Nr. 158/2023 Úrskurður

KÆRUNEFND ÚTLENDINGAMÁLA

Hinn 16. mars 2023 er kveðinn upp svohljóðandi

úrskurður nr. 158/2023

í stjórnsýslumáli nr. KNU22120065

Kæra […]

á ákvörðun

Útlendingastofnunar

I.       Kröfur, kærufrestir og kæruheimild

Hinn 21. desember 2022 kærði […], fd. […], ríkisborgari Indlands (hér eftir nefnd kærandi), ákvörðun Útlendingastofnunar, dags. 13. desember 2022, um að synja henni um vegabréfsáritun til Íslands.

Í kæru krefst kærandi þess að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi og að henni verði veitt vegabréfsáritun til Íslands.

Fyrrgreind ákvörðun er kærð á grundvelli 7. gr. laga um útlendinga nr. 80/2016 og barst kæran fyrir lok kærufrests.

Lagagrundvöllur

Í máli þessu gilda einkum ákvæði laga um útlendinga nr. 80/2016 ásamt síðari breytingum, reglugerð um útlendinga nr. 540/2017 ásamt síðari breytingum, ákvæði stjórnsýslulaga nr. 37/1993, reglugerð um vegabréfsáritanir nr. 795/2022 með síðari breytingum, auk annarra alþjóðlegra skuldbindinga Íslands á sviði mannréttinda eftir því sem tilefni er til.

II.        Málsatvik og málsmeðferð

Með umsókn, dags. 16. nóvember 2022, óskaði kærandi eftir vegabréfsáritun til Íslands í 11 daga. Umsókn kæranda var synjað með ákvörðun Útlendingastofnunar, dags. 13. desember 2022. Hinn 21. desember 2022 barst kærunefnd kæra frá kæranda, ásamt fylgiskjölum. Viðbótargögn bárust kærunefnd frá kæranda 26. desember 2022. Hinn 24. janúar 2023 óskaði kærunefnd eftir eftirfarandi rökstuðningi frá Útlendingastofnun vegna ákvörðunar stofnunarinnar. Eftirfarandi rökstuðningur, sem barst kærunefnd 25. janúar 2023, verður rakinn í niðurstöðukafla úrskurðarins. Hinn 14. febrúar 2023 var kæranda sendur eftirfarandi rökstuðningur Útlendingastofnunar til andmæla. Engin svör bárust frá kæranda.

III.    Málsástæður og rök kæranda

Í kæru kæranda kemur fram að það hafi verið draumur hennar og eiginmanns hennar síðan þau hafi gengið í hjónaband 4. júní 2021 að heimsækja Ísland. Þau hafi hins vegar ekki getað skipulagt ferðina fyrr vegna heimsfaraldurs Covid-19. Þau hafi nú skipulagt ferð til Íslands og hafi ætlað að heimsækja Finnland í leiðinni. Fram kemur að þau hafi ætlað að fljúga frá Indlandi til Reykjavíkur 19. janúar 2023 og dvelja hér í fimm daga eða til 24. janúar, fljúga þá héðan til Finnlands og dvelja þar til 29. janúar 2023 áður en þau kæmu aftur til Íslands til að fljúga héðan til Indlands. Kærandi og eiginmaður hennar hafi verið búin að bóka öll hótel og hafi þau ætlað að deila öllum ferðakostnaði.

IV.    Niðurstaða kærunefndar útlendingamála

Um kæru þessa gilda lög um útlendinga nr. 80/2016 ásamt reglugerð um vegabréfsáritanir nr. 795/2022 með síðari breytingum, Schengen-samningurinn og verklagsreglur þess samnings.

