Nr. 362/2020 Úrskurður
KÆRUNEFND ÚTLENDINGAMÁLA
Þann 21. október 2020 er kveðinn upp svohljóðandi
úrskurður nr. 362/2020
í stjórnsýslumálum nr. KNU20080009 og KNU20080010
Kærur [...]
á ákvörðunum
Útlendingastofnunar
I. Kröfur, kærufrestir og kæruheimild
Með kæru, dags. 19. ágúst 2020, kærðu [...] (hér eftir M), fd. [...] og [...] (hér eftir K), fd. [...], ríkisborgarar Indlands (hér eftir nefnd kærendur), ákvarðanir Útlendingastofnunar, dags. 23. mars 2020, um að synja þeim um vegabréfsáritanir til Íslands.
Af kæru má ráða að kærendur krefjist þess að hinar kærðu ákvarðanir verði felldar úr gildi.
Fyrrgreindar ákvarðanir eru kærðar á grundvelli 7. gr. laga um útlendinga nr. 80/2016 og barst kæran fyrir lok kærufrests.
Í ljósi þess að málsatvik, málsástæður og kröfur kærenda í málum KNU20080009 og KNU20080010 eru sambærilegar, kærendur eru í hjúskap og ákvörðun Útlendingastofnunar er sú sama í málum þeirra beggja verður kveðinn upp einn úrskurður í báðum málum.
II. Málsatvik og málsmeðferð
Með umsóknum, dags. 13. mars 2020 óskuðu kærendur eftir vegabréfsáritunum til Íslands í fimm daga hjá ræðisskrifstofu Íslands í Mumbai á Indlandi. Umsóknum kærenda var synjað með ákvörðunum Útlendingastofnunar, dags. 23. mars 2020, og þann 19. ágúst 2020 kærðu kærendur ákvarðanirnar til kærunefndar útlendingamála en kæru fylgdu athugasemdir. Með tölvupósti þann 3. september 2020 var M veitt tækifæri til þess að koma með frekari athugasemdir í tengslum við gögn málsins. Engin svör bárust frá M.
III. Ákvarðanir Útlendingastofnunar
Í ákvörðunum Útlendingastofnunar kemur fram að umsóknum kærenda hafi verið synjað þar sem þau hafi ekki getað fært rök fyrir tilgangi og skilyrðum fyrirhugaðrar dvalar sinnar og að rökstudd ástæða hafi verið til að draga í efa ásetning þeirra til að yfirgefa yfirráðasvæði aðildarríkja Schengen-samstarfsins áður en vegabréfsáritanir sem sótt var um rynnu út.
VI. Málsástæður og rök kærenda
Kærendur byggja á því að þrátt fyrir það sem komi fram í niðurstöðum Útlendingastofnunar þá hafi þau ekki í hyggju að dvelja lengur á yfirráðasvæði aðildarríkjanna og þau séu aðeins að koma hingað til lands sem ferðamenn. Þá eigi kærendur fjölskyldu og vini í heimaríki og hafi því engin áform um að verða eftir hér á landi.
V. Niðurstaða kærunefndar útlendingamála
Um kæru þessa gilda lög um útlendinga nr. 80/2016 ásamt reglugerð um vegabréfsáritanir nr. 1160/2010, með síðari breytingum, Schengen-samningurinn og verklagsreglur þess samnings.
Samkvæmt 1. mgr. 20. gr. laga um útlendinga þurfa útlendingar að hafa vegabréfsáritun til að koma hingað til lands, nema annað sé ákveðið í reglum sem ráðherra setur. Ríkisborgarar Indlands þurfa vegabréfsáritun til Íslands. Í 6. mgr. 20. gr. laga um útlendinga koma fram skilyrði til útgáfu vegabréfsáritunar og í 32. gr. reglugerðar um vegabréfsáritanir er tilgreint hvenær synja skuli um vegabréfsáritun. Heimilt er skv. fyrrgreindri 6. mgr. 20. gr. að veita útlendingi vegabréfsáritun sem gildir á öllu Schengen-svæðinu ef grunnskilyrðum a - h liða sömu greinar er fullnægt.
Samkvæmt 7. mgr. 20. gr. laga um útlendinga skal vegabréfsáritun ekki veitt ef ástæða er til að vefengja uppgefinn tilgang ferðar útlendings hingað til lands eða réttmæti upplýsinga sem hann hefur veitt. Er þessi regla áréttuð í 8. mgr. ákvæðisins en þar kemur fram að við mat á umsókn um vegabréfsáritun skuli auk þjóðernis taka tillit til félagslegrar stöðu og hættu á að útlendingur dvelji lengur á Schengen- svæðinu en honum er heimilt.
