Hinn 27. mars 2025 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð nr. 1260/2025 í máli ÚNU 24050022.
 

Kæra og málsatvik

Með erindi, dags. 13. maí 2024, kærði […], blaðamaður á Heim­ild­inni, ákvörðun Sorpu bs. að synja beiðni hans um aðgang að gögnum.
 
Með erindi, dags. 5. desember 2023, óskaði kærandi eftir upplýsingum um eftirtalin atriði:
 

1. Hverjir eru topp 20 lögaðilar sem hafa afhent Sorpu matvæli í umbúðum, bæði í Gufunesi og Álfs­nesi?
2. Hverjir eru topp 20 lögaðilar sem hafa afhent Sorpu úrgang til urðunar?
3. Hverjir eru topp 20 lögaðilar sem Sorpa tók við veiðarfærum frá?

 
Í samskiptum kæranda við Sorpu í framhaldinu afmarkaði kærandi beiðni sína við upplýsingar um þá 20 lögaðila sem skilað hefðu mestum úrgangi í hverjum flokki fyrir árin 2021, 2022 og 2023.
 
Með erindi, dags. 5. mars 2024, var beiðni kæranda synjað að hluta. Í hinni kærðu ákvörðun var rak­ið að megintilgangur Sorpu væri móttaka og meðhöndlun úrgangs. Meðal verkefna Sorpu væru móttaka á úrgangi, flokkun hans og endurvinnsla, þ.m.t. að senda endurvinnanlegan úrgang til end­urvinnslu erlendis. Hæstiréttur hefði slegið því föstu að verkefni Sorpu varðandi móttöku og förgun úrgangs féllu ekki undir meðferð stjórnsýsluvalds heldur teldist Sorpa fyrirtæki sem stund­aði atvinnurekstur og starfsemi þess félli undir gildissvið samkeppnislaga. Þá teldist Sorpa vera í markaðsráðandi stöðu í skilningi samkeppnislaga á markaði fyrir móttöku og flokkun úrgangs á höfuðborgarsvæðinu en í einokunarstöðu varðandi urðun sama úrgangs.
 
Í tilefni af gagnabeiðni kæranda hefði Sorpa tekið saman umbeðnar upplýsingar. Við þá saman­tekt hefði þurft að keyra saman upplýsingar úr mismunandi kerfum, afmarka vörunúmer sem beiðnin varðaði og fara yfir upplýsingar handvirkt til að afmarka þá aðila sem afhent hefðu Sorpu mest magn úrgangs í hverjum flokki sem fyrirspurnin lyti að. Í framhaldi af því hefði Sorpa aflað af­stöðu viðkomandi lögaðila til afhendingar upplýsinganna. Upplýsingarnar vörðuðu samtals 180 tilfelli. Tölvupóstur hefði verið sendur á netföng 83 aðila sem beiðnin varðaði. Aðilar sem upplýsingarnar vörðuðu hefðu í 21 tilfelli lagst gegn því að upplýsingar um nafn lögaðila yrðu veittar. Í 34 tilfell­um hefðu aðilar sem upplýsingarnar vörðuðu ekki lagst gegn því að upplýsingarnar yrðu veittar. Í 125 tilfellum hefði ekki borist svar við erindi Sorpu.
 
Að mati Sorpu stæðu ekki rök til annars en að veita kæranda aðgang að nöfnum þeirra aðila sem ekki hefðu lagst gegn því að upplýsingarnar yrðu veittar. Hinni kærðu ákvörðun fylgdi listi yfir þá aðila. Hins vegar væri beiðni kæranda að öðru leyti synjað, þ.e. að því er varðaði þá aðila sem legðust gegn afhendingu upplýsinganna sem og þá sem ekki hefðu brugðist við erindi Sorpu.
 
Varðandi þá aðila sem lagst hefðu gegn því að upplýsingarnar yrðu afhentar teldi Sorpa að leggja þyrfti til grundvallar að aðilarnir litu svo á að upplýsingarnar vörðuðu mikilvæga og virka við­skipta­hagsmuni þeirra. Að mati Sorpu benti ekkert til annars en að það mat væri forsvaranlegt. Beiðninni væri því synjað samkvæmt 9. gr. upplýsingalaga, nr. 140/2012.
 