Samkvæmt 1. mgr. 20. gr. laga um útlendinga þurfa útlendingar að hafa vegabréfsáritun til að koma hingað til lands, nema annað sé ákveðið í reglum sem ráðherra setur. Ríkisborgarar Indlands þurfa vegabréfsáritun til Íslands. Í 6. mgr. 20. gr. laga um útlendinga koma fram skilyrði til útgáfu vegabréfsáritunar og í 33. gr. reglugerðar um vegabréfsáritanir er tilgreint hvenær synja skuli um vegabréfsáritun. Heimilt er samkvæmt fyrrgreindri 6. mgr. 20. gr. að veita útlendingi vegabréfsáritun sem gildir á öllu Schengen-svæðinu ef grunnskilyrðum a - h liða sömu greinar er fullnægt.

Samkvæmt 7. mgr. 20. gr. laga um útlendinga skal vegabréfsáritun ekki veitt ef ástæða er til að vefengja uppgefinn tilgang ferðar útlendings hingað til lands eða réttmæti upplýsinga sem hann hefur veitt. Er þessi regla áréttuð í 8. mgr. ákvæðisins en þar kemur fram að við mat á umsókn um vegabréfsáritun skuli auk þjóðernis taka tillit til félagslegrar stöðu og hættu á að útlendingur dvelji lengur á Schengen-svæðinu en honum er heimilt.

Með aðild að Schengen-samstarfinu og undirritun Brussel-samningsins hinn 18. maí 1999 tókust íslensk stjórnvöld á hendur skyldu til að fylgja samræmdum reglum um útgáfu vegabréfsáritana. Hafa stjórnvöld sem annast afgreiðslu umsókna um vegabréfsáritanir mótað tilteknar verklagsreglur til að styðjast við, byggðar á efnisreglum Schengen-samningsins, en með aðild Íslands að Schengen-samstarfinu fylgir skuldbinding til þess að fylgja sameiginlegri stefnu að því er lýtur ferðum fólks, sbr. reglugerð Evrópuþingsins og Ráðsins (EB) nr. 810/2009 um vegabréfsáritanir.

Við veitingu vegabréfsáritana ber íslenskum stjórnvöldum sem einu af Schengen-ríkjunum ekki aðeins að ganga úr skugga um að öllum formskilyrðum sé fullnægt heldur einnig að meta hvort hætta sé talin á að viðkomandi útlendingur muni dvelja lengur á Schengen-svæðinu en honum er heimilt og/eða snúi ekki aftur til heimalands. Þessi skylda íslenskra stjórnvalda er lögfest í 8. mgr. 20. gr. laga um útlendinga. Þannig er reynt af fremsta megni að stemma stigu við því að gildandi reglur um dvalarleyfi séu sniðgengnar með því að útlendingur sæki um vegabréfsáritun í staðinn. Í athugasemdum með frumvarpi til laga um útlendinga kemur fram að rétt sé að lögfesta ákveðin sjónarmið sem beri að miða við í mati á umsókn um vegabréfsáritun. Séu þessi sjónarmið í samræmi við markmið laganna og hafi mótast í framkvæmd Schengen-ríkjanna. Enn fremur segir í athugasemdum með frumvarpinu að við mat á einstökum atriðum sé nauðsynlegt að taka tillit til reynslu og framkvæmdar annarra Schengen-ríkja. Leiði það af eðli samstarfsins að mikilvægt sé að samræmis sé gætt á þessu sviði svo sömu skilyrði gildi um vegabréfsáritanir á Schengen-svæðinu.

Samkvæmt 33. gr. reglugerðar um vegabréfsáritanir skal með fyrirvara um 1. mgr. 25. gr. reglugerðarinnar synjað um vegabréfsáritun í nokkrum tilvikum. Meðal þeirra tilvika sem nefnd eru ef umsækjandi getur ekki fært rök fyrir tilgangi eða skilyrðum fyrirhugaðrar dvalar sinnar, sbr. ii.-lið a-liðar ákvæðisins, eða ef rökstudd ástæða sé til að draga í efa að fylgiskjöl, sem umsækjandi leggur fram, séu ósvikin eða að innihald þeirra sé rétt, eða áreiðanleika framburðar umsækjanda eða ásetning hans til að yfirgefa yfirráðasvæði aðildarríkjanna áður en vegabréfsáritunin sem sótt er um rennur út, sbr. b-lið ákvæðisins.

