5. júlí 2016 Dómsmálaráðuneytið

Úrskurður nr. 207/2016

KÆRUNEFND ÚTLENDINGAMÁLA

Þann 5. júlí 2016 er kveðinn upp svohljóðandi

úrskurður nr. 207/2016

í stjórnsýslumáli nr. KNU16010012

Kæra [...]

á ákvörðun

Útlendingastofnunar

I. Kröfur, kærufrestir og kæruheimild

Þann 4. mars 2016 kærði [...], fæddur [...], ríkisborgari [...] (hér eftir nefndur kærandi), ákvörðun Útlendingastofnunar, dags. 30. nóvember 2015, um að taka ekki til efnismeðferðar umsókn hans um hæli á Íslandi og endursenda hann til Noregs.

Kærandi krefst þess að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi og að Útlendingastofnun verði gert að taka umsókn hans um hæli til efnislegrar meðferðar með vísan til sérstakra ástæðna, sbr. 2. mgr. 46. gr. a laga um útlendinga nr. 96/2002 og 1. mgr. 17. gr. reglugerðar Evrópuþingsins og ráðsins (ESB) nr. 604/2013 (hér eftir nefnd Dyflinnarreglugerðin).

Fyrrgreind ákvörðun er kærð á grundvelli 2. tl. 1. mgr. 28. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Kærunefnd útlendingamála samþykkti að taka kæruna til meðferðar þann 6. maí 2016.

II. Málsatvik og málsmeðferð

Kærandi lagði fram umsókn um hæli á Íslandi 15. ágúst 2015. Við leit að fingraförum kæranda í svokölluðum Eurodac gagnagrunni, þann sama dag, kom í ljós að fingraför hans höfðu verið skráð í grunninn af yfirvöldum í Noregi. Þann 25. ágúst 2015 var beiðni um viðtöku kæranda og umsóknar hans um hæli beint til yfirvalda í Noregi, sbr. b-lið 1. mgr. 18. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar. Þann 28. ágúst 2015 barst svar frá norskum yfirvöldum þess efnis að þau samþykktu viðtöku kæranda á grundvelli 2. mgr. 3. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar. Útlendingastofnun ákvað þann 30. nóvember 2015 að taka ekki umsókn kæranda um hæli hér á landi til efnismeðferðar og að hann skyldi endursendur til Noregs. Kærandi kærði ákvörðunina við birtingu þann 12. janúar sl. til kærunefndar útlendingamála auk þess að óska eftir frestun réttaráhrifa á hinni kærðu ákvörðun á meðan mál hans væri til meðferðar. Fallist var á frestun réttaráhrifa á meðan málið væri til kærumeðferðar með bréfi kærunefndar, dags. 15. janúar 2016. Þann 10. febrúar sl. óskaði kærandi eftir endurupptöku á ákvörðun Útlendingastofnunar á grundvelli nýrra gagna og dró hann jafnframt kæruna til baka. Með bréfi dags. 11. febrúar 2016 var málið fellt niður hjá kærunefnd útlendingamála. Beiðni kæranda um endurupptöku var hafnað með ákvörðun Útlendingastofnunar, dags. 4. mars 2016. Með tölvupósti, dags. 4. mars 2016, var hin upphaflega ákvörðun Útlendingastofnunar, dags. 30. nóvember 2015, kærð á grundvelli 2. tl. 1. mgr. 28. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Líkt og að framan greinir féllst kærunefnd útlendingamála á að taka kæruna til meðferðar þann 6. maí sl. Greinargerð kæranda barst kærunefnd 20. maí 2016. Þann 7. júní sl. kom kærandi fyrir kærunefnd útlendingamála og gerði grein fyrir máli sínu, sbr. 5. mgr. 3. gr. b, laga um útlendinga. Viðstaddir voru talsmaður kæranda og túlkur.

Kæra þessi hefur hlotið hefðbundna málsmeðferð, gagnaöflun er lokið og er málið hér með tekið til úrskurðar.

