sóttkví og einangrun vegna Covid-19, sbr. 9. gr. reglnanna og 18. gr., sbr. 12. gr. sóttvarnalaga nr. 19/1997. Samkvæmt gögnum málsins dvaldi kærandi í sérstöku úrræði á vegum íslenskra stjórnvalda á Hótel Lind við Rauðarárstíg frá 14. til 22. júní sl. Af fyrirliggjandi gögnum verður jafnframt ekki annað ráðið en að kærandi sé ekki smitaður af Covid-19 og þá benda gögn málsins til þess að kærandi sé ekki lengur í sóttkví.
Líkt og áður hefur komið fram er ekki um það deilt í málinu að kærandi virti ekki reglur um sóttkví eftir komu til landsins en að mati kærunefndar mátti kæranda vera það fullljóst að honum bæri skylda til að vera í sóttkví í 14 daga eftir komu til landsins, jafnvel þótt hann hefði farið í skimunarpróf fyrir Covid-19 skömmu fyrir komu til landsins. Hins vegar getur það eitt og sér ekki leitt til þess að kærandi teljist ógn við almannaheilbrigði í skilningi d-liðar 1. mgr. 94. gr. laga um útlendinga. Ljóst er að stjórnvöld hafa þegar gripið til ráðstafana í máli kæranda, með því að að handtaka hann og færa í sóttkví og taka sýni fyrir Covid-19. Þar sem kærandi er ekki með Covid-19, og er þar af leiðandi ekki smitberi fyrir sjúkdómnum, auk þess sem hann hefur lokið sóttkví, hníga að mati kærunefndar ekki rök til þess að frávísa honum á grundvelli almannaheilbrigðis. Með hliðsjón af framangreindu er það mat kærunefndar að kærandi sé ekki ógn við almannaheilbrigði, allsherjarreglu eða almannaöryggi og eru skilyrði d-liðar 1. mgr. 94. gr. laga um útlendinga því ekki uppfyllt í málinu.
Í greinargerð byggir kærandi m.a. á því að hann hafi ekki notið andmælaréttar við meðferð málsins hjá Útlendingastofnun. Í skýrslutöku hjá lögreglustjóranum á höfuðborgarsvæðinu þann 14. júní sl. var kæranda kynnt að lögreglan myndi senda skýrsluna á Útlendingastofnun sem tæki ákvörðun um hvort vísa skyldi honum frá landinu og var hann spurður um afstöðu til þess hvort hann myndi mótmæla hugsanlegri brottvísun. Svaraði kærandi því að hann myndi mótmæla brottvísun þar sem ætlaði sér að dvelja áfram á landinu. Er því ljóst að kærandi var upplýstur um það af lögreglu að Útlendingastofnun tæki til skoðunar hvort tilefni væri til að frávísa honum frá landinu og þá lá afstaða hans fyrir í gögnum málsins þegar Útlendingastofnun tók hina kærðu ákvörðun. Var málsmeðferð Útlendingastofnunar að þessu leyti því í samræmi við 13. gr. stjórnsýslulaga. Að öðru leyti telur kærunefnd ekki tilefni til þess að fjalla frekar um aðrar málsástæður kæranda enda hefur kærunefnd fallist á þá meginmálsástæðu hans að skilyrði til frávísunar skv. d-lið 1. mgr. 94. gr. laga um útlendinga séu ekki uppfyllt.
Með vísan til alls framangreinds er ákvörðun Útlendingastofnunar felld úr gildi.
Úrskurðarorð
Ákvörðun Útlendingastofnunar er felld úr gildi.
The decision of the Directorate of Immigration is vacated.
Jóna Aðalheiður Pálmadóttir
Gunnar Páll Baldvinsson Daníel Isebarn Ágústsson