Synjunarform Útlendingastofnunar er í samræmi við reglugerð um vegabréfsáritanir nr. 795/2022 og reglugerð Evrópuþingsins og ráðsins um vegabréfsáritanir (2009/810/EB), en nánari tilvísun er að finna í ákvörðun stofnunarinnar í máli kæranda. Í ákvörðun Útlendingastofnunar er notað staðlað form þar sem hægt er að merkja í reiti á bilinu 1-17, þ.e. ástæður þess að umsókn sé synjað. Í ákvörðun kæranda er merkt í reit 10 vegna synjunar á umsókn kæranda, þ.e. að upplýsingar sem veittar hefðu verið um tilgang og skilyrði fyrirhugaðrar dvalar hefðu ekki verið áreiðanlegar. Uppfyllti kærandi þar með ekki skilyrði 20. gr. laga um útlendinga sem og 33. gr. reglugerðar um vegabréfsáritanir.

Með vísan til 21. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 var kæranda jafnframt leiðbeint um að hún gæti óskað eftir skriflegum rökstuðningi innan 14 daga frá tilkynningu ákvörðunar. Samkvæmt upplýsingum frá Útlendingastofnun óskaði kærandi ekki eftir slíkum rökstuðningi hjá Útlendingastofnun.

Í 10. mgr. 20. gr. laga um útlendinga kemur fram að Útlendingastofnun taki ákvörðun um umsókn um útgáfu vegabréfsáritunar og þá sé heimilt að fela utanríkisþjónustunni að taka ákvörðun um slíkar umsóknir. Enn fremur sé heimilt að fela utanríkisþjónustu annars ríkis sem taki þátt í Schengen-samstarfinu að verða við umsókn um vegabréfsáritun. Í athugasemdum með ákvæðinu í frumvarpi að lögum um útlendinga nr. 80/2016 kemur fram að miðað sé við að umsóknir um vegabréfsáritun verði lagðar fram í skrifstofum sendiráða og ræðisskrifstofa erlendis og þær sendar Útlendingastofnun til ákvörðunar. Viðkomandi sendiráð eða ræðisskrifstofa muni síðan gefa áritunina út að fenginni heimild Útlendingastofnunar. Þá kemur fram að gert sé ráð fyrir að ráðherra geti heimilað utanríkisþjónustunni að taka ákvörðun um umsóknir um vegabréfsáritun. Íslenska sendiráðið í Nýju-Delí tekur á móti og fer með meðferð umsókna um vegabréfsáritanir til Íslands sem lagðar eru fram í Indlandi, sbr. 10. mgr. 20. gr. laga um útlendinga. Þyki skilyrði ekki fyrir hendi til útgáfu áritunar er mál lagt fyrir Útlendingastofnun til ákvörðunar.

Í gögnum málsins liggur m.a. fyrir afrit úr málaskrá Útlendingastofnunar, Erlendi, vegna máls kæranda þar sem málsmeðferð umsóknar hennar hjá sendiráðinu er rakin. Kemur þar m.a. fram að kærandi hafi ekki vitað mikið um fyrirhugaða ferð til Íslands. Þegar hún hafi verið spurð hvert hún væri að ferðast hafi hún nefnt Noreg, Finnland og Ísland. Það hafi hins vegar ekki verið í samræmi við gögnin sem hún hafi lagt fram þar sem hvergi hafi verið minnst á Noreg. Þegar hún hafi verið spurð út í hvað hún hygðist gera hér á landi og í hinum löndunum hafi hún minnst á norðurljósin en síðan hikað til að líta í ferðaáætlunina og byrjað að lesa upp hluti sem þar hafi staðið. Hún hafi greint frá því að hafa fengið þjónustu hjá ferðaskrifstofu en að eiginmaður hennar hafi ákveðið áfangastaðina sjálfur. Kærandi hafi kveðið eiginmann sinn vita hvað þau hygðust gera í ferðinni en í símaviðtali við eiginmann kæranda hafi hann vitað mjög lítið og þurft að lesa af blaði til að svara spurningum um ferðina. Þá hafi kærandi greint frá því að ætla að heimsækja Noreg sem hafi ekki stemmt við þau gögn sem hún hafi skilað inn.