III. Ákvörðun Útlendingastofnunar

Niðurstaða ákvörðunar Útlendingastofnunar var sú að hælisumsókn kæranda yrði ekki tekin til efnismeðferðar hér á landi og hann skyldi endursendur til Noregs. Lagt var til grundvallar að Noregur virði ákvæði mannréttindasáttmála Evrópu og flóttamannasamnings Sameinuðu þjóðanna, þar með talið bann við endursendingu til ríkis þar sem líf og frelsi kæranda kynni að vera í hættu („non-refoulement“). Því fæli flutningur kæranda til Noregs ekki í sér brot gegn 1. mgr. 45. gr. laga um útlendinga. Þá var talið að kærandi hefði ekki slík tengsl við Ísland að ástæða væri til að beita ákvæði 2. mgr. 46. gr. a laga um útlendinga. Aðstæður kæranda féllu ekki undir 16. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar og væru ekki slíkar að ástæða væri til að beita 1. mgr. 17. gr. reglugerðarinnar í málinu.

Varðandi andmæli kæranda þá taldi Útlendingastofnun skjal, sem kærandi lagði fram, ekki fullnægjandi sönnun þess að kærandi hafi verið utan Schengen svæðisins í meira en þrjá mánuði.

IV. Málsástæður og rök kæranda

Kærandi byggir á því að hann hafi yfirgefið Schengen svæðið í meira en þrjá mánuði og því beri að taka umsókn hans til efnismeðferðar hér á landi, sbr. 2. mgr. 19. gr. Dyflinnarreglurgerðarinnar. Kærandi hefur lagt fram gögn sem hann telji sýna fram á að hann hafi verið í [...] í apríl 2012 og í ágúst 2012. Gögnin innihaldi í fyrsta lagi afrit af undirritaðri staðfestingu frá [...] um að kærandi hafi sinnt sjálfboðaliðastörfum í [...] 2.-5. apríl 2012. Það skjal hafi ekki legið fyrir er Útlendingastofnun tók ákvörðun sína. Í öðru lagi er um að ræða læknisvottorð frá [...], dags. 20. ágúst 2012. Í þriðja lagi er um að ræða blaðamannaskírteini útgefið í [...] þann 1. ágúst 2012. Í fjórða lagi sé um að ræða hótunarbréf frá [...]. Í greinargerð kæranda er vísað í umfjöllun handbókar Flóttamannastofnunar Sameinuðu þjóðanna um sönnunarbyrði og það undirstrikað að við ákveðnar aðstæður beri að láta umsækjanda njóta vafans ef frásögn hans virðist trúverðug nema góðar og gildar ástæður mæli á móti því. Jafnframt er vísað til þess að samkvæmt rannsóknarreglu stjórnsýsluréttar geti stjórnvald beint þeim tilmælum til málsaðila að hann veiti upplýsingar og leggi fram þau gögn sem nauðsynleg séu og með sanngirni megi ætla að hann geti lagt fram án þess að það íþyngi honum um of. Kærandi byggir á því að stjórnvöldum beri að láta hann njóta vafans af því að geta ekki lagt fram afrit af eldra vegabréfi, enda hafi hann gefið trúverðugar skýringar á því af hverju hann hafi það ekki undir höndum. Kærandi byggir ennfremur á því að ekki séu gerðar sérstakar kröfur í 2. mgr. 19. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar um hvaða gögn þurfi að leggja fram til þess að staðfesta að viðkomandi hafi verið lengur en þrjá mánuði utan Schengen-svæðisins.

Þá kemur fram í greinargerð kæranda að ráðherra innflytjendamála í Noregi hafi lýst því yfir að stefna Noregs í málefnum hælisleitenda verði ein sú strangasta í Evrópu. Tillögur að breytingum á útlendingalögum hafi verið kynntar og nái þær fram að ganga muni það þýða að réttindi hælisleitenda verði skert í ákveðnum málaflokkum. Þá hafi Flóttamannastofnun Sameinuðu þjóðanna gert alvarlegar athugasemdir við frumvarpstillögurnar.

Fram kemur að gríðarlegt álag sé á hæliskerfinu í Noregi og í ár sé búist við rúmlega þrefaldri aukningu í umsóknum um alþjóðlega vernd frá síðasta ári. Þá hafi norsk yfirvöld m.a. dreift upplýsingum á helstu samfélagsmiðla í því skyni að beina fólki frá því að leita alþjóðlegrar verndar í Noregi. Enn fremur séu heimildir um vaxandi andúð í garð hælisleitenda og flóttamanna í Noregi og reglulega berist fréttir af íkveikjum í móttökumiðstöðvum landsins.

