Úrskurður nr. 369/2016
KÆRUNEFND ÚTLENDINGAMÁLA
Þann 18. október 2016 er kveðinn upp svohljóðandi
úrskurður nr. 369/2016
í stjórnsýslumáli nr. KNU16080019
Kæra [...]
á ákvörðun
Útlendingastofnunar
I. Kröfur, kærufrestir og kæruheimild
Þann 30. ágúst 2016 kærði [...], fd. [...], ríkisborgari [...] (hér eftir nefndur kærandi) ákvörðun Útlendingastofnunar, dags. 12. ágúst 2016, um að taka ekki til efnismeðferðar umsókn hans um hæli á Íslandi og endursenda hann til Hollands.
Kærandi krefst þess að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi og að Útlendingastofnun verði gert að taka umsókn hans um hæli til efnislegrar meðferðar, sbr. 2. mgr. 46. gr. a laga um útlendinga nr. 96/2002, sbr. 1. mgr. 17. gr. reglugerðar Evrópuþingsins og ráðsins (ESB) nr. 604/2013 (hér eftir nefnd Dyflinnarreglugerðin). Til vara er þess krafist að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi og að Útlendingastofnun verði gert að taka málið til meðferðar að nýju.
Fyrrgreind ákvörðun er kærð á grundvelli 1. mgr. 30. gr. laga um útlendinga og barst kæran fyrir lok kærufrests, sbr. 3. mgr. 30. gr. sömu laga.
II. Málsmeðferð
Kærandi lagði fram umsókn um hæli á Íslandi þann 11. júlí 2016. Við leit að fingraförum kæranda í svokölluðum Eurodac gagnagrunni, þann 12. júlí 2016, kom í ljós að fingraför hans höfðu verið skráð í grunninn af yfirvöldum í Hollandi. Þann 15. júlí 2016 var beiðni um viðtöku kæranda og umsóknar hans um hæli beint til yfirvalda í Hollandi, sbr. b-lið 1. mgr. 18. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar. Þann 25. júlí 2016 barst svar frá hollenskum yfirvöldum þess efnis að þau samþykktu viðtöku kæranda á grundvelli c-liðar 1. mgr. 18. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar. Útlendingastofnun ákvað þann 12. ágúst 2016 að taka ekki umsókn kæranda um hæli hér á landi til efnismeðferðar og að hann skyldi endursendur til Hollands. Kærandi kærði ákvörðunina þann 30. ágúst 2016 til kærunefndar útlendingamála en auk þess hafði hann óskað eftir frestun réttaráhrifa þann 23. ágúst 2016 á hinni kærðu ákvörðun á meðan mál hans væri til meðferðar. Fallist var á frestun réttaráhrifa á meðan málið væri til kærumeðferðar með bréfi kærunefndar, dags. 26. ágúst 2016. Greinargerð kæranda barst kærunefnd 19. september 2016.
Kæra þessi hefur hlotið hefðbundna málsmeðferð, gagnaöflun er lokið og er málið hér með tekið til úrskurðar.
III. Ákvörðun Útlendingastofnunar
Niðurstaða ákvörðunar Útlendingastofnunar var sú að hælisumsókn kæranda yrði ekki tekin til efnismeðferðar hér á landi og hann skyldi endursendur til Hollands. Lagt var til grundvallar að Holland virði ákvæði mannréttindasáttmála Evrópu og flóttamannasamnings Sameinuðu þjóðanna, þar með
talið bann við endursendingu til ríkis þar sem líf og frelsi kæranda kynni að vera í hættu (non-refoulement). Því fæli flutningur kæranda til Hollands ekki í sér brot gegn 1. mgr. 45. gr. laga um útlendinga. Þá var talið að kærandi hefði ekki slík tengsl við Ísland að ástæða væri til að beita ákvæði 2. mgr. 46. gr. a laga um útlendinga. Aðstæður kæranda féllu ekki undir 16. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar og væru ekki slíkar að ástæða væri til að beita 1. mgr. 17. gr. reglugerðarinnar í málinu. Umsækjandi skyldi yfirgefa Ísland og bæri að senda hann til Hollands, sbr. d-lið 1. mgr. 46. gr. laga um útlendinga.