Í símaviðtali hafi kærandi m.a. verið spurð með hverjum hún hygðist ferðast og hver ferðaáætlun hennar væri. Kærandi hafi greint frá því að ætla að ferðast með eiginmanni sínum til Noregs, Íslands og Finnlands og að ferðalagið tæki átta til níu daga. Kærandi hafi þá verið beðin um að gera grein fyrir áformum sínum í Noregi og hafi hún svarað því að hún ætlaði að sjá norðurljósin þar. Hún hafi síðan hikað og byrjað að lesa upp staði sem stæðu á ferðaáætluninni. Kærandi hafi verið spurð í hvaða landi gullni hringurinn væri og hafi hún hikað áður en hún hafi svarað Ísland. Jafnframt hafi kærandi verið spurð hvar hún hygðist ætla á snjósleða og í jólaþorp og hafi hún hikað áður en hún hafi svarað Finnland. Hafi fulltrúi sendiráðsins talið skýrt að kærandi væri að lesa upp það sem stæði á ferðaáætluninni og að hún hafi í raun ekki vitað hvert ferðinni væri heitið. Það var mat fulltrúa sendiráðsins, í ljósi framangreinds, að umsókn kæranda skyldi synjað í samræmi við ii-lið a-liðar 1. mgr. 33. gr. reglugerðar um vegabréfsáritanir.

Hinn 25. janúar 2023 barst kærunefnd eftirfarandi rökstuðningur frá Útlendingastofnun vegna ákvörðunar stofnunarinnar, dags. 13. desember 2022, um að synja umsókn kæranda um vegabréfsáritun. Kemur þar m.a. fram að í máli kæranda hafi verið lögð fram útfærð ferðaáætlun á vegum ferðaskrifstofu þar sem greint hafi verið með skipulögðum hætti frá hverjum degi sem kærandi og eiginmaður hennar hefðu haft í hyggju að dvelja hér á landi og í Finnlandi. Hinn 30. nóvember og 1. desember 2022 hafi verið haft samband við kæranda og eiginmann hennar í gegnum síma í þeim tilgangi að afla upplýsinga um fyrirhugaða ferð til Íslands og Finnlands. Í viðtalinu hafi eiginmaður kæranda einungis getað veitt takmarkaðar upplýsingar um dvöl sína hér á landi, þ.e. hvaða staði þau hygðust heimsækja fyrir utan Reykjavík, en aðspurður hafi hann sagst ekki þekkja ferðaáætlunina vel þar sem ferðaskrifstofa hefði samið hana. Hafi hann sagt að þau myndu ferðast með lest frá Íslandi til Finnlands en leiðrétt sig eftir að hafa skoðað ferðaáætlun sína. Augljóst hafi verið að eiginmaður kæranda hafi ekki haft mikla þekkingu á landfræðilegri legu Íslands. Þá hafi hann verið beðinn um að senda flugmiða frá Íslandi til Finnlands sem honum hafi láðst að gera. Þegar kærandi hafi verið spurð út í ferðaáætlun sína hafi hún sagst ætla að ferðast til Noregs, Finnlands og Íslands í átta til níu daga. Hafi hún greint frá því að ætla að sjá norðurljósin í Noregi og byrjað að telja upp hluti sem hún hugðist gera og hafi fulltrúi sendiráðsins talið augljóst að hún væri að lesa upp af ferðaáætluninni. Þá hafi frásögn kæranda um að eiginmaður hennar hafi skipulagt ferðina og valið áfangastaði ekki verið í samræmi við frásögn eiginmanns hennar. Einnig hafi verið ósamræmi í frásögn kæranda að því leyti að ferða- og flugáætlun þeirra geri ekki ráð fyrir að þau muni ferðast til Noregs. Þá telji Útlendingastofnun ástæðu til að draga í efa áreiðanleika gagna ferðaskrifstofunnar sem kærandi og eiginmaður hennar hafi lagt fram. Heimasíða ferðaskrifstofunnar virki ekki og Útlendingastofnun og utanríkisráðuneytið hafi ekki fundið upplýsingar á veraldarvefnum um tilvist ferðaskrifstofunnar. Þá hafi kærandi og eiginmaður hennar haft takmarkaðar upplýsingar um ferð sína. Vegna framangreinds hafi það verið mat Útlendingastofnunar að þær upplýsingar sem veittar hefðu verið um tilgang og skilyrði fyrirhugaðrar dvalar hafi ekki verið áreiðanlegar og því hafi umsóknum þeirra verið synjað. Eftirfarandi rökstuðningur var sendur á kæranda til andmæla 14. febrúar 2023 en engin svör bárust frá henni vegna þessa.