Með aðild að Schengen-samstarfinu og undirritun Brussel-samningsins þann 18. maí 1999 tókust íslensk stjórnvöld á hendur skyldu til að fylgja samræmdum reglum um útgáfu vegabréfsáritana. Hafa stjórnvöld sem annast afgreiðslu umsókna um vegabréfsáritanir mótað tilteknar verklagsreglur til að styðjast við, byggðar á efnisreglum Schengen-samningsins, en með aðild Íslands að Schengen-samstarfinu fylgi skuldbinding til þess að fylgja sameiginlegri stefnu að því er lýtur ferðum fólks, sbr. reglugerð Evrópuþingsins og Ráðsins (EB) nr. 810/2009 um vegabréfsáritanir.
Við veitingu vegabréfsáritana ber íslenskum stjórnvöldum sem einu af Schengen-ríkjunum ekki aðeins að ganga úr skugga um að öllum formskilyrðum sé fullnægt heldur einnig að meta hvort hætta sé talin á að viðkomandi útlendingur muni dvelja lengur á Schengen-svæðinu en honum er heimilt og/eða snúi ekki aftur til heimalands. Þessi skylda íslenskra stjórnvalda er lögfest í 8. mgr. 20. gr. laga um útlendinga. Þannig er reynt að fremsta megni að stemma stigu við því að gildandi reglur um dvalarleyfi séu sniðgengnar með því að útlendingur sæki um vegabréfsáritun í staðinn. Í athugasemdum með frumvarpi til laga um útlendinga kemur fram að rétt sé að lögfesta ákveðin sjónarmið í samræmi við markmið laga um útlendinga og hafi mótast í framkvæmd Schengen-ríkjanna. Ennfremur segir í athugasemdum með frumvarpinu að við mat á einstökum atriðum sé nauðsynlegt að taka tillit til reynslu og framkvæmdar annarra Schengen-ríkja. Leiði það af eðli samstarfsins að mikilvægt sé að samræmis sé gætt á þessu sviði svo sömu skilyrði gildi um vegabréfsáritanir á Schengen-svæðinu.
Samkvæmt 32. gr. reglugerðar um vegabréfsáritanir skal með fyrirvara um 1. mgr. 25. gr. reglugerðarinnar synjað um vegabréfsáritun í nokkrum tilvikum. Meðal þeirra tilvika sem nefnd eru ef umsækjandi getur ekki fært rök fyrir tilgangi eða skilyrðum fyrirhugaðrar dvalar sinnar, sbr. ii.-lið a-liðar ákvæðisins, eða ef rökstudd ástæða sé til að draga í efa að fylgiskjöl, sem umsækjandi leggur fram, séu ósvikin eða að innihald þeirra sé rétt, eða áreiðanleika framburðar umsækjanda eða ásetning hans til að yfirgefa yfirráðasvæði aðildarríkjanna áður en vegabréfsáritunin sem sótt er um rennur út, sbr. b-lið ákvæðisins. Þá eru önnur tilvik nefnd í liðum i. til vii. ákvæðisins.
Íslenska sendiráðið í Nýju-Delí tekur á móti og fer með meðferð umsókna um vegabréfsáritanir til Íslands sem lagðar eru fram á Indlandi, sbr. 10. mgr. 20. gr. laga um útlendinga. Þyki skilyrði ekki fyrir hendi til útgáfu áritunar er mál lagt fyrir Útlendingastofnun til ákvörðunar. Við meðferð málsins hjá sendiráði Íslands í Nýju-Delí hafði fulltrúi sendiráðsins samband við M í þeim tilgangi að afla upplýsinga um fyrirhugaða ferð hans og K hingað til lands. Í gögnunum kemur fram að fulltrúi íslenska sendiráðsins taldi m.a. að upplýsingar sem M hafi veitt í símaviðtali hafi ekki verið í samræmi við þær upplýsingar sem hafi þegar legið fyrir vegna umsókna kærenda. Í því sambandi hafi M ekki getað svarað spurningum um dvöl þeirra á Íslandi, þ. á m. hvaða staði þau hafi ætlað að skoða og hvað þau hafi ætlað að gera hér á landi, þrátt fyrir að þau hafi lagt fram ítarlega ferðaáætlun sem M kvaðst hafa samið sjálfur. Hann hafi nefnt hvalaskoðun, en slíkt hafi ekki verið nefnt í ferðaáætluninni. Í gögnunum kemur fram mat fulltrúans á umsóknunum og svörum M, og þar kemur m.a. fram að fulltrúi hafi hringt í M og talið hann vera ósannfærandi í svörum sínum. M hafi átt í erfiðleikum með að veita upplýsingar um fæðingardag K en þau hafi verið gift í tvö ár. Þegar hann hafi verið spurður um ferðina til Íslands hafi hann getað