IV. Málsástæður og rök kæranda
Í greinargerð kæranda er fjallað um aðstæður, aðbúnað og húsnæði hælisleitenda í Hollandi og er í þeim efnum m.a. vísað til skýrslu Asylum Information Database, Country Report – The Netherlands (European Council on Refugees and Exiles, nóvember 2015) og skýrslu Amnesty International Report 2015/2016 (Amnesty International, 24. febrúar 2016). Kærandi tekur fram að vankantar hafi verið á meðferð máls hans í Hollandi. Við komuna til Hollands hafi honum verið tjáð að honum yrði ekki veitt vernd og yfirvöld því virst hafa haft fyrirframgefna hugmynd um hælisumsókn hans. Þá hafi kærandi aðeins fengið að hitta lögfræðing sinn einu sinni sem hafi tjáð honum það sama, þ.e. að hann myndi ekki fá vernd í Hollandi. Þá kveði kærandi á um að ferðafrelsi sitt hafi verið verulega skert og í raun takmarkað við þorpið sem hann hafi búið í en kærandi hafi dvalið í lokaðri móttökumiðstöð fyrir hælisleitendur. Kærandi tekur fram í greinargerðinni að þeir hælisleitendur sem fengið hafi synjun á umsókn sinni um vernd í Hollandi og leggi fram viðbótarumsókn um hæli eigi ekki rétt á húsnæði eða annarri félagslegri aðstoð. Verði kærandi sendur til Hollands á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar þurfi hann því að búa á götunni. Í þessu sambandi vísar kærandi m.a. til skýrslu Evrópunefndar um félagsleg réttindi (ECSR) sem hafi eftirlit með framkvæmd félagssáttmála Evrópu, en að mati nefndarinnar stríði það gegn mannlegri reisn að sjá ekki þessum hópi hælisleitenda fyrir viðeigandi móttökuskilyrðum.
Þá kemur fram í greinargerð kæranda að þeir lögfræðingar sem taki að sér mál hælisleitenda þar í landi telji sig ekki fá greitt í samræmi við vinnu sína sem gæti leitt til þess að mál þeirra séu ekki undirbúin nægilega vel. Einnig tekur kærandi fram að erfitt sé fyrir hælisleitendur að fá vinnu.
Í greinargerð kæranda er vísað til d-liðar 1. mgr. og 2. mgr. 46. gr. a laga um útlendinga og lögskýringagagna að baki þeim. Vísað sé til þess að ákvæði 1. mgr. 46. gr. a kveði á um heimild til að synja um efnismeðferð en ekki skyldu. Þá sé á það bent að kerfisbundinn galli á aðbúnaði og meðferð hælisleitenda í aðildarríki sé ekki ákvörðunarástæða fyrir því að umsókn sé tekin til meðferðar í öðru aðildarríki en því sem ber ábyrgð skv. Dyflinnarreglugerðinni. Það fái stoð í greinargerð innanríkisráðuneytisins um endursendingar hælisleitenda til Ítalíu, frá desember 2015. Þar komi meðal annars fram að nýlegir dómar Mannréttindadómstóls Evrópu hafi skýrt að það sé ekki nauðsynlegt að sýna fram á kerfislæga annmarka á málsmeðferð eða móttöku hælisleitenda í viðtökulandinu heldur skuli miða við það hvort veruleg ástæða sé til að ætla að hlutaðeigandi einstaklingur standi frammi fyrir raunverulegri hættu á að verða fyrir meðferð í viðtökuríkinu sem samrýmist ekki 3. gr. mannréttindasáttmálans.
Þá vísar kærandi til 45. gr. laga um útlendinga varðandi þá meginreglu alþjóðlegs flóttamannaréttar um bann við endursendingu einstaklings til ríkis þar sem líf hans og frelsi kann að vera í hættu og jafnframt endursendingu til þriðja ríkis ef fyrirsjáanlegt er að það muni senda hann áfram í slíka hættu. Kærandi bendi á að hælisbeiðni hans hafi þegar verið synjað í Hollandi og því liggi fyrir að hann verði
sendur til [...] verði hann endursendur til Hollands. Kærandi tekur fram að hann hafi ástæðu til að óttast ofsóknir [...] og því sé endursending til Hollands í andstöðu við 45. gr. laga um útlendinga.
Til vara krefst kærandi þess að ákvörðun Útlendingastofnunar verði felld úr gildi og að stofnuninni verði gert að taka mál hans til meðferðar að nýju. Í greinargerð kæranda er á því byggt að annmarki sé á ákvörðun Útlendingastofnunar þannig að í bága fari við 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og 3. mgr. 50. gr. laga um útlendinga. Í hinni kærðu ákvörðun sé vísað til skýrslna um ástand mannréttindamála í Hollandi frá árinu 2015 en á árinu 2016 hafi orðið miklar breytingar á ástandi hælismála í allri Evrópu. Útlendingastofnun beri skylda til að notast við áreiðanlegar og uppfærðar upplýsingar við ákvarðanir sínar. Af hálfu kæranda er því haldið fram að Útlendingastofnun geti ekki uppfyllt rannsóknarskyldu sína án þess að taka afstöðu til þess hvort uppfærðar upplýsingar gefi tilefni til breyttrar afstöðu til ástandsins.
