Nr. 85/2024 Úrskurður
KÆRUNEFND ÚTLENDINGAMÁLA
Hinn 24. janúar 2024 er kveðinn upp svohljóðandi
úrskurður nr. 85/2024
í stjórnsýslumálum nr. KNU23090038 og KNU23090039
Kæra [...], [...]
og barns þeirra á ákvörðunum
Útlendingastofnunar
I. Kröfur, kærufrestir og kæruheimild
Hinn 8. september 2023 barst kærunefnd útlendingamála sjálfkrafa kæra, samkvæmt 3. málsl. 7. gr. laga um útlendinga nr. 80/2016, á ákvörðunum Útlendingastofnunar um að taka ekki til efnismeðferðar hér á landi umsóknir [...], fd. [...], ríkisborgari Íran (hér eftir M) og [...], fd. [...], ríkisborgari Íran (hér eftir K) og barns þeirra, [...], fd. [...], ríkisborgara Íran (hér eftir A), um alþjóðlega vernd og vísa þeim frá landinu.
Kærendur krefjast þess að hinar kærðu ákvarðanir verði felldar úr gildi og að umsóknir þeirra um alþjóðlega vernd verði teknar til efnismeðferðar hér á landi.
II. Málsmeðferð
Kærendur lögðu fram umsóknir um alþjóðlega vernd á Íslandi 21. apríl 2023. Við skoðun stjórnvalda kom í ljós að kærendur höfðu fengið útgefna vegabréfsáritun til Ítalíu. Hinn 26. apríl 2023 var beiðni um viðtöku kærenda, barns þeirra og umsókna þeirra um alþjóðlega vernd beint til yfirvalda á Ítalíu á grundvelli 2. eða 3. mgr. 12. gr. reglugerðar Evrópuþingsins og ráðsins (ESB) nr. 604/2013 (hér eftir Dyflinnarreglugerðin). Í svari frá ítölskum yfirvöldum, dags. 12. júní 2023, samþykktu þau viðtöku kærenda á grundvelli 2. mgr. 12. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar. Kærendur komu til viðtals hjá Útlendingastofnun, 4. júlí 2023, ásamt löglærðum talsmanni sínum. Útlendingastofnun ákvað 31. ágúst 2023 að taka ekki umsóknir kærenda og A um alþjóðlega vernd hér á landi til efnismeðferðar og að þeim skyldi vísað frá landinu. Ákvarðanirnar voru birtar fyrir kærendum sama dag og barst kærunefnd greinargerð kærenda 22. september 2023, ásamt fylgigögnum. Viðbótargögn bárust 25. september 2023.
III. Ákvarðanir Útlendingastofnunar
Í ákvörðunum Útlendingastofnunar kemur fram að ítölsk stjórnvöld beri ábyrgð á meðferð umsókna kærenda um alþjóðlega vernd á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar. Umsóknirnar yrðu því ekki teknar til efnismeðferðar, sbr. c-lið 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga, enda fæli flutningur kærenda til Ítalíu ekki í sér brot gegn 42. gr. laga um útlendinga, sbr. jafnframt 3. mgr. 36. gr. laganna. Þá taldi Útlendingastofnun að kærendur hefðu ekki slík tengsl við Ísland að nærtækast væri að þau fengju hér vernd eða að sérstakar ástæður mæltu annars með því að taka bæri umsóknir þeirra til efnismeðferðar, sbr. 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Kærendum var vísað frá landinu, sbr. a-lið 1. mgr. 106. gr. laga um útlendinga, og skyldu þau flutt til Ítalíu.
Í ákvörðunum Útlendingastofnunar í máli barnsins A kom fram að það væri niðurstaða stofnunarinnar, með vísan til niðurstöðu í málum foreldra hans, að gættum ákvæðum samnings Sameinuðu þjóðanna um réttindi barnsins, sbr. lög nr. 19/2013, lög um útlendinga og barnaverndarlaga nr. 80/2002, að hagsmunum hans væri ekki stefnt í hættu og þeim væri best borgið með því að fylgja foreldrum sínum til Ítalíu.
IV. Málsástæður og rök kærenda
Í greinargerð kærenda er byggt á því að taka skuli umsóknir þeirra til efnismeðferðar á grundvelli sérstakra tengsla þeirra við landið, sbr. 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Kærendur vísa til þess að nafngreindur bróðir M og fjölskylda hans séu með dvalarleyfi og búsett hér á landi. Þau hafi fengið alþjóðlega vernd á Íslandi fyrir rúmlega fjórum árum síðan. Kærendur vísa til þess að M og bróðir hans séu nánir og að því leyti séu tengsl þeirra í samræmi við það sem fram kemur í athugasemdum í frumvarpi því sem varð að lögum um útlendinga. Bræðurnir hafi orðið nánir eftir andlát föður þeirra þegar M var á barnsaldri þar sem bróðir M hafi tekið við skyldum föður þeirra gagnvart fjölskyldunni. Þeir hafi verið nánir síðan sem og fjölskyldur þeirra. Þá deili fjölskyldurnar því að tilheyra ofsóttum minnihlutahópi kristinna í Íran. Kærendur hafi lagt fram gögn sem sanni tengsl M og bróður hans, þ.e. fæðingarvottorð bræðranna og foreldra þeirra, dánarvottorð föður þeirra og ljósmyndir sem sýni tengsl fjölskyldna bræðranna.
Kærendur mótmæla mati Útlendingastofnunar á skilyrðum 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga og vísa til athugasemda við ákvæðið í frumvarpi því sem varð að lögum um útlendinga. Að mati kærenda séu leiðbeiningar sem frumvarpið veiti skýrar. Vísa kærendur til þess að þegar umsækjendur eigi ættingja á Íslandi en ekki í því ríki sem þeir yrðu sendir aftur til sé nærtækast að umsóknin sé tekin til efnismeðferðar á Íslandi þar sem ættinginn er. Þá mótmæli kærendur mati Útlendingastofnunar á sérstökum tengslum sem sé þess efnis að líta eigi til annarra ákvæða laga um útlendinga um aðstandendur og fjölskyldutengsl. Vísi stofnunin til upptalningar á nánustu aðstandendum, sbr. 17. tölul. 3. gr. laga um útlendinga. Aftur á móti telji kærendur ekkert í lögum um útlendinga eða frumvarpi til laganna benda til þess að vilji löggjafans hafi verið að litið yrði til skilgreiningar á nánasta aðstandanda við mat á sérstökum tengslum. Í frumvarpinu sé eingöngu vísað til ættingja. Telji kærendur að það eigi sér enga stoð í lögum um útlendinga að líta til skilgreiningar 17. tölul. 3. gr. laganna. Þá vísa kærendur til reglugerðar um útlendinga, nr. 540/2017, með síðari breytingum, þar sem segir að við mat á sérstökum tengslum beri ávallt að hafa til hliðsjónar þau tengsl sem viðkomandi hafi í því ríki þar sem hann hafi heimild til dvalar í, m.a. lengd dvalar í ríkinu, fjölskyldutengsl og samfélagsleg tengsl sem umsækjandi hafi myndað við ríkið. Sé þetta algjört grundvallaratriði við mat á sérstökum tengslum. Kærendur telji að öll þau atriði sem talin séu upp í reglugerðinni styðji að kærendur teljist hafa sérstök tengsl hér á landi. Hafi kærendur verið á Ítalíu í nokkra sólarhringa og hafi engin fjölskyldu- eða samfélagsleg tengsl við landið. Kærendur vísa jafnframt til þess að sú áhersla sem lögð hafi verið í hinum kærðu ákvörðunum, sem og í reglugerð um útlendinga, á umönnunarsjónarmið eigi sér heldur enga stoð í lögum um útlendinga. Hins vegar telji kærendur umönnunarsjónarmið aðeins eitt af því sem horfa beri til.
Kærendur gera kröfu um að mál þeirra verði tekið til efnismeðferðar á grundvelli 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga þar sem sérstakar ástæður séu uppi í málinu í skilningi ákvæðisins. Vísa kærendur til 32. gr. a og b reglugerðar um útlendinga, þar sem fram komi upptalning á viðmiðum við mat á því hvort taka skuli umsókn til efnismeðferðar á grundvelli sérstakra ástæðna. Upptalningin sé aðeins í dæmaskyni og ákvæðin hafi því ekki að geyma tæmandi talningu þeirra sjónarmiða sem heimilt sé að líta til við matið. Kærendur byggja á því að 22. desember 2022 hafi ítölsk stjórnvöld frestað öllum flutningum til landsins á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar þar sem móttökukerfið hafi ekki getað rúmað fleiri umsækjendur. Einungis hafi verið gerðar undantekningar á grundvelli fjölskyldusameininga. Kærendur telji að ef kröfum þeirra sé hafnað muni ítölsk stjórnvöld, að óbreyttu, hafna móttöku þeirra um óákveðinn tíma, mögulega til margra mánaða eða ára. Séu því uppi sérstakar ástæður. Kærendur vísa til úrskurðar kærunefndar útlendingamála frá 4. maí 2022 í máli nr. 165/2022 máli sínu til stuðnings. Samkvæmt úrskurðinum hafi Útlendingastofnun borið að taka umsókn kæranda til efnismeðferðar vegna sérstakra ástæðna og hafi kærunefnd horft með almennum hætti til þess álags sem hafi verið á verndarkerfi móttökuríkisins og þá óvissu sem hafi ríkt um stöðu umsækjenda um alþjóðlega vernd. Kærendur telji ljóst að verndarkerfi Ítalíu sé undir miklu álagi og óvissa ríki um stöðu umsækjenda um alþjóðlega vernd þar í landi. Þá fjalla kærendur stuttlega um aðstæður umsækjenda um alþjóðlega vernd á Ítalíu. Kærendur vísa m.a. til skýrslu European Council on Refugee and Exciles (ECRE) um að aðstæður umsækjenda um alþjóðlega vernd á Ítalíu hafi versnað frá útgáfu síðustu skýrslu. Vísa kærendur til fleiri alþjóðlegra skýrslna þar sem m.a. kemur fram að áhyggjur séu af því að hve litlu leyti innflytjendur, umsækjendur um alþjóðlega vernd og flóttamenn fái notið réttinda sinna á Ítalíu. Þúsundir innflytjenda þurfi að þola misnotkun á vinnumarkaði og búa við ófullnægjandi aðstæður á óskráðum stöðum. Þeir séu einnig berskjaldaðir fyrir árásum vegna útlendingahaturs og rasisma. Kærendur telji því að á Ítalíu muni þau eiga á hættu mismunun á grundvelli kynþáttar, þjóðernis og þjóðfélagsstöðu. Auk þess að staða þeirra verði verulega síðri en staða almennings á Ítalíu verði þeim gert að snúa þangað aftur.
