Úrskurður nr. 373/2016
KÆRUNEFND ÚTLENDINGAMÁLA
Þann 18. október 2016 er kveðinn upp svohljóðandi
úrskurður nr. 373/2016
í stjórnsýslumáli nr. KNU16070041
Kæra [...]
á ákvörðun
Útlendingastofnunar
I. Kröfur, kærufrestir og kæruheimild
Þann 26. júlí 2016 kærði [...], fd. [...], ríkisborgari [...] (hér eftir nefndur kærandi) ákvörðun Útlendingastofnunar, dags. 21. júlí 2016, um að taka ekki til efnismeðferðar umsókn hans um hæli á Íslandi og endursenda hann til Spánar.
Kærandi krefst þess að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi og að Útlendingastofnun verði gert að taka umsókn hans um hæli til efnislegrar meðferðar, sbr. 2. mgr. 46. gr. a laga um útlendinga nr. 96/2002, sbr. 1. mgr. 17. gr. reglugerðar Evrópuþingsins og ráðsins (ESB) nr. 604/2013 (hér eftir nefnd Dyflinnarreglugerðin).
Fyrrgreind ákvörðun er kærð á grundvelli 1. mgr. 30. gr. laga um útlendinga og barst kæran fyrir lok kærufrests, sbr. 3. mgr. 30. gr. sömu laga.
II. Málsmeðferð
Kærandi lagði fram umsókn um hæli á Íslandi þann 10. júní 2016. Við leit að fingraförum kæranda í svokölluðum Eurodac gagnagrunni, þann sama dag, kom í ljós að fingraför hans höfðu verið skráð í grunninn af yfirvöldum í Noregi og Svíþjóð. Þann 15. júní 2016 var beiðni um viðtöku kæranda og umsóknar hans um hæli beint til yfirvalda á Spáni, sbr. 2. mgr. 12. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar, þar sem umsækjandi var með gilda vegabréfsáritun útgefna af spænskum yfirvöldum. Þann 28. júní 2016 barst svar frá spænskum yfirvöldum þess efnis að þau samþykktu viðtöku kæranda á grundvelli 2. mgr. 12. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar. Útlendingastofnun ákvað þann 21. júlí 2016 að taka ekki umsókn kæranda um hæli hér á landi til efnismeðferðar og að hann skyldi endursendur til Spánar. Kærandi kærði ákvörðunina við birtingu þann 26. júlí 2016 til kærunefndar útlendingamála auk þess að óska eftir frestun réttaráhrifa á hinni kærðu ákvörðun á meðan mál hans væri til meðferðar. Fallist var á frestun réttaráhrifa á meðan málið væri til kærumeðferðar með bréfi kærunefndar, dags. 26. júlí 2016. Greinargerð kæranda barst kærunefnd 8. ágúst 2016.
Kæra þessi hefur hlotið hefðbundna málsmeðferð, gagnaöflun er lokið og er málið hér með tekið til úrskurðar.
III. Ákvörðun Útlendingastofnunar
Niðurstaða ákvörðunar Útlendingastofnunar var sú að hælisumsókn kæranda yrði ekki tekin til efnismeðferðar hér á landi og hann skyldi endursendur til Spánar. Lagt var til grundvallar að Spánn virði ákvæði mannréttindasáttmála Evrópu og flóttamannasamnings Sameinuðu þjóðanna, þar með talið bann við endursendingu til ríkis þar sem líf og frelsi kæranda kynni að vera í hættu (non-refoulement). Því fæli flutningur kæranda til Spánar ekki í sér brot gegn 1. mgr. 45. gr. laga um útlendinga. Þá var talið að kærandi hefði ekki slík tengsl við Ísland að ástæða væri til að beita ákvæði 2. mgr. 46. gr. a laga um útlendinga. Aðstæður kæranda féllu ekki undir 16. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar og væru ekki slíkar að ástæða væri til að beita 1. mgr. 17. gr. reglugerðarinnar í málinu. Umsækjandi skyldi yfirgefa Ísland og bæri að senda hann til Spánar, sbr. d-lið 1. mgr. 46. gr. laga um útlendinga.