Kærandi byggir á því að svo sérstakar ástæður séu fyrir hendi í máli hans að íslenskum stjórnvöldum beri að taka mál hans til efnismeðferðar, skv. 2. mgr. 46. gr. a útlendingalaga. Vísað er til lögskýringargagna laga nr. 115/2010 og til þess að 1. mgr. 46. gr. a útlendingalaga kveði aðeins á um heimild til handa stjórnvöldum að synja umsækjendum um efnismeðferð hælisumsóknar en ekki skyldu.

V. Niðurstaða kærunefndar útlendingamála

1. Afmörkun úrlausnarefnis

Fyrir liggur í máli þessu að norsk stjórnvöld hafa samþykkt viðtöku á kæranda á grundvelli 2. mgr. 3. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar.

Úrlausnarefni kærumáls þessa er að skera úr um hvort Útlendingastofnun hafi tekið rétta ákvörðun þegar ákveðið var að taka ekki umsókn kæranda um hæli til efnismeðferðar og vísa honum til Noregs. Úrlausnarefni málsins er afmarkað við það hvaða ríki skuli bera ábyrgð á umsókn kæranda um alþjóðlega vernd.

2. Lagarammi

Í máli þessu gilda aðallega ákvæði laga um útlendinga nr. 96/2002, með síðari breytingum, ákvæði reglugerðar nr. 53/2003 um útlendinga, með áorðnum breytingum og ákvæði mannréttindasáttmála Evrópu, sbr. lög nr. 62/1994. Auk þess ber að taka mið af ákvæðum Dyflinnarreglugerðarinnar en Ísland skuldbatt sig til að fylgja henni með samningi Íslands, Noregs og Evrópusambandsins frá 19. janúar 2001, um viðmiðanir og fyrirkomulag við að ákvarða hvaða ríki skuli fara með beiðni um hæli sem lögð er fram í aðildarríki eða á Íslandi eða í Noregi. Í III. kafla hennar koma fram viðmið, í ákveðinni forgangsröð, um hvaða ríki skuli bera ábyrgð á hælisumsókn. Jafnframt ber að líta til annarra alþjóðlegra skuldbindinga Íslands á sviði mannréttinda eftir því sem tilefni er til.

Í d-lið 1. mgr. 46. gr. a laga um útlendinga kemur fram að stjórnvöld geti, með fyrirvara um ákvæði 45. gr. laganna, synjað að taka til efnismeðferðar hælisumsókn ef krefja megi annað ríki sem tekur þátt í samstarfi á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar um að taka við umsækjanda (Dyflinnarmál). Þó kemur fram í 2. mgr. 46. gr. a sömu laga að ekki skuli endursenda flóttamann til annars ríkis hafi hann slík sérstök tengsl við landið að nærtækast sé að hann fái hér vernd eða sérstakar ástæður mæli annars með því. Samkvæmt 1. mgr. 45. gr. laga um útlendinga má heldur ekki senda útlending til svæðis þar sem hann hefur ástæðu til að óttast ofsóknir sem gætu leitt til þess að hann skuli teljast flóttamaður eða ef ekki er tryggt að hann verði ekki sendur til slíks svæðis. Samsvarandi verndar skal útlendingur njóta sem vegna svipaðra aðstæðna og greinir í flóttamannahugtakinu er í yfirvofandi hættu á að láta lífið eða verða fyrir ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð. Við mat á því hvort beita skuli þessum ákvæðum í Dyflinnarmálum þarf einkum að kanna hvort aðstæður hælisleitenda í því ríki, sem endursenda á hælisleitanda til samkvæmt Dyflinnarreglugerðinni, kunni að brjóta gegn 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu. Sé svo er óheimilt að senda hælisleitandann þangað og skal þá taka hælisumsókn viðkomandi til efnismeðferðar hér, sbr. einnig undanþágureglu 1. mgr. 17. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar. Eftir atvikum þarf enn fremur að skoða hvort slíkur ágalli sé á málsmeðferð þess ríkis, sem endursenda á til, að það brjóti í bága við 13. gr. mannréttindasáttmálans.