Í greinargerð kærenda er einnig vísað til sérstakra réttinda barns þeirra. Kærendur byggja á því að horfa beri sérstaklega til hagsmuna A, sem sé ungur að árum og þess að því sem barni sé fyrir bestu skuli ávallt hafa forgang þegar stjórnvöld geri ráðstafanir sem varði börn, sbr. 2. mgr. 1. gr. barnalaga nr. 76/2003 og 1. mgr. 3. gr. samnings Sameinuðu þjóðanna um réttindi barnsins frá 1989, sbr. lög nr. 19/2013 og 2. mgr. 10. gr. laga um útlendinga. Jafnframt er vísað til þess að með frumvarpi að lögum nr. 14/2023 um breytingu á lögum um útlendinga var lögð áhersla á mat á hagsmunum barna sem sækja um alþjóðlega vernd og vísað til þess að undanfarin ár hafi verið lögð áhersla á markvissa innleiðingu ákvæða samnings Sameinuðu þjóðanna um réttindi barnsins, einkum 3. og 12. gr. samningsins um umsóknir barna um alþjóðlega vernd, sbr. athugasemdir við 9. gr. frumvarpsins. Kærendur telji gögn málsins sýna að A hafi náin tengsl við áðurnefnda ættingja sína hér á landi sem og þegar þau hafi dvalið í heimaríki. A njóti jafnframt stuðnings þeirra sem sé honum mikilvægur. Vísa kærendur til þess að A hafi ekki dvalið á Ítalíu og hafi þar engin fjölskyldu- eða samfélagsleg tengsl. Hafi A meiri tengsl við Ísland en kærendur vegna ungs aldurs. Auk þess glími A við áfallastreituröskun og þarfnast viðeigandi meðferð og stöðugleika. Þá vísa kærendur til alþjóðlegra skýrslna um að stjórnvöld á Ítalíu hafi nýlega skert sálfræðilegan stuðning til handa umsækjendum um alþjóðlega vernd sem kunni að hafa bein áhrif á barnið. Telji kærendur að flutningur A til Ítalíu geti haft neikvæð áhrif á hann.
Þá byggja kærendur á 42. gr., sbr. 3. mgr. 36. gr. laga um útlendinga, um bann við því að vísa fólki brott eða endursenda þangað sem líf þess eða frelsi kann að vera í hættu. Vísa kærendur til þess að þau óttist ofsóknir á Ítalíu og eigi á hættu ómannúðlega og vanvirðandi meðferð í skilningi 1. mgr. 42. gr. laga um útlendinga og 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu, sbr. lög nr. 62/1994. Kærendur óttist að vera ofsótt á Ítalíu af írönsku leyniþjónustunni Sepah vegna stöðu þeirra sem íranskir ríkisborgarar sem hafi snúið frá íslam til kristinnar trúar. Vísa kærendur til þess að rétt sé að taka umsóknir þeirra til efnismeðferðar hér á landi vegna ótta þeirra við ofsóknir á Ítalíu. Endursending kærenda og barns þeirra til Ítalíu teljist því brot á 1. mgr. 42. gr. laga um útlendinga og brot gegn grundvallarreglu þjóðaréttar um non-refoulement. Með vísan til framangreinds beri íslenskum stjórnvöldum skylda til að taka umsóknir kærenda til efnismeðferðar.
V. Niðurstaða kærunefndar útlendingamála
Aðstæður kærenda
Samkvæmt gögnum málsins eru kærendur hjón á [...] sem eru stödd hér á landi ásamt [...] ára syni sínum. Samkvæmt gögnum málsins fengu kærendur vegabréfsáritanir til Ítalíu með gildistíma frá 19. mars til 19. apríl 2023. Kærendur kváðust við meðferð málsins hafa verið búsett í heimaríki áður en þau flúðu land 9. apríl 2023 þar sem írönsk yfirvöld hafi verið á eftir þeim vegna trúskipta þeirra. Kærendur greindu frá því í viðtali hjá Útlendingastofnun að þau hafi aðeins dvalið í fjóra daga á Ítalíu áður en þau hafi komið hingað til lands og lagt fram umsóknir um alþjóðlega vernd 21. apríl 2023. Kærendur þekki ekki til flóttamannakerfisins á Ítalíu og hafi ekki lagt fram umsókn um alþjóðlega vernd þar í landi. Kærendur kváðust í viðtali hjá Útlendingastofnun ekki eiga vini eða ættingja á Ítalíu, en að bróðir M og fjölskylda hans séu með alþjóðlega vernd hér á landi. Kærendur greindu frá því að fjölskyldur þeirra bræðra séu mjög nánar og byggja mál sín m.a. á sérstökum tengslum við bróðir M. Kærendur kváðust í viðtali hjá Útlendingastofnun ekki vilja snúa aftur til Ítalíu þar sem fjölskyldan væri ekki örugg þar í landi. Leyniþjónusta Íran sé með viðveru á Ítalíu og óttist kærendur að ef þau finnist þar í landi verði þau send til heimaríkis og tekin af lífi þar sem þau hafi skipt um trú. M greindi frá því að vera við góða líkamlega heilsu, en upplifi streitueinkenni vegna aðstæðna sem fjölskyldan hafi búið við í heimaríki. K greindi frá því að vera við góða líkamlega heilsu en finni fyrir streitueinkennum, upplifi mikið óöryggi hér á landi, óttist um framtíð fjölskyldunnar og finnist erfitt að eiga ekki fast heimili fyrir A. K hafi verið fangelsuð í heimaríki í tvo daga sem hafi tekið á hana andlega. Þá greindu kærendur frá því að A væri líkamlega hraustur en borði ekki, fái oft martraðir og hafi sögu um næturvætu. Í heimaríki hafi A liðið vel, en versnað eftir komu hans til Íslands.
Réttarstaða barns kærenda
Staða barna á flótta ræðst af viðeigandi reglum í þjóðarétti og landsrétti. Í 22. gr. samnings Sameinuðu þjóðanna um réttindi barnsins, sbr. lög nr. 19/2013, segir í fyrsta lagi að aðildarríki skuli gera viðeigandi ráðstafanir til að tryggja að barn sem leiti eftir réttarstöðu sem flóttamaður, eða sem talið sé flóttamaður samkvæmt viðeigandi reglum eða starfsháttum þjóðaréttar eða landslaga, fái, hvort sem það sé í fylgd foreldra eða annarra eða ekki, viðeigandi vernd og mannúðlega aðstoð við að nýta sér þau réttindi sem við eigi og kveðið sé á um í samningnum.
Í 2. mgr. 10. gr. laga um útlendinga nr. 80/2016 segir að ákvarðanir sem varði barn skuli teknar með það sem því sé fyrir bestu að leiðarljósi, því tryggður réttur til að tjá skoðanir sínar í málum sem það varði og að tekið sé tillit til skoðana barnsins í samræmi við aldur þess og þroska. Í 3. mgr. 25. gr. laga um útlendinga kemur fram að við ákvörðun sem sé háð mati stjórnvalds skuli huga að öryggi barns, velferð þess og félagslegum þroska og möguleika þess til að sameinast fjölskyldu sinni. Í 32. gr. a reglugerðar um útlendinga kemur m.a. fram að sé ólögráða barn í fylgd annars eða beggja foreldra skuli það almennt viðurkennt að hagsmunum barns sé best borgið með því að tryggja fjölskylduna sem heild og rétt hennar til að vera saman.
Kærunefnd hefur farið yfir gögn málsins þ. á m. viðtöl við kærendur hjá Útlendingastofnun. Gögn málsins bera ekki annað með sér en að A sé við góða heilsu og eigi í góðum tengslum við foreldra sína. Það er því mat nefndarinnar að allt bendi til þess að hagsmunum A sé best borgið með því að tryggja rétt fjölskyldunnar til að vera saman og að réttarstaða A verði ákvörðuð í samræmi við meginregluna um einingu fjölskyldunnar. Barnið A er í fylgd foreldra sinna og verður því tekin afstaða til mála fjölskyldunnar í einum úrskurði.
Ákvæði 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga
Í 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga segir að umsókn um alþjóðlega vernd skuli tekin til efnismeðferðar nema:
c. heimilt sé að krefja annað ríki, sem tekur þátt í samstarfi á grundvelli samninga sem Ísland hefur gert um viðmiðanir og fyrirkomulag við að ákvarða hvaða ríki skuli fara með beiðni um alþjóðlega vernd sem lögð er fram hér á landi eða í einhverju samningsríkjanna, um að taka við umsækjanda.
Í samræmi við samning ráðs Evrópusambandsins og Íslands og Noregs um þátttöku hinna síðarnefndu í framkvæmd, beitingu og þróun Schengen-gerðanna samþykkti Ísland áðurnefnda Dyflinnarreglugerð, sbr. auglýsingu í C-deild Stjórnartíðinda nr. 1/2014.
Kærendur byggja á því að taka eigi mál þeirra til efnismeðferðar hér á landi með vísan til þess að Ítalía glími nú við ýmsa erfiðleika vegna aukins fjölda flóttafólks. Kærendur telji að ef kröfum þeirra sé hafnað muni ítölsk stjórnvöld, að óbreyttu, hafna móttöku þeirra um óákveðinn tíma, mögulega til margra mánaða eða ára. Þá hafa ítölsk stjórnvöld jafnframt óskað eftir tímabundinni stöðvun á endursendingum á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar. Að því er þetta varðar vísar kærunefnd til 33. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar þar sem mælt er fyrir um kerfi fyrir tímanlega viðvörun, viðbúnað og hættustjórnun og viðbrögð aðildarríkis, framkvæmdastjórnar ESB og EUAA við því þegar beitingu reglugerðarinnar kunni að vera stofnað í hættu, vegna raunverulegrar hættu á sérstöku álagi á hæliskerfi aðildarríkis. Í samræmi við ákvæði Dyflinnarreglugerðarinnar hefur framkvæmdastjórnin sett fram tíu skrefa aðgerðaráætlun (e. 10-Point Plan for Lampedusa), dags. 17. september 2023, vegna aðstæðna á Lampedusa. Meðal aðgerða er m.a. gert ráð fyrir því að umsækjendur verði fluttir til annarra aðildarríkja sem lýst hafa yfir vilja til þess að taka yfir ábyrgð á meðferð umsókna þeirra. Að mati kærunefndar er ljóst að þar til bærir aðilar vinna nú að lausn á þeim erfiðleikum sem Ítalía stendur frammi fyrir m.a. með það að markmiði að tryggja framkvæmd Dyflinnarreglugerðarinnar og móttöku flóttafólks í samræmi við regluverk Evrópusambandsins. Þá hefur ekkert komið fram um að Ítalía geti ekki staðið við skuldbindingar sínar vegna aukins álags í suðurhluta landsins né er það hluti af framangreindri aðgerðaráætlun að falla frá endursendingum til Ítalíu á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar.