V. Niðurstaða kærunefndar útlendingamála
Fyrir liggur í máli þessu að hollensk stjórnvöld hafa samþykkt viðtöku á kæranda á grundvelli c-liðar 1. mgr. 18. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar.
Úrlausnarefni kærumáls þessa er að skera úr um hvort rétt sé að taka ekki umsókn kæranda um hæli til efnismeðferðar og vísa honum til Hollands.
Í máli þessu gilda aðallega ákvæði laga um útlendinga nr. 96/2002, með síðari breytingum, ákvæði reglugerðar nr. 53/2003 um útlendinga, með áorðnum breytingum og ákvæði mannréttindasáttmála Evrópu, sbr. lög nr. 62/1994. Auk þess ber að taka mið af ákvæðum Dyflinnarreglugerðarinnar en Ísland skuldbatt sig til að fylgja henni með samningi Íslands, Noregs og Evrópusambandsins frá 19. janúar 2001, um viðmiðanir og fyrirkomulag við að ákvarða hvaða ríki skuli fara með beiðni um hæli sem lögð er fram í aðildarríki eða á Íslandi eða í Noregi. Í III. kafla hennar koma fram viðmið, í ákveðinni forgangsröð, um hvaða ríki skuli bera ábyrgð á hælisumsókn. Jafnframt ber að líta til annarra alþjóðlegra skuldbindinga Íslands á sviði mannréttinda eftir því sem tilefni er til.
Í d-lið 1. mgr. 46. gr. a laga um útlendinga kemur fram að stjórnvöld geti, með fyrirvara um ákvæði 45. gr. laganna, synjað að taka til efnismeðferðar hælisumsókn ef krefja megi annað ríki sem tekur þátt í samstarfi á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar um að taka við umsækjanda (Dyflinnarmál). Þó kemur fram í 2. mgr. 46. gr. a sömu laga að ekki skuli endursenda flóttamann til annars ríkis hafi hann slík sérstök tengsl við landið að nærtækast sé að hann fái hér vernd eða sérstakar ástæður mæli annars með því. Samkvæmt 1. mgr. 45. gr. laga um útlendinga má heldur ekki senda útlending til svæðis þar sem hann hefur ástæðu til að óttast ofsóknir sem gætu leitt til þess að hann skuli teljast flóttamaður eða ef ekki er tryggt að hann verði ekki sendur til slíks svæðis. Samsvarandi verndar skal útlendingur njóta sem vegna svipaðra aðstæðna og greinir í flóttamannahugtakinu er í yfirvofandi hættu á að láta lífið eða verða fyrir ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð. Við mat á því hvort beita skuli þessum ákvæðum í Dyflinnarmálum þarf einkum að kanna hvort aðstæður hælisleitenda í því ríki, sem endursenda á hælisleitanda til samkvæmt Dyflinnarreglugerðinni, kunni að brjóta gegn 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu. Sé svo er óheimilt að senda hælisleitandann þangað og skal þá taka hælisumsókn viðkomandi til efnismeðferðar hér, sbr. einnig undanþágureglu 1. mgr. 17. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar. Eftir atvikum þarf enn fremur að skoða hvort slíkur ágalli sé á málsmeðferð þess ríkis, sem endursenda á til, að það brjóti í bága við 13. gr. mannréttindasáttmálans.
Samkvæmt framkvæmd Mannréttindadómstóls Evrópu getur sú staða komið upp að endursending hælisleitenda til einstakra ríkja geti verið í andstöðu við ákvæði mannréttindasáttmála Evrópu vegna
aðstæðna í viðkomandi móttökuríki. Við endursendingar innan Dyflinnarsamstafsins ber aðildarríkjum að leggja sjálfstætt mat á hvort meðferð hælisumsókna og móttaka og aðbúnaður hælisleitenda í móttökuríki sé í samræmi við ákvæði sáttmálans og þá að teknu tilliti til einstaklingsbundinna aðstæðna hverju sinni. Ber því að skoða aðstæður hælisleitenda og málsmeðferð í Hollandi.