IV. Málsástæður og rök kæranda
Í greinargerð kæranda kemur fram að í viðtali hjá Útlendingastofnun þann 30. júní 2016 hafi kærandi upplýst að hann vilji ekki fara til Spánar þar sem það sé vel þekkt að Spánn taki ekki vel á móti þeim sem þurfi að yfirgefa land sitt. Samfélagið á Spáni sé ekki vinveitt útlendingum og hann hafi orðið fyrir aðkasti af hendi ógæfumanna sem hafi reynt að selja honum fíkniefni. Þá sé kærandi með stjórnmála- og trúarskoðanir sem séu ekki viðurkenndar í [...]. Hann hafi viðhaft þessar skoðanir og tjáð þær frjálslega í starfi sínu sem leigubílstjóri og einnig talað opinberlega á fundum og samkomum. Miklar öfgar séu í báðar áttir og hann hafi fengið hótanir margsinnis sem hafi verið ástæðan fyrir því að hann hafi flúið. Hann sé vel þekktur í samfélagi [...] og annarra af [...] uppruna og sé því auðvelt skotmark þeirra sem séu ósammála honum. Margir þeirra hafi flust búferlum til Spánar á undanförnum áratugum og á Spáni sé víða sterkt samfélag [...]. Hann eigi von á því, verði hann sendur aftur til Spánar, að vera settur í búsetuúrræði fyrir hælisleitendur með fólki sem sé afar ósammála lífsskoðunum hans og vilji gera honum mein. Þá muni lögreglan á Spáni ekki hafa burði eða áhuga til þess að vernda hann fyrir þessari ógn eða blanda sér í deilur innflytjenda á Spáni.
Í greinargerð kæranda kemur fram að meira en tvöföld aukning hafi orðið á hælisumsóknum á Spáni árið 2015 samanborið við árið á undan. Þá er aðstæðum fyrir hælisleitendur á Spáni lýst og vísað til alþjóðlegra skýrslna því til stuðnings. Í þeim komi meðal annars fram að ný útlendingalög hafi tekið gildi á Spáni þann 30. mars 2015 en ein helsta ástæða lagabreytinganna hafi verið lögleiðing á hópbrottflutningum innflytjenda og hælisleitenda sem komi til Spánar í gegnum strandborgirnar Ceuta og Melilla. Meðal þeirra sem hafi lýst yfir áhyggjum af hinum nýju lögum séu Amnesty International og nefnd Sameinuðu þjóðanna gegn pyndingum. Hópbrottvísanir hælisleitenda sem ekki hafi fengið einstaklingsbundið mat á stöðu sinni, hindrun á komu hælisleitenda inn í landið og barsmíðar borgarvarða á einstaklingum séu gríðarleg áhyggjuefni. Þá vísar kærandi til skýrslu Evrópunefndar Evrópuráðsins um forvarnir gegn pyndingum og ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð eða refsingu frá apríl 2015 hvað varðar illa meðferð á fólki og slæman aðbúnað í Melilla og varðhaldsmiðstöðvum fyrir útlendinga í Barselóna og Madríd.
Þá kemur fram í greinargerð að sæki einstaklingar ekki um hæli á innan við mánuði frá komu sinni til landsins þá sé stjórnvöldum heimilt að beina umsókn þeirra í flýtimeðferð. Í framkvæmd sé þó flestum þeirra hafnað samstundis. Þá kveði lög landsins á um að hafi einstaklingur ekki fengið svar við hælisumsókn sinni á fyrsta stjórnsýslustigi innan sex mánaða jafngildi það synjun um hæli. Ekki séu öll hælisviðtöl tekin af starfsmönnum innanríkisráðuneytisins þar sem mörg þeirra séu tekin af lögreglumönnum eða landamæravörðum sem einnig hafi heimild til þess.
Jafnframt segir í greinargerð kæranda að heimild stjórnvalda til að synja umsókn hælisleitenda um alþjóðlega vernd við landamærin eða í varðhaldsmiðstöðvum sé gríðarlega almenn og óljós. Fresturinn til að áfrýja slíkri ákvörðun til æðra stjórnvalds sé einungis tveir virkir dagar frá birtingu hennar. Þessi skammi áfrýjunarfrestur grafi undan möguleikum einstaklinga til að halda máli sínu til streitu í kerfinu því mikil áhersla sé lögð á að vísa einstaklingum samstundis frá landi. Hælisleitendur sem ákveði að fara áfram með mál sín í kerfinu geti þurft að bíða upp undir tvö ár eftir lokaniðurstöðu í þeim. Þeir hafi hins vegar ekki rétt á húsnæði eða annarri félagslegri aðstoð fyrir hælisleitendur hafi þeir dvalið í landinu í meira en 12 mánuði.