svarað litlu. Kærandi hafi verið á báðum áttum með það hvenær hann hygðist fara aftur til Indlands. Samkvæmt flugáætluninni hafi hann átt flug til Indlands 6. apríl en hann hafi nefnt bæði 5. apríl og 7. apríl sem brottfarardaga áður en hann hafi nefnt 6. apríl. Þegar M hafi verið spurður hvers vegna ekki hafi verið hægt að staðfesta flugbókanirnar hafi hann sagt að hann hafi verið með gilda bókun en að mögulega hafi flugfélagið aflýst flugunum vegna Covid-19, en þá án þess að láta hann vita. Þá hafi M sagt að erlendir kollegar hans, frá því að hann hafi starfað á Nýja-Sjálandi, hafi mælt með Íslandi við hann, en meðal annars hafi hann sagst hafa starfað með Íslendingi. Hins vegar hafi hann aðspurður hvort hann ætti vini eða skyldmenni í Evrópu, neitað því og sagt að þessir erlendu vinir hans bjuggu allir í Nýja Sjálandi. Hann hafi ekki getað nefnt neinn á nafni, m.a. umræddan íslenskan kollega. Út frá þessu hafi verið efast um yfirlýstan tilgang ferðarinnar og áreiðanleika yfirlýsinga kæranda og lagt til að umsóknum kærenda um vegabréfsáritanir yrði synjað.
Í tölvupósti Útlendingastofnunar til kærunefndar dags. 7. janúar 2020, kemur fram að stofnunin hafi breytt verklagi sínu vegna synjana á vegabréfsáritunum. Synjunarform Útlendingastofnunar sé nú í samræmi við reglugerð um vegabréfsáritanir nr. 1160/2010 og reglugerð Evrópuþingsins og ráðsins um vegabréfsáritanir (2009/819/EB), en nánari tilvísun sé að finna í ákvörðun stofnunarinnar í máli kæranda. Í ákvörðun Útlendingastofnunar er líkt og áður greinir nú notað staðlað form þar sem hægt er að merkja í reiti á bilinu 1-17, þ.e. ástæður þess að umsókn sé synjað. Í ákvörðunum kærenda er merkt í reiti 10 og 13 vegna synjunar á umsóknum kærenda, þ.e. að kærendur hafi ekki getað fært rök fyrir tilgangi og skilyrðum fyrirhugaðrar dvalar sinnar og að rökstudd ástæða hafi verið til að draga í efa ásetning þeirra til að yfirgefa yfirráðasvæði aðildarríkjanna áður en vegabréfsáritanir sem sótt var um rynnu út. Með vísan til 21. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 var kærendum jafnframt leiðbeint um að þau gætu óskað eftir skriflegum rökstuðningi innan 14 daga frá tilkynningu ákvörðunar en gögn málsins bera ekki með sér að kærendur hafi óskað eftir slíkum rökstuðningi hjá Útlendingastofnun. Með vísan til síðastnefnds liggur því ekki fyrir rökstuðningur Útlendingastofnunar vegna synjunar á umsóknum kærenda.
Þar sem synjunarform Útlendingastofnunar er í samræmi við reglugerð um vegabréfsáritanir nr. 1160/2010 og reglugerð Evrópuþingsins og ráðsins um vegabréfsáritanir (2009/810/EB), auk þess sem umsækjendum um vegabréfsáritanir gefst kostur á að óska eftir skriflegum rökstuðningi vegna synjana hjá Útlendingastofnun í samræmi við 21. gr. stjórnsýslulaga, gerir kærunefnd í sjálfu sér ekki athugasemd við breytt verklag Útlendingastofnunar. Hins vegar telur kærunefnd leiðbeiningar sem veittar eru í synjunarforminu vera ófullnægjandi. Í forminu kemur fram að kærufrestur sé 15 dagar frá móttöku ákvörðunar. Í forminu er hins vegar ekki vikið að því að óski umsækjandi eftir rökstuðningi ákvörðunar miðist upphaf kærufrests við móttöku rökstuðnings, sbr. 3. mgr. 27. gr. stjórnsýslulaga. Af forminu verður því ekki ráðið að ósk um rökstuðning framlengi kærufrest. Þá er ekki skýrt að sá 14 daga frestur sem vísað er til í lokamálsgrein synjunarformsins eigi við um beiðni um rökstuðning. Eins og atvikum er háttað í þessu máli telur kærunefnd hins vegar ekki ástæðu til að fella ákvörðun Útlendingastofnunar úr gildi af þessum sökum. Kærunefnd beinir þó til stofnunarinnar að laga leiðbeiningar synjunarformsins að kröfum stjórnsýsluréttar.