Í III. kafla Dyflinnarreglugerðarinnar koma fram viðmið, í ákveðinni forgangsröð, um hvaða ríki skuli bera ábyrgð á umsókn um alþjóðlega vernd. Ábyrgð Ítalíu á umsóknum kærenda er byggð á 2. mgr. 12. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar þar sem kærendur hafi fengið útgefna vegabréfsáritun hjá ítölskum stjórnvöldum. Samkvæmt framansögðu er heimilt að krefja ítölsk stjórnvöld um að taka við kærendum, sbr. c-lið 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga.
Aðstæður á Ítalíu
Kærunefnd útlendingamála hefur lagt mat á aðstæður og málsmeðferð umsókna um alþjóðlega vernd á Ítalíu, m.a. með hliðsjón af eftirfarandi skýrslum og gögnum. Þá hefur kærunefnd jafnframt kynnt sér þær skýrslur sem kærendur vísa til í greinargerð sinni og litið til efnis þeirra við mat á aðstæðum í viðtökuríki.
-
2022 Country Reports on Human Rights Practices: Italy (United States Department of State, 20. mars 2023);
-
Amnesty International Report 2022/2023 – Italy (Amnesty International, 27. mars 2023);
-
Annual Report on the Situation of Asylum in the European Union 2021 (European Asylum Support Office, 28. júní 2022);
-
Asylum Information Database. Country Report – Italy (European Council on Refugees and Exiles, uppfært 31. maí 2023);
-
Asylum Information Database. Housing out of reach. The reception of refugees and asylum seekers in Europe (European Council on Refugees and Exiles, 31. maí 2019);
-
Concluding observations of the Committee on the Elimination of Racial Discrimination (UN Committee on the Elimination of Racial Discrimination, 17. febrúar 2017);
-
ECRI Report on Italy (European Commission against Racism and Intolerence, 7. júní 2016);
-
Freedom in the World 2023 – Italy (Freedom House, mars 2023);
-
Italy: A new system of reception and integration (European Web Site on Integration - Migrant Integration Information and good practices, 25. janúar 2021);
-
Italy: How has the reception system for asylum seekers and refugees changed (European Web Site on Integration - Migration Integration Information and good practices, 4. febrúar 2021);
-
The Journey of Hope: Education for Refugee and Unaccompanied Children in Italy (Education International Research, 31. maí 2017);
-
Mutual Trust is Still Not Enough. The situation of persons with special reception needs transferred to Italy under the Dublin III Regulation (Danish Refugee Council og Swiss Refugee Council, 12. desember 2018);
-
Parental responsibility – child custody and contact rights – Italy (European Judicial Network in civil and commercial matters, síðast uppfært 21. júlí 2022),
-
Reception conditions in Italy. Updated report on the situation of asylum seekers and beneficiaries of protection, in particular Dublin returnees, in Italy (Swiss Refugee Council, janúar 2020);
-
Report of mission to Italy on racial discrimination, with a focus on incitement to racial hatred and discimination (Office of the United Nations High Commissioner for Human Rights, 2019);
-
Submission by the United Nations High Commissioner for Refugees. For the Office of the High Commissioner for Human Rights‘ Compilation Report – Universal Periodic Review: Italy (UNHCR, desember 2019);
-
The ELENA Index (Elena, European legal network on asylum og European Council on Refugees and Exiles, uppfært febrúar 2019);
-
Upplýsingar af vefsíðu European Union Agency for Asylum (https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/ip_23_4503);
-
Upplýsingar af vefsíðu framkvæmdastjórnar Evrópusambandsins (https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/ip_23_4503);-
-
UNHCR Guidelines L’identificazione delle vittime di tratta tra i richiedenti protezione internazionale e procedure di referral (UNCHR, janúar 2021)
-
Country profiles – Italy: Policies and progress towards investing in children: (European Commission, 11. júní 2021);
-
Upplýsingar af vefsíðu Amnesty International (www.amnesty.org);
-
Upplýsingar af vefsíðu ítalska flóttamannaráðsins (í. Consiglio Italiano per I Rifugiati – (http:www.cir-onlus.org/en/);
-
Upplýsingar af vefsíðu ítalska menntamálaráðuneytisins (https://www.miur.gov.it/web/ guest/scuola-dell-infanzia);
-
Upplýsingar af vefsíðu OSCE Office for Democratic Institutions and Human Rights (www.hatecrime.osce.org/italy) og
-
World Report 2024 – Events of 2023 (Human Rights Watch, 11. janúar 2024).
Ítalía er eitt af aðildarríkjum Evrópusambandsins og því bundið af reglum sambandsins við málsmeðferð umsækjenda um alþjóðlega vernd, t.a.m. tilskipunum sambandsins um meðferð umsókna um alþjóðlega vernd nr. 2013/32/EU, um móttökuaðstæður nr. 2013/33/EU og um lágmarksviðmið til þess að teljast flóttamaður nr. 2011/95/EU. Þá hefur Ítalía verið aðili að Evrópuráðinu frá 5. maí 1949 og fullgilti mannréttindasáttmála Evrópu 16. október 1955. Ítalía fullgilti samning Sameinuðu þjóðanna gegn pyndingum og annarri illri og ómannlegri eða vanvirðandi meðferð 12. janúar 1989 og fullgilti samninga Sameinuðu þjóðanna um borgaraleg og stjórnmálaleg réttindi og efnahagsleg, félagsleg og menningarleg réttindi árið 1978 og barnasáttmálann árið 1991. Þá gerðist ríkið aðili að Flóttamannasamningnum 15. nóvember 1954.
Í skýrslu European Council on Refugee and Exciles (ECRE) kemur fram að þegar umsækjendur um alþjóðlega vernd séu sendir til Ítalíu á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar geti þeir lagt fram umsókn hjá lögreglunni (í. Questura) eða hjá landamæralögreglunni (í. Polizia di Frontiera) hafi þeir ekki áður lagt fram umsókn þar í landi. Fái umsækjandi um alþjóðlega vernd synjun á umsókn sinni geti hann áfrýjað þeirri niðurstöðu. Þá eigi hann kost á því að bera synjunina undir dómstóla (í. Tribunale Civile). Jafnframt eigi umsækjendur um alþjóðlega vernd þess kost að leggja fram beiðni fyrir Mannréttindadómstól Evrópu um bráðabirgðaráðstöfun samkvæmt 39. gr. málsmeðferðarreglna dómstólsins, telji þeir endanlega niðurstöðu um synjun á umsókn um alþjóðlega vernd og brottvísun til heimaríkis hafa í för með sér hættu á ofsóknum eða að um meðferð sé að ræða sem brjóti í bága við ákvæði mannréttindasáttmála Evrópu. Þá kemur fram í skýrslum ECRE og svissneska flóttamannaráðsins að umsækjendur um alþjóðlega vernd, sem fengið hafi endanlega synjun á umsókn sinni hjá ítölskum yfirvöldum, eigi þess kost að leggja fram viðbótarumsókn á grundvelli nýrra gagna í máli þeirra hjá lögreglunni og njóti þá sömu almennu réttinda og aðrir umsækjendur um alþjóðlega vernd.
Fyrir liggur að umsækjendur um alþjóðlega vernd á Íslandi sem falla undir ákvæði Dyflinnarreglugerðarinnar eru sendir til baka til meginlandsins með flugi. Í framangreindum gögnum, s.s. skýrslum ECRE og svissneska flóttamannaráðsins, kemur fram að á stærstu flugvöllum landsins, í Róm og Mílanó, séu frjáls félagasamtök til staðar sem veiti umsækjendum um alþjóðlega vernd ráðgjöf og þjónustu. Umsækjendur um alþjóðlega vernd á Ítalíu eigi almennt ekki rétt á gjaldfrjálsri lögfræðiaðstoð þegar þeir leggi fram umsókn um alþjóðlega vernd en frjáls félagasamtök veiti gjaldfrjálsa lögfræðiaðstoð í umsóknarferlinu.
Í skýrslum ECRE og svissneska flóttamannaráðsins kemur fram að umsækjendur um alþjóðlega vernd sem sendir séu til baka á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar eigi rétt á þjónustu og gistirýmum í tilteknum móttökumiðstöðvum. Ef engin pláss séu til staðar í slíkum móttökumiðstöðvum séu til staðar gistirými í móttökumiðstöðvum sem nefnist CAS (í. Centro di accoglienza straordinaria). CAS miðstöðvarnar hafi upphaflega einungis verið ætlaðar til tímabundinnar dvalar en vegna mikils fjölda umsækjenda um alþjóðlega vernd á Ítalíu nýtur meirihluti umsækjenda um alþjóðlega vernd eingöngu þjónustu í CAS miðstöðvunum. Gagnrýnt hefur verið að umræddar miðstöðvar séu yfirfullar, staðsettar á afskekktum svæðum og að þar skorti hreinlæti. Samkvæmt upplýsingum af vefsíðu framkvæmdastjórnar Evrópusambandsins tóku ný lög nr. 130/2020 gildi árið 2020 á Ítalíu sem kveða á um breytingar á móttökumiðstöðvum og búsetuúrræðum fyrir flóttamenn og umsækjendur um alþjóðlega vernd. Samkvæmt ákvæðum laganna hefur móttöku- og húsnæðiskerfið SIPRIOMI, sem áður var einungis ætlað þeim sem hlotið hafa alþjóðlega vernd og fylgdarlausum börnum, verið endurskipulagt og fengið nýtt nafn, SAI (e. System of reception and integration). Búsetuúrræðinu hafi verið skipt í tvennt; annars vegar móttökumiðstöðvar og búsetuúrræði fyrir umsækjendur um alþjóðlega vernd og hins vegar búsetuúrræði og þjónustu fyrir þá sem hlotið hafa alþjóðlega vernd á Ítalíu. Samkvæmt lagabreytingum sem tóku gildi í maí 2023 verður móttökukerfinu SAI breytt í undirkerfi og er einungis ætlað handhöfum alþjóðlegrar verndar.