Þá er í greinargerð kæranda vísað til þess að þann 18. febrúar 2016 hafi franskur stjórnsýsludómstóll ógilt niðurstöðu í máli hælisleitanda frá Kamerún um endursendingu til Spánar á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar. Fram kemur að afrit hafi verið tekið af fingraförum hans þar í landi en hann hafi ekki sótt um hæli. Dómstóllinn hafi talið að frönsk yfirvöld hafi ekki kannað persónulegar aðstæður umsækjanda nægilega áður en ákvörðun hafi verið tekin um endursendingu. Jafnframt greinir kærandi frá niðurstöðu The Council of Alien Law Litigation í Belgíu frá 25. mars 2016 þar sem ákvarðað hafi verið að ekki skyldi endursenda fjölskyldu til Spánar í ljósi skorts á fullnægjandi sönnun þess að móttökuskilyrði þar í landi væru viðeigandi.
Í greinargerð kæranda segir ennfremur að hatursglæpir séu vandamál á Spáni og hluta þeirra megi rekja beint til kynþáttafordóma.
Í greinargerð kæranda er vísað til ákvæða Dyflinnarreglugerðarinnar, d-liðar 1. mgr. og 2. mgr. 46. gr. a laga um útlendinga og lögskýringargagna að baki þeim. Vísað er til þess að ákvæði 1. mgr. 46. gr. a kveði á um heimild til að synja um efnismeðferð en ekki skyldu. Þá sé á það bent að kerfisbundinn galli á aðbúnaði og meðferð hælisleitenda í aðildarríki sé ekki ákvörðunarástæða fyrir því að umsókn sé tekin til meðferðar í öðru aðildarríki en því sem ber ábyrgð skv. Dyflinnarreglugerðinni. Það fái stoð í greinargerð innanríkisráðuneytisins um endursendingar hælisleitenda til Ítalíu, frá desember 2015. Þar komi meðal annars fram að nýlegir dómar Mannréttindadómstóls Evrópu hafi skýrt að það sé ekki nauðsynlegt að sýna fram á kerfislæga annmarka á málsmeðferð eða móttöku hælisleitenda í viðtökulandinu heldur skuli miða við það hvort veruleg ástæða sé til að ætla að hlutaðeigandi einstaklingur standi frammi fyrir raunverulegri hættu á að verða fyrir meðferð í viðtökuríkinu sem samrýmist ekki 3. gr. mannréttindasáttmálans.
V. Niðurstaða kærunefndar útlendingamála
Fyrir liggur í máli þessu að spænsk stjórnvöld hafa samþykkt viðtöku á kæranda á grundvelli 2. mgr. 12. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar.
Úrlausnarefni kærumáls þessa er að skera úr um hvort rétt sé að taka ekki umsókn kæranda um hæli til efnismeðferðar og vísa honum til Spánar.
Í máli þessu gilda aðallega ákvæði laga um útlendinga nr. 96/2002, með síðari breytingum, ákvæði reglugerðar nr. 53/2003 um útlendinga, með áorðnum breytingum og ákvæði mannréttindasáttmála Evrópu, sbr. lög nr. 62/1994. Auk þess ber að taka mið af ákvæðum Dyflinnarreglugerðarinnar en Ísland skuldbatt sig til að fylgja henni með samningi Íslands, Noregs og Evrópusambandsins frá 19. janúar 2001, um viðmiðanir og fyrirkomulag við að ákvarða hvaða ríki skuli fara með beiðni um hæli sem lögð er fram í aðildarríki eða á Íslandi eða í Noregi. Í III. kafla hennar koma fram viðmið, í ákveðinni forgangsröð, um hvaða ríki skuli bera ábyrgð á hælisumsókn. Jafnframt ber að líta til annarra alþjóðlegra skuldbindinga Íslands á sviði mannréttinda eftir því sem tilefni er til.