3. Ábyrgt aðildarríki skv. Dyflinnarreglugerðinni

Líkt og fyrr greinir þá hefur kærandi m.a. byggt á því að umsókn hans skuli tekin til efnismeðferðar hér á landi þar sem hann hafi dvalið lengur en þrjá mánuði utan Schengen svæðisins. Í máli þessu liggur fyrir að norsk stjórnvöld hafa viðurkennt skyldu sína til þess að taka við kæranda og umsókn hans um alþjóðlega vernd á grundvelli b-liðar 1. mgr. 18. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar, sbr. bréf þess efnis dags. 28. ágúst 2015. Samkvæmt 2. mgr. 19. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar segir að skuldbindingarnar sem um getur í 1. mgr. 18. gr. skulu falla niður ef aðildarríkið sem ber ábyrgð getur sannað, þegar það er beðið um að taka aftur við umsækjanda eða öðrum einstaklingi eins og um getur í c- eða d-lið 1. mgr. 18. gr., að viðkomandi einstaklingur hafi yfirgefið yfirráðasvæði aðildarríkjanna um a.m.k. þriggja mánaða skeið, nema hann hafi undir höndum gilt dvalarskjal, gefið út af aðildarríkinu sem ber ábyrgð. Ofangreint ákvæði felur í sér, samkvæmt orðanna hljóðan, möguleika fyrir aðildarríki til þess að sanna að ábyrgð þess á umsókn um hæli sé fallin niður fyrir þær sakir að hælisleitandi hafi yfirgefið yfirráðasvæði aðildarríkja Dyflinnarsamningsins. Það hefur Noregur ekki gert. Í dómi Dómstóls Evrópusambandsins í máli George Karim gegn Migrationverket (mál nr. C-155/15) frá 7. júní 2016 var komist að þeirri niðurstöðu að hælisleitandi eigi rétt á að koma að vörnum sem lúta að réttri beitingu skilyrða Dyflinnarreglugerðarinnar fyrir endursendingu, þ.m.t. hvort skilyrði 2. mgr. 19. gr. reglugerðarinnar færi ábyrgð yfir á ríkið sem krefst endursendingar. Kærunefnd telur að samræmi þurfi að vera í framkvæmd Dyflinnarsamstarfsins og telur því rétt að meta hvort þau gögn sem kærandi lagði fram til sönnunar veru sinnar utan Schengen svæðisins valdi því að Noregur beri ekki lengur ábyrgð á umsókn kæranda. Kærunefnd telur að til að slík sönnun takist þá þurfi kærandi að leggja fram óyggjandi sönnunargögn sem geri það líklegra en ekki að hann hafi dvalið utan Schengen svæðisins í lengur en þrjá mánuði. Kærunefnd telur að þau gögn sem kærandi hefur lagt fram séu ekki þessi eðlis að sönnun á samfeldri dvöl utan Schengen svæðisins hafi tekist. Kærunefnd byggir það fyrst og fremst á trúverðugleika skjalanna og að þau sanni ekki samfellda dvöl í þá þrjá mánuði sem þarf til að ábyrgð Noregs falli niður.

4. Aðstæður hælisleitenda og málsmeðferð í Noregi

Samkvæmt framkvæmd Mannréttindadómstóls Evrópu í málum er varða Grikkland og Ítalíu getur sú staða komið upp að óheimilt sé að endursenda hælisleitendur til einstakra ríkja vegna ástands í viðkomandi móttökuríki. Aðildarríki mannréttindasáttmálans verða að vera meðvituð um alvarlega galla sem kunna að vera á meðferð hælisumsókna eða móttöku hælisleitenda í því aðildarríki sem endursenda skal til á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar. Verður því að skoða aðstæður hælisleitenda og málsmeðferð í Noregi.

Kærunefnd útlendingamála hefur farið yfir skýrslur og gögn um aðstæður og málsmeðferð í Noregi;

Submission by the United Nations High Commissioner for Refugees: For the Office of the High Commissioner for Human Rights‘ Compilation Report – Universal Periodic Review: NORWAY (UNHCR, september 2013);
Information for asylum seekers in Norway (Norwegian Organisation for Asylum Seekers, 2011);
Norway 2015 Human Rights Report (United States Department of State, apríl 2016);
Information Note, Dublin transfers post-Tarakhel: Update on European case law and practice (European Council on Refugees and Exiles, október 2015),
auk upplýsinga af vefsíðum landinfo (landinfo.no), norsku útlendingastofnunarinnar (www.udi.no), norsku kærunefndar útlendingamála (www.une.no), norskra dómstóla (www.domstol.no), norskra samtaka fyrir hælisleitendur (www.noas.no) og norskra stjórnvalda (www.regjeringen.no).