Af framangreindum gögnum, s.s. skýrslu bandaríska utanríkisráðuneytisins, má sjá að ítölsk stjórnvöld hafa verið gagnrýnd vegna aðbúnaðar umsækjenda um alþjóðlega vernd og flóttamanna þar í landi. Af skýrslum ECRE og svissneska flóttamannaráðsins má ráða að í ítalska hæliskerfinu sé ekki skimað kerfisbundið eftir því hvort umsækjendur um alþjóðlega vernd teljist vera viðkvæmir einstaklingar. Hins vegar geti greining á þolendum pyndinga eða alvarlegs ofbeldis átt sér stað á öllum stigum umsóknarferlisins um alþjóðlega vernd. Svokallaðar svæðisnefndir (í. Commissione territoriale per il riconoscimento della protezione internazionale) taki ákvörðun á fyrsta stigi málsmeðferðar og geti þær m.a. óskað eftir því að umsækjandi fari í sérstaka læknisskoðun þar sem fram fari mat á því hvaða áhrif ofsóknir og ofbeldi hafi haft á umsækjanda. Slíkt mat sé framkvæmt í samræmi við leiðbeiningarreglur heilbrigðisráðuneytis Ítalíu um þjónustu handa flóttamönnum sem þjást af andlegum veikindum og/eða eru þolendur pyndinga, nauðgana eða annars konar andlegs, líkamlegs og kynferðislegs ofbeldis.
Á grundvelli framangreindra skýrslna og gagna sem kærunefnd hefur kynnt sér, s.s. skýrslum ECRE og svissneska flóttamannaráðsins, verður ráðið að umsækjendur um alþjóðlega vernd á Ítalíu, bæði börn og fullorðnir, eigi sama rétt og ítalskir ríkisborgarar til lögboðinnar heilbrigðisþjónustu, þ. á m. geðheilbrigðisþjónustu. Þeir þurfi þó að skrá sig inn í heilbrigðiskerfið en við slíka skráningu fái þeir útgefið tryggingarkort sem veiti þeim m.a. rétt á meðferð sérfræðilækna, s.s. val á barnalækni. Þá geri tryggingakortið umsækjendum kleift að verða sér út um tiltekið vottorð til þess að fá aðgang að leikskóla. Fyrir útgáfu tryggingarkortsins eigi umsækjendur um alþjóðlega vernd þó rétt á nauðsynlegri heilbrigðisþjónustu. Skortur á sérhæfingu í málefnum flóttamanna og tungumálakunnátta geri þó sumum umsækjendum um alþjóðlega vernd erfitt fyrir að sækja sér viðunandi heilbrigðisþjónustu, einkum einstaklingum í sérstaklega viðkvæmri stöðu. Umsækjendur um alþjóðlega vernd fái aðgang að ítalska vinnumarkaðnum tveimur mánuðum eftir að þeir hafi lagt fram umsókn sína. Þó kemur fram í framangreindum gögnum að atvinnuleysi á Ítalíu hafi verið mikið á undanförnum árum og erfitt hafi reynst fyrir marga, jafnt ítalska ríkisborgara sem og umsækjendur um alþjóðlega vernd, að finna atvinnu.
Á heimasíðu ítalska menntamálaráðuneytisins kemur fram að foreldrar barna á aldrinum þriggja mánaða til tveggja ára geti sótt um aðgang að vöggustofum en aðgengi að þeim sé stjórnað af hverju sveitarfélagi fyrir sig. Börn á aldrinum þriggja til sex ára hafi aðgang að leikskólum sem séu hluti af samfelldri menntastefnu landsins og opinberir leikskólar séu gjaldfrjálsir. Í skýrslu ECRE og skýrslu samtakanna Education International Research kemur m.a. fram að ítölsk lög kveði á um skólaskyldu til 16 ára aldurs. Öll börn sem dvelja á ítölsku yfirráðasvæði eigi því rétt á skyldubundinni menntun frá sex til 16 ára aldurs, til jafns við ítalska ríkisborgara, án tillits til réttarstöðu þeirra á Ítalíu og án endurgjalds. Þá eigi erlend börn rétt á sérstakri aðstoð hafi þau sérþarfir og jafnframt bjóði sumir skólar upp á sérstakt undirbúningsnámskeið til að aðstoða erlenda nemendur við að aðlagast skólanum. Þegar erlend börn leggi fram umsókn um skólavist þá sé krafist sömu upplýsinga um barnið og hjá ítölskum börnum en skortur á framlagningu gagna komi ekki í veg fyrir að barn sé skráð í skólann.
Af fyrrnefndum skýrslum, s.s. skýrslum bandaríska utanríkisráðuneytisins og samtakanna Human Rights Watch, verður jafnframt ráðið að fordómar í garð fólks af erlendum uppruna séu vandamál á Ítalíu. Í skýrslu Mannréttindastofnunar Sameinuðu þjóðanna, sem gefin var út í kjölfar sendifarar til Ítalíu sem farið var í árið 2019 til þess að meta aukna mismunun á grundvelli kynþáttar, kemur fram að í ítalskri löggjöf sé kveðið á um vernd gegn mismunun á grundvelli kynþáttar. Þá sé í stjórnarskrá landsins kveðið á um vernd ákveðinna hópa, þ. á m. útlendinga. Ítölsk yfirvöld hafi tekið mikilvæg skref í þá átt að vinna gegn kynþáttafordómum, mismunun á grundvelli kynþáttar og hatursglæpum. Á Ítalíu sé starfrækt stofnun (í. Ufficio Nazionale Antidiscriminazioni Razziali (UNAR)) sem hafi það hlutverk að berjast gegn hvers kyns mismunun. Einstaklingar sem telji sig hafa orðið fyrir mismunun þ. á m. vegna kynþáttar eða kynhneigðar og þurfa á aðstoð eða ráðgjöf að halda geti leitað til stofnunarinnar og tilkynnt hvers kyns mismunun í gegnum vefsíðu hennar. Þá reki lögreglan stofnun sem hafi það hlutverk að bæta forvarnir og aðgerðir lögreglu við hatursglæpum (í. Osservatorio per la Sicurezza Contro gli Atti Discriminatori (OSCAD)) sem vinni náið með UNAR. Stofnuninni sé m.a. ætlað að auka þjálfun lögreglufólks og stuðla að því að hatursglæpir séu tilkynntir og skráðir. Stofnunin sé með netfang þar sem unnt sé að tilkynna mismunun á grundvelli m.a. kynþáttar, ríkisfangs og trúar. Þær tilkynningar sem teljist geta falið í sér glæpsamlegt athæfi séu áframsendar lögreglu til rannsóknar en aðrar séu áframsendar til UNAR. Þá standi dómstólar landsins styrkum fótum sem hafi stuðlað að virkri framkvæmd hluta löggjafar um vernd gegn mismunun á grundvelli kynþáttar. Framangreindar skýrslur bera enn fremur með sér að almenningur á Ítalíu geti leitað sér aðstoðar ítalskra löggæsluyfirvalda vegna ofbeldisbrota og hótana.
Ítölsk stjórnvöld sendu frá sér beiðni 5. desember 2022, þar sem aðildarríki Dyflinnarsamstarfsins voru beðin um að stöðva tímabundið endursendingar til Ítalíu vegna álags á móttökukerfið þar í landi. Í samræmi við ákvæði Dyflinnarreglugerðarinnar hefur framkvæmdastjórn Evrópusambandsins sett fram tíu skrefa aðgerðaráætlun, dags. 17. september 2023, vegna aðstæðna á eyjunni Lampedusa á Ítalíu. Í henni felist m.a. aukinn stuðningur frá stofnun Evrópusambandsins um alþjóðlega vernd (European Union Asylum Agency, EUAA) og evrópsku landamæra- og strandgæslunni (Frontex) til að stjórna miklum fjölda umsækjenda um alþjóðlega vernd og styðja við flutning fólks frá Lampedusa til annarra aðildarríkja, sem lýst hafi yfir vilja til að taka yfir ábyrgð umsókna. Þá vinni EUAA að undirbúningi aukins viðbúnaðar m.a. með fjölgun starfsfólks á Suður-Ítalíu og öðrum stöðum sem þörf sé á.
Ákvæði 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga
Í 1. og 2. málsl. 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga segir:
Ef svo stendur á sem greinir í 1. mgr. skal þó taka umsókn um alþjóðlega vernd til efnismeðferðar ef útlendingurinn hefur slík sérstök tengsl við landið að nærtækast sé að hann fái hér vernd eða ef sérstakar ástæður mæla annars með því. Þá skal einnig taka umsókn til efnismeðferðar hafi umsækjandi ekki fengið endanlega niðurstöðu í máli sínu á stjórnsýslustigi innan 12 mánaða frá því að umsókn var lögð fram, enda hafi umsækjandi sjálfur, maki eða sambúðarmaki hans eða annar sem kemur fram gagnvart stjórnvöldum fyrir hans eða þeirra hönd ekki átt þátt í því að niðurstaða hafi ekki fengist innan tímamarka.
Í athugasemdum við frumvarp til laga um útlendinga kemur fram að með „aðild Íslands að Dyflinnarsamstarfinu hefur ríkið skuldbundið sig til að fylgja og virða þær reglur sem felast í Dyflinnarreglugerðinni“ og að „íslensk stjórnvöld sem starfa að útlendingamálum [beiti] ákvæðum reglugerðarinnar við mat á því hvaða ríki beri ábyrgð á meðferð umsókna um alþjóðlega vernd sem lagðar eru fram hér á landi.“ Ákvæði 1. málsl. 2. mgr. 36. gr. byggir á heimild í 1. mgr. 17. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar og felur í sér frávik frá þeirri meginreglu reglugerðarinnar um að ákvarða skuli hvaða ríki beri ábyrgð á umsókn um alþjóðlega vernd á grundvelli þeirra viðmiða sem fram koma í reglugerðinni.