Kærunefnd útlendingamála hefur lagt mat á aðstæður og málsmeðferð í Hollandi m.a. með hliðsjón af eftirfarandi skýrslum:
* Asylum Information Database, Country Report – The Netherlands (European Council on Refugees and Exiles, nóvember 2015)
* The Netherlands 2015 Human Rights Report (United States Department of State, 13. apríl 2016)
* Amnesty International Report 2015/2016 (Amnesty International, 24. febrúar 2016)
* European Social Charter - 9th national report on the implementation of the revised European Social Charter (submitted by the Government of the Netherlands, apríl 2016)
* Decision on the Merits, Conference of European Churches v. the Netherlands, Complaint no. 90/2013 (European Committee of Social Rights, Council of Europe, 10. nóvember 2014)
* Freedom in the World 2016 – Netherlands (Freedom House, 18. ágúst 2016)
* Asylum situation in the Netherlands (Ministry of Security and Justice, 23. maí 2016)
Af framangreindum gögnum má sjá að öllum hælisleitendum býðst ókeypis lögfræðiaðstoð í Hollandi og öllum hælisleitendum er úthlutað lögfræðingi frá þeim degi er þeir sækja um hæli í Hollandi. Þá eru einnig frjáls félagasamtök staðsett í flestum móttökumiðstöðum fyrir hælisleitendur sem sjá m.a. um lagalega aðstoð fyrir hælisleitendur varðandi umsóknarferlið. Slík aðstoð er bæði einstaklingsbundin sem og almenn. Við meðferð kærumála er hælisleitendum einnig úthlutað ókeypis lögfræðiaðstoð.
Hælisleitendur sem fengið hafa synjun á umsókn sinni hjá útlendingastofnun Hollands geta kært niðurstöðuna til svæðisdómstóls. Fái umsækjandi um hæli synjun á umsókn sinni hjá útlendingastofnun eða dómstólnum eiga hælisleitendur möguleika á því að áfrýja til ríkisráðs eða leggja fram viðbótarumsókn (e. subsequent application) um hæli hjá útlendingastofnun. Ef nýjar upplýsingar eða gögn liggja fyrir í máli kæranda, aðstæður hafa breyst í máli hans eða verulegir annmarkar voru á fyrri málsmeðferð, geta skilyrði viðbótarumsóknar verið uppfyllt. Hælisleitendur geta borið mál sitt undir hollenska dómstóla sé viðbótarumsókn þeirra synjað. Jafnframt eiga hælisleitendur þess kost að leggja fram beiðni fyrir Mannréttindadómstól Evrópu um bráðabirgðaráðstöfun skv. 39. gr. málsmeðferðarreglna dómstólsins, telji þeir endanlega niðurstöðu um synjun á hæli hafa í för með sér hættu á ofsóknum eða meðferð sem brýtur í bága við ákvæði mannréttindasáttmálans.
Möguleikar þeirra hælisleitenda sem hafa fengið synjun á hælisumsókn í Hollandi og eiga ekki rétt á húsnæði lengur eru að leggja fram nýja umsókn um hæli í Hollandi, þ.e. viðbótarumsókn. Hælisleitandi á rétt á húsaskjóli á meðan viðbótarumsókn er til meðferðar. Hafi viðbótarumsókn um hæli verið hafnað getur hælisleitandinn áfrýjað þeirri niðurstöðu og óskað eftir frestun réttaráhrifa á meðan viðbótarumsóknin er tekin fyrir á kærustigi. Í slíkum tilvikum er hælisleitanda úthlutað húsnæði á meðan málið er í kærumeðferð, sem og í 28 daga eftir endanlega niðurstöðu málsins. Sé ákvörðun útlendingastofnunar um synjun á viðbótarumsókn endanlega staðfest þá býðst hælisleitanda aðstaða í gistiskýli í tilteknum fjölda sveitarfélaga fram að brottflutningi frá Hollandi. Skilyrði þess að fá að dvelja í gistiskýli er að hælisleitandi sýni samstarfsvilja við málsmeðferðina vegna brottflutnings frá Hollandi.
Athugun kærunefndar á aðstæðum hælisleitenda í Hollandi hefur ekki leitt í ljós að tilefni sé til að ætla að aðstæður eða móttökuskilyrði hælisleitenda þar í landi séu þess eðlis að hætta sé á að endursending kæranda til Hollands brjóti í bága við 1. mgr. 45. gr. laga um útlendinga eða 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu, verði hann sendur þangað. Þá benda öll gögn til þess að kæranda séu tryggð úrræði til að leita réttar síns í Hollandi bæði fyrir landsrétti og fyrir Mannréttindadómstól Evrópu, sbr. 13. gr. mannréttindasáttmála Evrópu. Ennfremur er haft til hliðsjónar að Flóttamannastofnun Sameinuðu þjóðanna hefur ekki lagst gegn endursendingu hælisleitenda til Hollands á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar. Vegna athugasemdar í greinargerð varðandi rannsókn málsins tekur kærunefnd fram að ekki fæst annað séð af ákvörðun Útlendingastofnunar en stofnunin hafi byggt á nýjustu tiltæku skýrslum um aðstæður í Hollandi. Rannsóknarreglan í 10. gr. stjórnsýslulaga mælir fyrir um að stjórnvald afli þeirra gagna sem eru nauðsynleg svo mál sé nægjanlega upplýst. Reglan gerir kröfu um rannsókn sem er fullnægjandi grundvöllur ákvörðunar stjórnvalds en krefst þess aftur á móti ekki að stjórnvald framkvæmi bestu mögulegu rannsókn hverju sinni eða afli ófáanlegra gagna. Eins og að framan greinir tekur kærunefnd undir það mat, sem fram kemur í ákvörðun Útlendingastofnunar, um aðstæður í Hollandi, og telur ekki tilefni til að gera athugasemd við rannsókn málsins.