Varðandi þá sem ekki hefðu brugðist við erindi Sorpu teldi Sorpa að við mat á því hvort upplýs­ingar um þá féllu undir 9. gr. upplýsingalaga þyrfti að líta til þess að Sorpa hefði gengið lengra en skylt væri samkvæmt ákvæðum upplýsingalaga með því að taka umbeðnar upplýsingar saman, og að um væri að ræða verulegan fjölda aðila þar sem upplýsingar sem varða afstöðu hefðu verið sendar rafrænt á almenn netföng viðkomandi aðila. Þá teldi Sorpa að líta yrði til þess að upplýs­ingarnar vörðuðu starfsemi Sorpu sem fram færi á einkaréttarlegum grundvelli í samkeppni við aðra. Þá þyrfti að líta til þess að þegar kæmi að urðun úrgangs hefði Sorpa verið talin í einokunar­stöðu á markaði á höfuðborgarsvæðinu. Í ljósi samkeppnisstöðu Sorpu teldi Sorpa almennt að upp­lýsingar um nöfn lögaðila sem ættu viðskipti við Sorpu teldust upplýsingar sem féllu undir 4. tölul. 10. gr. upplýsingalaga. Beiðni kæranda um nöfn þessara lögaðila væri því hafnað.
 

Málsmeðferð

Kæran var kynnt Sorpu bs. með erindi, dags. 16. maí 2024, og Sorpu gefinn kostur á að koma á fram­færi umsögn um kæruna. Þá var þess óskað að Sorpa afhenti úrskurðarnefnd um upp­lýs­inga­mál þau gögn sem kær­an varðar. Að beiðni Sorpu var frestur til að bregðast við kærunni fram­lengdur til 11. júní 2024.
 
Umsögn Sorpu barst úrskurðarnefndinni 14. júní 2024. Í umsögn­inni er rakið að í hinni kærðu ákvörðun hafi því verið hafnað að afhenda kæranda nöfn lögaðila sem lagst hefðu gegn því að upplýsingarnar yrðu veittar eða könnuðust ekki við að hafa afhent úrgang í viðkomandi flokki, og nöfn lögaðila sem ekki hefðu brugðist við erindi Sorpu. Ákvörðunin hefði byggst á að upplýsing­arnar vörðuðu viðskipti Sorpu í samkeppni við aðra sem kynnu að falla undir 4. tölul. 10. gr. upp­lýsingalaga. Þá lægi fyrir að umbeðnar upplýsingar um viðskipti Sorpu og lögaðila sem skila úr­gangi til samlagsins væru upplýsingar sem kynnu að teljast varða mikilvæga og virka fjárhags- og viðskiptahagsmuni þeirra aðila sem beiðnin lyti að, sem sanngjarnt væri og eðlilegt að færu leynt samkvæmt 9. gr. upplýsingalaga.
 
Þá kemur í umsögninni fram að Hæstiréttur hafi talið Sorpu vera í markaðsráðandi stöðu á úrgangs­markaði en í einokunarstöðu þegar kæmi að förgun úrgangs. Viðskipti Sorpu við aðila færi því fram í samkeppni við aðra og mætti jafna við starfsemi einkaréttarlegra lögaðila.
 
Umsögn Sorpu fylgdi gagnið sem kæran lýtur að. Í gagninu er yfirlit Sorpu um lögaðila samkvæmt beiðni, með heitum aðila og upplýsingum um viðbrögð þeirra við ósk Sorpu um afstöðu til afhend­ingar gagnsins. Umsögninni fylgdu einnig samskipti við nokkra lögaðila um afstöðu þeirra til af­hendingarinnar. Í sam­skipt­un­um eru færð fram rök fyrir því hvers vegna ekki skuli afhenda upp­lýs­ingarnar, svo sem að um við­kvæmar upplýsingar sé að ræða sem auðvelt sé að snúa út úr eða rangtúlka og sem geti gefið vill­andi mynd af stöðunni án þess að til komi frekari skýringar. Þá skapi af­hending upplýsinganna ójafnvægi milli fyrirtækja sem skipti við opinberan aðila og ann­arra fyrir­tækja sem skipti við einkaaðila í sorpmálum. Hluti afhentra samskipta var við lögaðila sem könn­uð­ust ekki við að hafa afhent úrgang af þeirri tegund sem tilgreind væri.
 