Á grundvelli 4. mgr. 36. gr. laga um útlendinga setti ráðherra reglugerð nr. 276/2018 um breytingu á reglugerð um útlendinga nr. 540/2017, en með henni bættust tvær greinar, 32. gr. a og 32. gr. b, við reglugerðina. Í 32. gr. a reglugerðarinnar kemur fram að með sérstökum ástæðum samkvæmt 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga sé átt við einstaklingsbundnar ástæður er varða umsækjanda sjálfan. Þá eru í ákvæðinu jafnframt talin upp viðmið í dæmaskyni sem leggja skuli til grundvallar við mat á því hvort sérstakar ástæður séu fyrir hendi en þau viðmið varða aðallega alvarlega mismunun eða alvarleg veikindi. Þar sem tilvikin eru talin upp í dæmaskyni geta aðrar aðstæður, sambærilegar í eðli sínu og af svipuðu alvarleikastigi, haft vægi við ákvörðun um hvort sérstakar ástæður séu til að taka mál umsækjanda til efnismeðferðar hér á landi, svo framarlega sem slíkar aðstæður séu ekki sérstaklega undanskildar, eins og efnahagslegar ástæður, sbr. 3. mgr. 32. gr. a reglugerðarinnar.
Samkvæmt 2. mgr. 32. gr. a reglugerðarinnar skal líta til þess hvort umsækjandi muni eiga erfitt uppdráttar í viðtökuríki vegna alvarlegrar mismununar, svo sem ef ríkið útilokar viðkomandi frá menntun, nauðsynlegri heilbrigðisþjónustu, nauðsynlegri þjónustu vegna fötlunar, eða atvinnuþátttöku á grundvelli kynhneigðar, kynþáttar eða kyns eða ef umsækjandi getur vænst þess að staða hans, í ljósi framangreindra ástæðna, verði verulega síðri en staða almennings í viðtökuríki. Kærunefnd telur að orðalagið „muni eiga“ feli ekki í sér kröfu um afdráttarlausa sönnun þess að umsækjandi verði fyrir alvarlegri mismunun sem leiði til þess að hann muni eiga erfitt uppdráttar. Orðalagið gerir þó kröfu um að tilteknar líkur verði að vera á alvarlegri mismunun, þ.e. að sýna verður fram á að umsækjandi sé í raunverulegri hættu á að verða fyrir mismunun af þeim toga, með þeim afleiðingum, og af því alvarleikastigi sem ákvæðið lýsir en að ekki sé nægilegt að aðeins sé um að ræða möguleika á slíkri mismunun. Af því leiðir að þó svo að dæmi séu um að einstaklingar í sambærilegri stöðu og umsækjandi í viðtökuríki hafi orðið fyrir alvarlegri mismunun af þeim toga sem 32. gr. a reglugerðar um útlendinga mælir fyrir um telst umsækjandi ekki sjálfkrafa eiga slíkt á hættu heldur þarf að sýna fram að verulegar ástæður séu til að ætla að umsækjandi, eða einstaklingur í sambærilegri stöðu og umsækjandi, verði fyrir slíkri meðferð.
Þá skal líta til þess hvort umsækjandi glími við mikil og alvarleg veikindi, s.s. skyndilegan og lífshættulegan sjúkdóm og meðferð við honum er aðgengileg hér á landi en ekki í viðtökuríki. Í reglugerðinni kemur fram að meðferð teljist, að öllu jöfnu, ekki óaðgengileg þótt greiða þurfi fyrir hana heldur sé átt við þau tilvik þar sem meðferð er til í viðtökuríkinu en umsækjanda muni ekki standa hún til boða. Við mat á því hvort umsækjandi glími við mikil og alvarleg veikindi lítur kærunefnd m.a. til heilsufarsgagna málsins og hlutlægra og trúverðugra gagna um hvort sú heilbrigðisþjónusta sem hann þarfnast sé honum aðgengileg í viðtökuríki.
Samkvæmt 3. mgr. 32. gr. a reglugerðarinnar hefur heilsufar umsækjanda takmarkað vægi umfram það sem leiðir af 2. mgr. 32. gr. a, nema það teljist til ástæðna sem séu svo einstaklingsbundnar og sérstakar að ekki verði fram hjá þeim litið. Þá tekur 3. mgr. 32. gr. a af tvímæli um það að efnahagslegar ástæður geta ekki talist til sérstakra ástæðna í skilningi 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Slíkar aðstæður gætu þó fallið undir 3. mgr. 36. gr. nái þær því alvarleikastigi sem við á, sbr. umfjöllun hér í framhaldinu.
Kærendur eru hjón á [...] sem eru stödd hér á landi ásamt [...] ára syni sínum. Í viðtali hjá Útlendingastofnun greindi M frá því að hann væri við góða líkamlega heilsu en upplifi streitueinkenni vegna aðstæðna sem fjölskyldan hafi búið við í heimaríki. K greindi frá því að hún væri við góða líkamlega heilsu en finni fyrir streitueinkennum, upplifi mikið óöryggi hér á landi, óttist um framtíð fjölskyldunnar og finnist erfitt að eiga ekki fast heimili fyrir A. Þá hafi K verið fangelsuð í tvo daga í heimaríki sem hafi tekið á hana andlega. Þá greindu kærendur frá því að A væri líkamlega hraustur en borði ekki, fái oft martraðir og næturvætu. Samkvæmt komunótum frá Göngudeild sóttvarna, dags. 3. til 17. júlí 2023, kvað K barnið A sýna einkenni áfallastreituröskunar eftir að hafa horft upp á barsmíðar og ofsóknir gagnvart kærendum í heimaríki. A hafi fæðst með miðjarðarhafsblóðleysi (e. thalassemia) sem hafi verið staðfest fyrir ári síðan. Hins vegar sé ekki ættarsaga um slíkt og ekkert blóðleysi hafi greinst við blóðrannsókn né breyting í járni/ferritíni. Einnig telji K að A sé með frjókornaofnæmi. Í máli kærenda liggja fyrir læknisvottorð frá Göngudeild sóttvarna, dags. 10. og 12. júlí 2023, þar sem fram kemur að læknisskoðun hafi farið fram í samræmi við ákvæði sóttvarnarlaga.
Kærunefnd tekur fram að kærendum var leiðbeint í viðtali hjá Útlendingastofnun, dags. 4. júlí 2023, um mikilvægi öflunar gagna um heilsufar, sem kærendur telji hafa þýðingu fyrir mál sitt og barns þeirra, og um að afla skriflegra upplýsinga og leggja fram við meðferð máls þeirra hjá Útlendingastofnun. Þá var kærendum jafnframt leiðbeint með tölvubréfi kærunefndar, dags. 8. september 2023, um framlagningu frekari gagna. Frekari heilsufarsgögn bárust með framlagningu greinargerðar 22. september 2023. Með vísan til fyrrgreindrar málsmeðferðar og þeirra gagna sem liggja fyrir í málinu telur kærunefnd að mál kærenda sé nægjanlega upplýst hvað varðar heilsufar kærenda og A og aðra þætti varðandi einstaklingsbundnar aðstæður þeirra. Þá er ekkert sem bendir til þess að frekari gögn um heilsufar þeirra geti haft áhrif á niðurstöðu málsins.
Kærunefnd telur að gögn málsins beri ekki með sér að heilsufar kærenda og A sé með þeim hætti að þau teljist glíma við mikil og alvarleg veikindi, s.s. skyndilegan og lífshættulegan sjúkdóm og meðferð við honum er aðgengileg hér á landi en ekki í viðtökuríki, eins og segir í 2. mgr. 32. gr. a reglugerðarinnar. Af þeim gögnum sem kærunefnd hefur kynnt sér um aðstæður á Ítalíu verður ráðið að kærendur geti fengið nauðsynlega heilbrigðisþjónustu þar í landi, þ. á m. geðheilbrigðisþjónustu. Telur kærunefnd því að aðstæður kærenda og A tengdar heilsufari séu ekki þess eðlis að þær teljist til sérstakra ástæðna í skilningi 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga eða samkvæmt þeim viðmiðum sem talin eru upp í dæmaskyni í 32. gr. a reglugerðar um útlendinga. Þá telur nefndin að heilbrigðisaðstæður kærenda og A geti ekki talist til ástæðna sem séu svo einstaklingsbundnar og sérstakar að ekki verið fram hjá þeim litið, sbr. 3. mgr. sömu greinar.
Kærendur byggja á því í greinargerð að móttökukerfið á Ítalíu sé undir miklu álagi og rúmi ekki fleiri umsækjendur um alþjóðlega vernd. Jafnframt telji kærendur að ef kröfum þeirra sé hafnað muni ítölsk stjórnvöld, að óbreyttu, hafna móttöku þeirra um óákveðinn tíma, mögulega til margra mánaða eða ára. Í framangreindum skýrslum og gögnum um aðstæður á Ítalíu kemur fram að umsækjendur um alþjóðlega vernd sem sendir séu til baka á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar eigi rétt á þjónustu og gistirýmum í tilteknum móttökumiðstöðvum. Það er jafnframt mat kærunefndar með hliðsjón af þeim heimildum sem nefndin hefur kynnt sér að þær aðstæður sem hafi verið til staðar í móttökukerfinu á Ítalíu undanfarið séu tímabundnar. Þá bendi umræddar heimildir ekki til annars en að ítölsk stjórnvöld vinni að lausn á vandanum og muni standa við alþjóðlegar skuldbindingar sínar varðandi móttöku, þjónustu og aðbúnað umsækjenda um alþjóðlega vernd þar í landi. Þá telur kærunefnd að það tímabundna ástand sem til staðar sé í móttökukerfinu á Ítalíu leiði ekki til þess að mál kærenda skuli taka til efnismeðferðar á grundvelli sérstakra ástæðna. Þá bendir kærunefnd á að samkvæmt gögnum málsins dvöldu kærendur ekki í viðtökuríki, og hafa því ekki reynslu af móttökukerfinu þar í landi og þeim réttindum sem þeim muni standa til boða þar í landi.