Kærandi kvaðst í viðtali hjá Útlendingastofnun þann 11. ágúst 2016 ekki hafa sérstök tengsl við Ísland. Þar að auki er ekkert í gögnum málsins sem bendir til þess að kærandi hafi slík tengsl við landið að beita beri ákvæði 2. mgr. 46. gr. a laga um útlendinga. Þá benda gögn ekki til þess að aðstæður hans séu að öðru leyti svo sérstakar að ákvæði 2. mgr. 46. gr. a laga um útlendinga eigi við. Verður því ekki talið að ástæða sé til að taka mál kæranda til efnismeðferðar á grundvelli sérstakra tengsla við Ísland eða annarra sérstakra ástæðna, sbr. framangreint ákvæði. Í ákvörðun Útlendingastofnunar er fjallað um fyrri hluta 2. mgr. 46. gr. a sem lítur að tengslum kæranda við Ísland. Aftur á móti er ekki vísað til seinni hluta ákvæðisins sem varðar sérstakar ástæður. Þá er eingöngu vísað til d-liðar 1. mgr. 46. gr. a laganna í lok ákvörðunarinnar. Kærunefnd telur skorta á að í rökstuðningi ákvörðunarinnar séu atvik heimfærð til viðeigandi ákvæða íslenskra laga, sbr. 1. mgr. 22. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Kærunefnd hefur litið til þess að þrátt fyrir þennan annmarka fjallar ákvörðunin um þær ástæður sem gætu leitt til þess að mál yrði tekið til efnismeðferðar. Kærunefnd telur því að þessi ágalli sé ekki svo verulegur að vísa beri málinu til nýrrar meðferðar hjá Útlendingastofnun eins og hér stendur sérstaklega á.Í máli þessu hafa hollensk stjórnvöld fallist á að taka við kæranda og umsókn hans um hæli á grundvelli ákvæða Dyflinnarreglugerðarinnar. Í ljósi alls ofangreinds er fallist á að Útlendingastofnun hafi verið rétt að synja um efnismeðferð á umsókn kæranda um hæli hér á landi og ákveða að senda kæranda til Hollands með vísan til d-liðar 1. mgr. 46. gr. a laga um útlendinga.
Með vísan til alls þess sem að framan er rakið er það niðurstaða kærunefndar útlendingamála að staðfesta beri ákvörðun Útlendingastofnunar.
Athygli kæranda er vakin á því að skv. 6. mgr. 33. gr. laga um útlendinga frestar málshöfðun fyrir dómstólum til ógildingar á endanlegri ákvörðun um að útlendingur skuli yfirgefa landið ekki framkvæmd hennar. Að kröfu útlendings getur kærunefnd útlendingamála þó ákveðið að fresta réttaráhrifum endanlegrar ákvörðunar sé talin ástæða til þess. Krafa þess efnis skal gerð ekki síðar en sjö dögum frá birtingu endanlegrar ákvörðunar. Skal frestun bundin því skilyrði að útlendingur beri málið undir dómstóla innan fimm daga frá birtingu ákvörðunar um frestun réttaráhrifa úrskurðar og óski eftir að það hljóti flýtimeðferð. Nú er beiðni um flýtimeðferð synjað og skal þá mál höfðað innan sjö daga frá því að beiðni um það er synjað. Þó getur kærunefnd útlendingamála tekið ákvörðun um að fresta framkvæmd ákvörðunarinnar ef sýnt er fram á að verulega breyttar aðstæður hafi skapast frá því ákvörðun var tekin.
Úrskurðarorð
Ákvörðun Útlendingastofnunar er staðfest.
The decision of the Directorate of Immigration is affirmed.
Anna Tryggvadóttir, varaformaður
Erna Kristín Blöndal Þorbjörg Inga Jónsdóttir