Umsögn Sorpu var kynnt kæranda með erindi, dags. 26. júní 2024, og honum gefinn kostur á að koma á fram­færi frekari at­huga­semd­um. Frekari athugasemdir kæranda bárust ekki.
 

Niðurstaða

1.

Í máli þessu er deilt um rétt kæranda, sem er blaðamaður, til aðgangs að upplýsingum um nöfn þeirra 20 lögaðila sem hafi skilað mestum úrgangi til Sorpu bs. í tilgreindum flokkum árin 2021–2023. Hin kærða ákvörðun er byggð á að mikilvægir almannahagsmunir krefjist þess að að­gang­ur kær­anda að upplýsingunum sé takmarkaður því þær varði viðskipti Sorpu að því leyti sem Sorpa sé í samkeppni við aðra, og að sanngjarnt sé og eðlilegt að upplýsingarnar fari leynt þar sem þær varði mikilvæga virka fjárhags- eða við­skiptahagsmuni lögaðilanna.
 
Samkvæmt 1. mgr. 22. gr. upplýsingalaga, nr. 140/2012, skal mál samkvæmt 1. mgr. 20. gr. lag­anna borið skriflega undir úrskurðarnefnd um upplýsingamál innan 30 daga frá því að þeim sem fór fram á aðgang að gögnum var tilkynnt um ákvörðun. Kæra í máli þessu barst nefndinni 39 dög­um eftir að kærufrestur samkvæmt upplýsingalögum rann út. Hins vegar var kæranda í hinni kærðu ákvörðun leiðbeint um að kærufresturinn væri þrír mánuðir frá móttöku ákvörðunarinnar. Úrskurðarnefndin telur því afsakanlegt að kæra í málinu hafi ekki borist fyrr en raun bar vitni og verður henni ekki vísað frá nefndinni á þeim grundvelli að kærufrestur samkvæmt upplýsingalög­um hafi verið liðinn.
 

2.

Ljóst er að þegar beiðni kæranda barst Sorpu lá ekki fyrir hjá byggðasamlaginu gagn sem hafði að geyma upplýsingarnar sem óskað var eftir. Í tilefni af beiðninni tók Sorpa hins vegar saman upp­lýsingarnar og bjó til gagnið sem afhent var úrskurðarnefndinni samhliða umsögn byggðasamlags­ins. Nefndin lítur svo á að gagnið, sem inniheldur yfirlit yfir lögaðila samkvæmt beiðni kæranda, sé það gagn sem deilt sé um aðgang að í málinu. Þó svo að réttur til aðgangs að gögnum samkvæmt upp­lýsingalögum taki aðeins til þeirra gagna sem fyrir liggja þegar beiðni er lögð fram er staðan í málinu sú að orðið er til gagn með þeim upplýsingum sem óskað var eftir og Sorpa hefur látið í ljós þá afstöðu sína að kærandi eigi ekki rétt til aðgangs að gagninu. Mun úrskurðarnefndin því leysa efnislega úr málinu.
 