Líkt og áður greinir byggja synjanir Útlendingastofnunar á því að kærendur hafi ekki getað fært rök fyrir tilgangi og skilyrðum fyrirhugaðrar dvalar sinnar og að rökstudd ástæða hafi verið til að draga í efa ásetning þeirra til að yfirgefa yfirráðasvæði aðildarríkjanna áður en vegabréfsáritanir sem sótt hafi verið um rynnu út. Uppfylltu kærendur þar með ekki skilyrði 20. gr. laga um útlendinga sem og 32. gr. reglugerðar um vegabréfsáritanir.
Kærunefnd fellst á mat Útlendingastofnunar. Við mat á því hvort ástæða sé til að draga í efa tilgang ferðar kærenda hingað til lands sem og ásetning kærenda um að yfirgefa svæði aðildarríkjanna áður en vegabréfsáritanir þeirra hefðu runnið út verður aðallega horft til þess sem fram kom í samskiptum M við fulltrúa íslenska sendiráðsins í Nýju-Delí, en fulltrúar sendiráðsins tóku á móti og komu að meðferð umsókna kærenda, m.a. með framkvæmd símaviðtals við M. Kærendur kveða tilgang ferðar sinnar hingað til lands vera að ferðast um landið. Á meðal framlagðra gagna var ferðaáætlun kærenda þar sem greint var skipulega frá hverjum degi sem kærendur höfðu í hyggju að dvelja hér á landi en M kvaðst sjálfur hafa samið ferðaáætlunina. Í símaviðtalinu hafi M hins vegar ekki getað veitt upplýsingar um dvöl þeirra hér á landi, þekkti ekki ferðaáætlunina og gat ekki nefnt þá staði sem hann og eiginkona hans hafi ætlað sér að heimsækja. M hafi nefnt að hann ætlaði í hvalaskoðun en það hafi ekki verið nefnt á ferðaáætluninni. Er það mat kærunefndar að upplýsingagjöf M í umræddu símaviðtali, svo sem um tilgang ferðarinnar, hafi verið afar takmörkuð. Kemur einnig fram að M hafi verið á báðum áttum með það hvenær hann hygðist fara aftur til Indlands. Samkvæmt ferðaáætlun hafi það átt að vera 6. apríl sl. en hann hafi nefnt bæði 5. og 7. apríl áður en hann hafi nefnt 5. apríl. Í viðtalinu hafi M lýst því að erlendir samstarfsmenn hafi mælt með ferðalagi til Íslands við hann, m.a. einn Íslendingur, en hann hafi ekki getað nefnt neinn þeirra á nafn. Þá hafi M verið í erfiðleikum með að greina frá fæðingardegi K en fram hafi komið að þau hafi verið gift í tvö ár. Við meðferð umsókna kærenda kom í ljós að flugi þeirra hafði verið aflýst og M sagt að hann teldi að að fluginu hafi verið aflýst vegna Covid-19 faraldursins án þess að honum hafi verið tilkynnt um það. Af gögnum málsins verður ekki annað ráðið en að mat fulltrúans hafi verið forsvaranlegt og í samræmi við framlögð gögn. Þá telur kærunefnd að útskýringar kærenda hafi ekki sýnt fram á annað.
Með vísan til ofangreinds fellst kærunefnd á mat Útlendingastofnunar í fyrirliggjandi máli. Er það því mat kærunefndar að þær upplýsingar, sem veittar voru um tilgang og skilyrði fyrirhugaðrar dvalar hafi ekki verið áreiðanlegar, þ. á m. með tilliti til framburðar kærenda við meðferð á umsóknum þeirra og ásetning þeirra til að yfirgefa yfirráðasvæði aðildarríkja Schengen-samstarfsins, sbr. d-liðar 6. mgr. 20. gr. og 7. mgr. 20. gr. laga um útlendinga og ii.-lið a-liðar og b-lið 32. gr. reglugerðar um vegabréfsáritanir. Kærunefnd hefur lagt mat á öll gögn málsins og komist að sömu niðurstöðu og Útlendingastofnun. Verða ákvarðanir Útlendingastofnunar því staðfestar.
Kærunefnd ítrekar ofangreindar athugasemdir við synjunarform og nauðsyn þess að þær leiðbeiningar sem þar koma fram séu skýrar og réttar.
Úrskurðarorð
Ákvarðanir Útlendingastofnunar eru staðfestar
The decisions of the Directorate of Immigration are affirmed.
Fyrir hönd kærunefndar útlendingamála,
Hjörtur Bragi Sverrisson, formaður