Að mati kærunefndar benda gögn málsins eindregið til þess að stjórnvöld í Noregi veiti fullnægjandi vernd gegn brottvísun hælisleitenda til landa þar sem einstaklingar eiga á hættu að verða fyrir ofsóknum og lífi þeirra og frelsi er ógnað (non-refoulement), sbr. 73. gr. norskra laga um útlendinga (n. lov om utlendingers adgang til riket og deres opphold her).

Með vísan til framangreinds hefur athugun kærunefndar á aðstæðum hælisleitenda í Noregi ekki leitt í ljós gögn sem gefa tilefni til að líta svo á að aðstæður eða móttökuskilyrði hælisleitenda þar í landi séu þess eðlis að hætta sé á að endursending kæranda til Noregs brjóti í bága við 1. mgr. 45. gr. laga um útlendinga eða 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu, verði hann sendur þangað. Þá benda öll gögn til þess að kæranda séu tryggð úrræði til að leita réttar síns í Noregi bæði fyrir landsrétti og fyrir Mannréttindadómstól Evrópu, sbr. 13. gr. mannréttindasáttmála Evrópu. Ennfremur er haft til hliðsjónar að Flóttamannastofnun Sameinuðu þjóðanna hefur ekki lagst gegn endursendingu hælisleitenda til Noregs á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar.

5. Sérstök tengsl við landið eða aðrar sérstakar ástæður skv. 2. mgr. 46. gr. a laga um útlendinga nr. 96/2002

Kærandi kvaðst í viðtali hjá Útlendingastofnun þann 28. október 2015 ekki hafa sérstök tengsl við Ísland. Þar að auki er ekkert í gögnum málsins sem bendir til þess að kærandi hafi slík tengsl við landið að beita beri ákvæði 2. mgr. 46. gr. a laga um útlendinga. Þá benda gögn ekki til þess að aðstæður hans séu að öðru leyti svo sérstakar að ákvæði 2. mgr. 46. gr. a laga um útlendinga eigi við. Verður því ekki talið að ástæða sé til að taka mál kæranda til efnismeðferðar á grundvelli sérstakra tengsla við Ísland eða annarra sérstakra ástæðna, sbr. framangreint ákvæði.

Samantekt

Í máli þessu hafa norsk stjórnvöld fallist á að taka við kæranda og umsókn hans um hæli á grundvelli ákvæða Dyflinnarreglugerðarinnar. Í ljósi alls framangreinds er fallist á að Útlendingastofnun hafi verið rétt að synja um efnismeðferð á umsókn kæranda um hæli hér á landi og ákveða að senda kæranda til Noregs með vísan til d-liðar 1. mgr. 46. gr. a laga um útlendinga.

Með vísan til alls þess sem að framan er rakið er það því niðurstaða kærunefndar útlendingamála að staðfesta beri ákvörðun Útlendingastofnunar.

Athygli kæranda er vakin á því að skv. 6. mgr. 33. gr. laga um útlendinga frestar málshöfðun fyrir dómstólum til ógildingar á endanlegri ákvörðun um að útlendingur skuli yfirgefa landið ekki framkvæmd hennar. Að kröfu útlendings getur kærunefnd útlendingamála þó ákveðið að fresta réttaráhrifum endanlegrar ákvörðunar sé talin ástæða til þess. Krafa þess efnis skal gerð ekki síðar en sjö dögum frá birtingu endanlegrar ákvörðunar. Skal frestun bundin því skilyrði að útlendingur beri málið undir dómstóla innan fimm daga frá birtingu ákvörðunar um frestun réttaráhrifa úrskurðar og óski eftir að það hljóti flýtimeðferð. Nú er beiðni um flýtimeðferð synjað og skal þá mál höfðað innan sjö daga frá því að beiðni um það er synjað. Þó getur kærunefnd útlendingamála tekið ákvörðun um að fresta framkvæmd ákvörðunarinnar ef sýnt er fram á að verulega breyttar aðstæður hafi skapast frá því að ákvörðun var tekin.

Úrskurðarorð

Ákvörðun Útlendingastofnunar er staðfest.

The decision of the Directorate of Immigration is affirmed.

Hjörtur Bragi Sverrisson, formaður

Pétur Dam Leifsson Anna Valbjörg Ólafsdóttir

Efnisorð

Kærunefnd útlendingamála