Gagnið sem afhent var úrskurðarnefndinni er skjal á einni blaðsíðu sem inniheldur lista yfir heiti topp 20 lögaðila í flokkum með heitin a) matvæli í umbúðum, b) úrgangur til urðunar, og c) veiðar­færi, sundur­liðaða eftir árunum 2021, 2022 og 2023. Á listunum eru m.a. lögaðilar sem samþykktu að upplýsingar um þá yrðu af­hentar kæranda. Þar sem þær hafa verið afhentar tekur nefndin ekki afstöðu til réttar til aðgangs að þeim. Í samræmi við framsetningu beiðni kæranda tekur nefndin heldur ekki afstöðu til réttar kæranda til aðgangs að nöfnum einstaklinga. Þá er í skjalinu dálkur með upplýsingum um hvort borist hafi viðbrögð frá viðkomandi aðila við ósk Sorpu um afstöðu til afhendingar upplýsinganna og hvers efnis við­brögðin hafi verið. Þar sem upplýsingarnar eru ekki hluti af kæruefninu tekur nefndin ekki afstöðu til réttar til aðgangs að þeim.
 

3.

Hin kærða ákvörðun er í fyrsta lagi byggð á því að mikilvægir almannahagsmunir krefjist þess að að­gang­ur kær­anda að upplýsingunum sé takmarkaður því þær varði viðskipti Sorpu að því leyti sem Sorpa sé í samkeppni við aðra. Styðst það við 4. tölul. 10. gr. upplýsingalaga, þar sem aðilum sem heyra undir gildissvið laganna er heimilað að takmarka upplýsingarétt þegar svo stendur á. Í athugasemdum við 10. gr. í greinargerð með frumvarpi því sem varð að upplýsingalögum, nr. 140/2012, kemur eftirfarandi fram:
 

Markmiðið með þessu frumvarpi er m.a. að gefa almenningi og fjölmiðlum tækifæri á að fá vitneskju um það hvernig opinberum fjármunum er varið. Óheftur réttur til upp­lýs­inga getur á hinn bóginn skaðað samkeppnis- og rekstrarstöðu opinberra stofnana og fyrir­tækja í þeim tilvikum þegar hið opinbera þarf að keppa á markaði við einkaaðila sem ekki eru skyldugir til að gefa upplýsingar um stöðu sína. […]
 
Meginsjónarmiðið að baki þessu ákvæði er að opinber aðili eigi að standa jafnfætis öðrum samkeppnisaðilum í viðskiptum, hvorki betur né verr. […] Ákvæðið er […] ein­skorð­að við þá stöðu þegar opinberir aðilar eru í samkeppni við aðra aðila. Ákvæðinu verð­ur því ekki beitt þegar hið opinbera starfar í skjóli einkaréttar eða ef opinber aðili er einn um rekstur þótt einkaréttar njóti ekki við.

 
Ákvæði 4. tölul. 10. gr. upplýsingalaga felur í sér undantekningu frá meginreglu 5. gr. laganna um rétt almennings til aðgangs að gögnum og ber því að skýra það þröngt. Úrskurðarnefnd um upplýs­inga­mál hefur talið að til að unnt sé að byggja takmörkun á aðgangsrétti á ákvæðinu þurfi að minnsta kosti þremur skilyrðum að vera fullnægt. Í fyrsta lagi skal starfsemi þess aðila sem upp­lýs­ingabeiðni beinist að, eða upplýsingar tengjast að öðru leyti, í heild eða að hluta, vera í sam­keppni við aðra aðila. Í öðru lagi þurfa þær upplýsingar sem beðið er um að tengjast þeirri starfsemi við­komandi aðila sem telst til samkeppnisrekstrar hans. Í þriðja lagi að sú afstaða hafi verið tekin á grundvelli ígrundaðs mats á því að þeir samkeppnishagsmunir hinnar opinberu stofnunar eða fyrir­tækis sem um ræðir séu það verulegir að réttlætanlegt sé að þeir gangi framar hagsmunum og rétti almennings samkvæmt 5. gr. upplýsingalaga til aðgangs að umbeðnum upplýsingum.
 