Í d-lið 1. mgr. 46. gr. a laga um útlendinga kemur fram að stjórnvöld geti, með fyrirvara um ákvæði 45. gr. laganna, synjað að taka til efnismeðferðar hælisumsókn ef krefja megi annað ríki sem tekur þátt í samstarfi á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar um að taka við umsækjanda (Dyflinnarmál). Þó kemur fram í 2. mgr. 46. gr. a sömu laga að ekki skuli endursenda flóttamann til annars ríkis hafi hann slík sérstök tengsl við landið að nærtækast sé að hann fái hér vernd eða sérstakar ástæður mæli annars með því. Samkvæmt 1. mgr. 45. gr. laga um útlendinga má heldur ekki senda útlending til svæðis þar sem hann hefur ástæðu til að óttast ofsóknir sem gætu leitt til þess að hann skuli teljast flóttamaður eða ef ekki er tryggt að hann verði ekki sendur til slíks svæðis. Samsvarandi verndar skal útlendingur njóta sem vegna svipaðra aðstæðna og greinir í flóttamannahugtakinu er í yfirvofandi hættu á að láta lífið eða verða fyrir ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð. Við mat á því hvort beita skuli þessum ákvæðum í Dyflinnarmálum þarf einkum að kanna hvort aðstæður hælisleitenda í því ríki, sem endursenda á hælisleitanda til samkvæmt Dyflinnarreglugerðinni, kunni að brjóta gegn 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu. Sé svo er óheimilt að senda hælisleitandann þangað og skal þá taka hælisumsókn viðkomandi til efnismeðferðar hér, sbr. einnig undanþágureglu 1. mgr. 17. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar. Eftir atvikum þarf enn fremur að skoða hvort slíkur ágalli sé á málsmeðferð þess ríkis, sem endursenda á til, að það brjóti í bága við 13. gr. mannréttindasáttmálans.
Samkvæmt framkvæmd Mannréttindadómstóls Evrópu getur sú staða komið upp að endursending hælisleitenda til einstakra ríkja geti verið í andstöðu við ákvæði mannréttindasáttmála Evrópu vegna aðstæðna í viðkomandi móttökuríki. Við endursendingar innan Dyflinnarsamstafsins ber aðildarríkjum að leggja sjálfstætt mat á hvort meðferð hælisumsókna og móttaka og aðbúnaður hælisleitenda í móttökuríki sé í samræmi við ákvæði sáttmálans og þá að teknu tilliti til einstaklingsbundinna aðstæðna hverju sinni. Ber því að skoða aðstæður hælisleitenda og málsmeðferð á Spáni.
Kærunefnd útlendingamála hefur lagt mat á aðstæður og málsmeðferð á Spáni m.a. með hliðsjón af eftirfarandi skýrslum:
· Asylum Information Database, Country Report: Spain (European Council on Refugees and Exiles, 18. apríl 2016)
· 2015 Country Reports on Human Rights Practices – Spain (United States Department of State, 13. apríl 2016)
· Submission by the United Nations High Commissioner for Refugees For the Office of the High Commissioner for Human Rights‘ Compilation Report Universal Periodic Review: Spain (UNHCR, júní 2014)
· Freedom in the World 2016 – Spain (Freedom House, 14. júlí 2016)
· Amnesty International Report 2015/16 – Spain (Amnesty International, 24. febrúar 2016)
· Concluding observations on the sixth periodic report of Spain (UN Committee against Torture, 29. maí 2015)
· Report to the Spanish Government on the visit to Spain carried out by the European Committee for the Prevention of Torture and Inhuman or Degrading Treatment or Punishment from 14 to 18 july 2014 (Council of Europe: Committee for the Prevention of Torture, 9. apríl 2015)
· Report by Nils Muižnieks Commissioner for Human Rights of the Council Of Europe Following his Visit to Spain from 3 to 7 June 2013 (Council of Europe: Commissioner for Human Rights, 9. október 2013)
Í ofangreindum gögnum kemur fram að hælisleitendur á Spáni eigi rétt á viðtali áður en ákvörðun er tekin í máli þeirra og fá aðstoð túlks ef þess þarf. Hælisleitendur sem fengið hafa synjun á umsókn sinni geta bæði leitað endurskoðunar innan stjórnsýslunnar og fyrir dómstólum. Þá geta hælisleitendur lagt fram nýja umsókn ef fyrri umsókn er synjað. Spánn er aðildarríki Evrópusambandsins og hefur innleitt tilskipanir sambandsins vegna meðferðar og móttöku umsækjenda um alþjóðlega vernd. Af framangreindum skýrslum sem kærunefnd hefur kynnt sér um aðstæður og aðbúnað hælisleitenda á Spáni má jafnframt ráða að samkvæmt spænskum lögum er hælisleitendum tryggður aðgangur að nauðsynlegri heilbrigðisþjónustu sem þeir þurfa á að halda.