Kærendur hafa borið fyrir sig að þau hafi aðeins dvalið í fjóra daga á Ítalíu og að tengsl þeirra við landið séu engin. Þá hafa kærendur borið fyrir sig að hafa upplifað óöryggi þann tíma sem þau dvöldu á Ítalíu. Kærunefnd telur að gögn málsins, að teknu tilliti til einstaklingsbundinna aðstæðna kærenda og barns þeirra, beri ekki með sér að þau muni eiga erfitt uppdráttar í viðtökuríki vegna alvarlegrar mismununar eða að þau geti af sömu ástæðu vænst þess að staða þeirra verði verulega síðri en staða almennings í viðtökuríki, sbr. áðurnefnd viðmið í 32. gr. a reglugerðar um útlendinga. Þau gögn sem kærunefnd hefur kynnt sér benda m.a. til þess að í viðtökuríkinu sé löggæslan virk og telji kærendur sér mismunað eða óttist þau öryggi sitt að einhverju leyti geti þau leitað aðstoðar hjá þar til bærum stjórnvöldum. Þá er ekkert sem bendir til þess að löggæsluyfirvöld á Ítalíu muni ekki veita kærendum og barni þeirra viðeigandi vernd. Þá áréttar kærunefnd að gögn málsins bera með sér að kærendur hafi ekki lagt fram umsókn um alþjóðlega vernd í viðtökuríki og því hafi þau ekki reynslu af móttökukerfinu þar í landi.
Vegna athugasemdar kærenda í greinargerð um beitingu ákvæða 32. gr. a reglugerðar um útlendinga tekur kærunefnd sérstaklega fram að það leiði bæði af orðalaginu „viðmið“ og tilvísun í reglugerðinni um að þau séu í „dæmaskyni“ að ekki sé um að ræða tæmandi upptalningu á þeim sjónarmiðum sem komið geta til greina við mat á því hvort sérstakar ástæður eru fyrir hendi í máli. Af því leiðir að aðrar aðstæður, sambærilegar í eðli sínu og af svipuðu eða hærra alvarleikastigi, geta haft vægi við ákvörðun um hvort sérstakar ástæður séu til að taka mál umsækjanda til efnismeðferðar hér á landi, svo framarlega sem slíkar aðstæður eru ekki sérstaklega undanskildar, sbr. 3. mgr. 32. gr. a reglugerðarinnar. Kærunefnd áréttar í þessu samhengi að við meðferð mála hjá kærunefnd er ávallt horft til einstaklingsbundinna aðstæðna kæranda við mat á því hvort sérstakar ástæður mæli með því að mál verði tekið til efnismeðferðar, í skilningi 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga, þ.m.t. heilsufars hans og aðstæðna í viðtökuríki.
Í 32. gr. a reglugerðar um útlendinga koma jafnframt fram sérviðmið er varða börn og ungmenni. Þar segir m.a. að við mat á því hvort taka skuli umsókn til efnismeðferðar vegna sérstakra ástæðna skuli hagsmunir barnsins hafðir að leiðarljósi. Þá segir að við mat á hagsmunum barns skuli meðal annars líta til þess hvort flutningur til viðtökuríkis hafi í för með sér hættu á að fjölskyldan aðskiljist eða muni aðskiljast. Sem fyrr segir eru fjölskyldur sem leggja fram umsókn um alþjóðlega vernd á Ítalíu almennt vistaðar saman. Þá verður ráðið af framangreindum gögnum að leyst sé úr umsóknum þeirra m.t.t. meginreglunnar um einingu fjölskyldunnar.
Samkvæmt framangreindum heimildum kveða ítölsk lög á um að öll börn á ítölsku yfirráðasvæði eigi rétt á skyldubundinni menntun frá sex til sextán ára aldurs, til jafns við ítalska ríkisborgara, án tillits til réttarstöðu þeirra á Ítalíu og án endurgjalds. Líkt og komið hefur fram þurfa umsækjendur um alþjóðlega vernd að skrá sig inn í heilbrigðiskerfið og njóta þá sömu réttinda til heilbrigðisþjónustu og ítalskir ríkisborgarar. Samkvæmt skýrslu ECRE veitir skráning m.a. aðgang að barnalæknum, ljósmæðrum og kvensjúkdómalæknum. Þá eiga börn á Ítalíu rétt á heilbrigðisþjónustu, þ. á m. bólusetningum og er almenn læknisþjónusta tryggð fyrir börn til 16 ára aldurs. Þá vísar kærunefnd til dómaframkvæmdar Mannréttindadómstóls Evrópu, m.a. í máli M.T. og aðrir gegn Svíþjóð nr. 22105/18 frá 20. október 2022, þar sem vísað er til þeirrar meginreglu að þrátt fyrir að barni muni vegna betur í einu aðildarríki mannréttindasáttmálans en öðru teljist það ekki falla undir hugtakið bestu hagsmunir barnsins.
Að öðru leyti og með vísan til niðurstöðu í máli kærenda og umfjöllunar um aðstæður barna sem sækja um alþjóðlega vernd á Ítalíu er það mat kærunefndar að flutningur fjölskyldunnar til Ítalíu samrýmist hagsmunum barnsins þegar litið er m.a. til öryggis þess, velferðar og félagslegs þroska, sbr. 3. mgr. 25. gr. laga um útlendinga.
Í ljósi alls ofangreinds er það niðurstaða kærunefndar að rétt sé að synja beiðni um að taka til efnismeðferðar umsókn barns kærenda um alþjóðlega vernd hér á landi, og fallast á að senda þau til Ítalíu með vísan til c-liðar 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga enda er það niðurstaða nefndarinnar að það sé ekki andstætt réttindum barns kærenda að umsóknir þeirra verði ekki teknar til efnismeðferðar hér á landi.
Að teknu tilliti til einstaklingsbundinna aðstæðna kærenda er það mat kærunefndar að ekki séu fyrir hendi sérstakar ástæður sem mæla með því að mál þeirra verði tekin til efnismeðferðar hér á landi, sbr. 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga.
Kærendur kváðust í viðtali hjá Útlendingastofnun 4. júlí 2023 hafa sérstök tengsl við Ísland þar sem M eigi bróður sem sé með dvalarleyfi hér á landi ásamt eiginkonu hans og dóttur. Við meðferð málsins lögðu kærendur fram frumrit fæðingarvottorða M og bróður hans, afrit af fæðingarvottorðum foreldra þeirra, afrit af dánarvottorði föður þeirra og skriflega yfirlýsingu frá bróður M um tengsl hans við M. Þá lögðu kærendur fram ljósmyndir frá heimaríki og Íslandi af sér og bróður M og fjölskyldu hans.
Lög um útlendinga veita ekki skýrar leiðbeiningar um hvernig hugtakið sérstök tengsl samkvæmt 2. mgr. 36. gr. skuli túlkað. Í athugasemdum sem fylgdu ákvæðinu í frumvarpi því er varð að lögum um útlendinga kemur fram að ákvæðinu sé ætlað að taka m.a. til þeirra tilvika þegar umsækjendur eiga ættingja hér á landi en ekki í því ríki sem þeir yrðu aftur sendir til. Þetta geti einnig átt við í öðrum tilfellum þar sem tengsl eru ríkari en við viðtökuríkið, svo sem vegna fyrri dvalar. Í athugasemdunum kemur jafnframt fram að með ákvæðinu sé stjórnvöldum eftirlátið mat og hafi heimild til að taka mál til efnismeðferðar umfram það sem leiðir af sérstökum reglum, svo sem reglum Dyflinnarreglugerðarinnar. Af því má m.a. leiða að þau tengsl sem ákvæðið vísar til geta verið fjarlægari en þau nánu fjölskyldutengsl sem Dyflinnarreglugerðin mælir fyrir um, sbr. m.a. g-lið 2. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar.
Í 4. mgr. 32. gr. b reglugerðar um útlendinga segir að umsækjandi teljist ekki hafa sérstök tengsl við Ísland nema aðstandandi hans sé búsettur hér á landi í lögmætri dvöl. Við mat á sérstökum tengslum skal m.a. líta til þess hvort umönnunarsjónarmið séu fyrir hendi, hvort umsækjandi og aðstandandi hans hafi deilt eða alist upp á sama heimili eða hafi á einhverjum tímapunkti haft uppeldisskyldu eða framfærsluskyldu sín á milli. Stjórnvöldum er heimilt að krefja umsækjanda um að sýna fram á umrædd tengsl, t.d. með framlagningu skilríkja eða vottorða. Þá er stjórnvöldum heimilt að óska eftir því að aðstandandi umsækjanda staðfesti umrædd tengsl. Þá segir í 5. mgr. ákvæðisins að við mat á sérstökum tengslum ber þó ávallt að hafa til hliðsjónar þau tengsl sem viðkomandi hefur í því ríki þar sem hann hefur heimild til dvalar í, m.a. lengd dvalar í ríkinu, fjölskyldutengsl og samfélagsleg tengsl sem umsækjandi hefur myndað við ríkið. Þá skal jafnframt hafa til hliðsjónar hvort viðkomandi eigi rétt á fjölskyldusameiningu skv. VIII. kafla laga um útlendinga.
Samkvæmt framansögðu verður að leggja til grundvallar að eigi umsækjandi um alþjóðlega vernd sannanlega ættingja hér á landi sem hafa heimild til dvalar hér og umsækjandi hefur raunveruleg og sérstök tengsl við hér á landi en ekki í viðtökuríki, geti umsókn hans verið tekin til efnismeðferðar hér á landi á grundvelli sérstakra tengsla hans við landið. Kærunefnd telur að við mat á sérstökum tengslum í skilningi 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga sé stjórnvöldum heimilt að líta til 17. tölul. 3. gr. laga um útlendinga en hafa verður í huga að hugtakið er annað og þrengra en hugtakið ættingi sem fram kemur í athugasemdum með frumvarpi því sem varð að lögum um útlendinga. Þannig geta önnur fjölskyldutengsl fallið undir 2. mgr. 36. gr., en gera verður ríkari kröfur til þess að sýnt sé fram á að þau tengsl séu sérstök og rík. Bróðir M telst ekki til nánasta aðstandanda hans samkvæmt orðalagi 17. tölul. 3. gr. laga um útlendinga en kærendur hafa tekið fram í greinargerð sinni að í athugasemdum við 2. mgr. 36. gr. í frumvarpi til laga um útlendinga komi fram að sérstök tengsl geti átt við tilfelli þegar útlendingur eigi ættingja hér á landi en ekki í viðtökuríki.