Byggðasamlagið Sorpa er í eigu sveitarfélaganna Reykjavíkur, Kópavogs, Hafnarfjarðar, Garða­bæjar, Mosfellsbæjar og Seltjarnarness. Hlutverk byggðasamlagsins er að annast meðhöndlun úr­gangs og sinna þannig lögbundinni skyldu sveitarfélaganna, sbr. lög um meðhöndl­un úrgangs, nr. 55/2003. Í hinni kærðu ákvörðun og umsögn Sorpu til úrskurðarnefndarinnar er vísað til dóms Hæsta­réttar frá 2. febrúar 2017 í máli nr. 273/2015. Í dómnum var því slegið föstu að byggðasam­lagið félli undir gildissvið samkeppnislaga og að Sorpa teldist vera í markaðsráðandi stöðu í skiln­ingi laganna á markaði fyrir móttöku og flokkun úrgangs. Þá teldist Sorpa einnig vera markaðs­ráð­andi á markaðnum fyrir förgun sorps á höfuðborgarsvæðinu, þar sem Sorpa hefði einokunar­stöðu auk þess sem miklar aðgangshindranir væru að þeim markaði. Að þessu virtu verður lagt til grund­vallar að Sorpa sé í samkeppni við aðra aðila.
 
Nefndin telur að Sorpa hafi lögmæta viðskiptahagsmuni af að standa vörð um upplýsingar um við­skiptamenn byggðasamlagsins sem tengjast samkeppnisrekstri Sorpu. Á hinn bóginn hefur almenningur talsverða hagsmuni af að gagnsæi ríki um upplýsingar varðandi rekst­ur fyrirtækja í opinberri eigu einkum þegar þær varða umhverfið. Nefndin telur að samkeppnislegt óhagræði, sem gæti hlot­ist af afhendingu gagnsins sem inniheldur umbeðnar upp­lýsingar, sé takmarkað með vísan til þess að gagnið hefur aðeins að geyma upplýsingar um heiti lögaðila en ekki um verð, magn eða samn­ingsskilmála sem Sorpa gæti haft ríkari hagsmuni af að halda leyndum. Að framangreindu virtu telur úrskurðarnefndin að 4. tölul. 10. gr. upplýsinga­laga standi ekki í vegi fyrir upplýsinga­rétti kæranda í málinu.
 

4.

Ákvörðun Sorpu að synja beiðni kæranda um aðgang að upplýsingunum styðst einnig við 2. málsl. 9. gr. upplýsingalaga. Í ákvæðinu er mælt fyrir um að óheimilt sé að veita almenningi aðgang að gögn­um sem varða mikilvæga virka fjárhags- eða viðskiptahagsmuni fyrirtækja og annarra lög­aðila. Í athugasemdum við ákvæðið í greinargerð með frumvarpi því sem varð að upplýsinga­lög­um, nr. 140/2012, segir að óheimilt sé að veita upplýsingar um atvinnu-, fram­leiðslu- og við­skipta­leynd­armál eða viðkvæmar upplýsingar um rekstrar- eða samkeppnis­stöðu svo og aðra mikil­væga við­skiptahagsmuni. Miklu skipti að lagt sé mat á tilvik hverju sinni með hlið­sjón af hags­munum þess lögaðila sem upplýsingar varða. Við matið þurfi almennt að vega sam­an hags­muni viðkom­andi lögaðila af því að upplýsingum sé haldið leyndum gagnvart þeim mikil­vægu hags­munum að upp­lýsingar um ráðstöfun opinberra hagsmuna séu aðgengilegar almenn­ingi. Þegar lög­aðilar geri samninga við opinbera aðila, þar sem ráðstafað sé opinberum hags­munum, geti þetta sjón­armið haft mikið vægi við ákvörðun um aðgang að upplýsingum.
 
Við beitingu ákvæðisins er gert ráð fyrir að metið sé í hverju tilviki hvort við­komandi upplýsingar varði svo mikilvæga fjárhags- eða viðskiptahagsmuni viðkomandi lögaðila að ætla megi að þær séu til þess fallnar að valda þeim tjóni, verði þær gerðar opinberar. Við fram­kvæmd slíks mats verð­ur að líta til þess hversu mikið tjónið geti orðið og hversu líklegt það er að tjón muni verða ef að­gang­ur er veittur að upplýsingunum. Enn fremur verður að líta til eðlis upplýsinganna, fram­setn­ingar þeirra og aldurs, svo og hvaða þýðingu þær hafa fyrir þann lögaðila sem um ræðir á þeim tíma er matið fer fram. Þegar allt þetta hefur verið virt verður að meta hvort vegi þyngra, hagsmunir við­komandi lögaðila af því að upplýsingunum sé haldið leyndum eða þeir hagsmunir sem megin­reglu upplýsingalaga um upplýsingarétt almennings er ætlað að tryggja.
 