Athugun kærunefndar á aðstæðum hælisleitenda á Spáni hefur ekki leitt í ljós að tilefni sé til að ætla að aðstæður eða móttökuskilyrði hælisleitenda þar í landi séu þess eðlis að hætta sé á að endursending kæranda til Spánar brjóti í bága við 1. mgr. 45. gr. laga um útlendinga eða 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu, verði hann sendur þangað. Þá benda öll gögn til þess að kærandi geti leitað aðstoðar yfirvalda á Spáni óttist hann tiltekna aðila eða að á honum verði brotið. Kærunefnd hefur sérstaklega skoðað gögn um málsmeðferð spænskra stjórnvalda í hælismálum og telur þau ekki gefa tilefni til þess að ætla að brotið verði gegn 1. mgr. 45. gr. með endursendingu kæranda þangað. Af gögnunum verður ráðið að kæranda séu tryggð úrræði til að leita réttar síns á Spáni bæði fyrir landsrétti og fyrir Mannréttindadómstól Evrópu, sbr. 13. gr. mannréttindasáttmála Evrópu. Ennfremur er haft til hliðsjónar að Flóttamannastofnun Sameinuðu þjóðanna hefur ekki lagst gegn endursendingu hælisleitenda til Spánar á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar.
Kærandi kvaðst í viðtali hjá Útlendingastofnun þann 30. júní 2016 ekki hafa sérstök tengsl við Ísland. Þar að auki er ekkert í gögnum málsins sem bendir til þess að kærandi hafi slík tengsl við landið að beita beri ákvæði 2. mgr. 46. gr. a laga um útlendinga. Þá benda gögn ekki til þess að aðstæður hans séu að öðru leyti svo sérstakar að ákvæði 2. mgr. 46. gr. a laga um útlendinga eigi við. Verður því ekki talið að ástæða sé til að taka mál kæranda til efnismeðferðar á grundvelli sérstakra tengsla við Ísland eða annarra sérstakra ástæðna, sbr. framangreint ákvæði.
Í ákvörðun Útlendingastofnunar er fjallað um fyrri hluta 2. mgr. 46. gr. a sem lítur að tengslum kæranda við Ísland. Aftur á móti er ekki vísað til seinni hluta ákvæðisins sem varðar sérstakar ástæður. Þá er eingöngu vísað til d-liðar 1. mgr. 46. gr. a laganna í lok ákvörðunarinnar. Kærunefnd telur skorta á að í rökstuðningi ákvörðunarinnar séu atvik heimfærð til viðeigandi ákvæða íslenskra laga, sbr. 1. mgr. 22. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Kærunefnd hefur litið til þess að þrátt fyrir þennan annmarka fjallar ákvörðunin um þær ástæður sem gætu leitt til þess að mál yrði tekið til efnismeðferðar. Kærunefnd telur því að þessi ágalli sé ekki svo verulegur að vísa beri málinu til nýrrar meðferðar hjá Útlendingastofnun eins og hér stendur sérstaklega á.
Í máli þessu hafa spænsk stjórnvöld fallist á að taka við kæranda og umsókn hans um hæli á grundvelli ákvæða Dyflinnarreglugerðarinnar. Í ljósi alls ofangreinds er fallist á að Útlendingastofnun hafi verið rétt að synja um efnismeðferð á umsókn kæranda um hæli hér á landi og ákveða að senda kæranda til Spánar með vísan til d-liðar 1. mgr. 46. gr. a laga um útlendinga.
Með vísan til alls þess sem að framan er rakið er það niðurstaða kærunefndar útlendingamála að staðfesta beri ákvörðun Útlendingastofnunar.
Athygli kæranda er vakin á því að skv. 6. mgr. 33. gr. laga um útlendinga frestar málshöfðun fyrir dómstólum til ógildingar á endanlegri ákvörðun um að útlendingur skuli yfirgefa landið ekki framkvæmd hennar. Að kröfu útlendings getur kærunefnd útlendingamála þó ákveðið að fresta réttaráhrifum endanlegrar ákvörðunar sé talin ástæða til þess. Krafa þess efnis skal gerð ekki síðar en sjö dögum frá birtingu endanlegrar ákvörðunar. Skal frestun bundin því skilyrði að útlendingur beri málið undir dómstóla innan fimm daga frá birtingu ákvörðunar um frestun réttaráhrifa úrskurðar og óski eftir að það hljóti flýtimeðferð. Nú er beiðni um flýtimeðferð synjað og skal þá mál höfðað innan sjö daga frá því að beiðni um það er synjað. Þó getur kærunefnd útlendingamála tekið ákvörðun um að fresta framkvæmd ákvörðunarinnar ef sýnt er fram á að verulega breyttar aðstæður hafi skapast frá því ákvörðun var tekin.
Úrskurðarorð
Ákvörðun Útlendingastofnunar er staðfest.
The decision of the Directorate of Immigration is affirmed.
Anna Tryggvadóttir, varaformaður
Erna Kristín Blöndal Þorbjörg Inga Jónsdóttir