Jafnvel þó lagt verði til grundvallar að M eigi bróður hér á landi í lögmætri dvöl hafa þau gögn sem kærendur hafa lagt fram ekki sýnt fram á að umönnunarsjónarmið séu fyrir hendi. Þrátt fyrir að M og bróðir hans hafi á einhverjum tíma deilt eða alist upp á sama heimili þá verður ekki séð af gögnum málsins að þeir hafi á einhverjum tímapunkti haft uppeldis- eða framfærsluskyldu hvor við annan, sbr. 4. mgr. 32. gr. a reglugerðar um útlendinga. M og bróðir hans eru fullorðnir einstaklingar og eiga sínar fjölskyldur. Þá hafa kærendur ekki lagt fram gögn til stuðnings fullyrðingum sínum um að A sé sérstaklega náin fjölskyldu föðurbróður síns og njóti stuðnings þeirra. Af gögnum málsins má ráða að A njóti stuðnings móður sinnar og föður hér á landi og verður því tengslum A við föðurbróður hans ekki jafnað til sérstakra tengsla. Af heildarmati á aðstæðum kærenda og A og fyrirliggjandi gögnum málsins er það því niðurstaða kærunefndar að kærendur hafi ekki sérstök tengsl við landið í skilningi 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga.
Í fyrri úrskurðum kærunefndar hefur verið fjallað um að orðalagið í umræddri athugasemd sé matskennt og óskýrt og ljóst að löggjafinn hefur ljáð stjórnvöldum ákveðið svigrúm til mats á hugtakinu sérstök tengsl. Þá tekur kærunefnd fram að málatilbúnaður kæranda um að óheimilt sé að líta til 17. tölul. 3. gr. laga um útlendinga eigi ekki við rök að styðjast enda geti samræmisskýring innan sama lagbálks haft þýðingu við túlkun lagaákvæða. Þá tekur kærunefnd jafnframt fram að umrætt ákvæði um sérstök tengsl á sér hliðstæðu í Dyflinnarreglugerðinni en þar er vísað til ákveðinna umönnunarsjónarmiða (e. situation of dependency) auk þess sem reglugerðin gerir að kröfu að sá sem tengsl séu við séu annað hvort aðstandendur eða fjölskyldumeðlimir líkt og sjá má í g- og h-lið 2. gr. reglugerðarinnar. Verður af þeim sökum ekki fallist á með kærendum að óheimilt sé að túlka hugtakið sérstök tengsl með vísan til 17. tölul. 3. gr. laga um útlendinga og reglugerðar um útlendinga ásamt því að beita meginsjónarmiðum Dyflinnarreglugerðarinnar við matið, enda, eins og áður greinir hefur einnig verið lagt til grundvallar að umrædd tengsl geti verið fjarlægari en þau nánu fjölskyldutengsl sem þar er mælt fyrir um.
Þá telur kærunefnd ljóst að 2. málsliður 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga eigi ekki við í málum kærenda þar sem ekki eru liðnir 12 mánuðir frá því að þau sóttu um alþjóðlega vernd hér á landi, en þau lögðu fram umsóknir sínar 21. apríl 2023.
Ákvæði 3. mgr. 36. gr. laga um útlendinga
Í 3. mgr. 36. gr. laga um útlendinga segir:
Ef beiting 1. mgr. mundi leiða til þess að brotið væri gegn 42. gr., t.d. vegna aðstæðna í því landi sem senda á umsækjanda til, skal taka umsókn til efnismeðferðar.
Í 1. mgr. 42. gr. laga um útlendinga er kveðið á um að ekki sé heimilt að senda útlending eða ríkisfangslausan útlending til svæðis þar sem hann hefur ástæðu til að óttast ofsóknir, sbr. 37. og 38. gr., eða vegna svipaðra aðstæðna og greinir í flóttamannahugtakinu er í yfirvofandi hættu á að láta lífið eða verða fyrir ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð. Þá segir í 2. mgr. ákvæðisins að 1. mgr. eigi einnig við um sendingu útlendings til svæðis þar sem ekki er tryggt að hann verði ekki sendur áfram til slíks svæðis sem greinir í 1. mgr. Við túlkun á inntaki 42. gr. laga um útlendinga telur kærunefnd jafnframt að líta verði til þess að ákvörðun um brottvísun eða frávísun sem setur einstakling í raunverulega hættu á að verða fyrir pyndingum, ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð eða refsingu er í andstöðu við 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu, sbr. lög nr. 62/1994, sbr. jafnframt 68. gr. stjórnarskrárinnar.
Við túlkun 3. mgr. 36. gr. laga um útlendinga lítur kærunefnd til dómaframkvæmdar Mannréttindadómstóls Evrópu varðandi túlkun hans á 3. gr. sáttmálans. Þá hefur kærunefnd talið að til að stuðla að einsleitinni framkvæmd Dyflinnarreglugerðarinnar á meðal aðildarríkja Dyflinnarsamstarfsins sé rétt að líta til dóma Evrópudómstólsins í málum sem tengjast framkvæmd reglugerðarinnar.
Í dómaframkvæmd Mannréttindadómstóls Evrópu er vísað til þeirrar meginreglu að með fyrirvara um alþjóðlegar skuldbindingar hafi ríki rétt til að stjórna hverjir ferðist yfir landamæri þeirra, hverjir dvelji á landsvæði þeirra og hvort útlendingi skuli vísað úr landi, sbr. m.a. dóm Mannréttindadómstóls Evrópu í máli F.G. gegn Svíþjóð (nr. 43611/11) frá 23. mars 2016, 111. mgr., ákvörðun Samsam Mohammed Hussein o.fl. gegn Hollandi og Ítalíu (nr. 27725/10) frá 2. apríl 2013, 65. mgr., og dóm í máli Üner gegn Hollandi (nr. 46410/99) frá 18. október 2006, 54. mgr. Dómstóllinn hefur engu að síður talið að flutningur einstaklings til annars ríkis geti leitt til brots á 3. gr. mannréttindasáttmálans ef viðkomandi einstaklingur geti á viðhlítandi hátt sýnt fram á að veruleg ástæða sé til að ætla, verði hann fluttur úr landi, að hann sé í raunverulegri hættu á að sæta meðferð sem sé andstæð 3. gr. sáttmálans, sbr. m.a. F.G. gegn Svíþjóð, 111. - 113. mgr. Í dómaframkvæmd dómstólsins er jafnframt byggt á því að annmarkar á meðferð viðtökuríkis á umsækjanda og aðbúnaði hans þurfi að ná tilteknu lágmarks alvarleikastigi (e. „must attain a minimum level of severity“ sbr. m.a. dóm Mannréttindadómstóls Evrópu í máli M.S.S. gegn Belgíu og Grikklandi (nr. 30696/09) frá 21. janúar 2011, 219. mgr.) til að ákvörðun um brottvísun eða frávísun hans verði talin brot á 3. gr. mannréttindasáttmálans. Horfa verði til allra aðstæðna í fyrirliggjandi máli, svo sem lengdar og eðlis meðferðar, andlegra og líkamlegra áhrifa hennar auk stöðu einstaklings hverju sinni, svo sem kyns, aldurs og heilsufars, sbr. M.S.S. gegn Belgíu og Grikklandi, 219. mgr. Í því sambandi hefur dómstóllinn lagt ákveðna áherslu á að umsækjendur um alþjóðlega vernd tilheyri jaðarsettum og viðkvæmum þjóðfélagshóp sem þurfi sérstaka vernd, sbr. t.d. M.S.S. gegn Belgíu og Grikklandi, 251. mgr., og dóm Mannréttindadómstóls Evrópu í máli Tarakhel gegn Sviss (nr. 29217/12) frá 4. nóvember 2012, 97. mgr.
Mannréttindadómstóll Evrópu hefur talið ómannlega meðferð vera m.a. þá sem beitt er að yfirlögðu ráði, í margar klukkustundir í senn og veldur annað hvort líkamlegu tjóni eða alvarlegum andlegum eða líkamlegum þjáningum, sbr. t.d. dóma Mannréttindadómstóls Evrópu í máli Kudła gegn Póllandi (nr. 30210/96) frá 26. október 2000, 92. mgr., og M.S.S. gegn Belgíu og Grikklandi, 220. mgr. Þá hefur dómstóllinn talið meðferð vera vanvirðandi í skilningi 3. gr. mannréttindasáttmálans þegar meðferðin niðurlægir eða lítillækkar einstakling, sýnir skort á virðingu fyrir eða gerir lítið úr mannlegri reisn hans, eða skapar ótta, angist eða vanmátt, sem er til þess fallin að brjóta niður líkamlegt eða andlegt mótstöðuafl viðkomandi, sbr. t.d. dóma Mannréttindadómstóls Evrópu í máli Pretty gegn Bretlandi (nr. 2346/02) frá 29. apríl 2002, 52. mgr., og M.S.S. gegn Belgíu og Grikklandi, 220. mgr. Dómurinn hefur talið að þó að líta verði til þess hvort meðferðin sé veitt af ásetningi sé það ekki að öllu leyti útilokað að hún teljist brot á 3. gr. þó svo hafi ekki verið, sbr. dóm Mannréttindadómstóls Evrópu í máli Peers gegn Grikklandi (nr. 28524/95) frá 19. apríl 2001, 74. mgr.
Dómstóllinn hefur talið að 3. gr. mannréttindasáttmálans verði ekki túlkuð á þann hátt að í greininni felist skylda aðildarríkja til að sjá umsækjendum um alþjóðlega vernd fyrir húsnæði eða fjárhagsaðstoð sem geri þeim kleift að viðhalda ákveðnum lífskjörum, sbr. M.S.S. gegn Belgíu og Grikklandi, 249. mgr.