Að mati kærunefndar eru framlögð gögn og þær málsástæður sem kærandi byggir á ekki þess eðlis að ástæða sé til að hnekkja mati Útlendingastofnunar á umsókn hennar um vegabréfsáritun. Við mat á því hefur kærunefnd m.a. litið til þess að kærandi vissi lítið sem ekkert um Ísland í símaviðtali eða hvað hún hugðist gera hér á landi, auk þess sem misræmi var í frásögnum kæranda og eiginmanns hennar um fyrirhugaða ferð þeirra. Kvaðst kærandi m.a. ætla að ferðast til Noregs en leiðrétti sig síðan og sagðist ætla til Íslands en gat einungis nefnt staði sem fram komu á ferðaáætluninni. Þá vissi kærandi ekki hve langt ferðalag hennar og eiginmanns hennar væri en hún kvað það vera átta til níu daga sem stangast á við það sem fram kemur í umsókn hennar um að ferðalagið væru 11 dagar. Í kæru kæranda kom jafnframt fram að hún og eiginmaður hennar hygðust ferðast héðan til Finnlands, ferðast aftur til Íslands og fljúga héðan til Indlands. Hins vegar kemur fram í framlögðum gögnum að þau hyggist fljúga frá Finnlandi til München í Þýskalandi, en hvorki kærandi né eiginmaður hennar greindu frá því að ætla að ferðast til Þýskalands. Þá kvað eiginmaður kæranda þau ætla að ferðast frá Íslandi til Finnlands með lest. Sýnir það fram á litla þekkingu á landinu sem kærunefnd telur jafnframt skjóta skökku við frásögn þeirra um að Ísland hafi lengi verið draumaáfangastaður þeirra.

Að öllu framangreindu virtu tekur kærunefnd undir það mat Útlendingastofnunar að kærandi hafi ekki fært rök fyrir tilgangi og skilyrðum fyrirhugaðrar dvalar sinnar á Íslandi, sbr. ii-lið a-liðar 1. mgr. 33. gr. reglugerðar um vegabréfsáritanir. Hafi þannig verið ástæða til að vefengja uppgefinn tilgang ferðar kæranda hingað til lands, sbr. 7. mgr. 20. gr. laga um útlendinga. Verður hin kærða ákvörðun um að synja kæranda um vegabréfsáritun til landsins því staðfest.

Úrskurðarorð:

Ákvörðun Útlendingastofnunar er staðfest.

The decision of the Directorate of Immigration is affirmed.

Fyrir hönd kærunefndar útlendingamála,

Þorsteinn Gunnarsson, formaður