Úrskurðarnefndin hefur farið yfir skjalið sem afhent var nefndinni sem inniheldur lista yfir heiti topp 20 lögaðila í flokkum með heitin a) matvæli í umbúðum, b) úrgangur til urðunar, og c) veiðar­færi, sundur­liðaða eftir árunum 2021, 2022 og 2023. Á listunum er m.a. að finna heiti tveggja lög­aðila sem eru alfarið í eigu sveitarfélaga. Úrskurðar­nefndin telur að mögulegir hagsmunir þess­ara lög­aðila af að upplýsingar um þá fari leynt geti ekki notið verndar á grundvelli 2. málsl. 9. gr. upp­lýs­inga­laga. Þá telur úrskurðarnefndin að hvorki 4. tölul. 10. gr. upplýsingalaga né önnur tak­mörk­un­ar­ákvæði laganna eigi við um þær. Því er rétt að kær­andi fái aðgang að upplýsingum um þessi tvö fél­ög. Hið sama á við um þau stjórnvöld sem eru á listunum.
 
Hvað varðar þá lögaðila sem eftir standa, þ.e. lögaðila sem lögðust gegn því að upplýsingar um þá yrðu af­hentar og lögaðila sem brugðust ekki við ósk Sorpu um afstöðu til afhendingar upplýsinga um þá, er það mat úrskurðarnefndarinnar að 2. málsl. 9. gr. upplýsingalaga standi ekki í vegi fyrir af­hend­ingu upplýsinganna. Þótt fallast megi á að upplýsingarnar varði viðskiptahagsmuni um­ræddra lögaðila að ein­hverju leyti telur nefndin að það eitt að heiti þeirra komi fram á listum yfir aðila sem afhenda Sorpu mest magn af sorpi í þremur tilgreindum flokkum varði ekki mikilvæga fjárhags- eða viðskiptahagsmuni þeirra sem sanngjarnt sé og eðlilegt að fari leynt. Þá telur nefndin að þau rök sem lögaðilar sem lögðust gegn afhendingu upplýsinganna færðu fram, svo sem um ójafn­vægi milli fyrirtækja sem skipta við opinbera aðila og fyrirtækja sem skipta við einkaaðila, og að hætta sé á því að snúið verði út úr upplýsingunum eða þær rangtúlkaðar, breyti ekki þessari niður­stöðu og að hvorki Sorpa né umræddir lögaðilar hafi leitt líkur að því að afhending upplýs­ing­anna sé til þess fallin að valda þeim tjóni. Úrskurðarnefndin telur að hagsmunir almennings af að fá aðgang að þessum upplýsingum vegi þyngra en hagsmunir lögaðilanna af að upplýsingarnar fari leynt. Þar sem önnur takmörkunarákvæði upplýsingalaga eiga ekki við um upplýsingarnar verður Sorpu gert að afhenda þær kæranda.
 

Úrskurðarorð

Sorpa bs. skal veita kæranda, […], aðgang að listum yfir heiti topp 20 lögaðila í flokkum með heitin a) matvæli í umbúðum, b) úrgangur til urðunar, og c) veiðar­færi, sund­ur­liðuðum eftir árunum 2021, 2022 og 2023, sem finna má í skjali sem afhent var úrskurðar­nefnd um upplýsingamál samhliða umsögn byggðasamlagsins til nefndarinnar, dags. 14. júní 2024.
 
 
 
 
Trausti Fannar Valsson, formaður
Hafsteinn Þór Hauksson
Sigríður Árnadóttir