Í dómaframkvæmd Evrópudómstólsins er vísað til þess að framkvæmd Dyflinnarreglugerðarinnar verði að vera í samræmi við sáttmála Evrópusambandsins um grundvallarréttindi og er þar fyrst og fremst vísað til 4. gr. sáttmálans sem, í þeim atriðum sem máli skipta, er sambærileg 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu. Samkvæmt dómaframkvæmd Evrópudómstólsins eru lög Evrópusambandsins byggð á þeirri grundvallarforsendu að aðildarríki þess deila þeim sameiginlegu gildum sem Evrópusambandið byggist á. Sú forsenda leggur grunn að gagnkvæmu trausti um að þessi gildi séu viðurkennd, að lög Evrópusambandsins verði virt og að réttarkerfi aðildarríkjanna geti veitt sambærilega og virka vernd þeirra grundvallarréttinda sem sáttmáli Evrópusambandsins um grundvallarréttindi mælir fyrir um, sbr. t.d. dóma Evrópudómstólsins í Jawo, C-163/17, frá 19. mars 2019, 80. mgr., og Minister for Justice and Equality (Deficiencies in the system of justice), C-216/18 PPU, frá 25. júlí 2018, 35.-37. mgr. Dyflinnarreglugerðin er byggð á nefndri meginreglu um gagnkvæmt traust og miðar að því að hraða og straumlínulaga afgreiðslu umsókna um alþjóðlega vernd til hagsbóta fyrir umsækjendur og aðildarríki samstarfsins. Því verði að gera ráð fyrir því að meðferð umsækjenda um alþjóðlega vernd í aðildarríkjum Dyflinnarsamstarfsins samrýmist þeim kröfum sem sáttmáli Evrópusambandsins um grundvallarréttindi, flóttamannasáttmálinn og Mannréttindasáttmáli Evrópu gera, sbr. dóm Evrópudómstólsins í N. S. o.fl., C-411/10 og C-493/1021, frá 21. desember 2011, 78.-80. mgr. Það er hins vegar ekki útilokað að viðtökuríki kunni að glíma við meiriháttar erfiðleika við framkvæmd reglugerðarinnar sem gæti skapað verulega hættu á að umsækjandi sæti meðferð sem samrýmist ekki sáttmála Evrópusambandsins um grundvallarréttindi, sbr. áðurnefndan dóm í máli N. S. o.fl., 81. mgr. Af þeim sökum verður ekki byggt á því skilyrðislaust að aðildarríki Evrópusambandsins tryggi grundvallarmannréttindi, svo sem samkvæmt 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu og 4. gr. sáttmála Evrópusambandsins um grundvallarréttindi, sbr. N. S. o.fl., 99., 100. og 105. mgr., og Ibrahim o.fl., 87. mgr. Evrópudómstóllinn hefur talið, m.a. í Jawo, 85. mgr., að ekki megi flytja umsækjanda um alþjóðlega vernd til viðtökuríkis ef veigamikil rök standa til þess að raunveruleg hætta sé á að hann sæti ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð í skilningi 4. gr. sáttmála Evrópusambandsins um grundvallarréttindi, verði hann fluttur til viðtökuríkis. Þeir annmarkar sem eru á meðferð umsækjenda um alþjóðlega vernd verða hins vegar að ná sérstaklega háu alvarleikastigi til að endursending á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar teljist andstæð 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu og 4. gr. sáttmálans um grundvallarréttindi. Þessu alvarleikastigi er náð þegar sinnuleysi stjórnvalda aðildarríkis Dyflinnarsamstarfsins hefur þær afleiðingar að einstaklingur sem að öllu leyti er háður stuðningi ríkisins, t.d. vegna sérstaklega viðkvæmrar stöðu, verður í slíkri stöðu sárafátæktar að hann geti ekki mætt grundvallarþörfum sínum, og sem grefur undan líkamlegri og andlegri heilsu hans eða setur hann í aðstöðu sem er ósamrýmanleg mannlegri reisn, sbr. M.S.S. gegn Belgíu og Grikklandi, 252.-263. mgr., og Jawo, 92. og 95. mgr., og Ibrahim o.fl., 90. mgr.
Hátt stig óöryggis eða veruleg hnignun lífsskilyrða viðkomandi umsækjanda myndi þar af leiðandi ekki ná þessu alvarleikastigi nema ofangreindar aðstæður efnislegrar sárafátæktar séu fyrir hendi. Sama á við þó að umsækjanda skorti það félagslega stuðningsnet, eins og t.d. fjölskyldutengsl, sem vegur á móti afleiðingum ófullnægjandi félagslegs kerfis aðildarríkis, sbr. Jawo, 93. og 94. mgr. Ennfremur, það eitt að lífsskilyrði séu ákjósanlegri í endursendingarríki en í viðtökuríki getur heldur ekki leitt til þess að um brot á 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu sé að ræða, sbr. til hliðsjónar Jawo, 97. mgr.
Eins og ráða má af ofangreindu þurfa annmarkar á meðferð viðtökuríkis á umsækjanda og aðbúnaði hans að ná háu alvarleikastigi til að endursending teljist brot á 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu og tekur beiting 3. mgr. 36. gr. laga um útlendinga mið af því.
Til að endursending geti talist brot á 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu þarf að sýna fram á, með vísan til hlutlægra og trúverðugra upplýsinga sem eru nægilega nákvæmar og uppfærðar, að umsækjandi sé í raunverulegri hættu á að sæta meðferð sem sé ósamrýmanleg ákvæðinu, sbr. fyrri umfjöllun. Ekki er nægilegt að aðeins sé um að ræða möguleika á slíkri meðferð, sbr. Vilvarajah o.fl. gegn Bretlandi (mál nr. 13163/87; 13164/87; 13165/87; 13447/87; 13448/87) frá 30. október 1991, 111. mgr., N. gegn Finnlandi (mál nr. 38885/02) frá 26. júlí 2005, 167. mgr., og NA gegn Bretlandi (mál nr. 25904/07) frá 7. júlí 2008, 109.-110. mgr.
Að mati kærunefndar bera gögn málsins jafnframt með sér að í viðtökuríki sé veitt raunhæf vernd gegn því að fólki sé vísað brott eða það endursent til ríkja þar sem einstaklingar eiga á hættu að verða fyrir ofsóknum eða þar sem lífi þeirra og frelsi er ógnað. Í því sambandi hefur kærunefnd einkum litið til þess að gögnin benda til þess að meðferð stjórnvalda viðtökuríkis á umsóknum um alþjóðlega vernd sé með þeim hætti að lagt sé einstaklingsbundið mat á aðstæður einstaklinga. Telur kærunefnd að gögn málsins gefi ekki til kynna að endursending kærenda og barns þeirra til viðtökuríkis sé í andstöðu við 1. mgr. 42. gr. laga um útlendinga, sbr. 2. mgr. ákvæðisins.
Þá benda öll gögn til þess að kærendur hafi raunhæf úrræði á Ítalíu, bæði að landsrétti og fyrir Mannréttindadómstól Evrópu, sbr. jafnframt 13. gr. mannréttindasáttmála Evrópu, sem tryggja að þau verði ekki send áfram til annars ríkis þar sem líf þeirra eða frelsi kann að vera í hættu, sbr. 2. mgr. 42. gr. laga um útlendinga.
Að mati kærunefndar eru einstaklingsbundnar aðstæður kærenda og barns þeirra ekki slíkar að vegna stöðu þeirra sem umsækjendur um alþjóðlega vernd á Ítalíu verði endursending þeirra þangað talin ómannúðleg eða vanvirðandi meðferð. Þá er það mat kærunefndar að ekki séu fyrir hendi sérstaklega sannfærandi mannúðarástæður sem mæli gegn endursendingu kærenda og barns þeirra til Ítalíu.
Með vísan til framangreindra viðmiða, umfjöllunar um aðstæður og móttökuskilyrði umsækjenda um alþjóðlega vernd á Ítalíu og einstaklingsbundinna aðstæðna kærenda, er það niðurstaða kærunefndar að ekki hafi verið sýnt fram á að kærendur eigi á hættu meðferð sem gangi gegn 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu. Synjun á efnismeðferð umsókna kærenda um alþjóðlega vernd og flutningur þeirra til viðtökuríkis leiðir því ekki til brots gegn 1. mgr. 42. gr. laga um útlendinga, sbr. jafnframt 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu.
Samkvæmt framansögðu verður mál kærenda og barns þeirra ekki tekið til efnismeðferðar á grundvelli 3. mgr. 36. gr. laga um útlendinga.
Frávísun
Kærendur komu hingað til lands 12. apríl 2023 og sóttu um alþjóðlega vernd 21. apríl 2023. Eins og að framan greinir hefur umsóknum þeirra um alþjóðlega vernd verið synjað um efnismeðferð og hafa þau því ekki tilskilin leyfi til dvalar. Verður kærendum því vísað frá landinu á grundvelli c-liðar 1. mgr. 106. gr. laga um útlendinga, sbr. 2. og 5. mgr. 106. gr. laganna, enda höfðu þau verið hér á landi í innan við níu mánuði þegar málsmeðferð umsókna þeirra hófst hjá Útlendingastofnun.
Kærendur skulu flutt til Ítalíu innan tilskilins frests nema ákveðið verði að fresta réttaráhrifum úrskurðar þessa að kröfu kærenda, sbr. 6. mgr. 104. gr. laga um útlendinga.
Samantekt
Ljóst er að ítölsk stjórnvöld bera ábyrgð á afgreiðslu umsókna kærenda um alþjóðlega vernd á grundvelli ákvæða Dyflinnarreglugerðarinnar. Í ljósi alls ofangreinds er það niðurstaða kærunefndar að rétt sé að synja því að taka til efnismeðferðar umsóknir kærenda um alþjóðlega vernd hér á landi og senda þau til Ítalíu með vísan til c-liðar 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga.
Ákvarðanir Útlendingastofnunar eru því staðfestar.
Athygli kærenda er vakin á því að samkvæmt 6. mgr. 104. gr. laga um útlendinga frestar málshöfðun fyrir dómstólum til ógildingar á endanlegri ákvörðun um að útlendingur skuli yfirgefa landið ekki framkvæmd hennar. Að kröfu útlendings getur kærunefnd útlendingamála þó ákveðið að fresta réttaráhrifum endanlegrar ákvörðunar sé talin ástæða til þess. Krafa þess efnis skal gerð ekki síðar en sjö dögum frá birtingu endanlegrar ákvörðunar. Skal frestun bundin því skilyrði að útlendingur beri málið undir dómstóla innan fimm daga frá birtingu ákvörðunar um frestun réttaráhrifa úrskurðar og óski eftir að það hljóti flýtimeðferð. Nú er beiðni um flýtimeðferð synjað og skal þá mál höfðað innan sjö daga frá þeirri synjun. Þó getur kærunefnd útlendingamála tekið ákvörðun um að fresta framkvæmd ef sýnt er fram á að verulega breyttar aðstæður hafi skapast frá því að endanleg ákvörðun var tekin.
Athygli kærenda er einnig vakin á því að Útlendingastofnun getur frestað framkvæmd ákvörðun með vísan til 2. mgr. 103. gr. laga um útlendinga vegna sérstakra aðstæðna útlendings eða vegna þess að ómögulegt sé að framkvæma ákvörðun að svo stöddu.
Úrskurðarorð:
Ákvarðanir Útlendingastofnunar eru staðfestar.
The decisions of the Directorate of Immigration are affirmed.
Valgerður María Sigurðardóttir
Bjarnveig EiríksdóttirGunnar Páll Baldvinsson